III. UNE TRANSITION RAPIDE, SOURCE DE CONFUSION SUR LA NATURE DE LA MÉTROPOLE
A. UNE TRANSITION CHOISIE ET PORTÉE POLITIQUEMENT PERMETTANT D'ACHEVER RAPIDEMENT LA CONSTRUCTION MÉTROPOLITAINE ET LA CRÉATION DU NOUVEAU RHONE
1. La phase de transition a été bien conduite sur le plan technique
Menée en un temps record 131 ( * ) , la création de la métropole de Lyon a également été conduite avec efficacité sur le plan opérationnel, et efficience sur le plan budgétaire, si bien que « la transition entre la communauté urbaine et la métropole de Lyon peut globalement être considérée comme un succès » 132 ( * ) .
Comme le précise la chambre régionale des comptes dans son rapport de 2020, « la création de la métropole de Lyon a été mise en oeuvre dans un délai particulièrement court entre son annonce portée conjointement par l'exécutif de la COURLY et celui du département du Rhône fin 2012, l'adoption de la loi MAPTAM début 2014 et sa mise en oeuvre effective au 1 er janvier 2015. Cette rapidité a été rendue possible grâce à un pilotage efficace du projet, à la fois sur le plan politique et technique » 133 ( * ) .
L'efficacité de cette transition se vérifie s'agissant des transferts de personnels et des transferts de biens et droits.
a) Les transferts de personnels
La création de la métropole a engendré des transferts d'agents du département du Rhône à la métropole - aucun agent communal n'ayant quant à lui été transféré en raison du caractère limité des transferts de compétences issues du bloc communal.
L'ensemble des personnels transférés ont été recensés dans une convention de transfert, telle que prévue par le III de l'article L. 3651-3 du code général des collectivités territoriales, signée le 30 janvier 2015 et produisant ses effets au 1 er février 2015. D'après ses annexes, 4 375 agents, toutes situations confondues, ont été transférés, dont 3 130 en activité sur un emploi permanent (soit 2 996 ETP) et 100 en activité sur un emploi temporaire (soit 86,54 ETP) 134 ( * ) .
Au 31 décembre 2015, la métropole comptait 7 859 agents (non-titulaires, titulaires et stagiaires de la fonction publique, hors personnels détachés dans d'autres organismes et statuts particuliers - vacataires, emplois aidés), dont 61 % issus de l'ancienne communauté urbaine et 38 % issus du département du Rhône . 91 agents (soit 1,2 % des effectifs) 135 ( * ) ont été recrutés par la métropole durant sa première année d'existence.
L'évolution des effectifs de la métropole entre 2015 et 2018
Au 31 décembre 2018, la métropole de Lyon employait 9 200 agents , correspondant à 8 114 équivalents temps plein (ETP) ; ainsi, ses effectifs ont progressé d'un peu plus de 1 % en 3 ans.
Sur la période 2015-2018, la part des agents transférés du département ou venant de la COURLY diminue progressivement, tandis que celle des agents recrutés par la métropole augmente .
Pour autant, les agents provenant de la COURLY sont encore majoritaires fin 2018, représentant 51 % de l'ensemble des agents (contre respectivement 34 % pour les agents issus du département du Rhône, et 15 % pour les agents recrutés après la création de la métropole).
Source : chambre régionale des comptes d'Auvergne-Rhône-Alpes, 2020 136 ( * )
Comme le souligne la chambre régionale des comptes d'Auvergne-Rhône-Alpes, « les ressources humaines ont constitué une des principales clés dans la réussite du projet de création de la métropole de Lyon, du fait de l'ampleur des transferts » 137 ( * ) . De plus, grâce aux transferts de personnel opérés, la fusion du département et de la communauté urbaine de Lyon sur le territoire de celle-ci « n'a pas conduit à une augmentation manifeste [des] dépenses de personnel agrégées » 138 ( * ) de la métropole de Lyon et du département du Nouveau Rhône.
b) Les transferts des biens et droits
La gestion des conséquences de la création de la métropole de Lyon sur le patrimoine de la communauté urbaine et du département du Rhône constituait un autre enjeu conditionnant la réussite de la transition vers la nouvelle collectivité territoriale.
