B. LA MÉTROPOLE DE LYON : UNE CONSTRUCTION INÉDITE PORTÉE PAR LA VOLONTÉ DU PRÉSIDENT DU DÉPARTEMENT DU RHÔNE ET DU MAIRE DE LYON, PRÉSIDENT DE LA COURLY
1. La volonté des exécutifs locaux de mener à bien le projet métropolitain dans un contexte national favorable
Comme l'a rappelé la commission des finances du Sénat dans son rapport d'avril 2019, la création de la métropole de Lyon a été « une affaire d'hommes et de circonstances » 29 ( * ) .
La décision a en effet été prise sous l'impulsion du président du conseil départemental du Rhône, Michel Mercier, et du président de la communauté urbaine de Lyon (COURLY), par ailleurs maire de Lyon, Gérard Collomb. Ce dernier souhaitait accélérer le développement de la communauté urbaine et faire de Lyon un modèle de métropolisation aboutie ; Michel Mercier avait quant à lui « pour priorité de préserver l'autonomie de la partie rurale du département du Rhône en évitant qu'elle ne soit absorbée par Lyon » 30 ( * ) .
En outre, la création de la métropole fut l'occasion d'assainir la situation financière du département du Rhône , qui était jusqu'alors très dégradée en raison d'un fort endettement, de l'alourdissement de la charge de la dette liée à la hausse du taux d'intérêt de plusieurs emprunts structurés, ainsi que d'importants engagements hors bilan. À contrario , la communauté urbaine bénéficiait d'une situation financière favorable, grâce notamment au dynamisme des bases de la fiscalité intercommunale. La fusion d'une partie du département du Rhône et de la communauté urbaine de Lyon a ainsi permis au département du Rhône de transférer certains de ses engagements à la métropole nouvellement créée, et en particulier ceux liés au musée des Confluences et au tramway Rhônexpress.
Animés par la « volonté de faire et de faire vite » 31 ( * ) , les deux exécutifs locaux ont bénéficié de l'aval du pouvoir exécutif et de la représentation nationale, permettant au cadre législatif d'aboutir en un peu plus de deux ans seulement, la loi dite « MAPTAM » ayant été promulguée le 27 janvier 2014.
Calendrier de la création de la Métropole de Lyon 32 ( * )
- 5 mars 2009 : le comité « Balladur » propose de créer une collectivité locale à statut particulier, la métropole, qui exercerait les compétences de la communauté urbaine ainsi que, sur son territoire, celles du département.
- 3 décembre 2012 : en marge du sommet franco-italien à Lyon, le projet de création de la métropole de Lyon reçoit l'accord de principe du Président de la République, François Hollande.
- 4 décembre 2012 : Michel Mercier et Gérard Collomb annoncent en conférence de presse la création de la métropole de Lyon.
- 1 er février 2013 : Michel Mercier et Gérard Collomb présentent le projet de création de la métropole de Lyon aux élus du Rhône et du Grand Lyon réunis dans l'auditorium de Lyon.
-18 février 2013 : création par la communauté urbaine de Lyon d'un groupe de suivi du projet.
- 10 avril 2013 : dépôt au Sénat du projet de loi n°495 (2012-2013) de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles par Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique.
- 23 janvier 2014 : décision n° 2013-687 DC du Conseil constitutionnel (conformité avec réserve).
- 27 janvier 2014 : promulgation de la loi n° 2014-58 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.
- 19 décembre 2014 : conclusion du protocole financier général par le Grand Lyon et le département du Rhône.
- 1 er janvier 2015 : création de la métropole de Lyon.
2. Une association des élus du territoire limitée
Désirant mener à bien le projet de création de la métropole de Lyon le plus rapidement possible, les exécutifs du conseil départemental du Rhône et de la communauté urbaine de Lyon n'ont pas eu l'opportunité de procéder à une association large des élus du territoire.
Le projet de création de la métropole a ainsi été révélé à la presse deux mois avant d'être présenté aux élus locaux . Cette méthode de travail a conduit certains à qualifier la création de la métropole de « coup d'État légalisé par la suite » 33 ( * ) .
Ce défaut d'association des élus locaux n'est probablement pas sans conséquences pour l'état des relations entre la métropole et les maires qui s'en sont suivies. Le malentendu sur la nature réelle de la métropole, dont les maires des communes situées sur son territoire regrettent la fin du fonctionnement intercommunal, s'est probablement partiellement noué dans ce défaut de consultation, qui n'a pas permis de dissiper d'éventuelles incompréhensions. Un certain nombre d'interlocuteurs entendus dans le cadre de la mission d'information ont ainsi fait part du regret de n'avoir pas pu s'exprimer à l'époque sur le changement de statut, dont ils estiment à présent subir les conséquences. Comme l'a écrit un groupe politique du conseil de la métropole dans sa contribution transmise aux rapporteurs, « l'orientation choisie par le législateur pour la métropole de Lyon, subie par les élus communaux du territoire qui n'ont pas eu à délibérer sur ce changement de statut à l'époque, conduit à des dysfonctionnements majeurs, à une rupture d'équité entre les citoyens et met en lumière l'incapacité de cette nouvelle collectivité à agir dans la proximité » 34 ( * ) .
Si le manque de concertation au niveau local n'est pas la cause directe des difficultés observées par certains maires, il a sans doute nourri a posteriori les frustrations générées par le fonctionnement actuel de la métropole et dont les élus locaux se sont fait l'écho auprès de la mission d'information.
* 29 Rapport n° 442 (2018-2019) du 10 avril 2019 fait au nom de la commission des finances sur les conséquences financières et fiscales de la création de la métropole de Lyon, par MM. Charles Guéné et Claude Raynal, p. 13.
* 30 Léa Havard, article précité, p. 512.
* 31 Rapport n°442 (2018-2019) précité, p. 44.
* 32 S'appuyant sur celui du rapport n°442 (2018-2019) précité, p. 14.
* 33 Rapport n°442 (2018-2019) précité, p. 13.
* 34 Contribution du groupe « Synergies » du conseil de la métropole de Lyon transmise aux rapporteurs.