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Défense extérieure contre l'incendie : assurer la protection des personnes sans nuire aux territoires

8 juillet 2021 : Défense extérieure contre l'incendie : assurer la protection des personnes sans nuire aux territoires ( rapport d'information )

C. ÉLABORER DES RÈGLES ADAPTÉES ET PROPORTIONNELLES

1. Des règles fondées sur la réalité du danger et les évolutions possibles

Si les réponses au questionnaire de vos rapporteurs indiquent que, globalement, l'avis des maires sur le RDDECI de leur département est plutôt partagé (pour 60 % d'entre eux ce règlement donne satisfaction, quand 40 % expriment un sentiment inverse), les retours du terrain sont très majoritairement critiques, comme en attestent les avis recueillis par vos rapporteurs dans leur département et lors des auditions (cf. par exemple, l'audition précédemment citée de Marcel Calmette). Cette insatisfaction est évidemment différente d'un département à l'autre et très largement fonction de la rigueur du RDDECI.

L'objectif consiste à réussir une adaptation effective des règles à la réalité et à la diversité des territoires, conformément à l'ambition affichée par la réforme de 2011.

Pour y parvenir cette fois-ci, il convient de partir d'un ciblage le plus fin possible du territoire sur lequel vise à s'appliquer la norme de la DECI, en particulier la norme relative à la distance entre une habitation et un PEI. Il y a en effet quelque aberration à vouloir appliquer à des zones de densité de population et d'habitation, et donc de niveaux de risque, très différentes, une règle identique de distance. Or, c'est précisément ce qui advient pour les communes qui couvrent à la fois des zones urbaines et des zones plus rurales et auxquelles est malgré tout appliquée de façon indifférenciée une règle de 200 m.

La distinction trop formelle entre les communes de zone urbaine et celles de zones rurales est à revoir, car une même commune peut comprendre à la fois de l'urbain et du rural. En fait, ce qui est attendu de la DECI désormais par les élus, c'est bel et bien une approche territorialisée fine au plus près de la diversité des communes, en conformité avec l'esprit de la réforme de 2011. Une règle identique sur l'ensemble du territoire d'un département, qui présente des différences en termes de risque selon les territoires, doit être exclue. En revanche, les règles doivent être claires, justifiables et donc acceptables, soumises à débat lors de réunions de concertation organisées territoire par territoire, avant d'être approuvées.

En outre, si dans son analyse des risques le RNDECI distingue les zones à défendre selon leur densité en habitations, il ne tient pas compte de la nature des bâtiments à défendre : un bâtiment habité et un garage présentent le même risque. Ici encore, la caractérisation du risque demande à être affinée.

Proposition : élaborer des règles distinctes et proportionnées à la réalité du risque et à la nature du projet (habitation...), sur chaque territoire infra-départemental, à partir d'une caractérisation fine.

Délai : lors de la révision du RDDECI

Acteur(s) : ministère de l'intérieur, DMAT et DGSCGC, SDIS

2. Le recensement de l'ensemble des points d'eau

La DECI repose sur une équation à plusieurs variables à pondérer, parmi lesquelles la disponibilité d'une ressource en eau, le débit de cette ressource et la distance entre celle-ci et la zone à défendre (habitation, garage, hangar...). L'enjeu consiste à trouver le point d'équilibre entre ces différentes contraintes et à optimiser la combinaison de ces variables.

Dès lors, l'un des leviers sur lesquels il apparaît judicieux de jouer réside dans la prise en compte de l'ensemble de la ressource en eau. En effet, optimiser cette ressource permet d'alléger les exigences sur les autres variables, en particulier la distance.

Le RNDECI recense différents PEI concourant à la DECI. On dénombre parmi ceux-ci des installations fixes (les poteaux et bouches incendie), des points d'eau naturels (cours d'eau, mares, étangs...) ou artificiels (puits, forages...), des points de puisage (reliés à un plan d'eau ou un cours d'eau par une canalisation) et les réseaux d'irrigation agricole.

Concernant ces réseaux d'irrigation agricole, il convient de souligner que l'utilisation de ce type de dispositifs doit toutefois faire l'objet d'une étude particulière intégrant la question de leur pérennité et de leur disponibilité rapide. Une convention peut être conclue entre l'exploitant et le maire (ou le président d'EPCI compétent) et être prise en considération des externalités positives de l'agriculture. Dans ce cas, les usages en DECI de ces ressources, destinées à l'agriculture en premier lieu, devront être prévus dans les plans de gestion de la ressource en eau (PGRE) et inclus dans les arrêtés d'usage et de prélèvement. La notion d'externalités positives de l'agriculture a été introduite, par amendement46(*) à l'initiative de votre rapporteur Franck Montaugé, le 22 juin 2021, dans le projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets47(*).

