N° 190
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2022-2023
Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 décembre 2022
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur : « Métropole de Lyon - Communes : le pari d'un destin commun »,
Par M. Mathieu DARNAUD et Mme Françoise GATEL,
Sénateurs
(1) Cette commission est composée de :
M. François-Noël Buffet
, président ;
Mmes Catherine Di Folco, Marie-Pierre de La Gontrie,
MM. Christophe-André Frassa, Jérôme Durain,
Marc-Philippe Daubresse, Philippe Bonnecarrère, Mme Nathalie
Goulet, M. Thani Mohamed Soilihi, Mmes Cécile Cukierman,
Maryse Carrère, MM. Alain Marc, Guy Benarroche
,
vice-présidents ;
M. André Reichardt,
Mmes Laurence Harribey, Muriel Jourda, Agnès Canayer
,
secrétaires ;
Mme Éliane Assassi, MM. Philippe
Bas, Arnaud de Belenet, Mmes Nadine Bellurot, Catherine Belrhiti, Esther
Benbassa, MM. François Bonhomme, Hussein Bourgi,
Mme Valérie Boyer, M. Mathieu Darnaud,
Mmes Françoise Dumont, Jacqueline Eustache-Brinio, M. Pierre
Frogier, Mme Françoise Gatel, MM. Loïc Hervé,
Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy,
Stéphane Le Rudulier, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie,
Hervé Marseille, Mme Marie Mercier, MM. Alain Richard,
Jean-Yves Roux,
Jean-Pierre Sueur, Mme Lana Tetuanui, M. Dominique
Théophile, Mmes Claudine Thomas, Dominique Vérien,
M. Dany Wattebled
.
AVANT-PROPOS
DU PRÉSIDENT FRANÇOIS-NOËL BUFFET
Sept ans après sa création, le fonctionnement de la métropole de Lyon semble désormais atteindre son rythme de croisière . Alors que ses conseillers ont pour la première fois été élus selon le régime électoral voulu par le législateur en 2020 et que la première année de mandat de la majorité métropolitaine a été marquée par le contexte spécifique de la crise consécutive à l'épidémie de covid-19, la gouvernance de la métropole de Lyon paraît aujourd'hui se stabiliser. L'heure d'un premier bilan est donc venue.
Au terme de ses travaux, conduits à Lyon et à Paris, la mission d'information de la commission des lois - composée de représentants de l'ensemble des groupes politiques du Sénat - juge ce bilan contrasté .
Il est indéniable que la transition de la communauté urbaine de Lyon vers la métropole a été bien menée. Dotée de compétences élargies, cette collectivité territoriale à statut particulier dispose des moyens juridiques et financiers de les exercer ; la métropole de Lyon détient ainsi un important pouvoir d'agir , dont le Sénat, inlassable défenseur de la capacité d'action des collectivités territoriales, ne peut que se féliciter.
Pour autant, les inquiétudes formulées depuis deux ans par les maires des communes situées sur le territoire de la métropole sur la gouvernance excessivement centralisée et verticale de cette dernière paraissent fondées. Un malentendu, né d'une période de transition qui n'a pas permis la clarification du modèle métropolitain, demeure entre, d'une part, la majorité métropolitaine, qui souhaite manifestement mener rapidement à bien ses projets et, d'autre part, les maires des communes qui aspirent légitimement à une meilleure association aux décisions prises par la métropole sur leur territoire. En particulier, on ne peut que comprendre l'émoi voire la colère des maires qui, tenus écartés des projets de la métropole qui affectent directement leur commune, en sont informés par voie de presse.
Faut-il pour autant, comme cela peut être parfois demandé localement, prôner le retour à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ? Au moment de conclure ses travaux, les membres de la mission ont répondu par la négative. Une telle évolution ne semblerait en effet ni possible, ni souhaitable, y compris pour les communes.
Dès lors, les rapporteurs se sont attachés à formuler des pistes d'évolution permettant d'améliorer la gouvernance de la métropole de Lyon sans revenir sur son statut actuel de collectivité territoriale à statut particulier . Dans cette perspective, ils ont recherché un équilibre entre la nécessité d'apporter des réponses aux légitimes inquiétudes formulées par les maires et le souci de préserver le formidable instrument d'action publique locale que constitue la métropole de Lyon. Les propositions qui en résultent s'articulent autour de trois axes.
En premier lieu, il convient de prendre pleinement acte du caractère spécifique de la collectivité territoriale que constitue la métropole de Lyon, qui combine des compétences départementales et intercommunales sur un vaste périmètre. Un retour au statut d'établissement public de coopération intercommunale étant exclu, sa nature doit être clarifiée, en particulier en ajustant son régime électoral . Par ailleurs, réserver la clause de compétence générale aux seules communes permettrait de tirer les conséquences du statut de métropole-département octroyé à la collectivité, les départements et métropoles de droit commun n'en disposant pas.
En deuxième lieu, il est urgent de rééquilibrer les rapports entre métropole et communes , pour une action plus efficace en proximité. Les conférences territoriales des maires ainsi que la conférence métropolitaine des maires doivent être renforcées, tandis que les maires doivent être mieux associés à l'élaboration du pacte de cohérence métropolitain . Afin de résoudre d'éventuels conflits de compétence, la pleine appropriation par la métropole et les communes situées sur son territoire des outils existants de partage de compétences doit être favorisée. De façon analogue, afin de prévenir tout conflit dans l'exercice des pouvoirs de police des maires et du président de la métropole, leur exercice conjoint devrait être mieux garanti. Enfin, il conviendrait de prévoir, dans le respect des prérogatives du législateur, les moyens d'un ajustement, à l'initiative des communes, du périmètre de la métropole ou des communes situées sur le territoire de celles-ci.
En dernier lieu, la métropole doit être plus soucieuse d'un développement équilibré de son hinterland . Il importe à cet égard de parachever la séparation de la métropole de Lyon et du Nouveau Rhône, en particulier en scindant la circonscription administrative du Rhône. Au surplus, il convient de donner pleinement corps à l'objectif métropolitain de concourir à un développement équilibré du territoire régional , à la fois avec les intercommunalités voisines du territoire de la métropole, notamment par un pôle métropolitain, et avec un territoire extra-métropolitain entendu au sens large. Sur ce dernier point, la coopération avec la région Auvergne-Rhône-Alpes doit impérativement s'améliorer , dans l'intérêt d'une action territoriale plus efficace. En matière de mobilités, compétence partagée entre ces deux collectivités, un rééquilibrage des moyens institutionnels - au sein de la gouvernance de l'ancien Sytral, désormais AOMTL - et financiers doit donc s'opérer au profit de la région.