II. REDÉFINIR L'OBJECTIF ET LES OUTILS POUR MOBILISER LES ÉNERGIES
Si l'on adopte ce nouveau regard sur la politique de la ville comme nous le proposons, en prenant en compte la dynamique effective des quartiers, il nous paraît nécessaire de faire évoluer la loi Lamy de 2014 qui sert de cadre conceptuel et juridique à la politique de la ville.
Cette évolution doit porter sur la définition des objectifs et des moyens d'évaluation mais aussi sur les outils et les manières de travailler des acteurs entre eux. Il ne s'agit pas d'une révolution. La loi Lamy souffre principalement d'avoir été peu et mal appliquée. Nous proposons, huit ans après, d'essayer d'en tirer les enseignements afin de favoriser la mobilisation des acteurs autour de projets de territoire et de leur raison d'être : la promesse républicaine.
A. COMPLÉTER LES OBJECTIFS ET SAVOIR LES ÉVALUER
Pour que la politique de la ville ne soit pas qu'une politique d'égalité territoriale visant à la normalisation des quartiers mais également une politique d'émancipation visant à favoriser des effets de tremplin, il nous faut adapter les objectifs définis dans la loi et se donner les moyens de les mesurer et de les évaluer.
1. Compléter les objectifs de la loi Lamy pour intégrer les trajectoires des habitants
L'article 1 er de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, dite loi Lamy, est un véritable programme d'action. Il définit la politique de la ville comme « une politique de cohésion urbaine et de solidarité, nationale et locale, envers les quartiers défavorisés et leurs habitants ». Mais il retient ensuite comme premier « objectif commun d'assurer l'égalité entre les territoires, de réduire les écarts de développement entre les quartiers défavorisés et leurs unités urbaines et d'améliorer les conditions de vie ».
Dès lors comme nous l'avons déjà souligné, l'objectif de la politique de la ville est bien la réduction des écarts, la moyennisation et la normalisation de zones géographiques identifiées comme problématiques et devant rejoindre le flot commun. Sous ce regard, le succès de la politique de la ville se juge à l'aune de la moyenne nationale ou de celle de l'environnement d'un quartier. Par exemple, les objectifs de performance du programme 147 regroupant les crédits du ministère de la Ville sont les écarts de densité de commerces, de taux de réussite au brevet des collèges, de revenu ou de taux de chômage par rapport aux agglomérations environnantes.
Dans ce cadre conceptuel, les trajectoires ascendantes de la population des quartiers, qui souvent se font en dehors de celui-ci, sont invisibles . Elles sont pourtant le signe d'une certaine réussite de la politique de la ville.
A contrario , en regardant le stock et non le flux, la photo et non le film, on risque de ne constater que la persistance de la pauvreté car les populations qui réussissent ont laissé la place à d'autres, en difficulté, dans des quartiers populaires dont la fonction de sas n'est pas reconnue. C'est d'ailleurs ce qui ressort de l'examen des objectifs de performance budgétaire ou des rapports de la Cour des comptes qui, tous les dix ans, en comparant les résultats aux objectifs, comme c'est sa responsabilité, constate l'échec et l'impossibilité de la normalisation espérée.
Olivier Klein et Hakim El Karoui, dans leur dernier rapport pour l'Institut Montaigne, L'avenir se joue dans les quartiers pauvres , écrivent : « L'essentiel n'est pas tant de faire disparaître les quartiers pauvres - l'éradication de la pauvreté est un beau slogan qui se heurte au mur de la réalité - que d'accepter leur existence en les traitant comme des « sas » afin de permettre à leurs habitants de les quitter dans une meilleure situation qu'à leur arrivée, ou comme des tremplins, en permettant aux habitants d'y rester et d'y évoluer dans de bonnes conditions ». Gilles Leproust, maire d'Allonnes, nous confiait lors de notre visite sur place : « Les quartiers populaires sont un sas qui permet grâce à la politique de la ville d'aller voler ailleurs ».
