E. FAIRE ÉMERGER UNE « CULTURE DU RISQUE »
1. L'analyse du risque : l'articulation entre le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR) et le RDDECI
La notion de risque se situe au coeur de toute politique de DECI et l'appréhender au plus juste conditionne le bon dimensionnement des moyens à mettre en oeuvre pour sécuriser les personnes et les biens. Si le RDDECI identifie et calibre les risques incendie sur le territoire, un autre outil s'intéresse à l'ensemble des risques sur le territoire départemental : le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR) .
L'article L. 731-2 du code de la sécurité intérieure prévoit l'élaboration, dans chaque département, de ce document et renvoie à l' article L. 1424-7 du CGCT , qui dispose que le SDACR « dresse l'inventaire des risques de toute nature pour la sécurité des personnes et des biens auxquels doivent faire face les services d'incendie et de secours dans le département, et détermine les objectifs de couverture de ces risques par ceux-ci ». Comme le RDDECI, le SDACR est élaboré, sous l'autorité du préfet, par le SDIS.
SDACR et RDDECI : des procédures d'élaboration et d'adoption différentes
Les procédures d'élaboration et d'adoption du SDACR et du RDDECI diffèrent .
L'article L. 1424-7 du CGCT dispose que le SDACR est arrêté par le représentant de l'État sur avis conforme du conseil d'administration du SDIS. L'avis du conseil départemental est également requis. Aucune disposition législative ne fait toutefois état d'une concertation obligatoire des élus locaux.
L'article R. 2225-3 du CGCT dispose que le RDDECI est également arrêté par le préfet de département après avis du conseil d'administration du SDIS. Toutefois, à la différence du SDACR, l'avis du SDIS peut ne pas être conforme et l'avis du conseil départemental n'est pas exigé. Cependant, le même article précise que le RDDECI doit être « établi en concertation avec les maires et l'ensemble des acteurs concourant à la défense extérieure contre l'incendie ».
Sur le fond, le RDDECI est lié au SDACR . En effet, l'article R. 2225-3 du CGCT dispose que le RDDECI « est établi sur la base de l'inventaire des risques du schéma départemental d'analyse et de couverture des risques [...] et en cohérence avec les autres dispositions de ce schéma ».
Interrogés par vos rapporteurs dans le cadre de leur questionnaire, les SDIS indiquent à 51 % que la prise en compte de l'analyse des risques réalisée dans le cadre du SDACR permet de trouver des solutions alternatives à la seule extension des réseaux communaux et/ou à l'implantation de nouveaux PEI.
En effet, le SDACR constitue un outil de pilotage stratégique pour le SDIS. Ce schéma directeur représente le socle à partir duquel le SDIS décline son organisation territoriale, fait évoluer son règlement opérationnel et oriente la réalisation des plans de recrutement, d'équipement, de formation et d'implantation des casernes.
Dans ces conditions, on comprend qu'il s'agisse de mettre en synergie et en cohérence le RDDECI et le SDACR afin d'optimiser les moyens de lutte contre l'incendie. Toutefois, l'intérêt relatif porté par les SDIS (cf. le taux de seulement 51 % rapporté supra ) à ce dialogue entre les deux documents témoigne que le réflexe de mise en cohérence du RDDECI et du SDACR n'est pas encore pleinement acquis.
D'ailleurs, dans ses réponses à vos rapporteurs, la DGSCGC reconnaît que seulement « quelques SDACR intègrent des éléments relatifs à la DECI » . La direction mentionne le SDACR du Cantal, en cours de révision, qui va intégrer l'acquisition d'un logiciel partagé de suivi des PEI, rattaché au dispositif de traitement de l'alerte. Ce logiciel permettra également la mise à jour des plans utilisés par les sapeurs-pompiers pour intervenir 62 ( * ) . D'une manière plus générale, la DGSCGC souligne que « compte tenu de la jeunesse des RDDECI et des cycles de révision des SDACR, l'articulation forte entre SDACR et RDDECI n'est pas encore intégrée » et que « l'Hérault, l'Yonne, le Gers, la Creuse, l'Aveyron, notamment, intégreront la DECI dans la prochaine révision de leur SDACR ».
Proposition : mettre en cohérence le RDDECI et le SDACR et commencer par faire coïncider leur révision quinquennale.
Délai : lors de la prochaine révision de ces documents
Acteur(s) : ministère de l'intérieur, DGSCGC et DMAT
2. L'autoprotection : une notion à développer
La culture du risque est en France faible et inégalement diffusée. Le risque est en outre apprécié très différemment selon sa nature. Ainsi, le risque des accidents de la route fait l'objet de fortes campagnes de prévention par la sécurité routière depuis plusieurs décennies, avec des résultats appréciables : en 2019, une baisse du nombre de décès sur les routes (soit 3 239) a été enregistrée pour atteindre un niveau historiquement bas 63 ( * ) . De même, le volet « prévention des inondations » de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations (GEMAPI) tend à se structurer dans le paysage local 64 ( * ) . Il est vrai que les inondations menacent en France 17,1 millions de personnes 65 ( * ) , soit 20 % des habitations.
