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Accompagnement des étudiants : une priorité et un enjeu d'avenir pour L'État et les collectivités

6 juillet 2021 : Accompagnement des étudiants : une priorité et un enjeu d'avenir pour L'État et les collectivités ( rapport d'information )

B. LES AIDES PUBLIQUES : UN ENSEMBLE DIVERS ET PEU LISIBLE

En France, les aides publiques destinées aux étudiants interviennent en complément d'autres ressources, en premier lieu celles qui viennent de la famille.

Les aides publiques représentent pour les boursiers environ la moitié de leurs ressources - un peu moins d'un quart en moyenne si l'on considère l'ensemble des étudiants.

Le montant de ces aides ne permet pas aux étudiants de faire face à l'intégralité de leurs dépenses et impliquent généralement le recours à d'autres revenus comme les emplois étudiants ou, dans une moindre mesure, l'emprunt : ce constat n'est pas propre à la France et concerne également les étudiants de pays tels que le Danemark, la Suède ou l'Allemagne, point sur lequel ce rapport reviendra ultérieurement.

Ces données recouvrent toutefois des réalités très diverses. Ainsi, la situation d'un étudiant placé à l'échelon le plus élevé des bourses sur critères sociaux (5 679 euros annuels196(*)) et bénéficiaire d'une aide à la mobilité en master (1 000 euros) est très différente de celle d'un étudiant qui perçoit uniquement une bourse sur critères sociaux à l'échelon 0 bis (1 032 euros annuels197(*)).

Les aides publiques n'ont, en outre, pas la même fonction pour tous les étudiants : elles peuvent représenter, selon les cas, une condition indispensable au suivi d'études supérieures, un complément de revenu bienvenu, une aide financière ponctuelle...

1. Une diversité de dispositifs au recensement complexe

Les aides publiques destinées aux étudiants se caractérisent par une diversité telle que tout exercice de recensement exhaustif s'avère difficile.

a) Les aides aux étudiants : essai de typologie

La mission d'information a souhaité, sans prétendre à l'exhaustivité, récapituler les principales aides publiques destinées aux étudiants. Le tableau joint en annexe établit ainsi la liste des prestations nationales en espèces dont ils peuvent bénéficier, sous certaines conditions.

L'Inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche (IGESR) a été mandatée en octobre 2019 par la ministre de l'enseignement supérieur pour élaborer une cartographie des dispositifs de bourses publiques à l'attention des étudiants. Elle s'est essayée à une classification, d'abord par catégorie de financeurs dans le cadre d'une note d'étape remise en novembre 2019198(*), puis par type d'aide dans le cadre de son rapport final199(*). Malgré son analyse très approfondie, basée sur les données publiques disponibles, des entretiens avec les différents acteurs du secteur et des enquêtes auprès des collectivités territoriales, la mission de l'Inspection reconnaît elle-même les limites de cet exercice de recensement.

Certaines aides sont spécifiquement destinées aux étudiants : bourses, aide au mérite, aide à la mobilité internationale, allocation pour la diversité dans la fonction publique, aide à la mobilité Parcoursup, aide à la mobilité pour l'inscription en Master 1, aide financière pour les apprenants de la Grande école du numérique, dispositif Mobili-jeune, aide spécifique annuelle pour étudiant en difficulté, aide spécifique ponctuelle pour étudiant en difficulté. D'autres leur sont ouvertes (aides au logement).

Certains dispositifs :

- sont cumulables avec les bourses sur critères sociaux ;

- sont liés à des cursus particuliers (Grande école du numérique, mobilités internationales) ;

- sont attribués pour une durée relativement longue (ou sont des aides ponctuelles) ;

- ont vocation à s'adresser à tous les étudiants (ou sont destinés à un public spécifique comme par exemple les alternants).

Le tableau annexé n'intègre pas les aides en nature (hébergement en résidence universitaire ou accès à un restaurant universitaire, par exemple), les aides mises à disposition par les collectivités territoriales, les aides délivrées par les établissements d'enseignement eux-mêmes, et les aides indirectes (subventions publiques aux établissements et aux infrastructures, dispositifs fiscaux), qui participent également du soutien financier aux étudiants.

Il faut également mentionner que, outre le ministère de l'enseignement supérieur, dont l'action est centrale et prépondérante, d'autres ministères interviennent au bénéfice des étudiants suivant des formations relevant de leur périmètre, comme le ministère de l'agriculture et de l'alimentation, le ministère de la culture, le ministère des outre-mer, le ministère de l'intérieur, etc., et attribuent également des aides financières aux étudiants principalement sous la forme de bourses sur critères sociaux, d'aides au mérite, d'aides à la mobilité académique (entrée dans l'enseignement supérieur, passage de la licence au master), d'aides à la mobilité internationale, d'aides ponctuelles ou spécifiques...

b) Les aides au logement 

Les aides au logement que les étudiants sont susceptibles de percevoir sont versées par les caisses d'allocations familiales (CAF) et financées par l'État200(*) :

- l'aide personnalisée au logement (APL) est ouverte aux célibataires ou aux couples avec ou sans personne à charge qui louent un logement conventionné ;

- l'allocation de logement sociale (ALS) est destinée aux célibataires ou aux couples sans personne à charge louant un logement non conventionné.

Rappelons pour mémoire l'allocation de logement familiale (ALF) qui, supposant au moins une personne à charge, a moins vocation à concerner les étudiants que les APL et ALS.

Les aides au logement sont versées à plus de 6 millions de foyers, ce qui représente environ 13,7 millions de personnes201(*). En 2019, leur versement a représenté une dépense pour l'État de 16,2 milliards d'euros, tous publics confondus. D'après la Cour des comptes, ces aides couvrent en moyenne 49 % du loyer principal hors charges dans le cas de l'APL, et environ 36 % dans le cas de l'ALF et de l'ALS202(*).

S'agissant des étudiants, ces aides sont cumulables avec les bourses ; elles sont attribuables sans condition d'âge mais sont soumises à des conditions de logement (situation, niveau du loyer, superficie - 9 m2 minimum pour une personne seule, 16 m2 pour un couple, etc.) et de ressources du demandeur.

L'étudiant peut bénéficier d'une aide au logement s'il occupe un logement autonome, même s'il est rattaché au foyer fiscal de ses parents, sauf si ce foyer est redevable de l'impôt sur la fortune immobilière. L'attribution d'une aide au logement à un étudiant rattaché au foyer fiscal de ses parents prive toutefois le foyer du décompte de cet étudiant pour le calcul des allocations familiales.

Au 31 décembre 2019203(*), on comptait 792 828 étudiants bénéficiaires d'aides au logement : 527 451 non boursiers et 265 377 boursiers (auxquels s'ajoutent 85 480 apprentis et 54 681 étudiants salariés).

Le rapport de la Cour des comptes de 2020 constatait qu'« Entre 2011 et 2017, le nombre d'étudiants bénéficiaires a progressé de 9,7 % » ; la croissance de ces aides a du reste été plus sensible pour les étudiants que pour l'ensemble des allocataires (+ 6 % entre 2007 et 2011).

Les boursiers représentent un tiers des étudiants bénéficiaires d'aides au logement. Selon la Cour des comptes, « 38 % des boursiers étaient attributaires d'aides personnelles au logement en 2017 contre 35 % en 2011 »204(*). Dans son rapport de 2015, la Cour des comptes relevait « un très faible écart du montant moyen mensuel de l'aide (33 €) entre boursiers et non boursiers, malgré l'existence de deux plafonds de ressources distincts », estimant que « Les aides au logement en direction des étudiants [...] ne tiennent pas compte du revenu des parents et des transferts familiaux et occupent plus une fonction d'aide à l'autonomie des jeunes, réservée à la population étudiante, qu'une fonction d'aide sociale en vue de l'accès au logement ».

Les aides au logement constituent un soutien significatif pour les étudiants. Leur montant moyen à la fin de 2019 était de 168 euros.

Les aides au logement destinées aux étudiants représentent une dépense annuelle estimée à 1,464 milliard d'euros205(*).

L'aide peut éventuellement être versée directement au bailleur, l'étudiant acquittant alors la différence entre le loyer et le montant de l'aide.

Les montants attribués dépendent à la fois du montant du loyer, de la situation familiale (personne seule, en couple...) et de la zone géographique où se situe le logement (zone 1 : Paris et Île-de-France ; zone 2 : métropoles de plus de 100 000 habitants ; zone 3 : reste de la France). Elles diffèrent également selon que l'étudiant est boursier ou non.

