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Défense extérieure contre l'incendie : assurer la protection des personnes sans nuire aux territoires

8 juillet 2021 : Défense extérieure contre l'incendie : assurer la protection des personnes sans nuire aux territoires ( rapport d'information )

G. CLARIFIER LA RESPONSABILITÉ JURIDIQUE

Confrontés à une réglementation aussi lourde que complexe dans le domaine de la DECI, les maires expriment de légitimes inquiétudes quant à leur responsabilité juridique en cas de dysfonctionnement du service de lutte contre l'incendie. Dans un contexte de judiciarisation croissante des relations entre les administrés et les administrations, cette préoccupation est d'autant plus compréhensible que, comme on l'a vu, nombre de communes éprouvent d'insurmontables difficultés pour se mettre à niveau des normes imposées par le RDDECI. Vos rapporteurs ont donc cherché à faire la part des choses entre les responsabilités susceptibles d'être engagées, à clarifier leur régime juridique et, in fine, à évaluer le risque judiciaire pour les élus.

1. La responsabilité administrative à gérer

En matière de DECI et de responsabilité, la principale difficulté consiste à utiliser les bonnes qualifications juridiques pour éviter toute confusion. Il convient de bien distinguer la responsabilité de la commune de celle du maire.

Selon l'article L. 2216-2 du CGCT, la responsabilité de la collectivité peut être engagée devant les juridictions administratives en cas de carence dans l'exercice par le maire, ou le président d'EPCI, de leur pouvoir de police spéciale.

Sur ce point, il faut relever que la jurisprudence du Conseil d'État a évolué depuis la fin des années 1990. Jusqu'alors, le Conseil ne retenait la responsabilité de la collectivité qu'en cas de faute lourde73(*), qu'il convenait d'apprécier en fonction des circonstances de temps et de lieu et en fonction de la nature des activités dommageables. Il la retient désormais y compris en cas de faute simple74(*), appelée par les juridictions « faute de nature à engager la responsabilité »75(*). Cette évolution jurisprudentielle s'explique notamment par le souci du juge administratif de pouvoir assurer une indemnisation à la victime, ce qui correspond à une tendance de fond de notre droit.

La responsabilité administrative de la commune peut donc être aujourd'hui engagée pour « tout manquement à une obligation préexistante, tout agissement ou abstention répréhensible, de nature à engager la responsabilité de son auteur »76(*). Il convient là de bien souligner qu'il s'agit de la responsabilité de la commune, en tant que personne de droit public, et pas du maire.

En cas de faute commise par la victime de l'incendie, cette faute peut toutefois exonérer la commune de sa responsabilité. La conséquence pratique en est alors que la commune n'a pas à indemniser le(s) préjudice(s) subi(s) par la victime.

2. La responsabilité pénale des élus à ne pas négliger

Deux régimes doivent être distingués en matière de responsabilité pénale des élus, en matière de DECI comme dans toute autre matière : le régime de la faute intentionnelle et celui de la faute non-intentionnelle.

Le régime de la faute intentionnelle

L'article 223-1 du code pénal encadre le régime de la responsabilité pénale en disposant que « le fait d'exposer directement autrui à un risque immédiat de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente par la violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de prudence ou de sécurité imposée par la loi ou le règlement est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende ».

Pour que la responsabilité pénale du maire soit engagée en raison d'une faute intentionnelle, quatre conditions doivent donc être réunies :

- l'obligation de prudence et de sécurité doit être particulière et non générale ;

- l'obligation de prudence et de sécurité doit être prévue par la loi ou le règlement ;

- la violation de cette obligation doit avoir un caractère manifestement délibéré ;

- la violation de cette obligation doit se traduire par l'exposition directe d'autrui à un risque immédiat de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente.

En matière de DECI, l'engagement de la responsabilité pénale du maire en raison d'une faute intentionnelle semble peu probable. Cette responsabilité pourrait néanmoins être retenue si le juge considérait que l'absence d'identification des risques et des solutions à apporter selon le RDDECI exposait directement les habitants de la commune à un risque immédiat de mort ou de blessure. Cependant, si un tel jugement intervenait, la juridiction se montrerait d'une particulière sévérité à l'encontre des maires.

Le régime de la faute non intentionnelle

Pierre angulaire de ce régime de responsabilité pour faute non intentionnelle pour les élus locaux, l'article L. 2123-34 du CGCT dispose que « sous réserve des dispositions du quatrième alinéa de l'article 121-3 du code pénal, le maire ou un élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation ne peut être condamné sur le fondement du troisième alinéa de ce même article pour des faits non intentionnels commis dans l'exercice de ses fonctions que s'il est établi qu'il n'a pas accompli les diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie ».

Pour rappel, l'article 121-3 du code pénal, auquel fait référence l'article précité L. 2123-34 du CGCT, dispose, en son troisième alinéa, qu'« il y a également délit, lorsque la loi le prévoit, en cas de faute d'imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, s'il est établi que l'auteur des faits n'a pas accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait ».

