LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
DU RAPPORTEUR
SPÉCIAL
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Recommandation n° 1 : simplifier les critères de financement du FDVA 2 en privilégiant le soutien au « fonctionnement global » des associations. Améliorer la lisibilité des critères de financement du FDVA 2. Recommandation n° 2 : étendre le champ d'action des commissions régionales et des collèges départementaux à l'animation et de coordination des questions relatives à la vie associative, et favoriser l'implication des parlementaires dans les collèges départementaux. Recommandation n° 3 : systématiser le principe de notes régionales complétées par des notes départementales définissant les priorités de financement du FDVA 2, dont la présentation est définie au niveau national et qui seraient accompagnées du calendrier de la campagne de financement. Recommandation n° 4 : supprimer le plafond du FDVA 1 pour laisser une plus grande marge d'appréciation aux acteurs locaux. |
A. A. UN DISPOSITIF TROP COMPLEXE AU REGARD DE SES OBJECTIFS ET DU PUBLIC VISÉ, LES PETITES ASSOCIATIONS
1. Des démarches administratives lourdes, qui dissuadent les associations de déposer un dossier
Le FDVA 2 a vocation à soutenir prioritairement les petites associations , c'est-à-dire les associations non employeuses ou qui emploient au plus deux salariés à temps plein. Le rapporteur spécial tient à souligner à la fois l'importance des petites associations dans le maintien de la cohésion sociale dans les territoires, et leur singularité par rapport aux autres associations, qui justifie l'existence d'un outil de financement dédié.
La Cour des comptes souligne que : « Depuis 2018, les petites associations non employeuses ou employant au plus deux salariés constituent toujours le coeur du dispositif, puisqu'elles représentent chaque année plus de 80 % des bénéficiaires . » La diversité sectorielle est également respectée : la part relative des secteurs des associations qui reçoivent un financement du FDVA 2 correspond à celle des petites associations en général 1 ( * ) .
Pour autant, le rapporteur spécial attire l'attention sur le fait que les critères et les procédures du FDVA 2 ne sont pas adaptés à la réalité du fonctionnement des petites associations . Il partage ainsi le constat de la Cour d'un « décalage entre la complexité du dispositif et son public prioritaire ».
Ce décalage se traduit par un nombre significatif de demandes non satisfaites. En 2020, 37 % des associations ayant fait une demande de financement par le FDVA 2 n'ont pas obtenu de subvention . La diminution importante du pourcentage de refus par rapport à 2018 s'explique par la diminution du nombre d'associations demandeuses, passant de 22 842 à 15 299 entre 2018 et 2020.
Évolution du nombre de demandes de subventions et du nombre d'associations subventionnées entre 2018 et 2020
Source : commission des finances d'après les données de la Cour des comptes
La Cour fait l'hypothèse que la complexité de la procédure a conduit des associations à renoncer à déposer un dossier : « La baisse continue et importante du nombre d'associations demandeuses (- 33 % entre 2018 et 2020) n'a pas d'explication immédiate à ce stade. Il est possible que la charge inhérente aux démarches à accomplir, au regard des montants attribués, ait découragé certaines associations de déposer des demandes . »
2. Un renforcement nécessaire de l'accompagnement des associations, mais qui ne doit pas se substituer à une réforme de fonds des critères de financement
Depuis la mise en place du FDVA 2, des dispositifs ont été créés pour mieux accompagner les associations dans leurs démarches. Des notes d'orientations présentent désormais les sites internet que peuvent utiliser les associations pour trouver des informations et remplir leurs dossiers. La Cour des comptes met également en avant le progrès de la dématérialisation des demandes de subvention, avec la généralisation en France métropolitaine d'un compte unique destiné aux associations, le « CompteAsso ».
Ces initiatives doivent bien entendu être encouragées . En cela, le rapporteur spécial souscrit à la proposition de la Cour des comptes de généraliser les notes d'orientations, et de donner un cadre général à leur contenu .
Toutefois, l'amélioration de l'accompagnement et de l'accès à l'information des associations ne doit pas faire oublier la réforme de fonds des critères, qui est prioritaire . La Cour souligne que l'absence d'une telle réforme pourrait conduire à rendre les associations dépendantes des accompagnateurs, et que se développe un « véritable marché de la préparation des dossiers ».
