Allez au contenu, Allez à la navigation

Défense extérieure contre l'incendie : assurer la protection des personnes sans nuire aux territoires

8 juillet 2021 : Défense extérieure contre l'incendie : assurer la protection des personnes sans nuire aux territoires ( rapport d'information )

D. ACCOMPAGNER LES COMMUNES

1. Le financement par le plan de relance : un soutien ponctuel à mobiliser

Comme vos rapporteurs l'ont mis en lumière, l'une des principales barrières à la mise en conformité au titre de la DECI des communes, en particulier les plus petites de zone rurale, réside dans le coût financier qu'elle représente (cf. partie II. E. 1.). De ce fait, le soutien budgétaire de l'État s'impose.

Doté de 10,5 milliards d'euros, le plan « France relance » offre cette opportunité à saisir. Déjà 5,5 milliards d'euros ont été engagés pour les territoires, dont 2 milliards d'euros pour soutenir l'investissement local, et plus de 9 000 projets locaux bénéficient de subventions directement distribuées par les préfets50(*).

Alors que l'État ne contribue pas financièrement au fonctionnement des services de lutte contre l'incendie depuis leur départementalisation en 1996, les investissements en DECI peuvent parfaitement trouver leur place dans cet effort budgétaire très significatif de l'État dans la mesure où ils réunissent plusieurs vertus. L'aide viendra alléger la contrainte pesant sur la ligne « investissements » des communes et il convient à cet égard de rappeler que les collectivités territoriales se rangent au premier rang des investisseurs dans notre pays, ce qui en fait l'un des principaux moteurs de la relance économique aujourd'hui attendue. Par ailleurs, l'investissement en DECI représente une dépense de cohésion et d'avenir au sens où il conditionne la sécurité de nos concitoyens sur le temps long. Enfin, comme on l'a vu supra (cf. partie II. E. 2.), l'aide aux communes rurales permettra de libérer leurs initiatives en matière d'urbanisme, de faciliter leur développement et d'accélérer certaines constructions, avec in fine un effet d'entrainement sur l'industrie du bâtiment et travaux publics (BTP) au niveau local.

Le calibrage de cette enveloppe budgétaire reste bien évidemment délicat. Toutefois, vos rapporteurs suggèrent un ordre de grandeur ci-dessous.

Le besoin de financement de court terme des communes :
1,2 milliard d'euros

Le besoin de financement des communes en vue de leur mise aux normes de la DECI varie bien évidemment fortement selon leur taille, leur situation géographique et l'état du réseau d'eau. L'étude des projets subventionnés par l'État au titre de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) le confirme, puisque ces projets vont de quelques milliers d'euros (réfection d'une borne incendie, création d'un nouveau PEI ou acquisition d'une citerne souple, par exemple) à plusieurs centaines de milliers d'euros (travaux de renforcement du réseau d'eau potable en vue d'une mise aux normes DECI, par exemple), voire davantage.

Toutefois, il ressort de l'examen de ces attributions de DETR par les préfets que le coût moyen de ces projets peut raisonnablement être situé aux alentours de 15 000 euros. Ainsi, dans le Doubs, le montant total des trois projets retenus s'élève à environ 47 000 euros, soit un coût moyen légèrement supérieur à 15 000 euros51(*). Dans le Gers52(*), ce coût moyen s'établit à environ 12 000 euros (pour un total de douze projets), quand il est légèrement supérieur à 13 000 euros en Seine-Maritime (pour quarante projets)53(*) et à 19 000 euros dans l'Eure (pour vingt-deux projets) 54(*).

Dans la mesure où les réponses des maires au questionnaire de vos rapporteurs mettent en évidence un taux de non-conformité de 79 % des communes, et en prenant pour hypothèse un chiffre de 34 000 communes (soit le nombre de communes hors métropoles), on obtient près de 27 000 communes55(*) en besoin urgent de financement au titre de la DECI.

À court terme, le besoin de financement des communes peut donc raisonnablement être estimé à un ordre de grandeur de 400 millions d'euros par an56(*). Encore ce montant est-il vraisemblablement un minimum. Calculé à partir des données de l'exercice 2019, il ne rend qu'imparfaitement compte de l'accélération de la prise de conscience des carences en DECI de la part des élus en 2020 et en 2021, à la suite notamment de la prise de fonction des équipes nouvellement élues dans les municipalités.