Ce même article précise, en son quatrième alinéa, que « Dans le cas prévu par l'alinéa qui précède, les personnes physiques qui n'ont pas causé directement le dommage, mais qui ont créé ou contribué à créer la situation qui a permis la réalisation du dommage ou qui n'ont pas pris les mesures permettant de l'éviter, sont responsables pénalement s'il est établi qu'elles ont, soit violé de façon manifestement délibérée une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, soit commis une faute caractérisée et qui exposait autrui à un risque d'une particulière gravité qu'elles ne pouvaient ignorer ».

Dès lors, la responsabilité pénale du maire peut être engagée pour faute non intentionnelle en distinguant deux situations :

- l'absence de diligence normale du maire a causé directement le dommage (cf. troisième alinéa de l'article 121-3 du code pénal) ;

- l'absence de diligence normale du maire n'a pas causé directement le dommage, mais soit elle a créé ou contribué à créer la situation qui a permis la réalisation du dommage, soit elle n'a pas permis de prendre les mesures permettant d'éviter cette situation (cf. quatrième alinéa de l'article 121-3 du code pénal).

En matière de DECI, l'engagement de la responsabilité pénale du maire en raison d'une faute non intentionnelle est donc envisageable.

L'hypothèse la plus évidente est celle dans laquelle les maires n'ont pas directement causé le dommage. L'engagement de la responsabilité du maire, sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 121-3 du code pénal, impose néanmoins de démontrer :

soit une violation « manifestement délibérée [d']une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement ». Une sanction plus sévère est prévue à l'encontre de l'auteur d'une telle violation77(*) ;

soit une « faute caractérisée et qui exposait autrui à un risque d'une particulière gravité qu'elles ne pouvaient ignorer ».

L'article 221-6 du code pénal dispose que « le fait de causer, dans les conditions et selon les distinctions prévues à l'article 121-3, par maladresse, imprudence, inattention, négligence ou manquement à une obligation de prudence ou de sécurité imposée par la loi ou le règlement, la mort d'autrui constitue un homicide involontaire puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende ».

Comment cerner une éventuelle responsabilité pénale du maire
du fait de la DECI ?

Contrairement à d'autres sujets de responsabilité des élus bien balisés par la jurisprudence, la DECI n'a, jusqu'à présent, donné lieu à aucun contentieux répertorié amenant à clarifier les risques d'engagement de la responsabilité pénale d'un maire ou d'un président d'EPCI. A fortiori, aucun maire ou président d'EPCI ne semble avoir eu à déplorer la moindre condamnation sur ce terrain.

Pourtant, la portée de cette question n'est pas seulement théorique, puisque, d'après le CGCT, la responsabilité d'un maire peut être engagée en raison de l'absence de « diligences normales ».

En cas de contentieux, la difficulté résiderait dans l'interprétation par les juridictions de la notion de « diligence normale » du maire et de son appréciation « compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie ».

On peut imaginer que la « diligence normale » du maire pourrait consister, dans l'ordre, à :

- vérifier les bonnes conditions d'utilisation des PEI existants et à remédier aux éventuels problèmes diagnostiqués ;

- investir pour la mise en conformité de la DECI communale au RDDECI dans les zones aux risques courants importants, identifiées sur la commune ;

- à procéder de même, ensuite, dans les zones aux risques courants ordinaires, puis dans les zones aux risques courants faibles, et enfin dans les zones aux risques courants très faibles.

Il convient de relever que le législateur a pris la précaution d'encadrer les conditions d'engagement de la responsabilité pénale des maires en amenant le juge à tenir compte des compétences, du pouvoir, des moyens et des difficultés des maires (cf. supra « compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie »).

L'appréciation judiciaire pourrait donc tenir compte de l'analyse du type de risque encouru (important, ordinaire, faible ou très faible) selon le RDDECI, de l'expertise à disposition du maire, de la ressource humaine sur lequel il peut s'appuyer et du budget (en particulier d'investissement) de la commune.

Au final, le régime juridique de la responsabilité des communes et des maires en matière de DECI et de dysfonctionnement du service de lutte contre l'incendie n'a, jusqu'à présent, pas trouvé à être éclairé par la jurisprudence. Il faut d'ailleurs s'en réjouir, puisque cela signifie que cette mission de service public est dans l'ensemble convenablement remplie. S'ils ne peuvent bien évidemment pas être entièrement levés, les doutes et les inquiétudes des maires peuvent néanmoins être tempérés : des garde-fous existent pour atténuer fortement le risque de voir leur responsabilité juridique engagée.


* 73 Cf par exemple CE, 2 décembre 1960, Strohmaier et compagnie Le Phoenix  ; CE, 22 décembre 1971, Commune de Chavaniac-Lafayette, n° 77393 ; CE, 23 mai 1980, Cie d'assurance Zurich, n° 08796.

* 74  CE, 29 avril 1998, Commune de Hannapes, n° 164012.

* 75  CE, 29 décembre 1999, Communauté urbaine de Lille, n° 197502.

* 76 Cf. Dictionnaire de droit administratif, Sirey, 8e éd., 2021, p. 268.

* 77 En application du deuxième alinéa de l'article 221-6 du code pénal selon lequel « en cas de violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de prudence ou de sécurité imposée par la loi ou le règlement, les peines encourues sont portées à cinq ans d'emprisonnement et à 75 000 euros d'amende ».