Le contraste n'en est que plus frappant avec le risque incendie qui demeure en retrait au regard de ces risques-là, alors que sa survenance est tout aussi forte et ses conséquences aussi lourdes. En 2019, 71 000 incendies domestiques ont nécessité l'intervention des services de pompiers. Ces incendies domestiques conduisent chaque année à près de 800 décès , et environ 15 000 blessés 66 ( * ) . Cette situation est peu connue et peu appréhendée de nos concitoyens.
Pour vos rapporteurs, les dangers auxquels la population fait face sur cette question doivent donc être mieux connus, pour être mieux combattus . Différentes pistes peuvent être suivies, chacune faisant appel à un acteur différent de la protection contre l'incendie.
La diffusion de la « culture
sécurité incendie » :
l'exemple de
l'Angleterre
En Angleterre, la loi de 2004 sur les services d'incendie et de secours dispose que ces services doivent promouvoir la sécurité incendie dans leur secteur géographique. À cette fin, une autorité d'incendie et de secours peut prendre des dispositions pour informer sur la prévention du risque incendie et fournir des conseils sur la limitation de la propagation du feu et les moyens d'évacuation .
À l'échelle nationale, le Conseil national des chefs des services d'incendie et de secours ( National Fire Chiefs Council ) coordonne et soutient annuellement différentes campagnes de sensibilisation au risque incendie réalisées par les services incendie et de secours. À titre d'exemple, une semaine en juin est consacrée à la sécurité à la maison .
S'agissant de l'information des acteurs locaux, le guide de l'Association des collectivités territoriales ( Local Government Association ) à destination des membres des autorités d'incendie et de secours rappelle que les élus locaux ont accès gratuitement à une formation sur les principes essentiels de la direction des services incendie et de secours ( Fire Leadership Essentials ). Certains séminaires thématiques sont également proposés. L'association des collectivités territoriales organise aussi une conférence annuelle sur les enjeux du risque incendie. Un bulletin d'information sur le risque incendie est également diffusé aux autorités compétentes en matière de risque incendie.
Source : étude réalisée par la division de la législation comparée, direction de l'initiative parlementaire et des délégations (DIPED) du Sénat, à la demande de vos rapporteurs.
Il est à cet égard presque surprenant que l'obligation d'installation d'un détecteur à incendie , effective depuis 2015 dans tous les lieux d'habitation 67 ( * ) , soit si peu respectée et qu'elle ne fasse que très rarement, voire jamais, l'objet d'un rappel, tant de la part des assureurs que des différentes professions (architectes, entreprises du bâtiment, notaires).
De manière analogue, l'implication des professionnels de l'électricité (distributeurs, installateurs, réparateurs...) serait donc nécessaire. Comptant près de 12 000 entreprises (majors du secteur, indépendantes ou artisanales) 68 ( * ) , ils sont en première ligne dans la diffusion des messages de prudence et de protection auprès du grand public.
70 % des incendies ont lieu de nuit, du fait d'une installation électrique défectueuse 69 ( * ) . La nécessité d'avoir un réseau électrique aux normes, couplée à des comportements individuels responsables (ne pas surcharger les capacités d'une multiprise, faire vérifier ses prises régulièrement...) participe au développement d'une culture du risque à ne pas négliger. L'absence de contrôle des installations techniques, comparée notamment à ceux dans le domaine de l'assainissement par exemple, ne peut que surprendre.
L'incitation des particuliers , propriétaires ou locataires d'une habitation, à veiller à la protection de celle-ci peut également passer par un système d'aide et de contrôle de la mise en conformité aux normes de la DECI. On peut ici utilement s'inspirer du domaine de l'environnement et, par exemple, du dispositif qui s'applique aux installations classées protection de l'environnement (ICPE). L'article L. 512-10 du code de l'environnement prévoit que certaines catégories d'installations peuvent être soumises à des contrôles périodiques, effectués par des organismes agréés. L'objectif de ces contrôles consiste à informer les exploitants des installations concernées de la conformité de celles-ci avec les prescriptions réglementaires. L'administration n'est pas destinatrice du rapport de contrôle. Dans un cas de non-conformité majeure, une saisine de l'administration est prévue en cas d'absence d'envoi d'un échéancier, de non-réalisation d'un nouveau contrôle ou de maintien du constat après un nouveau contrôle. Le coût de la visite de contrôle est à la charge de l'exploitant, qui en est le premier bénéficiaire.
Dans le domaine de la DECI comme dans celui de l'environnement, une meilleure observation des règles et une mise en oeuvre plus large du principe de responsabilité individuelle permettent d'alléger les contraintes pesant sur la collectivité et, singulièrement, les communes.