En outre, ce n'est assurément pas en une seule année que les besoins de mise en conformité pourront être satisfaits, mais au moins sur trois ans (certainement plus dans beaucoup de territoires). Le montant à consacrer à la programmation pluriannuelle en DECI s'élève donc à 1,2 milliard d'euros57(*).

Le montant de l'aide à réserver dans le cadre du plan de relance au titre de la DECI ressort ainsi à un montant d'environ 1,2 milliard d'euros.

Proposition : affecter 1,2 milliard d'euros à la DECI dans le cadre du plan « France relance ».

Délai : inhérent au déploiement de ce plan

Acteur(s) : ministère de l'économie, des finances et de la relance, en lien avec les sous-préfets à la relance

2. La recherche d'une ressource budgétaire pérenne : généraliser l'éligibilité à la DETR

Pour utile qu'il soit, le soutien accordé au travers du plan « France relance » ne constituerait qu'un rattrapage de retards accumulés sur plusieurs décennies et il présente l'inconvénient de n'être un coup de pouce ponctuel. Or, la dépense en DECI recouvre non seulement des investissements importants, mais aussi des coûts récurrents de fonctionnement, d'entretien, de maintenance et de rénovation des infrastructures. À une dépense pérenne devrait pouvoir correspondre une ressource pérenne.

Actuellement, le soutien accordé par l'État aux projets de DECI se caractérise par une grande disparité et son manque de lisibilité.

Ainsi, il ressort des résultats au questionnaire adressé par vos rapporteurs aux préfets que quatre préfets sur cinq (79 %) mentionnent l'utilisation de la DETR et/ou la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) pour aider au financement de projets de DECI. En sens inverse, cela signifie que, dans un département sur cinq, ces dotations sont laissées en jachère concernant le DECI.

Au surplus, dans les départements où elle est utilisée, le nombre de projets financés en partie par la DETR varie de quelques-uns à plusieurs centaines. De même, le montant des subventions engagées fluctue également beaucoup : il s'établit le plus souvent autour de 30 % à 40 % du coût total, avec des disparités importantes suivant le projet et le département, pouvant aller jusqu'à 69 %. Il convient en outre de rappeler que cette aide peut se combiner avec d'autres soutiens en provenance du département ou de l'EPCI.

Du côté des maires, le questionnaire de vos rapporteurs permet de mettre en lumière l'incertitude des élus quant aux aides qu'ils pourraient solliciter. S'ils citent majoritairement la DETR58(*) et le conseil départemental, quelques-uns évoquent aussi le conseil régional, l'EPCI, la DSIL, un syndicat des eaux ou l'agence des eaux59(*).

En s'inspirant de l'existant, il est désormais nécessaire d'affirmer dans tous les départements l'éligibilité à la DETR des projets de DECI et de majorer le taux de subventionnement auquel elle donne accès. Ce taux varie actuellement de fait, selon les projets, entre 20 % et 80 %. Or, vos rapporteurs rappellent que, si la participation minimale d'un maître d'ouvrage à un projet est de 20 % du montant total des financements apportés par d'autres personnes publiques à ce projet (y compris l'État), cette participation minimale peut faire l'objet de « dérogations accordées par le représentant de l'État dans le département si son importance est disproportionnée par rapport à la capacité financière du maître d'ouvrage » en matière notamment de DECI, en application de l'article L. 1111-10 du CGCT. En d'autres termes, cela signifie que le préfet peut déroger à la limite des 20 % pour venir en aide aux communes, notamment les plus petites, confrontées à un investissement en DECI disproportionné par rapport à leur capacité financière.