Le sociologue Thomas Kirszbaum, lors de son audition, citait l'article souvent repris de Daniel Béhar « Les moyens de partir et l'envie de rester » 10 ( * ) , dont le titre disait déjà l'enjeu d'une politique qui serait tournée vers les habitants.
Car, comme son collègue Renaud Epstein l'a également souligné lors de son audition, l'enjeu est bien aujourd'hui un rééquilibrage entre une politique de la ville et de rénovation urbaine qui s'est focalisée sur les territoires et les bâtiments, une politique « place » et une politique « people », selon la terminologie de la recherche anglo-saxonne, tournée vers les habitants que l'Institut Montaigne a regroupé sous l'appellation parlante d'une « ANRU des habitants » .
Emmanuel Denis, le maire de Tours , relevait quant à lui lors de son audition que la politique de la ville était fondamentalement « une politique d'accès », accès à la ville, accès aux droits, accès à l'emploi, et, au final, accès à la possibilité de réussir... Elle doit permettre l'inclusion, le lien et la dynamique sociale ainsi que la mobilité. La pauvreté n'est pas en soi le signe d'un quartier dysfonctionnel et sa gentrification la solution . C'est quand le quartier cesse d'être un sas qu'il devient dysfonctionnel et qu'il se transforme en nasse pour ses habitants. Appréhender cette fluidité ou cette viscosité est essentiel pour suivre le parcours des habitants qui, dans une grande ville, se fait d'un quartier à l'autre.
Pour réussir cet accès et cette fluidité, il faut lutter autant contre l'enclavement physique que psychique et développer une véritable politique « d'aller vers » pour faire tomber les murs dans les têtes . Le témoignage et l'action que mène Gilles Leproust dans sa ville d'Allonnes nous paraissent très représentatifs de ce qui peut être fait et réussi dans le cadre de la politique de la ville. Gilles Leproust a choisi de donner la priorité à l'éducation et à la culture. Né dans un quartier populaire du Mans, il a pleinement conscience des barrières psychologiques qui interdisent l'accès à « la grande musique », à certaines formes de culture ou d'études. Alors que la ville d'Allonnes possède plusieurs équipements au coeur du QPV comme un lycée général, un théâtre et une école de musique du fait de la volonté de la municipalité, il a constaté que cette « mixité fonctionnelle » ne suffisait pas à créer une mixité réelle des populations puisque ces structures étaient à plus des deux tiers fréquentées par des personnes extérieures à la commune. Il est nécessaire que, grâce à la politique de la ville, soit mis en place un travail de médiation pour que les habitants s'autorisent à pousser la porte et s'en saisissent. Cet « aller vers » a été réussi en matière musicale grâce aux classes orchestres mises en place au primaire et portées par la mairie. Aujourd'hui, l'école de musique est fréquentée aux deux tiers par des habitants du QPV. Pour autant, le succès reste fragile car un exemple récent montrait que malgré un prix de la place ne dépassant pas 5 euros, les habitants ne se rendaient pas spontanément au concert de fin d'année avec chef d'orchestre et musiciens professionnels et qu'un accompagnement était nécessaire. De même, la compagnie théâtrale sort de ses murs pour animer les soirs d'été du quartier pour aller à la rencontre d'un public qui sinon ne s'y rend pas.
C'est pourquoi, nous pensons important de compléter, à l'article 1 er de la loi Lamy, la définition de l'objectif de la politique de la ville, en y ajoutant celui de faciliter la mobilité, l'accroissement du revenu et le parcours résidentiel des habitants y compris en dehors des quartiers prioritaires. Cette évolution de l'objectif impulsera une dimension nouvelle de l'évaluation de la politique de la ville .
Recommandation n° 1 : Intégrer les trajectoires hors QPV dans les objectifs de la politique de la ville
Modifier l'article 1 er de la loi Lamy pour compléter les objectifs de la politique de la ville en ajoutant à la résorption des écarts territoriaux la facilitation des trajectoires ascendantes des habitants y compris en dehors des quartiers prioritaires.