Ainsi, le montant moyen de ces aides s'établissait ainsi, à la fin de 2019, en fonction des zones :

 

zone 1

zone 2 (métropole)

zone 2 (DOM)

zone 3

Tout

étudiant

182

151

169

144

157

étudiant boursier

215

190

181

184

192

Tout

189

165

176

159

168

Enfin, des inquiétudes sont nées auprès des étudiants des potentiels effets restrictifs de la réforme du mode de calcul des aides au logement intervenue au 1er janvier 2021206(*). Cette réforme vise à prendre en compte en temps réel les revenus de l'allocataire, soit ceux des douze derniers mois et non plus ceux perçus deux ans plus tôt. Ces inquiétudes ont été levées pour les étudiants, qui bénéficient d'un régime dérogatoire neutralisant les effets de la réforme, puisqu'un montant minimal garanti leur est appliqué. Les étudiants salariés bénéficient aussi de ce régime, dans la limite de 7 000 euros de revenus annuels. En outre, les étudiants en apprentissage ou en contrat de professionnalisation bénéficient d'un abattement sur leurs revenus jusqu'au niveau du Smic207(*).

c) Les mesures fiscales

Il convient en outre, pour un bilan aussi complet que possible des aides destinées au financement des études, de prendre en compte les mesures fiscales et d'intégrer la dépense fiscale afférente :

- aux exonérations d'impôt sur le revenu qui concernent les revenus des activités exercées par les étudiants, le salaire des apprentis et les gratifications versées aux stagiaires (905 millions d'euros) ;

- aux réductions d'impôt liées aux frais de scolarité des enfants étudiants (195 millions d'euros) ;

- à la demi-part de quotient familial pour les étudiants rattachés au foyer fiscal de leurs parents (600 millions d'euros) ;

- et à la déduction de la pension alimentaire en faveur des enfants majeurs.

L'ensemble représente plus de 1,7 milliard d'euros (dépenses prévues dans le cadre du projet de loi de finances pour 2021).

d) Aides des collectivités territoriales

À l'échelle locale, les collectivités territoriales (régions, départements, métropoles et communes) mettent en place, en adéquation avec la répartition de leurs compétences (par exemple, rayonnement international pour les régions, accompagnement social pour les départements, développement de l'engagement citoyen pour les communes), des dispositifs de soutien financier aux étudiants, de nature et d'ampleur très diverses : aides au mérite, aides à l'accompagnement dans le parcours d'études, aides à la mobilité internationale, aides financières liées à certaines prestations (transports en commun, permis de conduire, mutuelle, prêt, etc.)... L'encadré ci-dessous met en exergue des exemples de bonnes pratiques portées à la connaissance de la mission d'information.

Il convient à ce titre de souligner que les collectivités d'outre-mer sont également pourvoyeuses d'aides à leurs étudiants, dans le but de les encourager à la poursuite d'études supérieures sur place, dans l'hexagone ou à l'étranger, en complément des dispositifs nationaux.

Exemples d'aides directes en faveur des étudiants
mises en place par certaines villes universitaires, hors période de crise sanitaire

Au cours d'une table ronde organisée avec les représentants des collectivités territoriales208(*), la mission d'information a pris connaissance des initiatives prises, en dehors de la période de crise sanitaire, par certaines collectivités membres de l'Association des villes universitaires de France (Avuf) en matière d'aides directes aux étudiants, étant précisé que celles-ci ne constituent généralement pas leur principal levier d'action en direction de ce public.

La ville de Dunkerque a ainsi mis en place un revenu minimum étudiant et un dispositif «?Parcours de réussite aide aux études?», dont l'objectif est d'aider les jeunes de moins de 30 ans, habitant la commune depuis au moins deux ans, dans la réussite de leurs études supérieures ou d'études spécifiques, via le versement d'une aide de 450 euros par an.

La commune de Valence a, quant à elle, instauré un contrat municipal étudiant qui lui permet d'attribuer une aide financière à des étudiants qui, en contrepartie, doivent s'engager à être assidus aux cours et à participer à une ou plusieurs missions au sein de la ville, de l'agglomération ou d'une association. En 2019, 184 étudiants ont bénéficié de ce contrat, recevant en moyenne 1?360 euros.

2. Une architecture complexe et une information morcelée
a) Un dispositif insuffisamment lisible

Les auditions menées par la mission d'information auprès de l'ensemble des acteurs de la vie étudiante ont mis en lumière trois constats unanimement partagés.

Le premier tient à la grande complexité du système d'aides publiques et à son manque de lisibilité : l'ensemble des dispositifs, chacun aux finalités et modalités propres, constitue un paysage particulièrement difficile à appréhender pour un public encore jeune et peu habitué aux démarches administratives. Les témoignages exprimés à ce sujet indiquent clairement que les étudiants n'ont qu'une vision parcellaire des aides auxquelles ils sont potentiellement éligibles. La mission de recensement confiée en 2019 à l'Inspection générale « afin d'avoir une meilleure visibilité sur l'ensemble des dispositifs financés par l'État et les collectivités territoriales, d'en proposer une classification et d'identifier d'éventuels doublons et/ou manques en matière de couverture des besoins »209(*) montre que, même au niveau du ministère de l'enseignement supérieur, jusqu'à une date récente, un besoin d'exhaustivité et de clarification s'exprimait.

Le deuxième constat porte sur la segmentation et l'insuffisante accessibilité de l'information : le nombre très élevé des aides et l'intervention de différents acteurs publics se traduisent par des canaux d'information tout aussi nombreux et « éclatés », chaque opérateur (Crous, rectorat, collectivité...) ayant ses propres outils de communication. Cet éparpillement - notamment relevé par le recteur délégué pour l'enseignement supérieur de la région académique Provence-Alpes-Côte d'Azur, lors d'une table ronde réunissant l'ensemble des acteurs régionaux de la vie étudiante - constitue un réel obstacle à l'accès à l'information : les étudiants ne savent pas toujours à quelle source d'information puiser, ni à quel interlocuteur s'adresser pour avoir connaissance de leurs droits. Comme le note le rapport de l'IGESR210(*), le ministère de l'enseignement supérieur et le réseau des oeuvres universitaires s'efforcent toutefois d'améliorer l'information sur la diversité des aides disponibles, notamment via le portail d'information sur la vie étudiante etudiant.gouv.fr, au sujet duquel d'importantes marges d'amélioration sont identifiées par l'Inspection.

Le troisième constat fait état de lacunes en termes de prise en charge : malgré la diversité des aides, certains profils d'étudiants échappent à leur bénéfice. Tel est notamment le cas :

- de certains étudiants issus des classes moyennes, exclus des bourses sur critères sociaux à cause des effets de seuil, difficulté sur laquelle ce rapport reviendra ultérieurement ;

- et, enfin, des étudiants internationaux qui ne sont pas éligibles aux bourses sur critères sociaux (à l'exception notamment des réfugiés et des étudiants européens, sous certaines conditions211(*)), mais qui sont éligibles aux aides au logement.

Sur ce point, on note que de semblables restrictions fondées sur la nationalité existent dans d'autres pays. Ainsi par exemple au Danemark, l'« aide éducative d'État » ou SU est réservée en principe aux étudiants danois, les ressortissants d'un pays de l'Union européenne devant justifier d'une durée de séjour minimale (au moins cinq ans) pour pouvoir prétendre à ce dispositif. En Allemagne, le système de bourses est destiné aux étudiants allemands ainsi qu'aux ressortissants de pays de l'Union européenne, de l'Espace économique européen et de pays tiers titulaires d'un permis de séjour permanent ou d'un titre de réfugié. Des conditions comparables existent en Espagne212(*).

Un accès à l'information particulièrement difficile pour les étudiants ultramarins
et les étudiants internationaux

Les travaux de la mission d'information ont montré que la problématique de l'accès à l'information se posait avec une acuité accrue pour les étudiants ultra-marins et les étudiants internationaux.

· Dans le cas des étudiants ultramarins étudiant dans l'hexagone, au nombre de 40 000, l'éloignement par rapport au territoire d'origine et l'isolement une fois arrivés en métropole accentuent les difficultés d'accès à l'information et le non-recours aux aides. À titre d'exemple, 24 000 de ces étudiants ont, à ce jour, touché l'aide exceptionnelle de 200 euros instaurée à leur bénéfice pendant la crise sanitaire, soit un peu plus d'un étudiant sur deux, ce qui signifie aussi que 16 000 étudiants ne l'ont pas perçue.

La présidente de l'association Sciences Ô (association représentant les outre-mer à Sciences Po), entendue le 22 avril 2021, a indiqué que l'accès à l'information pour les étudiants ultra-marins étudiant dans l'hexagone constituait un problème structurel et plaidé pour la mise en place d'un dispositif d'information unique centralisant toutes les données nécessaires à leur accueil.

Tel est bien l'un des objectifs de la plateforme d'entraide et de solidarité « OutremerSolidaires » qui a vu le jour pendant la crise sanitaire, ainsi que l'a expliqué à la mission d'information le délégué interministériel pour l'égalité des chances des Français d'outre-mer et la visibilité des outre-mer213(*). Cet outil numérique, dont la vocation est de faciliter la mise en relation entre les étudiants en recherche d'information ou d'accompagnement et les associations offrant de tels services, « a vocation à continuer dans la durée » a-t-il affirmé. À ce jour, la plateforme a reçu plus de de 100 000 visiteurs, pour un public de 40 000 étudiants, témoignant d'un véritable besoin.