Proposition : généraliser dans tous les départements le recours à la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) pour le financement de projets de DECI. Son montant serait fonction de la situation financière de chaque commune et des coûts de mise aux normes, le taux de soutien pouvant aller jusqu'à 100 % du montant du projet, conformément à l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Délai : immédiat

Acteur(s) : ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, DGCL

Ce recours plus systématique à la DETR présente toutefois naturellement une limite : il ponctionne cette enveloppe au détriment d'autres projets que cette dotation pourrait financer. C'est pourquoi, en complément de cet ancrage de la DECI sur la DETR, vos rapporteurs n'ont pas éludé dans leur réflexion la recherche d'une ressource budgétaire qui pourrait permettre d'aller au-delà d'un raisonnement à « enveloppe budgétaire constante ».

· La piste d'une contribution du secteur de l'assurance :

Une piste pourrait se dessiner du côté du secteur de l'assurance, qui bénéficie mécaniquement d'une amélioration de ses résultats techniques quand les sinistres en incendie se font moins nombreux ou leurs dégâts moins coûteux.

Quelle pourrait être la recette attendue d'une contribution du secteur de l'assurance ? Selon les chiffres clefs publiés par la Fédération française de l'assurance60(*), on peut estimer le nombre de contrats multirisque habitation à un peu plus de 40 millions, pour un montant total de cotisation de l'ordre de 10,5 milliards d'euros. Une contribution à hauteur de 1 % du total des cotisations multirisque habitation produirait donc une recette d'environ 100 millions d'euros.

· La piste d'une contribution des usagers du réseau d'eau potable :

Une autre option de financement pérenne de la DECI peut être envisagée sous la forme de la mise à contribution des usagers du réseau de l'eau potable. Cette contribution présenterait une certaine logique, puisque ce réseau est aussi celui qui permet, la plupart du temps, aux services de lutte contre l'incendie d'intervenir. Or, trop souvent, les gestionnaires de ce réseau (syndicats de l'eau) ont tendance à différer les investissements qui seraient exigés par la DECI au profit de ceux dans l'intérêt direct de la distribution d'eau potable.

Déjà, le prix de l'eau se compose d'une part de taxes relatives à des services publics administratifs (SPA). On peut ainsi mentionner la taxe « Voies navigables de France » (VNF), dont le taux est fixé en loi de finances et qui est perçue par l'établissement public VNF sur les eaux prélevées ou rejetées dans les cours d'eau navigables.

La simulation des effets d'une taxe sur l'eau potable

En s'appuyant sur les données produites par l'Observatoire des services publics d'eau et d'assainissement dans son rapport précité d'avril 2021, une simulation des effets d'une taxe sur l'eau potable est possible.

Le volume d'eau potable consommé annuellement en France est de 3,873 milliards de mètres cube (m3). En faisant supporter une taxe de 0,1 euro à chaque mètre cube consommé, la recette fiscale s'élèverait donc à 387,3 millions d'euros.

Quel en serait alors l'impact sur les usagers ?

En France, une petite moitié des usagers de l'eau n'est pas abonnée directement au service qui assure la desserte en eau potable, mais l'est au travers d'abonnements collectifs, principalement dans les immeubles d'habitation collective. Plusieurs foyers peuvent être desservis par un abonnement unique. Le ratio moyen national s'établit, sur ces bases, à 2,6 usagers par abonnement.

La consommation totale (domestique et non domestique) moyenne par abonné en France est de 154 m3 par an et la consommation domestique moyenne par habitant est de 54 m3 par an. En partant du ratio de 2,2 personnes par foyer (source INSEE), la consommation moyenne d'un foyer s'établit à 119 m par an. Cette moyenne cache bien évidemment des disparités géographiques importantes.

En partant d'une base de consommation de 120 m3 par foyer par an, une taxe de 0,1 euro par m3 coûterait donc, à chaque foyer, 12 euros par an.

La limite principale à la création d'une telle ressource fiscale en faveur de la DECI réside cependant dans la limite qui la sous-tendrait : cela donnerait le signal d'un renchérissement d'un bien essentiel, l'eau.

Même s'ils n'écartent pas a priori cette option, vos rapporteurs considèrent néanmoins que, avant de retenir définitivement cette solution et/ou celle d'une contribution des assureurs, il convient au terme de plan de relance, qui, selon leur proposition, permettra de dégager des fonds utiles pour la mise aux normes, de procéder à une évaluation des résultats obtenus (amélioration du taux de conformité des communes vis-à-vis de la DECI, optimisation des moyens des SDIS, assouplissement des règles...). Sur la base de cette évaluation, il s'agira de se prononcer sur l'opportunité de compléter le dispositif par une ressource supplémentaire.