Divers autres systèmes de stockage d'eau entrent également dans les points d'eau listés par le RNDECI : citernes enterrées ou aériennes, bâches à eau... Cependant, dans les faits, beaucoup ne sont pas pris en compte par les RDDECI (mares non aménagées, cours d'eau, y compris dans certains cas, la Seine, citernes privées et piscines).

Le statut particulier des piscines privées

Selon le RNDECI, les piscines privées ne présentent pas les caractéristiques requises pour être intégrées en qualité de PEI. En effet, ne sont pas garanties, en raison des règles de sécurité, d'hygiène et d'entretien qui leur sont applicables :

la pérennité de la ressource ;

- la pérennité de leur situation juridique : soit en cas de renonciation du propriétaire à disposer de cet équipement ou à l'entretenir, soit en cas de changement de propriétaire ne souhaitant pas disposer de piscine ;

- la pérennité de l'accessibilité aux engins d'incendie, ce qui constitue une contrainte technique forte.

Toutefois, une piscine, à l'initiative de son propriétaire, peut être utilisée dans le cadre de l'autoprotection de la propriété, lorsque celle-ci est directement concernée par l'incendie.

De même, le propriétaire peut mettre à disposition des secours cette capacité en complément des moyens de DECI intégrés, sous réserve d'en assurer l'accessibilité et la signalisation.

Une piscine privée peut être aussi utilisée en dernier recours dans le cadre de l'état de nécessité. Cela permet à l'autorité de police et aux services placés sous sa direction de disposer dans l'urgence des ressources en eau nécessaire à la lutte contre l'incendie.

Au niveau du département, le RDDECI se doit de dresser l'inventaire exhaustif de ces PEI, en indiquant leur caractère éventuellement saisonnier. Un suivi dans le temps semble par ailleurs indispensable afin de pouvoir intégrer le plus grand nombre possible de ressources en eau.

Il semble donc utile qu'un inventaire des PEI soit effectué dans le temps par le SDIS, qui bénéficiera ainsi d'une cartographie actualisée maximisant le nombre de PEI accessibles dans ses missions. Ce suivi pourrait être intégré dans les Plans de gestion de la ressource en eau (PGRE) réalisés à l'échelle des bassins versants ou des nappes phréatiques. Cette prise en compte doit permettre de faciliter la mise en oeuvre des RDDECI.

Proposition : dresser dans chaque département un inventaire exhaustif des PEI de toute nature, selon leur caractère permanent ou saisonnier, pour permettre l'élaboration de règles les moins contraignantes possibles.

Délai : immédiat

Acteur(s) : ministère de l'intérieur, DGSCGC et SDIS

3. La prise en compte des moyens des SDIS et de leur évolution possible

Dans l'équation de la DECI évoquée supra, une autre variable essentielle correspond aux moyens des SDIS. L'adaptation possible des moyens est-elle toujours bien prise en compte avant de prendre une décision en matière de DECI qui peut avoir des répercussions importantes sur les investissements à la charge des communes (et des EPCI compétents) ?

La règle de la distance (200 m ou 400 m) et celle relative au débit trouvent leur origine dans les règles d'engagement des pompiers. Il s'agit de garantir, d'une part, la sécurité des hommes du feu en intervention et, d'autre part, les conditions optimales de lutte contre le feu pour sauver les personnes et protéger les biens. Sur ce second volet, les délais d'intervention (c'est-à-dire le temps mis par les pompiers pour arriver sur le site du sinistre et pour déployer leur matériel de lutte contre le feu) comptent beaucoup. On comprend mieux dès lors pourquoi les moyens, aussi bien humains que matériels, jouent un rôle fondamental dans la DECI.

Plutôt que de privilégier systématiquement le durcissement des mesures (en distance et en débit) ou la réfection/extension d'un réseau de distribution d'eau pour couvrir quelques habitations isolées, vos rapporteurs estiment qu'une balance coût/avantages devrait être établie en mettant en parallèle, à efficacité ou performance équivalente, un investissement permanent de la collectivité et les évolutions éventuelles des moyens déployables par le SDIS. Cette étude coût/avantages a vocation à être systématiquement réalisée et intégrée à l'étude d'impact.

Ainsi, par exemple, la question pourrait se poser de l'opportunité de l'acquisition d'un camion-citerne supplémentaire pour remédier aux difficultés posées par une zone d'habitat diffus non couverte, ou partiellement couverte, par un réseau. C'est cette logique qui a été suivie voilà une quinzaine d'années dans le département du Lot, où une dizaine de camions-citernes grande capacité ont été achetés pour compenser l'absence de réseaux fixes.

