AVANT-PROPOS
Les bâtiments scolaires (plus de 51 000 écoles, collèges et lycées) représentent à eux seuls, en superficie, environ 140 millions de m2, soit la moitié des bâtiments publics des collectivités territoriales.
Dans le contexte environnemental actuel (adaptation au changement climatique, amélioration de la performance énergétique, réduction des émissions de gaz à effet de serre...), ces chiffres confirment l'importance des questions posées par la transition écologique de ces bâtiments, rendue obligatoire par les engagements européens de la France et dont la crise des prix de l'énergie accélère l'intérêt : les bâtiments représentent en effet 75% des dépenses d'énergie des collectivités territoriales, selon une estimation de 20221(*).
Au sein des bâtiments publics des collectivités territoriales, les bâtiments scolaires occupent une place singulière.
- Tout d'abord, par leur dimension symbolique : « l'école est le poumon du village », soulignait un élu à l'attention de la mission d'information.
L'architecture scolaire reflète en effet les grandes étapes de notre histoire : écoles dites « Jules Ferry » au bâti uniforme, souvent associées aux mairies, symboles de la transmission des valeurs républicaines par la IIIe République et de la démocratisation de l'enseignement ; écoles de l'entre-deux-guerres inspirées par le courant hygiéniste ; constructions de masse des années 1950-1970, à l'architecture sommaire héritée des urgences du moment - croissance démographique consécutive à la Deuxième Guerre mondiale, prolongation de la scolarité obligatoire à 16 ans et « collège unique ».
- Ensuite, par le nombre de leurs usagers2(*), a fortiori depuis que l'école concerne tous les enfants dès l'âge de trois ans : ces bâtiments, pour le seul enseignement public, sont le cadre de la vie quotidienne de plus de 10 millions d'élèves3(*) et de quelque 720 000 enseignants4(*), sans oublier les autres personnels dont ces bâtiments sont également le lieu de vie (personnels d'encadrement, assistants d'éducation, accompagnants d'élèves en situation de handicap, assistants de vie scolaire, agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles, personnels techniques...). Si l'on inclut les parents d'élèves, écoles, collèges et lycées concernent chaque jour une population considérable.
- Par l'importance, enfin, que revêtent ces bâtiments pour les collectivités territoriales depuis les lois de décentralisation. Celles-ci ont mis en place un régime de compétences partagées entre l'État et les collectivités qui fait correspondre, à chaque niveau de collectivité, un échelon d'enseignement (primaire, collèges, lycées) : l'État assure la responsabilité de l'enseignement et des personnels dont c'est la mission, les collectivités prennent en charge les conditions matérielles de son organisation (bâtiments, équipements, dépenses de fonctionnement) ainsi que la gestion des personnels correspondants (hors personnels enseignants).
Certains élus entendus par la mission d'information ont d'ailleurs rappelé l'amélioration de l'état des collèges et lycées depuis qu'ils relèvent des compétences des départements et régions. Ce constat confirme l'intérêt de la gestion décentralisée des bâtiments scolaires, si l'on se réfère à un bilan de la décentralisation de l'enseignement du second degré effectué par la Cour des comptes en 1995 (voir l'encadré ci-après).
Bâtiments des collèges et
lycées lors du transfert de compétences entre l'État,
les départements et les régions - les
« procès-verbaux de remise »
Source : Cour des comptes, La décentralisation et l'enseignement du second degré, Rapport public particulier, février 1995.
« Les biens meubles et immeubles sont de plein droit mis à la disposition à titre gratuit de la collectivité concernée. (...) Il était de ce fait nécessaire de procéder à l'établissement d'un état des lieux établi contradictoirement entre des représentants de l'État, de la collectivité nouvellement compétente et de la collectivité propriétaire. Les procès-verbaux ont le plus souvent été établis dans les conditions prévues. »
« Les établissements nécessitant des travaux urgents n'étaient pas forcément les plus anciens. Ainsi selon une étude conduite dès 1984 dans le département du Pas-de-Calais, l'état des bâtiments dépendait en grande partie du procédé de construction utilisé : si les bâtiments en béton étaient reconnus solides, les bâtiments métalliques pourtant plus récents ne répondaient en revanche plus aux normes de sécurité. Dans ce département, 27 collèges sur 123 étaient dans cette situation en 1984.