· Dans le cas des étudiants internationaux, qui représentent une population de 370 000 étudiants, l'éloignement du pays d'origine, la connaissance plus ou moins limitée du pays d'accueil, de sa langue et de son organisation administrative, ainsi que l'isolement, sont autant d'obstacles à l'accès à l'information.

Au cours de son audition, la déléguée générale de la Cité internationale universitaire de Paris (CIUP), a souligné l'importance de ce sujet pour des étudiants qui sont globalement plus vulnérables. Elle a fait part de l'action menée par la CIUP, pendant la crise sanitaire, pour orienter les étudiants nécessitant d'être aidés financièrement ou socialement vers les bons interlocuteurs, qui sont pluriels (Pôle emploi, Crous, centre d'action sociale de la Ville de Paris - CASVP -...). À ce titre, elle a soutenu l'idée d'un portail ou d'une « boîte à outils » recensant l'ensemble des dispositifs dédiés aux étudiants.

De son côté, la directrice générale de Campus France a indiqué que le site internet de l'opérateur présentait un nombre important d'informations pour aider les étudiants internationaux à chaque étape de leur séjour d'études en France. Décliné en 91 sites locaux et traduit en 36 langues, ce site connaît une forte fréquentation (6,6 millions de visiteurs en 2020) et semble, d'après une étude de satisfaction réalisée en mai 2020, remplir ses objectifs auprès des étudiants internationaux. Des tutoriels en trois langues ont également été mis en ligne pour expliquer différentes procédures administratives comme l'inscription à la sécurité sociale ou le paiement de la contribution de vie étudiante et de campus (CVEC). Campus France s'emploie par ailleurs à être présent sur les réseaux sociaux pour toucher le maximum d'étudiants internationaux.

b) Le non-recours des étudiants aux aides publiques : un phénomène à documenter

Le non-recours renvoie à la situation de toute personne qui ne bénéficie pas d'une offre publique, de droits et de services, à laquelle elle pourrait prétendre. Cette difficulté concerne des étudiants qui, satisfaisant aux critères d'éligibilité, n'exercent pas leurs droits faute d'avoir accès aux informations pertinentes, pour des raisons diverses (isolement, maîtrise insuffisante de la langue française, manque de réceptivité...).

L'analyse du non-recours au sein de la population étudiante s'avère difficile en raison du manque de données statistiques et scientifiques sur ce phénomène. La sous-direction des systèmes d'information et des études statistiques (SIES) du ministère de l'enseignement supérieur, sollicitée par la mission d'information, a indiqué qu'elle ne disposait pas de telles données.

Les travaux de recherche sur le sujet sont également peu nombreux. Une étude commandée par la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf), réalisée par le laboratoire de sciences sociales Pacte/Odenore de l'université Grenoble-Alpes, et publiée en 2018 par l'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (Injep), s'avère toutefois particulièrement éclairante214(*).

Elle établit une typologie du phénomène de non-recours215(*) qui distingue quatre registres explicatifs : la non-connaissance (l'offre sociale n'est pas connue) ; la non-demande (l'offre sociale est connue, mais pas demandée) ; la non-proposition (l'offre sociale n'est pas proposée ou n'est pas activée) ; la non-réception (l'offre sociale est connue, demandée, mais n'est pas reçue).

Le non-recours par non-connaissance renvoie à la fois au manque d'information des étudiants sur les droits auxquels ils peuvent prétendre et à leur insuffisante préparation face aux démarches concrètes à accomplir pour y accéder. Ces causes de non-recours font directement écho à l'extrême complexité du paysage des aides publiques, qui s'apparente à un empilement de dispositifs et d'acteurs peu intelligible, et aux difficultés d'accès à l'information (cf. supra).

Le non-recours par non-demande est associé à différentes raisons : sentiment de honte ou de découragement ; recours jugé inutile, coûteux, incertain ou risqué ; mise en retrait volontaire de l'aide publique pour valoriser sa capacité à se débrouiller de façon autonome ; opposition aux normes sociales imposées par les institutions. Tous ces jugements ou attitudes posent la question d'une forme d'éducation à la citoyenneté sociale.

Le non-recours par non-proposition est dû aux pratiques, aux compétences et aux contraintes des professionnels qui gèrent l'offre à laquelle l'usager peut prétendre. Le non-recours par non-réception est lié à la lourdeur, à la lenteur et à la complexité des démarches et des procédures administratives, ainsi qu'aux limites quantitatives de l'offre. Ces deux derniers registres renvoient, comme le premier, à la complexité du système.

Il importe donc d'expertiser le phénomène de non-recours afin de mieux identifier les leviers d'amélioration de l'information des étudiants sur leurs droits.

Recommandation : expertiser le phénomène de non-recours des étudiants aux droits sociaux, dans le cadre d'une action globale pour améliorer l'information sur les aides qui leur sont accessibles.

c) Des évolutions à privilégier dans une logique de « guichet unique »

Compte tenu des difficultés imputables à l'éclatement du système des aides et des bourses, deux pistes d'évolutions pourraient être envisagées :

- d'une part, l'amélioration de l'information à travers la création d'un portail d'information unique recensant, de manière complète et actualisée, toutes les aides publiques susceptibles d'être attribuées par les différents acteurs (l'État et ses opérateurs, les collectivités territoriales, les établissements d'enseignement supérieur...). Le site national ministériel etudiant.gouv.fr devrait pouvoir constituer une base de travail cohérente ; sa transformation en un portail exhaustif et partagé suppose toutefois d'enrichir et de réorganiser son contenu pour mieux répondre aux besoins des étudiants. Cette évolution nécessitera de structurer des circuits de partage d'informations entre les différents niveaux d'intervention publique (au moyen, par exemple, du développement d'un réseau de référents entre les rectorats, les Crous, les collectivités territoriales et les établissements) de façon à collecter régulièrement les données sur les aides existantes et à les faire « remonter » vers le portail unique pour les y intégrer au fil de l'eau ;

- d'autre part, en privilégiant la logique du guichet unique, formule qui, pour les étudiants, présenterait l'avantage de la simplicité et de la lisibilité et contribuerait, in fine, à améliorer leur accès aux droits.

Ce guichet unique devrait, pour être efficace, intégrer les aides des collectivités territoriales, ce qui soulève toutefois un certain nombre de difficultés, évoquées par l'IGESR dans son rapport sur la cartographie des bourses publiques de l'enseignement supérieur216(*) : ainsi « les collectivités sont attachées à la visibilité politique des aides qu'elles attribuent et ne souhaitent pas prendre le risque d'une certaine dilution dans le volume, beaucoup plus important, des autres aides gérées dans le cadre du dossier social unique instruit par le réseau des Crous ». De plus, certaines aides territoriales peuvent connaître des « fluctuations conjoncturelles » peu compatibles avec une gestion coordonnée par un opérateur unique.

Une logique de « guichet unique » inachevée

La compétence de l'instruction des bourses sur critères sociaux délivrées par le ministère de l'enseignement supérieur a été transférée des rectorats aux Crous, entre 1992 et 1996, selon les académies.

Le dossier social étudiant (DSE) créé par le ministère de l'enseignement supérieur centralise les demandes de bourse et de logement en résidence universitaire. Sa gestion a été confiée aux Crous.

Le périmètre du DSE a été progressivement étendu : il permet aujourd'hui d'instruire les demandes des étudiants relevant de plusieurs ministères (ministère de l'enseignement supérieur, ministère de la culture depuis 2009, ministère de l'agriculture depuis 2015, ministère des armées depuis 2019 et ministère de l'économie depuis 2020).

À travers le DSE, le réseau des Crous est donc le principal acteur de l'instruction et de la gestion des aides directes, sans toutefois constituer un « guichet unique ».

En effet, certaines aides directes nationales continuent d'être pilotées par les administrations centrales de ministères autres que celui de l'enseignement supérieur (par exemple, les aides d'urgence des ministères de la culture et de l'agriculture), par différents opérateurs (par exemple, les bourses Erasmus par l'Agence Erasmus+ France, les bourses de thèses ou de contrats doctoraux relevant du champ disciplinaire de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, les bourses de mobilité entrante par Campus France), ou par les établissements d'enseignement supérieur (par exemple, les aides à la mobilité internationale).

Quant aux aides directes des collectivités territoriales, elles sont généralement gérées par les services administratifs compétents. Certaines sont parfois confiées aux Crous ou aux établissements d'enseignement supérieur, dans le cadre de partenariats. Les grandes collectivités, principalement les régions, ont souvent mis en place des plateformes de type « guichet unique », parfois ciblées sur un public plus large (« les jeunes ») que la seule population étudiante ; c'est le cas, par exemple, de la région Réunion et de la région Auvergne-Rhônes-Alpes.