De même, en termes de construction ou de travaux dans un centre de secours (CS), il serait assurément judicieux de veiller à ce que cet investissement ait un impact positif sur la DECI. Cette logique amènerait d'ailleurs peut-être à repenser certains projets.

Vos rapporteurs considèrent essentielle cette approche globale par les coûts. Avant d'élaborer des règles plus strictes, il convient de s'interroger sur la possibilité de règles qui pourraient être moins strictes si certains investissements étaient réalisés au niveau des SDIS. Les moyens (en disponibilité des véhicules, en pompiers...) des SDIS ne doivent pas en effet être pris comme une constante hors du champ de la réflexion, au risque de faire des règles qui s'imposent aux communes la variable d'ajustement systématique. La solution la plus optimale en termes de dépenses publiques toutes collectivités réunies doit être recherchée.

Ce changement de paradigme ne va bien évidemment pas sans difficultés, puisqu'il conduit à mener une réflexion transversale sur les enjeux aujourd'hui des SDIS. Car l'acquisition d'un véhicule supplémentaire, pour reprendre cet exemple, n'a de sens que si ce véhicule peut être opéré par les effectifs nécessaires (soit en l'espèce au minimum trois pompiers, avec au surplus une logique de garde et de roulement en caserne à prendre en considération). Un récent rapport de la Cour des comptes48(*) a d'ailleurs mis en lumière les défis auxquels sont aujourd'hui confrontés les SDIS en matière de personnels, tant en termes de gestion que de recrutement et de régime indemnitaire.

« Les personnels des SDIS et de la sécurité civile »,
rapport de la Cour des comptes (mars 2019)
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Principaux enseignements

Entre 2011 et 2017, les personnels des SDIS ont été mobilisés par un nombre croissant d'opérations de secours à victime (+ 13 %) et d'aides à la personne (+ 26,6 %). Ces deux types de missions représentent près de 84 % de leurs interventions et paraissent liées à la désertification médicale frappant certains territoires ainsi qu'au vieillissement de la population. La Cour des comptes indique que « cette évolution, qui illustre la disponibilité, l'engagement et le dévouement des sapeurs-pompiers, n'est toutefois pas durablement soutenable » et observe que cette sollicitation massive des personnels des SDIS intervient au moment où les départements, leurs principaux financeurs (en moyenne 58 % du financement des SDIS, contre 42 % relevant des communes et des EPCI) subissent une contraction de leurs ressources budgétaires.

Malgré une quasi-stagnation des effectifs des SDIS depuis 2011 (environ 40 500 sapeurs-pompiers professionnels, 195 000 sapeurs-pompiers volontaires, 11 200 personnels administratifs, techniques et scientifiques), les charges salariales ont fortement augmenté ces dernières années. « Elles ont augmenté plus vite que les autres charges de fonctionnement (...) sous l'effet notamment de réformes statutaires dont le coût n'a pas été correctement évalué », observe la Cour des comptes. En 2017, les charges de personnel représentaient 83 % du total des dépenses de fonctionnement des SDIS, qui s'élevaient à 4,178 milliards d'euros.

La Cour des comptes relève également « l'implication insuffisante de la DGSCGC dans la définition de la doctrine d'emploi des SDIS, l'élaboration des textes statutaires régissant les sapeurs-pompiers et la gestion de leurs rémunérations ». Le rapport évoque notamment un « défaut de lisibilité » dans le régime indemnitaire des sapeurs-pompiers professionnels, ainsi que « l'absence persistante d'encadrement de la faculté offerte aux sapeurs-pompiers professionnels d'exercer parallèlement des activités de sapeurs-pompiers volontaires ».

Les recommandations de la Cour concernent à la fois les SDIS et les départements, les magistrats demandant notamment plus de transparence dans la gestion des ressources humaines et le conditionnement du soutien financier du département par des mesures d'économie.

À ces difficultés pointées par la Cour des comptes, vos rapporteurs ajoutent la crise du volontariat que traversent les SDIS aujourd'hui. Cette crise pèse lourdement sur les capacités d'intervention des SDIS, dont les effectifs reposent à 80 % sur les sapeurs-pompiers volontaires. La récente proposition de loi visant à consolider notre modèle de sécurité civile et à valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels, adoptée, à l'unanimité, le 27 mai 2021, à l'Assemblée nationale49(*), offre toutefois un cadre renouvelé susceptible de revitaliser l'engagement volontaire.

Il n'entre pas dans l'intention de vos rapporteurs dans le cadre de la présente mission de rouvrir le débat sur les effectifs des SDIS, mais simplement de souligner l'étroite intrication entre la problématique des moyens matériels et celle des moyens humains de ces services au regard de la DECI.

Au final, vos rapporteurs soulignent que la meilleure prise en compte de ces moyens dans les arbitrages à rendre en matière de DECI s'inscrit parfaitement dans la logique d'évaluation et d'études d'impact qu'ils prônent (cf. supra).