Le cadre juridique du transfert de patrimoine a été posé par l'article L. 3651-1 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que les biens et droits à caractère mobilier ou immobilier situés sur le territoire de la métropole de Lyon et utilisés pour l'exercice de ses compétences sont mis de plein droit à la disposition de la métropole par les communes situées sur son territoire et par le département du Rhône. Dans le délai d'un an à compter de la première réunion du conseil de métropole, ces biens et droits devaient ensuite être lui être transférés en pleine propriété .
Tel que précisé par l'article 13 de l'ordonnance n° 2014-1543 du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la création de la métropole de Lyon, le régime de transfert des droits et biens s'est avéré proche du régime de mise à disposition de droit commun, prévu aux articles L. 1321-1 à L. 1321-9 du code général des collectivités territoriales.
Si les opérations de transfert du patrimoine du département à la métropole de Lyon ont débuté dès 2014, les opérations de transfert en pleine propriété ne sont toutefois pas intervenues dans le délai légal : au 31 décembre 2019, 20 % des biens n'avaient pas fait l'objet d'un transfert aux services de la publicité foncière 139 ( * ) .
En dépit de ces quelques retards constatés s'agissant de la présence de la métropole de Lyon dans les organismes extérieurs et des transferts des biens et droits, la transition vers la métropole de Lyon a été gérée de façon satisfaisante dans ses aspects technique et budgétaire. La continuité de la gestion interne comme des services a en particulier été bien assurée, tandis que l'opération globale n'a pas généré de surcoût.
La question des éventuelles économies d'échelle qu'aurait permis de dégager la fusion du département du Rhône et de la COURLY n'est en revanche pas tranchée . La chambre régionale des comptes d'Auvergne-Rhône-Alpes souligne ainsi que l'opération « n'a pas encore eu pour effet jusqu'à présent d'optimiser les moyens immobiliers à disposition de la métropole » 140 ( * ) .
Enfin, subsiste la question des coûts engendrés par la création de la métropole s'agissant du temps consacré au projet par ses agents . Ces coûts n'ont en effet pas fait l'objet d'une évaluation précise par la métropole, celle-ci ayant indiqué à la chambre régionale des comptes d'Auvergne-Rhône-Alpes qu'une telle comptabilisation était très difficile. En tout état de cause, « le nombre d'heures de travail dédiées au projet, de sa conception à sa mise en oeuvre, [est} considérable » 141 ( * ) .
2. La création du Nouveau Rhône a été finalisée par la détermination de règles ad hoc de transfert des ressources et des charges
La création de la métropole de Lyon a également supposé de régler la question de l'évaluation financière des transferts de compétences.
Définies aux articles L. 3663-1 à L. 36636-9 du code général des collectivités territoriales, les modalités de calcul de la compensation financière des transferts de compétences du département du Rhône à la métropole de Lyon diffèrent de celles du droit commun des transferts de compétences.
La détermination des règles de transfert ad hoc a été confiée à la commission locale d'évaluation des ressources et des charges transférées (CLERCT), présidée par la présidente de la chambre régionale des comptes et composée paritairement de représentants de l'ancienne communauté urbaine, puis de la métropole, et de représentants du département du Rhône.
Afin de garantir un partage équilibré des ressources entre la métropole de Lyon et le département du nouveau Rhône, et donc l'autonomie et l'équilibre budgétaires des deux collectivités, a été inscrit dans la loi 142 ( * ) le principe d'une égalité du taux d'épargne nette de la métropole de Lyon et du département du Nouveau Rhône à la date de création de la métropole. Comme le rappelle la chambre régionale des comptes d'Auvergne-Rhône-Alpes, « la seule couverture des charges ne pouvait suffire pour corriger la répartition des recettes fiscales du département du Rhône, du fait de la concentration de l'assiette fiscale et de la population sur le territoire de la métropole 143 ( * ) ».