2. Se donner les moyens d'évaluer les réussites
a) Le paradoxe d'une surévaluation et d'une évaluation impossible
Dans son rapport public thématique de décembre 2020 portant sur l'évaluation de la politique de la ville, la Cour des comptes a dressé le constat sévère suivant : « La Cour fait le constat que la politique de la ville, qui suscite de fortes attentes et mobilise des dépenses importantes, ne peut pas être évaluée dans sa globalité. Cette impossibilité résulte de la largeur de son champ d'intervention, de ses objectifs évolutifs, souvent peu chiffrés et non hiérarchisés et, plus généralement, du caractère inaccessible, voire de l'absence de données permettant de mesurer à partir de « cohortes statistiques » cohérentes si les objectifs visés sont atteints dans la durée . »
Il y a là un certain paradoxe puisque la politique de la ville est l'une de celle qui fait le plus souvent l'objet de rapports d'institutions diverses et de commissions parlementaires pour justement l'évaluer. La Commission nationale sur les futurs contrats de ville l'a relevé : « Jamais aucune politique publique n'a autant fait l'objet d'évaluations que la politique de la ville et, paradoxalement, jamais nous nous sommes pleinement dotés des moyens pour mener véritablement cette évaluation ». Renaud Epstein notait lors de son audition, entre humour et désabusement, que s'il avait témoigné devant toutes ces missions d'information ou de contrôle, il n'aurait plus eu le temps de travailler !
Tout en ne partageant pas entièrement le constat de la Cour des comptes, il n'en était pas moins aussi sévère en dénonçant le fait que l'État avait fait le choix de ne pas savoir, de ne pas pouvoir évaluer la politique de la ville faute des données indispensables . En matière de trajectoires individuelles, l'absence de cohortes et de suivis de parcours ne permet pas de connaître la dynamique des quartiers. Or, c'est selon lui central d'un point de vue analytique, car une politique « people » réussie peut conduire à dégrader la situation d'un quartier en raison des mobilités professionnelle ou résidentielle à l'extérieur dudit quartier. De même, Renaud Epstein a relevé la confusion fréquente entre l'évaluation de l'atteinte des objectifs et un rapport d'activité. Ainsi, l'argent dépensé, le nombre de chantiers, de démolitions ou de réhabilitations décrivent ce qui a été fait au regard d'objectifs : la mixité sociale, la réduction des écarts de revenus... mais ne permettent pas d'affirmer que ces résultats ont été effectivement atteints.
Non seulement cette absence de données ne permet pas d'évaluer les résultats, mais elle peut conduire à des erreurs d'analyse. Le thème de « l'assignation à résidence » ne correspond le plus souvent pas, compte tenu de la mobilité résidentielle des habitants, au vécu des quartiers en dehors de territoires très tendus où les parcours résidentiels sont entravés.
b) L'ONPV « en état de mort cérébrale »
Pourtant François Lamy avait pleinement conscience de l'importance de l'évaluation. Il avait placé la création de l'Observatoire national de la politique de la ville, l'ONPV, dès l'article 1 er de la loi du 21 février 2014, juste après l'énumération des objectifs .
L'ONPV résulte de la fusion de l'ancien Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS) et du Comité d'évaluation et de suivi (CES) de l'ANRU, et devait constituer un pôle renforcé d'évaluation.