Recommandation :

- améliorer l'accès des étudiants à l'information au moyen d'un portail unique recensant toutes les aides publiques susceptibles d'être attribuées par les différents acteurs (État, collectivités territoriales, etc.) afin de rendre plus clair et plus visible le dispositif des aides publiques et d'accroître le recours aux droits ;

- évoluer vers un dispositif de « guichet unique » en matière d'aides directes, consistant à confier à un seul opérateur - qui pourrait être le réseau des Crous - l'instruction des demandes et leur gestion.

3. Les bourses sur critères sociaux : un dispositif structurant, une réforme indispensable
a) Critères d'éligibilité et instruction des demandes

Les bourses sur critères sociaux (BCS), dont l'origine remonte à la fin du XIXème siècle217(*), allouées par le ministère de l'enseignement supérieur et gérées depuis 1955 par le réseau national des oeuvres universitaires218(*), occupent une place centrale dans les aides directes aux étudiants.

D'autres ministères, principalement ceux de l'agriculture et de la culture, délivrent également des bourses sur critères sociaux, dont la typologie et les modalités d'attribution sont globalement les mêmes.

À l'échelle territoriale, le bénéfice d'une bourse sur critères sociaux nationale peut conditionner l'obtention d'aides complémentaires des régions, des départements ou des communes. De plus, les bourses sur critères sociaux territoriales sont fréquemment dérivées des bourses sur critères sociaux nationales qui constituent un dispositif de référence pour l'ensemble des acteurs.

Mode d'emploi des bourses sur critères sociaux allouées par le ministère
de l'enseignement supérieur

· Critères d'attribution

La bourse d'enseignement supérieur sur critères sociaux est accordée à l'étudiant confronté à des difficultés matérielles ne lui permettant pas d'entreprendre ou de poursuivre des études supérieures.

L'étudiant doit être inscrit dans une formation relevant de la compétence du ministre chargé de l'enseignement supérieur conduisant à un diplôme national de l'enseignement supérieur ou dans une formation habilitée à recevoir des boursiers219(*).

L'étudiant doit par ailleurs satisfaire à des critères d'âge220(*), de diplôme221(*) et de nationalité222(*).

Les revenus imposables ainsi que les charges de la famille (donnant lieu à l'attribution de « points de charge » définis en fonction du nombre d'enfants à charge et de la distance entre le domicile familial et le lieu d'études) sont pris en compte pour déterminer le taux de la bourse fixé en application d'un barème national.

Montant de la bourse sur critères sociaux par échelon
pour l'année universitaire 2020-2021

Le maintien de la bourse est soumis à des conditions de progression dans les études, d'assiduité aux cours et de présence aux examens.

· Procédure d'instruction

La demande de bourse sur critères sociaux s'effectue via le dossier social étudiant (DSE), dossier unique permettant de déposer une demande d'aide financière et de logement, par le biais de l'application informatique AGLAE développée par le ministère de l'enseignement supérieur. Le dossier social est saisi par l'étudiant sur le portail messervices.etudiant.gouv.fr.

Le dépôt de la demande de bourse et/ou de logement est totalement dématérialisé. L'étudiant peut compléter son dossier en plusieurs temps. Il a la possibilité, à la demande du Crous en cas de dossier incomplet ou de sa propre initiative (révision par exemple), de déposer des pièces complémentaires.

L'instruction du dossier est réalisée par les services du Crous qui vérifient les pièces nécessaires à l'attribution du droit à bourse, parmi lesquelles l'avis fiscal de l'année de référence N-2 des parents. Une fois ce contrôle effectué, les services envoient la notification conditionnelle de bourse (ou de rejet) par courriel à l'étudiant ou demande des compléments. La décision définitive d'attribution d'une bourse s'effectue après la confirmation par l'établissement de l'inscription définitive du bénéficiaire.

Dans le cadre du programme de simplification administrative « Dites-le nous une fois », une application est en cours d'élaboration pour faciliter les démarches des étudiants boursiers. Elle permettra à des organismes tiers d'accorder des droits ou des tarifs préférentiels aux étudiants boursiers (par exemple, les collectivités territoriales pour les transports).

· Mise en paiement

Les bourses sont versées en dix mensualités, de septembre à juin de l'année universitaire.

Depuis la loi relative à l'orientation et la réussite des étudiants (ORE) du 8 mars 2018, les Crous mettent en place un paiement anticipé des bourses au 31 août pour permettre aux étudiants de disposer des bourses dès les premiers jours de la rentrée. Pour les académies de Mayotte et de la Réunion, le paiement anticipé de la mensualité de septembre s'effectue au cours du mois d'août compte tenu de la date de la rentrée.

De plus, les Crous s'engagent à une mise en paiement des bourses avant le 5 de chaque mois.

· Droits connexes

L'attribution d'une bourse sur critères sociaux conditionne l'accès à d'autres aides versées par le ministère de l'enseignement supérieur - le niveau d'échelon n'ayant pas d'incidence sur le niveau de l'aide - comme l'aide à la mobilité Parcoursup, l'aide au mérite, l'aide à la mobilité en master ou l'aide à la mobilité internationale.

En outre, le statut de boursier ouvre à l'étudiant des droits connexes (généralement sans prise en compte de l'échelon) : exonération des droits d'inscription, du paiement de la contribution de vie étudiante et de campus (CVEC) et des droits d'inscription aux concours des grandes écoles, application d'un plancher de ressources plus faible dans le cadre de l'aide personnalisée au logement (APL), aide de l'Agence de l'Outre-mer, aides des collectivités territoriales (notamment en matière de transport), repas à un euro dans les restaurants universitaires gérés par les Crous (mesure étendue à l'ensemble des étudiants depuis janvier 2021), et priorité dans l'attribution des logements Crous.

b) Les boursiers du ministère de l'enseignement supérieur : une population en augmentation régulière, des disparités en fonction des territoires

Pendant la période récente, l'évolution du nombre de boursiers a suivi une tendance relativement proche de celle de la démographie étudiante : augmentation des effectifs d'étudiants de 3,9 % entre l'année universitaire 2017-2018 et l'année universitaire 2019-2020 ; accroissement de 3 % des effectifs de boursiers.

Les années universitaires 2019-2020 et 2020-2021 semblent toutefois, comme le montre le tableau ci-après, faire exception (à ce jour, les données définitives du nombre d'étudiants ne sont pas encore connues), avec une augmentation du nombre de boursiers supérieure à celle du nombre d'étudiants (4,1 % entre les années universitaires 2019-2020 et 2020-2021, contre une hausse de 2,1 % pour l'ensemble de la population étudiante) : au 31 décembre 2020, le nombre total d'étudiants boursiers s'élève à près de 750 000.

En fonction des perspectives d'évolution de la démographie étudiante, le nombre de boursiers pourrait donc continuer à croître ou connaître une certaine stabilisation dans les années à venir.

La première hypothèse implique que des moyens sensiblement accrus soient consacrés aux bourses pour poursuivre l'effort actuel au même niveau. Dans la seconde hypothèse, il est impératif que l'effort actuel se poursuive au même niveau, ce qui permettrait d'augmenter le soutien financier par étudiant. L'évolution de la démographie étudiante, en cas de diminution du nombre d'étudiants, ne doit en effet en aucun cas servir de prétexte à une diminution de l'effort consacré aux bourses.

Recommandation : veiller à maintenir un effort financier soutenu en matière de bourses, afin que le montant moyen par étudiant boursier soit à la hauteur des besoins.

Taux d'évolution du nombre de boursiers sur critères sociaux entre 2016 et 2020

 

2016-2017 à 2017-2018

2017-2018 à 2018-2019

2018-2019 à 2019-2020

2019-2020 à 2020-2021

Taux d'évolution du nombre de boursiers

0,8 %

2,2 %

0,8 %

4,1 %

Taux d'évolution des effectifs d'étudiants dans l'enseignement supérieur

2,7 %

2,3 %

1,6 %

2,1 %

Source : Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (Cnous) et direction générale de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle (DGESIP)

Ainsi, alors que la part des boursiers au sein de la population étudiante s'établissait autour de 28 % ; selon le informations transmises par le Cnous, cette proportion atteignait au cours des dernières années 37 % des étudiants inscrits dans les formations habilitées à recevoir des boursiers (voir le tableau ci-après) ; elle atteindrait à ce jour les 40 % compte tenu de la hausse récente du nombre de boursiers.

Évolution du nombre de bénéficiaires de bourses sur critères sociaux
entre 2016 et 2020

NB : sur la base d'un effectif de 747 739 boursiers constatés au 31 décembre 2020.