Prenant exemple sur la sécurité routière ou l'importance de l'écologie et du tri des déchets, des communications dans les écoles seraient un moyen efficace de sensibiliser une large partie de la population à ces enjeux de protection civile . Les enfants sont en effet très souvent prescripteurs de tels éléments auprès de leur famille. Par exemple, l'Éducation nationale et les services des SDIS pourraient mettre en place un partenariat auprès des élèves du primaire. D'après un sondage de l'Institut OpinionWay, plus d'un tiers des Français n'ont pas connaissance des bons comportements à adopter en cas d'incendie , un sentiment notamment partagé par 40 % des ménages avec enfants mineurs 70 ( * ) .
Les assureurs ont initié de telles campagnes de prévention . À cet égard, l'initiative Prévention MAIF 71 ( * ) est un exemple d'interventions se déployant sur tout le territoire pour sensibiliser les plus jeunes à l'ensemble des risques domestiques. Les SDIS pourraient développer des actions analogues, en tirant bénéfice du contact privilégié et de proximité qu'ils ont avec les populations.
Certains d'entre eux sont d'ailleurs en pointe dans l'intégration de l'autoprotection dans leur approche de la DECI.
L'exemple du SDIS des Pyrénées-Atlantiques démontre que l'intégration d'éléments de défense personnelle dans la définition de la DECI à mettre en oeuvre permet d'alléger les contraintes réglementaires pesant sur les communes (cf. encadré ci-dessous).
Autoprotection : les bonnes pratiques à suivre
Dans le cadre d'une DECI mieux adaptée aux réalités locales, certains SDIS font figure d'exemple ou offrent des pistes d'études intéressantes à développer. Pour pallier la difficulté des communes rurales qui ne peuvent effectuer les investissements pour une extension du réseau d'eau et de la maintenance des PEI, il est nécessaire d'agir sur d'autres leviers pour ne pas empêcher la construction de bâtis et garantir la sécurité des personnes et des biens. Sur ce terrain, les particuliers peuvent, en complément ou en remplacement d'une installation DECI aux normes, prendre leur part.
Le SDIS de la Somme fait figurer dans son RDDECI un dispositif d'autoprotection qu'il conviendrait de diffuser au-delà des limites de ce département. Dans le cadre de l'autoprotection de certains lieux recevant du public, comme les campings, il est accepté d'utiliser les réserves en eau que représentent les piscines en cas d'intervention. La localisation des campings, en périphérie des villages et des bourgs, les éloignent des PEI ; il y a donc une nécessité d'adaptation (fondée sur l'autoprotection) qui pourrait être une piste pour l'ensemble des territoires ruraux concernés par la trop grande distance entre un établissement recevant du public (ERP) et un PEI.
Le SDIS des Pyrénées-Atlantiques a, lui aussi, fait preuve de flexibilité en intégrant dans sa DECI des éléments de défense personnelle . Il fonde son approche sur les « délais compatibles afin de limiter la propagation rapide d'un incendie ». Le point d'inflexion se situe à plus ou moins 20 minutes de route pour le camion entre le départ du CS et le lieu de l'incendie. Au-delà de 20 minutes de délai, « une autoprotection du bâtiment installée par une personne compétente sera proposée, afin de diminuer le développement du feu avant l'arrivée des secours ». Cette autoprotection devra être permanente, de type sprinkler ou brouillard d'eau, et répondre à un cahier des charges prédéfini.
Proposition : sensibiliser les populations au risque incendie et favoriser l'autoprotection pour favoriser l'assouplissement des règles imposées aux communes (communication, contrôle...).
Délai : immédiatement
Acteur(s) : assureurs / professionnels du bâtiment et de l'électricité / ministère de l'intérieur, DGSCGC / ministère de l'éducation nationale
* 62 Ce SDACR développera également la doctrine de reconnaissances opérationnelles des PEI par les sapeurs-pompiers.
* 63 https://www.interieur.gouv.fr/Archives/Archives-des-communiques-de-presse/2020-communiques/Les-chiffres-de-la-securite-routiere-en-2019-des-resultats-consolides-en-metropole-la-necessite-d-une-action-resolue-dans-les-outre-mer
* 64 Pour une évaluation détaillée de la GEMAPI, vos rapporteurs renvoient au rapport de l'Inspection générale de l'administration (IGA) et du Conseil général de l'environnement et du développement durable, « Évaluation des conséquences de la mise en oeuvre des compétences dans le domaine de la GEMAPI » (novembre 2018).
* 65 https://www.ecologie.gouv.fr/generalites-sur-risque-inondation-en-france
* 66 Source : https://www.pompiers.fr/grand-public/prevention-des-risques/prevention-des-risques-dincendies-domestiques
* 67 En application de la loi n° 2010-238 du 9 mars 2010 visant à rendre obligatoire l'installation de détecteurs de fumée dans tous les lieux d'habitation.
* 68 Source : Fédération française des intégrateurs électriciens (FFIE).
* 69 Source: http://www.sdis78.fr/accidents-domestiques/408-prevention-des-incendies-domestiques
* 70 https://presse.matmut.fr/communique/202283/Sondage-OpinionWay-pour-Matmut-Les-Francais-detecteurs-de-fumee-quel-bilan-5-ans-apres-mise-en-%C5%93uvre-de-loi?cm=1
* 71 https://www.prevention-maif.fr