Dans l'article 1 er , tout y est ou presque : « Pour mesurer l'atteinte des objectifs de la politique de la ville par rapport aux moyens mobilisés dans le cadre des politiques en faveur des quartiers prioritaires de la politique de la ville, un Observatoire national de la politique de la ville analyse la situation et les trajectoires des résidents de ces quartiers, mesure l'évolution des inégalités et des écarts de développement au sein des unités urbaines, contribue, de manière indépendante, à l'évaluation de la mise en oeuvre des politiques en faveur de ces quartiers prioritaires et évalue les progrès en matière de participation des habitants aux instances décisionnelles de la politique de la ville. Il élabore une méthodologie nationale et apporte son concours aux structures locales d'évaluation. Cet observatoire a également pour mission l'analyse spécifique des discriminations et des inégalités entre les femmes et les hommes . L'ensemble des données et statistiques qu'il produit sont établies par sexe. Cet observatoire élabore un rapport annuel sur l'évolution des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Ce rapport est remis au Gouvernement et au Parlement . Il est rendu public. »
Pourtant, en dehors des interlocuteurs de l'ANCT, un consensus se dégage sur « l'état de mort cérébrale » de l'ONPV , actuellement dépourvu de direction. La Commission nationale pour les futurs contrats de ville conclut dans son rapport : « L'ONPV est un organe indispensable à la connaissance et à la conduite de l'action de la politique de la ville, qui mériterait selon l'unanimité des acteurs auditionnés d'être garanti et renforcé dans ses moyens, qui se sont amenuisés avec le temps comme l'indiquent plusieurs rapports ». Alors que jusqu'en 2014, l'ONZUS mobilisait 10,5 ETP, il n'y en a plus que 2,25 ETP actuellement selon les réponses aux questionnaires budgétaires ! Encore faudrait-il ajouter les moyens que mobilisait le Comité d'évaluation et de suivi de l'ANRU. Par ailleurs, son budget d'étude est d'environ 300 000 euros par an.
De ce fait, certains estiment que l'ONPV n'est plus le lieu de réflexion et de dialogue qu'il a pu être . Là aussi, la Commission nationale sur les futurs contrats de ville l'a écrit clairement : « Quel ne fut pas notre étonnement en constatant la distance qu'il y avait désormais entre le monde de la recherche et celui de la politique de la ville, comme l'illustre l'amoindrissement du nombre de publications académiques, d'études et de thèses en ce qui concerne la politique de la ville. » Cet étonnement est d'autant plus fort que ce lien avec la recherche est l'une des marques de fabrique de la politique de la ville pour innover et avancer, notamment avec les anciens programmes de « recherche-action » de la Délégation interministérielle à la ville (DIV).
L'ANCT explique que l'ONPV ainsi que l'Observatoire des territoires sont intégrés à un pôle de 15 personnes sur les dynamiques territoriales et que cela présente un réel intérêt pour ne pas isoler l'analyse des QPV des autres territoires en difficulté (ruralité, petites villes, quartiers urbains non prioritaires). L'agence indique également préserver l'indépendance intellectuelle de l'ONPV, même s'il est matériellement intégré à l'ANCT.
Cependant, la mutualisation des moyens au sein de l'ANCT ne peut à elle seule expliquer ou pallier cette situation. On est conduit à penser que si l'ONPV et son rapport annuel au Parlement ne figuraient pas dans la loi, ils auraient sans doute purement et simplement disparus !
Cette situation est des plus problématiques . Comme le souligne la Cour des comptes, on ne peut concevoir qu'une politique qui mobilise autant de moyens, concerne 5,4 millions d'habitants, présente autant d'enjeux politiques et reste contestée ne soit pas dotée d'outils de suivi robustes.
Cela préoccupe d'ailleurs les acteurs du renouvellement urbain qui ne disposent plus du CES de l'ANRU pour évaluer le NPNRU qui a été porté à 12,9 milliards d'euros devant entraîner par effet de levier 40 milliards d'euros d'investissement .
c) Évaluer les discriminations liées à l'origine et les trajectoires des habitants
De manière plus marginale au regard de cette problématique existentielle pour l'ONPV, il serait nécessaire de réfléchir à son champ de compétence . Dans ces missions figurent explicitement le suivi des discriminations et inégalités entre les hommes et les femmes et la publication de statistiques par sexe.
Il serait nécessaire que l'ONPV puisse travailler sur les discriminations dont sont victimes les habitants des quartiers défavorisés, notamment celles liées au lieu de résidence et à l'origine réelle ou supposée et qui figurent au 10 e rang des sous objectifs de la politique de la ville.