La numérisation des procédures présente également des risques. Les associations peuvent de ne pas se rendre compte que certains documents sauvegardés sur leur espace en ligne ne sont pas mis à jour, et l'automatisation croissante des procédures peut empêcher la prise en compte des situations particulières. En outre, les petites associations ont pu être déstabilisées par la mise en place des procédures dématérialisées. Il est donc indispensable de veiller à maintenir des alternatives non numériques pour la constitution des dossiers de subvention .
3. Une simplification indispensable des critères de financement, qui privilégie le soutien au fonctionnement global de l'association
La complexité du FDVA 2 provient principalement du critère de financement pour « la mise en oeuvre de nouveaux projets ou activités », qui est aussi appelé le critère « innovation ». L'une des justifications du remplacement de la dotation d'action parlementaire par le FDVA 2 est que ce dernier devait servir d'outil de financement structurel du monde associatif. L'angle choisi pour accomplir cette mission fut celui de l'aide à l'innovation et à la modernisation des associations.
Les critères de financement du FDVA 2
Les critères de financement au titre du « financement global de l'activité d'une association » ou de la « mise en oeuvre de nouveaux projets ou activités » sont détaillés à l'annexe 2 de l'instruction DJEPVA/SD1B/2018/075 du 15 mai 2018.
Concernant le financement au titre du « fonctionnement global, les critères principaux sont :
- concourir au dynamisme de la vie locale et à la consolidation de la vie associative locale ;
- la capacité à mobiliser et rassembler une participation citoyenne significative par rapport au territoire.
Concernant le financement au titre de la « mise en oeuvre de nouveaux projets ou activités », les critères sont plus nombreux. Les critères du volet « fonctionnement global » sont repris, et sont notamment ajoutés :
- un projet associatif ou inter-associatif qui concourt à développer une offre d'appui et d'accompagnement aux petites associations locales et à leurs bénévoles ;
- un projet associatif ou inter-associatif innovant et
structurant à impact prospectif
apportant, pour le territoire, une
innovation sociale, environnementale ou sociétale en
réponse
à des besoins non couverts.
L'objectif de favoriser « l'innovation » des associations est cependant difficilement conciliable avec le public visé par le fonds, c'est-à-dire les petites associations. Comme le souligne la Cour des comptes : « Les petites associations ont plus de difficultés à répondre à cet enjeu [le financement des projets innovants] fortement promu par l'instruction de 2018 et les notes d'orientation annuelles . Elles appréhendent plus difficilement cette notion , conduisant les services instructeurs à requalifier des demandes déposées au titre de projets innovants en soutien au fonctionnement. »
En effet, la différence entre la dépense de fonctionnement ou une dépense de « modernisation » est souvent ténue pour une petite association. L'achat d'une imprimante par exemple peut représenter un investissement réel pour les plus petites associations, même si cet achat n'est adossé à aucun projet innovant. Avant de se « moderniser », de nombreuses petites associations cherchent d'abord à pouvoir se maintenir .
En revanche, les conséquences relatives au financement par le FDVA sont importantes : les critères à remplir pour bénéficier d'un financement au titre d'un projet innovant sont plus complexes que les financements pour le fonctionnement global de l'association, mais les montants sont dans le même temps plus élevés. Cela conduit les associations à essayer de demander un financement par l'axe innovation seulement par stratégie, quitte à ce que la demande soit requalifiée par l'administration, comme l'indique la Cour des comptes : « Le choix de cet axe de financement correspond parfois à une stratégie de leur part, les montants planchers pouvant être plus élevés et donc plus attractifs . »
Pour toutes ces raisons, le rapporteur spécial soutient que les références à la « modernisation » et à « l'innovation » doivent être réduites dans les critères de financement du FDVA 2, au profit du financement du fonctionnement global . L'objectif de faire du FDVA 2 un outil de financement structurel du monde associatif doit être appréhendé moins du côté des associations que de celui de l'administration. Pour que le financement soit véritablement structuré, il est d'abord prioritaire de rendre plus transparents, plus simples et plus prévisibles les critères d'éligibilité au FDVA 2.
Recommandation n° 1 : simplifier les critères de financement du FDVA 2 en privilégiant le soutien au « fonctionnement global » des associations.
* 1 Les associations sportives et culturelles ont fait davantage l'objet d'un financement par le FDVA, ce qui correspond à leur présence relativement importante parmi les petites associations. Ainsi, en 2019, les attributions des associations [Donner les chiffres], et en 2018, les associations non employeuses relèvent pour 24 % d'entre elles du secteur sportif, et pour 23 % du secteur culturel.