C'est pourquoi la CLERCT a évalué, d'une part, la répartition des charges et des produits de fonctionnement, et, d'autre part, le montant de la dotation de compensation métropolitaine (DCM) due par la métropole de Lyon au département du Nouveau Rhône.
D'après les calculs de la CLERCT, le taux d'épargne nette de la métropole se serait élevé, faute de dotation de compensation métropolitaine, à 13,23 % tandis que celui du département du Rhône aurait été de - 12,93 %. Aussi la CLERCT a-t-elle estimé à 75 millions d'euros 144 ( * ) , en valeur 2015, le montant de la dotation de compensation métropolitaine que la métropole devait verser annuellement au département du Nouveau Rhône afin d'atteindre l'égalité des taux d'épargne nette , établis à 7,17 % pour les deux collectivités.
En application de l'article L. 3663-8 du code général des collectivités territoriales, qui prévoyait une clause de revoyure , la CLERCT a proposé, dans son avis rendu le 24 juin 2016, de corriger le montant de la dotation de compensation métropolitaine pour l'abaisser à 72,3 millions d'euros par an 145 ( * ) , aboutissant à une égalité du taux d'épargne nette à 6,31 % pour chacune des deux collectivités.
En outre, les membres de la CLERCT se sont accordés, dans le protocole financier général signé le 19 décembre 2014, sur les mesures encadrant le transfert de la dette du département du Rhône et la sortie des emprunts structurés.
L'encours de la dette du département du Rhône a ainsi été réparti entre celui-ci et la métropole en suivant une clef de répartition égale respectivement à 35,263 % (315,7 millions d'euros) et 64,737 % (568,4 millions d'euros), et correspondant à celle des dépenses d'investissement hors dette des cinq années ayant précédé la création de la métropole 146 ( * ) .
En outre, le protocole financier a prévu un mécanisme de solidarité et de gestion mutualisée des emprunts toxiques entre le département et la métropole. Au prix d'un coût final très élevé (424 millions d'euros), ces emprunts toxiques ont été restructurés , mettant fin au risque qu'ils représentaient. Plus de la moitié de ce montant a été pris en charge par le fonds de soutien national pour les emprunts toxiques, tandis que la métropole en a assuré un peu moins du tiers, pour un montant de 127 millions d'euros 147 ( * ) .
En permettant de résoudre les difficultés financières du département du Rhône dues à la toxicité de ses emprunts, et d'assurer la survie financière du nouveau département, ces règles ad hoc de transfert des ressources, des charges et l'encours de dette ont ainsi constitué l'une des conditions nécessaires à la création de la métropole de Lyon.
En outre, comme le souligne la chambre régionale des comptes d'Auvergne-Rhône-Alpes, cette dotation de compensation métropolitaine maintient une forme de péréquation entre les territoires des deux collectivités qui préexistaient auparavant sein du département du Rhône. En ne tenant « pas compte du niveau de richesse par habitant, mais plutôt de la compensation du déséquilibre de la répartition spatiale des dépenses et des ressources préexistantes, figée à la date de création de la métropole » 148 ( * ) , cette péréquation territoriale représente une spécificité du modèle lyonnais.
3. Cinq ans après sa création, la métropole est entrée dans son fonctionnement institutionnel de croisière
La métropole de Lyon, collectivité à statut particulier, est une collectivité territoriale au sens de l'article 72 de la Constitution ; à ce titre, son organe délibérant ne peut procéder que d'une élection effectuée au suffrage universel, ainsi que l'a rappelé le Conseil constitutionnel 149 ( * ) .
La loi dite « MAPTAM » avait prévu un régime transitoire applicable aux organes délibérants de la métropole de Lyon. Son article 33 disposait ainsi que « jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la métropole de Lyon, les délégués communautaires de la communauté urbaine de Lyon exercent le mandat de conseiller métropolitain ». En conséquence, les délégués communautaires élus les 16 et 23 mars 2014 dans le cadre du scrutin municipal se sont vu confier les mandats de conseiller communautaire jusqu'aux élections municipales de 2020.