Année universitaire

2016-2017

2017-2018

2018-2019

2019-2020

2020-2021

Nombre de boursiers sur critères sociaux

691 215

696 983

712 166

717 955

747 739

Nombre d'étudiants

2 554 500

2 622 400

2 682 000

2 725 300

2 783 000

Part des boursiers dans la population étudiante (formations habilitées à recevoir des boursiers)

37,7 %

37,4 %

37,5 %

36,8 %

37,6 %

Source : Cnous et DGESIP

Le nombre de bénéficiaires par échelon, pour l'année universitaire 2020-2021, se répartit comme suit :

Répartition du nombre de boursiers sur critères sociaux par échelon pour l'année universitaire 2020-2021

NB : sur la base d'un effectif de 747 739 boursiers constatés au 31 décembre 2020.

Type d'échelon

Nombre de boursiers

Part de cet échelon parmi les boursiers

échelon 0 bis

238 146

31,8 %

échelon 1

105 219

14,1 %

échelon 2

54 899

7,3 %

échelon 3

55 426

7,4 %

échelon 4

53 282

7,1 %

échelon 5

97 545

13,0 %

échelon 6

88 117

11,8 %

échelon 7

55 105

7,4 %

TOTAL

747 739

100,0 %

Source : Cnous et DGESIP

Les étudiants boursiers sont inégalement répartis sur le territoire, ainsi que le note l'IGESR dans son rapport223(*).

Selon le ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation, la proportion de boursiers est plus importante dans les académies de Limoges, de Montpellier, d'Amiens et de Corse (entre 45 et 50 % de boursiers) ; moins élevée en revanche dans les académies de Paris et Versailles (un quart)224(*). Un contraste apparaît nettement entre les académies d'outre-mer et les autres, les premières comportant toutes une proportion de boursiers supérieure à 50 % des étudiants.

Comme l'explique l'Inspection dans son rapport précité, « cette inégale répartition reflète sans doute en grande partie la composition sociale de la population issue des aires géographiques de recrutement concernées, mais aussi le positionnement social des établissements d'enseignement supérieur et plus largement de l'offre de formation proposée, puisque l'on sait que le taux de boursiers varie nettement selon les filières ». Ils sont en effet davantage présents en IUT et en STS.

c) Un volume financier de près de 2,3 milliards d'euros annuels comparable à celui d'autres pays européens même sans intégrer les aides au logement

Au cours de la période récente, les crédits consacrés par l'État aux bourses sur critères sociaux ont régulièrement progressé, sous le double effet de l'évolution démographique et de l'indexation des taux de bourse sur l'inflation pour les années universitaires 2019-2020 et 2020-2021. Leur volume financier est ainsi passé de 2,04 milliards d'euros annuels en 2017 à 2,07 milliards d'euros annuels en 2019.

Comme l'illustre le tableau ci-après, entre 2019 et 2020, les crédits ont enregistré une forte augmentation (+ 10 %), pour atteindre un montant total de près de 2,3 milliards d'euros, du fait principalement de l'augmentation des effectifs d'étudiants boursiers dans le contexte de crise sanitaire, de l'attribution en juillet 2020 d'une mensualité supplémentaire pour les boursiers dont les examens ou les concours ont été reportés au-delà du 30 juin 2020, et du versement en décembre 2020 d'un complément exceptionnel de 150 euros pour l'ensemble des boursiers (voir infra).

Évolution du volume financier représenté par les bourses sur critères sociaux
entre 2017 et 2020

Volume financier par année

2017

2018

2019

2020

Montant des crédits exécutés
(en millions d'euros)

2 041,62

2 043,58

2 078,47

2 285,78

Source : Cnous et DGESIP

Année universitaire

2017-2018

2018-2019

2019-2020

Taux d'évolution des crédits exécutés

0,1 %

1,7 %

10,0 %

Source : Cnous et DGESIP

Le tableau ci-dessous situe effort financier que la France consacre aux bourses par rapport à d'autres pays européens.

Dépense consacrée aux bourses en 2019 - comparaisons internationales

 

France

Allemagne

Espagne

Danemark

Suède

Nombre de boursiers

717 955

489 000

323 068

481 612

394 000

Dépense totale

(en milliards d'euros)

2

1,95

0,837

2,8

2,18

Dépense annuelle par boursier
(en euros)

2 895

3 621
en intégrant l'aide au logement des étudiants boursiers225(*)

3 987

2 590

5 814

5 533

Statistiques 2019. Source : Note de la division de la législation comparée du Sénat (annexée au rapport)

Une comparaison entre la France et l'Allemagne appelle les commentaires suivants :

- en Allemagne, malgré un effectif d'étudiants relativement proche de celui de la France226(*), le nombre de boursiers est sensiblement inférieur (489 000227(*) contre 718 000 environ si l'on se réfère, par cohérence, aux statistiques de 2019 dans les deux pays), d'où une dépense annuelle par boursier supérieure en Allemagne alors que la dépense globale liée aux bourses est comparable à l'effort budgétaire français ;

- l'accès des étudiants boursiers allemands aux aides sociales est réduit228(*) (ils ne sont pas éligibles à l'allocation logement), alors que les boursiers français peuvent percevoir des aides au logement, pour un montant moyen de 192 euros par mois qui s'ajoutent aux bourses ;

- de plus, le système allemand des bourses présente la spécificité d'être versé pour moitié sous forme d'allocation, pour moitié sous forme de prêt remboursable alors que la France privilégie les allocations.

Si l'on ajoute les moyens consacrés à l'aide au logement des étudiants boursiers, la dépense française est de 3 601 euros par an et par étudiant boursier. Cet effort est donc comparable à celui de l'Allemagne, même avec un effectif de boursiers en France sensiblement plus élevé et alors même que les aides aux étudiants français ne comportent aucune part remboursable.

d) Éléments de comparaisons internationales : dans des pays comme l'Allemagne et la Suède, le système des bourses comporte une part remboursable

En matière d'aides financières directes aux étudiants, les pays européens mènent des stratégies différentes229(*) :

- les pays nordiques, parmi lesquels le Danemark et la Suède, privilégient une logique de responsabilisation de l'étudiant (au Danemark, les aides sont imposables ; les aides publiques sont complétées par des prêts spécifiques à taux réduit) ; si les critères d'éligibilité sont définis de manière très large, les étudiants doivent dans une large majorité travailler pour compléter leur bourse ; au Danemark les critères d'attribution ne prennent pas en compte les revenus des parents, mais le montant des bourses est réduit pour les étudiants habitant chez leurs parents ;

- l'Allemagne accorde une place prépondérante au soutien financier apporté par les parents, l'État venant essentiellement en appui des étudiants et des familles les plus modestes et les aides de l'État se partageant à égalité entre une composante bourses et une composante prêts, peu d'aides sociales semblant par ailleurs accessibles aux étudiants boursiers ;

- l'Espagne attribue des bourses d'État conditionnées à des critères socio-économiques et de réussite académique, l'objectif étant de limiter le taux d'échec dans l'enseignement supérieur ;

- au Royaume-Uni, l'Angleterre a récemment mis fin à son dispositif de bourses pour privilégier les prêts, tandis que l'Écosse, l'Irlande du Nord et le Pays de Galles ont maintenu un système mixte de bourses et de prêts.

Parallèlement à ces dispositifs, ces pays ont des stratégies diverses en matière de frais de scolarité :

- gratuité pour de nombreuses formations en France, de même qu'en Allemagne, au Danemark et en Suède ;

- en revanche des frais de scolarité sont appliqués au Royaume-Uni (sauf en Écosse dans le premier cycle) et en Espagne (prix moyen d'une année de licence à Madrid : 1 392 euros, 1 770 en Catalogne et 822 en Andalousie ; les années de master sont plus coûteuses : 3 138 euros à Madrid, 2 484 en Catalogne et 822 en Andalousie).

e) Les bourses sur critères sociaux : quelles évolutions ?

Les critères d'attribution des bourses sur critères sociaux reposent sur un système d'échelons, au nombre de huit actuellement, fondés principalement sur les revenus imposables des parents dont résultent des effets de seuil largement critiqués.

Pour définir l'échelon auquel un candidat est éligible, le revenu brut global des parents230(*) est comparé à un ensemble de plafonds qui varient en fonction d'un système de points de charge. Ces points de charge sont déterminés de manière à prendre en compte la composition du foyer et la distance entre le lieu de vie du ménage et le lieu d'étude (les points de charge augmentent avec le nombre d'enfants à charge et avec la distance).

La ventilation des montants des bourses par échelon génère des effets de seuil. Des variations légères du revenu des parents peuvent, dans certains cas, entraîner des variations importantes liées au passage d'un échelon à un autre. Par exemple, un revenu qui évolue de 22 500 euros à 22 501 euros induit une réduction de la bourse de 667 euros, soit 40 % de son montant.

Ces effets de seuil excluent de fait toute une partie des étudiants, notamment ceux issus des classes moyennes.