Hakim El Karoui a justement fait observer, lors de son audition, qu'alors que les discriminations entre les hommes et les femmes étaient désormais clairement identifiées, y compris au niveau de la Constitution dans son article 1 er , notre pays restait frileux sur les analyses portant sur l'origine. Pourtant, les discriminations sont une réalité qu'il convient de traiter et de pouvoir mesurer. Sans revenir sur le débat des statistiques ethniques, il semble par exemple possible d'utiliser l'enquête trajectoire et origine de l'INSEE.
Enfin, bien que cela figure déjà explicitement dans les missions de l'ONPV, il est central de lancer des études de trajectoires. Trajectoires territoriales, mais surtout trajectoires individuelles par une évaluation d'ampleur par suivi longitudinal de cohortes dans les quartiers . C'est le seul moyen pour évaluer les effets de la politique de la ville sur les personnes au-delà de la géographie prioritaire. L'ONPV l'a fait par le passé en conduisant une enquête pluriannuelle auprès d'un millier de ménages. Il ne le fait plus aujourd'hui.
d) Développer l'évaluation territoriale
Comme le soulignait Thomas Kirszbaum lors de son audition, la politique de la ville étant essentiellement locale, toute évaluation nationale globale est nécessairement difficile et c'est donc au niveau territorial qu'il convient également de faire porter l'effort . La Cour des comptes en a également fait l'une de ses principales recommandations.
La Commission nationale sur les futurs contrats de ville a souligné l'intérêt des démarches de Nantes Métropole avec l'appui de Compas ou de Valenciennes Métropole avec le Cerema. Elle a également mis en avant l'expérimentation « Data & Quartiers » menée, depuis 2009, par le Centre de ressources de la politique de la ville des régions Bretagne et Pays-de-la-Loire, en lien avec l'ANCT sur 78 quartiers prioritaires.
Des expériences comme celle de Valenciennes avec le Cerema sont assurément à généraliser. Le Cerema y a mené une étude quantitative s'appuyant sur plus de 100 indicateurs pour mesurer l'effet de la politique de la ville en comparant l'évolution des quartiers politiques de la ville avec des quartiers témoins. La faiblesse de cette étude est que, réalisée de manière rétrospective, elle ne peut porter que sur les cinq dernières années au maximum, mais elle trace la voie de ce qui pourrait être réalisé à l'avenir dès lors que les indicateurs sont identifiés, suivis et les données disponibles. Un autre enseignement est que le Cerema a pu obtenir la levée du secret statistique qui interdit toute diffusion d'information inférieure à onze ménages, ce qui entrave toute étude sur les quartiers. En réalité, ce minimum est rapidement atteint en raison des recoupements et possibilités de reconstitution.
Il nous apparaît nécessaire de mieux faire connaître les conditions dans lesquelles les communes peuvent demander et faciliter la levée du secret statistique pour évaluer correctement la politique de la ville .
Au-delà, il faut tirer les leçons de l'insuffisance actuelle pour, d'une part, élaborer un référentiel commun d'évaluation préalablement à la conclusion des prochains contrats de ville et, d'autre part, concevoir les prochains contrats avec des objectifs et des indicateurs quantitatifs et qualitatifs évaluables.
La Cour des comptes recommande d'ailleurs d'affecter une proportion minimale des crédits à l'évaluation des dispositifs.
Recommandation n° 2 : Renforcer l'évaluation de la politique de la ville
Redonner une direction et des moyens matériels à l'ONPV pour mener ses missions ;
Compléter les missions de l'ONPV en matière de discriminations en fonction de la résidence et de l'origine ;
Lancer des études de cohortes pour mesurer les effets de la politique de la ville sur les trajectoires individuelles, la mobilité sociale, économique et résidentielle ;
Systématiser et muscler l'expertise locale d'évaluation de la politique de la ville ;
Faciliter la levée du secret statistique pour l'évaluation des politiques publiques.
* 10 Revue Projet , n° 227, automne 1991.