L'élection des conseillers communautaires au scrutin municipal de 2014
Les conseillers communautaires ont été élus dans le cadre des élections municipales de mars 2014 selon les dispositions suivantes, résultant des lois du 16 décembre 2010 150 ( * ) et du 17 mai 2013 151 ( * ) :
- les conseillers communautaires représentant les communes de 1 000 habitants et plus sont fléchés sur les listes de candidats à l'élection municipale ;
- dans les communes de moins de 1 000 habitants, ils sont désignés dans l'ordre du tableau de la municipalité. Ce mode de désignation n'a toutefois pas trouvé à s'appliquer en l'espèce, aucune des 58 communes de la communauté urbaine de Lyon ne comptant moins de 1 000 habitants 152 ( * ) .
En outre, le régime transitoire concernait également le président et les vice-présidents du conseil de la communauté urbaine de Lyon , dont l'article 37 de la loi dite « MAPTAM » prévoyait qu'ils exercent, respectivement, les mandats de président et de vice-présidents du conseil de la métropole , et ce par dérogation aux articles L. 3631-4 et L. 3631-1 du code général des collectivités territoriales.
Créé par l'article 26 de la loi dite « MAPTAM » et applicable depuis le renouvellement général des conseils municipaux de 2020, l'article L. 3631-1 du code général des collectivités territoriales dispose que les conseillers métropolitains sont élus au suffrage universel direct , dans les conditions prévues aux articles L. 224-1 à L. 224-31 du code électoral.
L'élection des conseillers métropolitains de Lyon
Les 150 conseillers métropolitains de Lyon 153 ( * ) sont élus pour six ans lors d'élections se tenant en même temps que le renouvellement général des conseils municipaux.
Ils sont élus au scrutin proportionnel de liste , suivant la règle de la plus forte moyenne, dans chacune des quatorze circonscriptions infra-métropolitaines 154 ( * ) , dont six situées dans la ville de Lyon.
Chaque circonscription élit entre huit et dix-huit conseillers métropolitains en fonction de sa population.
Une prime majoritaire est accordée à la liste arrivée en tête, qui remporte ainsi au moins la moitié des sièges de la circonscription.
Dans sa décision du 23 janvier 2014 relative à la loi « MAPTAM » 155 ( * ) , le Conseil constitutionnel a rappelé sa « jurisprudence pragmatique sur la modification de durée de mandat dès lors qu'il existe un intérêt général 156 ( * ) ». En l'espèce, il a jugé que, le législateur, en souhaitant « faciliter la réalisation de la réforme territoriale mise en oeuvre et éviter l'organisation d'une nouvelle élection au cours de l'année 2014 » 157 ( * ) , a bien poursuivi un but d'intérêt général. Ainsi, « les mesures adoptées, qui sont transitoires et en adéquation avec l'objectif poursuivi, ne méconnaissent pas les exigences constitutionnelles » 158 ( * ) .
Il a admis, pour les mêmes raisons, que le président et les vice-présidents du conseil de la communauté urbaine de Lyon exercent, à titre transitoire, les mandats de président et de vice-présidents du conseil de la métropole.
Le Conseil constitutionnel a également jugé que le législateur pouvait ne pas prévoir d'incompatibilité entre les fonctions de président du conseil de la métropole de Lyon et celle de maire , « à titre transitoire et afin de permettre la mise en place des institutions 159 ( * ) ». Ce faisant, il a limité ce régime dérogatoire à la seule période transitoire pendant laquelle il était prévu que le mandat du président du conseil de la métropole soit exercé par le président du conseil de la communauté urbaine de Lyon 160 ( * ) , soit jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux.
Par conséquent, comme le souligne la chambre régionale des comptes d'Auvergne-Rhône-Alpes, « la période 2015-2020 a constitué une période de transition en matière de gouvernance politique 161 ( * ) », au cours de laquelle le maintien des élus de la COURLY sans nouvelle élection a favorisé une certaine stabilité .