Au cours de la période récente, dans un contexte de forte croissance du nombre d'étudiants, l'essentiel des efforts du ministère en charge de l'enseignement supérieur a porté sur l'atténuation des effets de seuil à l'entrée du dispositif, dans le souci d'élargir le nombre de bénéficiaires :

- issus des classes les plus défavorisées, à travers la création de l'échelon 7 en 2013 ;

- et des classes moyennes, à travers la création de l'échelon 0 à la fin des années quatre-vingt-dix, puis sa transformation plus récemment en échelon 0 bis, ouvrant droit au versement d'une allocation financière en plus de l'exonération des droits d'inscription et de celle de la contribution CVEC dont bénéficient tous les boursiers.

D'autres efforts récents ont été accomplis pour verser la première échéance de bourse avant la rentrée universitaire et les autres échéances en début de mois, ainsi que pour aider les étudiants qui ne peuvent rentrer chez eux durant l'été du fait de l'éloignement de leur domicile (notamment les boursiers ultramarins), au moyen du dispositif de maintien des bourses pendant les grandes vacances universitaires (bourses dites de 4ème terme).

Les modalités de calcul du droit à bourses ont fait l'objet de critiques récurrentes au cours des travaux de la mission d'information, principalement par les représentants d'étudiants (organisations syndicales représentatives et associations), mais aussi par des personnalités qualifiées et des représentants institutionnels.

Outre les effets de seuil précédemment évoqués, deux défauts majeurs du système actuel ont été relevés par des interlocuteurs de la mission d'information :

- le montant insuffisant des bourses, dont l'indexation sur la seule inflation depuis deux rentrées universitaires n'est pas à la hauteur des besoins, critique qui s'accompagne d'une demande de revalorisation plus conséquente ;

- les disparités de traitement entre étudiants selon leur ministère de rattachement, nécessitant à tout le moins une harmonisation des modalités d'attribution des bourses entre départements ministériels, voire une gestion interministérielle.

Par ailleurs, des associations étudiantes ont régulièrement contesté la place déterminante des revenus des parents dans les critères d'attribution des bourses sur critères sociaux, appelant à faire évoluer les bourses vers un revenu assurant l'autonomie des jeunes, certains, comme le collectif des « Étudiants fantômes », se référant au « modèle scandinave ». Certains étudiants rencontrés par la mission ont également plaidé pour une prise en compte de la nature du cursus suivi, car celui-ci est plus ou moins compatible avec l'exercice, en parallèle, d'une activité rémunérée (parmi les cas d'incompatibilité ont été mentionnées les études de médecine).

Aussi, de l'avis unanime des interlocuteurs de la mission d'information, une réforme structurelle des bourses sur critères sociaux s'impose.

Le 4 décembre 2020, à l'occasion d'un entretien avec le média en ligne Brut, le Président de la République a indiqué qu'il envisageait « une amélioration du système de bourses ». Puis, lors de sa visite du campus de l'université Paris-Saclay le 19 janvier 2021, il a annoncé une réforme des bourses sur critères sociaux. À ce jour pourtant, les modalités de sa mise en oeuvre n'ont pas été arbitrées, ni son calendrier précisé.

La mission d'information estime souhaitable de poursuivre ces efforts de manière à atténuer les effets de seuil associés aux bourses, en agissant par le biais d'une simplification des échelons et d'un élargissement du périmètre de l'échelon 0 qui, s'il n'ouvre droit à aucun versement, permet à ces boursiers de bénéficier de l'exonération de la CVEC et des droits de scolarité ainsi que l'accès à d'autres droits connexes. Elle souhaite également que les bourses des différents départements ministériels soient harmonisées pour limiter les disparités de traitement entre les étudiants.

Recommandation : procéder à une refonte du système des bourses sur critères sociaux :

- en simplifiant et en réorganisant l'architecture des échelons de manière à lisser les effets de seuil, particulièrement défavorables aux étudiants issus des classes moyennes ;

- en étudiant l'élargissement du périmètre de l'échelon 0, qui permet notamment l'exonération des frais de scolarité et de la CVEC ainsi que l'accès aux autres « droits connexes » ;

- en analysant les modalités d'une gestion harmonisée des bourses entre les différents départements ministériels pour limiter les disparités de traitement entre étudiants.

La mission d'information estime en outre que, pour mieux cibler les étudiants devant faire l'objet d'un soutien financier, il conviendrait de s'appuyer sur l'évaluation d'un « reste à charge » défini à partir de l'écart entre, d'une part le budget moyen lié à la poursuite de leurs études par ces étudiants (loyer, transport, vie courante, achat de fournitures...) et, d'autre part, les ressources de leur famille et les revenus tirés d'une éventuelle activité salariée.

En fonction de ce « reste à charge », ces étudiants devraient faire l'objet d'un soutien spécifique et d'un accompagnement personnalisé dans leur parcours d'études, afin que des difficultés financières n'affectent pas leur réussite universitaire.

Recommandation : cibler les étudiants ayant besoin d'un soutien financier particulier à partir de la définition d'un « reste à charge » résultant de la différence entre d'une part le budget moyen lié à la poursuite de leurs études (loyer, transport, vie courante, achat de fournitures...) et, d'autre part, les ressources de leur famille et les revenus tirés d'une éventuelle activité salariée. Proposer à ces étudiants un suivi personnalisé dans leur parcours d'études.

Par ailleurs, le dispositif des bourses sur critères sociaux repose sur des bases juridiques qui gagneraient à être plus rigoureuses.

En effet, le code de l'éducation, qui constitue le socle juridique des bourses, notamment des bourses sur critères sociaux, ne comporte à ce sujet de disposition très précise ni dans sa partie législative ni dans sa partie réglementaire231(*) :

- l'article L. 821-1 se borne à disposer que « des prestations [...] sont dispensées [aux étudiants] notamment par le réseau des oeuvres universitaires » dans une logique privilégiant « l'aide servie à l'étudiant sous condition de ressources afin de réduire les inégalités sociales », les collectivités territoriales et d'autres personnes morales de droit privé ou public pouvant pour leur part « instituer des aides spécifiques » ;

- l'article D. 821-1 fixe le principe de critères de « conditions d'études, d'âge, de diplôme, de nationalité, de ressources ou de mérite » pour l'attribution de bourses sur critères sociaux et d'aides au mérite, sans davantage de précision toutefois, la définition de ces critères relevant de la compétence du ministre chargé de l'enseignement supérieur à laquelle renvoie cet article ;

- l'article R. 821-2 précise que ces dispositifs sont attribués par le recteur de la région académique ;

- l'article D. 821-3 donne lui aussi compétence au ministre chargé de l'enseignement supérieur pour créer des bourses de mobilité internationale, l'article D. 821-4 renvoyant également à un arrêté du ministre de l'enseignement supérieur pour l'attribution d'aides d'urgence par les directeurs des Crous.

Cette articulation appelle les remarques suivantes :

- il est malaisément compréhensible que la compétence du recteur de région académique relève d'un décret en Conseil d'État alors que les principes généraux guidant l'attribution des bourses sur critères sociaux et des aides au mérite dépendent d'un décret simple ;

- le manque de précision tant de la loi que des décrets concernant les critères d'attribution des bourses sur critères sociaux fragilise la base juridique d'un système par ailleurs très complexe : ni dans la loi ni dans les décrets il n'est ainsi indiqué que ces bourses dépendent d'une part du revenu imposable du foyer fiscal auquel est rattaché l'étudiant, d'autre part du nombre d'enfants à la charge de ce foyer, et enfin des surcoûts liés à la distance entre le domicile familial et le lieu d'études (système des « points de charge » précédemment évoqué) ;

- en pratique, ces critères reposent sur des arrêtés et circulaires du ministre chargé de l'enseignement supérieur232(*) ; or pour la clarté et l'accessibilité de ce dispositif, il paraît nécessaire de codifier celui-ci dans le code de l'éducation.

Il convient donc de procéder à une réorganisation plus rigoureuse du socle réglementaire des bourses sur critères sociaux, de sorte qu'un décret définisse les critères précis d'éligibilité à ce dispositif et que celui-ci soit défini par le code de l'éducation afin de préciser de manière plus claire et plus accessible le cadre général de l'attribution des bourses sur critères sociaux (en revanche, les actualisations annuelles des barèmes de ressources et des taux des bourses doivent pour leur part relever d'arrêtés du ministre chargé de l'éducation).

Recommandation : intégrer au code de l'éducation les critères d'éligibilité aux bourses sur critères sociaux pour renforcer la cohérence et la transparence du dispositif et assurer la clarté et l'accessibilité de ses bases juridiques.

Dans le contexte de la crise sanitaire...

Conséquences de la crise sur la situation matérielle des étudiants -
soutiens mobilisés par les pouvoirs publics

· En fragilisant la situation financière de certaines familles et en portant un coup d'arrêt aux activités rémunérées exercées par les étudiants, la crise sanitaire a fortement ébranlé leurs deux principales sources de revenus.