Proposition : examiner dans trois ans le besoin de créer une ressource complémentaire pour permettre aux communes de réaliser leurs investissements en DECI sans mobiliser de manière excessive la DETR.

Délai : 2024 / 2025

Acteur(s) : ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, DGCL

3. Le soutien apporté par les SDIS doit être renforcé

Une DECI optimale passe par une collaboration étroite entre les SDIS et les communes. Cette collaboration existe déjà sur le terrain, mais elle demande à être approfondie et développée. L'objectif doit consister en une ingénierie en soutien des communes, un partage des connaissances et un transfert de l'expertise.

Le contrôle effectué par les SDIS sur les PEI

Dans le cadre de leur mission défini par le chapitre 5.3 du RNDECI, les services des SDIS doivent effectuer une vérification des PEI sur leur territoire. Les modalités de ces interventions changent d'un département à l'autre, suivant le RDDECI adopté. Interrogés par vos rapporteurs, les SDIS d'Indre-et-Loire, de Corse du Sud et de Sarthe ont explicité la manière dont ils s'en acquittaient.

Dans ces départements, avant même la réforme de 2011, les services d'incendie et de secours n'effectuaient plus de relevé de débit par PEI et la réforme n'a pas impliqué de changements dans cette compétence de vérification. Relever le débit d'eau revient aux communes, en concertation avec leur régie fournisseur d'eau ou font appel à des entreprises privées.

En revanche, les SDIS vérifient, à des intervalles de temps réguliers (annuellement, bisannuel ou tous les trois ans) ou irréguliers (à la demande des maires) l'accessibilité des PEI et des PENA. En Indre-et-Loire, les données sont partagées avec les autres acteurs de la DECI du département via un logiciel. Ce contrôle est purement visuel : il vise à vérifier la bonne signalisation des points d'eau, ainsi que la conformité des cartes de leur emplacement, l'absence de dégradation et l'état général de l'hydrant.

Dans d'autres départements, le contrôle du débit n'est en revanche plus assumé par les SDIS que depuis peu de temps. Dans le Var, la commune de Ramatuelle a indiqué n'avoir repris cette mission que depuis trois ans. Auparavant, c'était le SDIS qui s'en chargeait gratuitement, mais il a fait savoir à la commune qu'il n'avait plus les moyens humains pour poursuivre ce contrôle. La commune estime aujourd'hui à 2 000 euros le coût annuel de cette révision pour près de 200 bornes sur son territoire.

Dans l'Eure, la communauté d'agglomération « Évreux Portes de Normandie » a mis en place une cellule de soutien en matière de DECI destinée à ses communes membres. Celle-ci propose, dans le cadre d'une convention avec les communes intéressées, la réalisation des opérations de contrôle des PEI qui ne sont plus assurées par le SDIS. L'agglomération aide également au financement des projets en matière de DECI via un fonds de concours.

On ne peut que regretter que les SDIS n'interviennent pas (ou plus) en soutien des communes pour relever le débit des PEI. Ce retrait est souvent interprété par les élus locaux comme une manifestation d'un désengagement, alors même que les SDIS sont exclusivement financés par les départements et le bloc communal61(*).

Source :  https :// www.pompiers.fr/pompiers/nous-connaitre/chiffres-cles

Dans la mesure où ces services opèrent un contrôle a minima (pour vérifier l'accessibilité) et effectuent donc déjà des passages (plus ou moins réguliers) sur ces points, il pourrait être cohérent d'étendre (éventuellement de nouveau) ce contrôle au débit, au moins dans le cas des plus petites communes. Cette intervention permettrait d'alléger d'autant la dépense incombant au budget de ces communes-là.