À l'inverse, la période postérieure aux élections métropolitaines des 15 mars et 28 juin 2020 met à l'épreuve, pour la première fois en conditions réelles, le fonctionnement et le mode de gouvernance de droit commun de la métropole de Lyon.
Pour la première fois, et cinq ans après la création de la métropole de Lyon, les conseillers métropolitains ont effet été élus au suffrage universel direct dans le cadre d'élections métropolitaines, conformément aux dispositions résultant de la loi « MAPTAM » et en adéquation avec le statut de collectivité territoriale à statut particulier de la métropole de Lyon ; en cela, les élections de 2020 marquent donc la véritable naissance de celle-ci.
Cette modification institutionnelle majeure n'a, du reste, pas posé de difficultés sur le plan opérationnel , et les élections municipales et métropolitaines se sont déroulées le même jour sans encombre. En revanche, elle a fait figure d'un véritable tournant pour les maires : faute de clarification sur sa nature départementale, la métropole a en effet conservé, pendant la période de transition, le vernis de l'intercommunalité .
* 131 Voir le calendrier plus haut dans cette partie.
* 132 Chambre régionale des comptes d'Auvergne-Rhône-Alpes, rapport précité, p. 129.
* 133 Idem, p. 5.
* 134 La métropole de Lyon a toutefois indiqué à la chambre régionale des comptes d'Auvergne-Rhône-Alpes que ces chiffres n'étaient « pas immédiatement pertinents » ( idem , p. 44).
* 135 Ibidem , p. 45.
* 136 Ibidem , pp. 38-39.
* 137 Ibidem , p. 56.
* 138 Ibidem , p. 130.
* 139 Ibidem , p. 72.
* 140 Ibidem , p. 65.
* 141 Ibidem , p. 76.
* 142 Article L. 3663-6 du CGCT.
* 143 Rapport de la chambre régionale des comptes d'Auvergne-Rhône-Alpes précité, p. 18.
* 144 Montant de 75 012 847 euros retenu dans l'arrêté du 19 décembre 2014 (NOR : INTB1429836A).
* 145 Montant de 72 304 310 euros repris dans l'arrêté interministériel du 16 novembre 2016 (NOR : INTB1622251A).
* 146 Rapport de la chambre régionale des comptes d'Auvergne-Rhône-Alpes précité, p. 22.
* 147 Ibidem , p. 27.
* 148 Ibidem , p. 19.
* 149 Décision n° 92-308 DC du 9 avril 1992, Traité sur l'Union européenne, considérant 26.
* 150 Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.
* 151 Loi n°2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral.
* 152 Commentaire de la décision n° 2013-687 DC du 23 janvier 2014, p. 23.
* 153 Leur nombre a été ramené de 166 à 150 par la loi n°2015-816 du 6 juillet 2015 ratifiant l'ordonnance n° 2014-1539 du 19 décembre 2014 relative à l'élection des conseillers métropolitains de Lyon.
* 154 Au terme du découpage retenu par la loi n°2015-816 du 6 juillet 2015 précitée, les circonscriptions métropolitaines sont les suivantes : Lones et Coteaux ; Ouest ; Plateau Nord-Caluire ; Porte des Alpes ; Portes du Sud ; Rhône Amont ; Val de Saône ; Villeurbanne ; Lyon-Ouest ; Lyon-Sud ; Lyon-Centre ; Lyon-Est ; Lyon-Nord ; Lyon-Sud-Est.
* 155 Conseil constitutionnel, décision n°2013-687 DC du 23 janvier 2014, Loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.
* 156 Commentaire de la décision du Conseil constitutionnel précitée, p. 23.
* 157 Décision du Conseil constitutionnel précitée, considérant 74.
* 158 Décision du Conseil constitutionnel précitée, considérant 74.
* 159 Décision du Conseil constitutionnel précitée, considérant 64.
* 160 Décision du Conseil constitutionnel précitée, considérant 64.
* 161 Rapport de la chambre régionale des comptes d'Auvergne-Rhône-Alpes précité, p. 34.