La situation financière des étudiants s'est brusquement détériorée au printemps 2020. Pendant le premier confinement, un tiers des étudiants a en effet déclaré avoir rencontré des difficultés financières et parmi eux, un étudiant sur deux (17 % de l'ensemble) les a estimées plus importantes qu'habituellement. Les étudiants financièrement les plus autonomes vis-à-vis de leur famille (étudiants exerçant une activité rémunérée et étudiants étrangers) ont été les plus touchés. Les témoignages recueillis par la mission d'information, que ce soit via les réseaux sociaux, lors des auditions ou au cours des déplacements, montrent toutefois qu'aucune catégorie d'étudiant n'a été épargnée par les conséquences de la crise.

· Face aux difficultés financières éprouvées pendant le premier confinement, les étudiants ont pu bénéficier d'aides spécifiques, familiales et institutionnelles. Selon l'enquête de l'OVE, 36 % des étudiants (52 % des étudiants ayant déclaré des difficultés financières) ont déclaré avoir bénéficié d'aides financières et 19 % (24 % des étudiants ayant déclaré des difficultés financières) d'aides matérielles au cours de cette période. La famille ou les proches ont été les principaux pourvoyeurs d'aides aux étudiants (22 % des étudiants ont bénéficié de leur part d'une aide financière et 13 % d'une aide matérielle), suivis par les Crous, desquels 11 % des étudiants déclarent avoir reçu une aide financière.

· Au cours de l'année 2020, l'État s'est mobilisé pour soutenir financièrement les étudiants à travers différents dispositifs d'aide directe :

- l'abondement à hauteur de 10 millions d'euros supplémentaires des aides spécifiques délivrées par les Crous aux étudiants, qu'ils soient boursiers ou non boursiers, corrélé à une simplification des procédures de saisine et d'instruction des demandes, dans un double objectif d'augmentation du volume des bénéficiaires et de relèvement du montant des aides spécifiques ;

- le versement par les Crous d'une aide exceptionnelle de 200 euros aux étudiants ayant perdu leur emploi ou leur stage gratifié du fait de la crise et aux étudiants ultramarins suivant leur formation dans l'hexagone et y étant restés pendant le confinement - 24 000 en ont été destinataires ;

- plusieurs mesures portant sur les bourses sur critères sociaux (voir l'encadré supra) ;

- d'autres dispositifs de soutien ne constituant pas des aides directes ont été mobilisés : utilisation de la CVEC pour financer diverses dépenses (alimentation, accès aux soins, équipement numérique...), gel de l'augmentation des loyers en résidence universitaire, l'abaissement du tarif du ticket de restaurant universitaire à un euro (d'abord réservé aux boursiers puis élargi à l'ensemble des étudiants), renforcement des prêts étudiants garantis par l'État.

· Les collectivités territoriales ont également joué un rôle important dans la mobilisation en faveur des étudiants pendant la crise. Nombreuses sont celles qui ont mis en place des aides financières aux étudiants soit directement, soit par l'intermédiaire des établissements d'enseignement supérieur ou des Crous. Plusieurs exemples ont été mentionnés au cours des échanges entre la mission d'information et les représentants des collectivités territoriales ou dans les contributions écrites remises par ces derniers :

- la région Bourgogne-Franche-Comté a porté à 500?000 euros le fonds d'aides spécifiques du Crous ;

- la région Bretagne a mobilisé une enveloppe de plus d'un million d'euros en complément de son soutien annuel au Crous pour soutenir les étudiants précaires ;

- le département de l'Aude a instauré un système de « chèques coup de pouce » permettant aux étudiants boursiers de moins de 26 ans de bénéficier d'une aide de 150 euros utilisable pour l'achat de denrées alimentaires et de produits d'hygiène ;

- le département de la Haute-Garonne a étendu son dispositif de « bon solidaire », jusqu'alors réservé aux familles en situation de précarité, aux étudiants de 18 à 25 ans, leur offrant une aide financière directe de 150 euros ;

- le département de la Charente-Maritime, dans le cadre de son « plan d'aide aux étudiants », a accordé des aides directes aux étudiants boursiers pour leur permettre de se maintenir dans leur logement, et de couvrir les frais liés à l'achat d'un ordinateur ou d'une connexion internet ;

- la communauté d'agglomération de La Rochelle a débloqué un fonds de 340 000 euros, ayant notamment permis de verser une aide aux étudiants boursiers les plus fragiles économiquement (échelons de 4 à 7) ;

- la ville d'Ivry-sur-Seine a délivré un chèque de 50 euros aux étudiants en situation de précarité vivant sur la commune.

· Ces mesures conjoncturelles, prises tant à l'échelle nationale que territoriale, ont été bénéfiques pour amortir le choc de la crise. Elles ne règlent toutefois pas les difficultés structurelles préexistantes. Des mesures systémiques sont désormais nécessaires pour améliorer la condition de vie étudiante.

Dans le contexte de crise sanitaire, les mesures prises
concernant les bourses sur critères sociaux

· La revalorisation, au rythme de l'inflation, des taux des bourses 2020

Pour la deuxième année universitaire consécutive, à la rentrée 2020, les taux de bourses ont été indexés sur l'inflation (+ 1,2 %), représentant un gain moyen par échelon compris entre 12 et 67 euros.

Gain moyen par échelon résultant de l'augmentation des taux de bourses de 1,2 % à la rentrée universitaire 2020

Source : Cnous et DGESIP

· La prise en compte des revenus 2020 (en lieu et place des revenus 2018)
des parents pour le calcul des bourses 2020-2021

Des dispositions dérogatoires, prévues par la circulaire de la DGESIP du 8 juin 2020 relative aux modalités d'attribution des bourses d'enseignement supérieur sur critères sociaux, des aides au mérite et des aides à la mobilité internationale pour l'année 2020-2021, ont permis de prendre en compte les revenus de l'année civile écoulée, voire ceux de l'année civile en cours - en lieu et place des revenus de l'année N-2 - dans le cas d'une diminution durable et notable des ressources familiales résultant de situations exceptionnelles, telle une baisse de revenus intervenue à la suite de catastrophes naturelles ou d'épidémies.

Conséquence de la crise, la baisse des revenus des parents sur l'année 2020 - ces derniers étant exceptionnellement pris en compte pour le calcul du droit à bourse - s'est traduite par une majoration des échelons accordés aux étudiants déjà boursiers et par un nombre plus élevé d'étudiants devenant boursiers.

· La prolongation exceptionnelle du droit à bourse d'un mois
pour les étudiants concernés par un report d'examen ou de concours

Le droit à bourse a été prolongé d'un mois en juillet 2020 pour les étudiants boursiers dont l'examen ou le concours a été reporté au-delà du 30 juin 2020, en raison du contexte sanitaire.

· Le versement des bourses aux étudiants dont le stage a été décalé

Les étudiants boursiers, dont le stage a été décalé entre septembre et décembre 2020 du fait de la situation sanitaire, ont pu continuer à percevoir leur bourse. 11 500 étudiants ont été concernés.

· L'attribution d'une aide exceptionnelle de 150 euros
au bénéfice de tous les étudiants boursiers

Tous les étudiants boursiers justifiant d'un dossier complet ont perçu une aide de 150 euros, ajoutée à la mensualité de bourse de décembre 2020. 750 000 ont bénéficié de cette mesure, parmi lesquels 53 000 étudiants ultra-marins.

· Quelques éléments de droit comparé

- au Danemark, une aide exceptionnelle de 134 euros a été attribuée aux étudiants bénéficiaires du SU en juin 2020, les titulaires de prêts ont pu demander des prêts supplémentaires ;

- en Suède, les aides ont consisté en un allègement des plafonds de revenus pris en compte pour recevoir une aide étudiante à taux plein et en une augmentation du montant des prêts complémentaires (+ 25 %) ;

- en Allemagne, les échéances de versement du BAföG ont été décalées pour tenir compte des reports de cours ou d'examens liés à la crise sanitaire ; l'État a pris en charge les intérêts des prêts déjà souscrits et a appliqué aux nouveaux entrants un taux 0 ; une aide non remboursable de 500 euros par mois a été attribuée entre juin et septembre 2020 aux étudiants les plus précaires puis prolongée jusqu'à la fin du semestre d'été 2021. De nombreux Länder ont attribué des aides spécifiques aux étudiants ;

- en Espagne, les mesures d'aide ont concerné l'exemption de frais de scolarité pour certains étudiants fragilisés par la crise.

Les aides financières du Gouvernement français à certains étudiants internationaux :
un effort de transparence à encourager dans une logique de plus grande attractivité des universités françaises à l'étranger ?

Lors de son audition par la mission d'information, la directrice générale de Campus France a commenté le faible ratio d'étudiants internationaux accueillis en France et bénéficiant de bourses du gouvernement français (BGF)233(*).

Ces aides sont délivrées par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères : on compte environ 10 000 boursiers sur 370 000 étudiants étrangers, soit 2,7 %. En comparaison, l'Allemagne octroie 61 000 bourses à des étudiants étrangers accueillis dans ses universités.