Le soutien technique et opérationnel des SDIS pourrait utilement se combiner à un soutien en ingénierie, facilitant la montée en compétence des élus confrontés à des arbitrages lourds d'enjeux pour leur commune. La complexité des sujets de DECI n'est pas familière de la plupart des élus et constitue pour eux une barrière à l'entrée sur cette problématique, pourtant lourde d'enjeux pour la collectivité dont ils ont la charge. Autrement dit et en simplifiant à l'extrême pour les besoins de la démonstration, la DECI souffre d'une asymétrie d'information, les uns (les SDIS) disposant d'une expertise et d'un quasi-monopole du savoir, quand les autres (les maires) se retrouvent dépourvus de la connaissance « métier » et du recul technique nécessaire pour rendre les meilleurs arbitrages.

Dans ces conditions, des formations pourraient utilement être proposées par les SDIS aux élus dans le cadre de leur prise de fonction en début de mandat. Pour vos rapporteurs, la DECI ne constitue pas en effet un sujet moins important que l'apprentissage des règles budgétaires essentielles ou les connaissances en matière de droit de l'urbanisme pour un nouvel élu. Ces formations auraient, en outre, le mérite d'initier des relations de travail entre les SDIS et les élus mutuellement bénéfiques pour le reste de la mandature.

Afin de ne pas perdre le bénéfice de ces effets d'apprentissage, les SDIS auraient, par ailleurs, intérêt à identifier au sein de leurs services un référent DECI et une cellule de suivi et de soutien à la disposition des élus. L'enquête conduite par vos rapporteurs a permis d'identifier ce type de bonnes pratiques dans certains départements et elles mériteraient d'être généralisées. Dans le département du Vaucluse, par exemple, un « comité de suivi de la DECI » a été institué de manière ad hoc et, présidé par le directeur de cabinet du préfet, il se réunit deux fois an.

Proposition : renforcer le soutien technique, opérationnel et en ingénierie accordé aux communes :

· en organisant le contrôle du débit des points d'eau incendie par les SDIS (au moins pour les plus petites communes) ;

· en systématisant l'offre de formations en DECI auprès des élus municipaux en début de mandat, en nommant dans chaque SDIS un référent DECI et en créant au sein des SDIS une cellule de suivi et de soutien aux élus.

Délai : 2022 / 2023

Acteur(s) : ministère de l'intérieur, DGSCGC et SDIS / CNFPT


* 50 Cf. le premier bilan du soutien apporté par « France relance » aux finances et aux projets des collectivités locales, dressé par le ministre de l'économie, des finances et de la relance, Bruno Le Maire, le 6 mai 2021.

* 51 Source : d'après le bilan de la DETR pour 2019, préfecture du Doubs.

* 52 Source : d'après le bilan de la DETR pour 2019, préfecture du Gers.

* 53 Source : d'après le bilan de la DETR pour 2019, préfecture de la Seine-Maritime.

* 54 Source : d'après le bilan de la DETR pour 2019, préfecture de l'Eure.

* 55 Exactement, 26 860 communes.

* 56 15 000 euros X 26 860 communes = 402,9 millions d'euros.

* 57 400 millions d'euros X 3 ans = 1,2 milliard d'euros

* 58 23 mentions sur 44 réponses exploitables à la question « quelles aides financières envisageriez-vous de solliciter et auprès de qui ? ».

* 59 Respectivement 18 mentions, 4 mentions, 3 mentions, 3 mentions, 1 mention et 1 mention

* 60 « L'assurance habitation en 2018 » (juillet 2019).

* 61 C'est l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales (CGCT) qui régit les règles de financement des SDIS par les collectivités territoriales. En application de cet article, les contributions du département, des communes et des EPCI au budget du SDIS constituent des dépenses obligatoires. Le département, d'une part, et les communes et leurs EPCI, d'autre part, ne sont toutefois pas soumis à des règles identiques concernant ce financement. S'agissant du département, ses relations avec le SDIS, et notamment sa contribution financière, font l'objet d'une convention pluriannuelle. En revanche, en application de l'article L. 1424-35 du CGCT, « pour les exercices suivant la promulgation de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ne [peut] excéder le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale de l'exercice précédent, augmenté de l'indice des prix à la consommation et, le cas échéant, du montant des contributions de transfert à verser par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale sollicitant le rattachement de leurs centres de secours et d'incendie au service départemental ». Contrairement au département, les communes et leurs EPCI bénéficient donc d'un effet de butoir limitant leur contribution au financement du SDIS.