Proposition : intégrer les moyens des SDIS et leur évolution possible dans les arbitrages à rendre avant l'élaboration des règles de DECI dans les départements, pour choisir une solution présentant une répartition optimale des coûts entre les SDIS et les communes.

Délai : lors de la révision du RDDECI

Acteur(s) : ministère de l'intérieur, DMAT, DGSCGC et SDIS

4. La cohérence avec les règles d'urbanisme

L'articulation entre la DECI et les documents d'urbanisme laisse aujourd'hui à désirer et constitue fréquemment une zone d'ombre pour les maires en charge de l'instruction des actes d'urbanisme. Ce constat ressort de l'enquête menée par vos rapporteurs auprès des élus.

À la question « avez-vous déjà refusé des actes d'urbanisme en raison de leur non-conformité au RDDECI ? », 18 % répondent par l'affirmative. En réalité, ce chiffre est plus élevé. En effet, il arrive que le maire dissuade le propriétaire de déposer une demande d'urbanisme, sachant que la DECI posera problème lors de l'instruction de cette demande si elle se concrétise.

L'une des réponses au questionnaire fait état de la méconnaissance de la mairie en matière de DECI : en ne sachant pas si la construction serait aux normes, le maire ne l'a pas autorisée. Une autre commune admet ne pas savoir si les constructions effectuées sur son territoire sont en conformité avec la DECI. Une dernière reconnaît avoir fait preuve d'accommodement et délivré un permis de construire alors que le chantier était à 50 m au-delà de la réglementation prévue.

Dans le cadre de la planification urbanistique, la difficulté tient à ce que la DECI ne fait pas partie des documents vis-à-vis desquels les plans locaux d'urbanisme (PLU), les plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUI) et les cartes communales ont une obligation de compatibilité ou de prise en compte, en application des articles L. 131-4 à L. 131-7 du code de l'urbanisme.

Ce manque de coordination peut aboutir à des situations pour le moins incongrues : des parcelles constructibles ne peuvent, en pratique, faire l'objet d'aucune autorisation d'urbanisme du fait de leur éloignement du PEI ou de la faiblesse du débit l'alimentant. Inversement des terrains peuvent être non constructibles alors qu'existent des PEI.

Toutefois, conformément aux articles L. 151-1 et L. 161-2 du même code, les documents d'urbanisme doivent être établis conformément aux principes énoncés à l'article L. 101-2 du code précité qui dispose que « dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants :

[...]

la sécurité et la salubrité publiques ;

- la prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature. ».

De plus, conformément à l'article R. 151-34 du même code, « les secteurs où les nécessités du fonctionnement des services publics (...), de la protection contre les nuisances et de la préservation des ressources naturelles ou l'existence de risques naturels (...) justifient que soient soumises à des conditions spéciales les constructions et installations de toute nature, permanentes ou non, les plantations, dépôts, affouillements, forages et exhaussements des sols (...) » ainsi que « les emplacements réservés aux équipements et installations d'intérêt général en précisant leur destination et les collectivités, services et organismes publics bénéficiaires » sont délimités dans les zones U, AU, A et N.

Aussi, il est légitime pour une commune (ou un EPCI) de délimiter dans son PLU(I), des emplacements réservés pour la réalisation d'équipements destinés à la DECI. Dans le cas d'une carte communale, la DECI pourrait avoir un effet sur la délimitation des zones où les constructions sont a priori autorisées conformément à l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme. Dans le cas de la réalisation d'un schéma communal de DECI, le programme de travaux qui en découlerait pourrait être pris en compte dans la délimitation des zones ou des secteurs à urbaniser. Bien que ce schéma ne fasse pas partie du contenu des annexes d'un PLU, tel que défini par les articles R. 151-51 à R. 151-53 du code précité, la collectivité peut, si elle le souhaite, l'y annexer.

Proposition : veiller à la cohérence entre le schéma communal de DECI et le PLU(I) ou la carte communale par une prise en compte de la DECI dans l'élaboration des documents d'urbanisme.

Délai : inhérent à l'établissement de ces documents

Acteur(s) : communes, EPCI en lien avec le SDIS


* 46 Les dispositions portées par cet amendement prévoient que la politique en faveur de l'agriculture vise à reconnaître et mieux valoriser les externalités positives de l'agriculture, notamment en matière de services environnementaux et d'aménagement du territoire.

* 47 Projet de loi n° 555, transmis à la Présidence du Sénat le 4 mai 2021.

* 48 « Les personnels des SDIS et de la sécurité civile », rapport de la Cour des comptes (mars 2019).

* 49 Proposition de loi n° 646 (2020-2021), Sénat.