D'après un rapport de la Cour des comptes consacré à la mobilité internationale des étudiants234(*), entre 2008 et 2017, les crédits dédiés aux BGF ont diminué de 43 %. Cette baisse s'est traduite, d'une part, par une réduction du nombre de bénéficiaires de bourses de 30 %, d'autre part, par une baisse du montant unitaire des bourses de 18 %.

En outre, les dernières années se caractérisent par une sous-consommation des crédits consacrés à ces bourses. Ainsi, depuis 2018, l'enveloppe budgétaire votée chaque année en loi de finances - de l'ordre de 75 millions d'euros annuels - n'est consommée qu'à hauteur de 75 % environ.

Comme le souligne la Cour des comptes, les BGF attribuées aux postes diplomatiques, qui représentent 77 % des crédits, ne font pas l'objet de règles d'attribution précises : « leur programmation et leur consommation relèvent de l'attaché de coopération universitaire de l'ambassade. La sélection des candidats est réalisée par les postes diplomatiques sans procédure formalisée et partagée, ce qui peut être source d'inégalité de traitement entre les étudiants en termes de critères académiques et de maîtrise de la langue ».

Cette absence d'harmonisation et de pilotage de la procédure au niveau ministériel a également été relevée par la directrice générale de Campus France.


* 196 Montant annuel de la bourse à l'échelon 7 pour l'année universitaire 2020-2021.

* 197 Montant annuel de la bourse à l'échelon 0 bis pour l'année universitaire 2020-2021.

* 198 Note du 13 novembre 2019 de la mission de l'IGESR sur la cartographie des bourses de l'enseignement supérieur.

* 199 Rapport de l'IGESR, « Cartographie des bourses publiques de l'enseignement supérieur », février 2020.

* 200 Livre VIII du code de la construction et de l'habitation.

* 201 DREES, Minima sociaux et prestations sociales, les aides au logement, édition 2019.

* 202 Cour des comptes, rapport public annuel 2020, février 2020.

* 203 Données de la CNAF au 31 décembre 2019.

* 204 https://www.ccomptes.fr/system/files/2020-02/20200225-02-TomeI-aides-personnelles-logement_0.pdf

* 205 1,86 milliard d'euros si l'on tient compte des 400 millions d'euros d'aides au logement pour les étudiants salariés et les apprentis.

* 206 Sur le fondement de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* 207 Décret n° 2021-720 du 4 juin 2021 relatif à la prise en compte des ressources servant au calcul des aides personnelles au logement pour les allocataires titulaires d'un contrat de professionnalisation et pour les allocataires étudiants.

* 208 Voir en annexe le compte rendu du 15 avril 2021.

* 209 Extrait du rapport de l'IGESR précité.

* 210 Rapport précité.

* 211 La circulaire de la direction générale de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle (DGESIP) du 8 juin 2020 relative aux modalités d'attribution des bourses d'enseignement supérieur sur critères sociaux, des aides au mérite et des aides à la mobilité internationale pour l'année 2020-2021 distingue les situations suivantes :

i) L'étudiant ressortissant d'un État membre de l'Union européenne autre que la France ou d'un autre État partie à l'Espace économique européen doit remplir l'une des conditions suivantes :

- avoir précédemment occupé un emploi en France, à temps plein ou à temps partiel. L'activité doit avoir été réelle et effective et avoir été exercée en qualité de salarié ou de non salarié ;

- justifier que l'un de ses parents, son tuteur légal ou le délégataire de l'autorité parentale a perçu des revenus en France ;

ii) L'étudiant de nationalité étrangère doit remplir l'une des conditions suivantes :

- avoir le statut de réfugié reconnu par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) ou par la Cour nationale du droit d'asile ;

- bénéficier de la protection subsidiaire accordée par l'OFPRA ;

- être titulaire d'une carte de séjour temporaire ou d'une carte de résident délivrée en application du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Dans ce cas, l'étudiant doit en outre être domicilié en France depuis au moins deux ans et attester d'un foyer fiscal de rattachement en France depuis au moins deux ans ;

- être Andorran de formation française ou andorrane.

En 2020-2021, 39 366 étudiants répondant à l'une de ces situations bénéficient d'une bourse sur critères sociaux.

* 212 Source : note de la division de la législation comparée du Sénat annexée à ce rapport.

* 213 Voir en annexe le compte rendu du 15 avril 2021.

* 214 Benjamin Vial, « Le non-recours des jeunes adultes à l'aide publique », revue de littérature, Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (INJEP), avril 2018.

* 215 Typologie dressée par l'Observatoire des non-recours aux droits et services (Odenore), observatoire rattaché au laboratoire de sciences sociales Pacte et hébergé à la Maison des sciences de l'homme-Alpes de l'université Grenoble-Alpes. Il est composé d'une dizaine de chercheurs travaillant sur le phénomène du non-recours dans une diversité de champs, dont ceux de la santé, du logement, du handicap, de l'insertion, etc.

* 216 Rapport précité.

* 217 Elles étaient alors dénommées « bourses de licence ».

* 218 Créé par la loi n° 55-425 du 16 avril 1955, le réseau des oeuvres universitaires est composé du Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (Cnous) et des centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (Crous).

* 219 La liste de ces formations est précisée dans la circulaire de la DGESIP du 8 juin 2020 fixant les modalités d'attribution des bourses d'enseignement supérieur sur critères sociaux, des aides au mérite et des aides à la mobilité internationale pour l'année 2020-2021.

* 220 Être âgé de moins de 28 ans au 1er septembre de l'année d'inscription dans une formation d'enseignement supérieur, dans le cas d'une première demande de bourse d'enseignement supérieur sur critères sociaux. À partir de 28 ans, l'étudiant ne doit pas interrompre ses études pour continuer à bénéficier d'une bourse.

* 221 Être titulaire du baccalauréat français ou d'un titre ou diplôme admis en dispense ou en équivalence pour l'inscription en première année d'études supérieures. Cette condition n'est pas exigée pour l'attribution d'une bourse lors du passage en deuxième année d'études supérieures.

* 222 Trois cas sont distingués : celui de l'étudiant de nationalité française, celui de l'étudiant ressortissant d'un État membre de l'Union européenne et celui de l'étudiant de nationalité étrangère. Dans ces deux derniers cas, la circulaire précitée indique les conditions exigées (cf. supra).

* 223 Rapport précité.

* 224 « Les boursiers sur critères sociaux en 2019-2020 », Note flash du SIES, n° 18, octobre 2020.

* 225 Estimation de la dépense annuelle liée aux aides au logement des étudiants boursiers : environ 600 millions d'euros (montant moyen mensuel de l'APL attribuée aux boursiers : 192 euros ; nombre de boursiers bénéficiaires d'une aide au logement au 31 décembre 2019 : 265 377).

* 226 Il y avait ainsi 2,9 millions d'étudiants en 2020, en augmentation de 2 % par rapport à 2019.

* 227 On comptait en 2019 680 000 bénéficiaires du système de bourses de formation allemande, dont 489 000 étudiants.

* 228 Voir la note de la division de la législation comparée du Sénat annexée à ce rapport.

* 229 Voir la note de la division de la législation comparée du Sénat annexée à ce rapport.

* 230 Il est à noter que les revenus de la famille sont toujours déterminés à partir du revenu brut global et non du revenu fiscal de référence, ce qui peut susciter des difficultés dans des situations où des dépenses ou revenus sont mal pris en compte, comme dans le cas des pensions alimentaires ou de parents auto-entrepreneurs.

* 231 Pour mémoire, d'autres dispositions du code de l'éducation traitent des bourses : l'article L. 821-2 prévoit l'attribution de bourses aux étudiants des établissements d'enseignement supérieur privé ; l'article L. 821-4 concerne les bourses dont sont susceptibles de bénéficier des étudiants des instituts d'études politiques préparant le concours d'entrée à l'ENA ; l'article R. 719-49 exonère les boursiers de droits de scolarité ; la même exonération est prévue par l'article R. 719-49-1 pour des étudiants étrangers sur décision du ministre des affaires étrangères et par l'article R. 719-50 pour les réfugiés.

* 232 Pour l'année 2020-2021 : Arrêté du 22 juillet 2020 fixant les plafonds de ressources relatifs aux bourses d'enseignement supérieur du ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation pour l'année universitaire 2020-2021 et Arrêté du 22 juillet 2020 relatif aux taux des bourses d'enseignement supérieur du ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation pour l'année universitaire 2020-2021.

* 233 Le terme de bourse du gouvernement français (BGF) désigne plusieurs types de bourses : les BGF attribuées au niveau central par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE), comme les bourses Eiffel et les bourses Excellence major, et les bourses attribuées par les postes diplomatiques, selon des règles qui leur sont propres et dont la gestion relève de l'attaché de coopération universitaire de l'ambassade.

* 234 « La mobilité internationale des étudiants », Cour des comptes, septembre 2019.