S'ajoutaient les problèmes liés à l'existence de bâtiments démontables appartenant majoritairement à l'État. Leur installation, provisoire au départ, s'était pérennisée dans les zones de forte croissance des besoins comme le département du Nord ou l'agglomération toulousaine.
Un net retard en matière d'entretien était souvent constaté. Dans le Gers, sur vingt et un collèges, quinze étaient en bon état, six dans un état de délabrement plus ou moins prononcé, le plus souvent faute d'avoir été entretenus. En Pas-de-Calais, on constatait surtout un net retard en matière d'entretien, l'état général du patrimoine n'étant pas considéré comme inquiétant. Plusieurs départements tiennent à souligner que les locaux construits et entretenus par des collectivités étaient généralement mieux entretenus que les bâtiments relevant de l'État. Dans différentes régions, telle l'Aquitaine, les procès-verbaux de remise signalaient le mauvais état de l'équipement des classes et des ateliers de lycées, notamment professionnels. »
En outre, les écoles, collèges et lycées sont incontestablement des enjeux de politique locale et d'aménagement du territoire. Deux communes sur trois disposent au moins d'une école5(*) : ce chiffre illustre de manière éclairante l'importance des écoles pour l'échelon municipal. Dans cet esprit, les témoignages reçus par la mission d'information montrent clairement que pour un maire, la construction ou la rénovation d'une école est « le » projet d'un mandat. De même, la construction et la rénovation d'un collège ou d'un lycée sont des actes politiques majeurs des conseils départementaux et régionaux qui portent ce projet et constituent en outre des éléments d'attractivité pour un territoire.
Les collectivités territoriales sont aujourd'hui les deuxièmes financeurs de la dépense intérieure d'éducation6(*) après l'État : leur part dans la DIE s'élevait en 2021 à 23% (58% pour l'État). De plus, on constate actuellement une hausse des dépenses des collectivités territoriales dans le domaine de l'enseignement : ce « rebond des dépenses d'éducation » des collectivités territoriales tient précisément à « la reprise (...) de l'investissement, à destination notamment (...) de la rénovation énergétique du bâti scolaire », selon une étude du ministère de l'éducation nationale publiée en novembre 20227(*). En effet, comme l'ont confirmé les associations d'élus locaux auditionnées par la mission d'information, les collectivités territoriales n'ont pas attendu l'actuelle crise de l'énergie pour inscrire la rénovation des bâtiments scolaires dont elles ont la responsabilité à leur agenda.
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La transition écologique des bâtiments scolaires - comme d'ailleurs celle de tous les bâtiments publics des collectivités - illustre la complexité de toute politique publique décentralisée, dont les normes sont définies au niveau central, mais dont la déclinaison dépend de collectivités sur lesquelles pèsent bien d'autres responsabilités, et dont les ressources budgétaires sont aujourd'hui plus contraintes que jamais.
Les questions posées par les bâtiments scolaires recouvrent donc une dimension spécifique et font de leur rénovation un sujet en soi, même si elle s'inscrit dans la thématique plus large de la rénovation environnementale des bâtiments publics avec laquelle elle partage un même cadre juridique - européen et national. Certains des constats établis par ce rapport sont ainsi transposables à la transition écologique des autres bâtiments publics des collectivités territoriales.
La question de la transition environnementale des bâtiments scolaires est d'ailleurs clairement identifiée depuis plusieurs années comme un sujet en tant que tel au sein de la politique publique de rénovation des bâtiments, comme le montrent les rapports publics suivants :
- Favoriser la rénovation du patrimoine scolaire des quartiers populaires pour créer une école moderne et attractive, de M. Olivier Klein, alors maire de Clichy-sous-Bois (mars 2017) ;
- Rénovation énergétique des bâtiments éducatifs, de MM. Hubert Briand, responsable du pôle Efficacité énergétique des bâtiments (Caisse des dépôts) et Jérôme Gatier, directeur du Plan Bâtiment durable (mai 2018) ; on notera que le champ de réflexion du groupe de travail dont est issu ce document recouvre l'ensemble du patrimoine immobilier éducatif, public et privé, de l'école maternelle à l'université ;
- La rénovation énergétique des bâtiments scolaires, de M. Jean-François Demarcq, ingénieur général des mines (février 2020)8(*). Plus de trois ans après sa publication, ce rapport demeure à de nombreux égards un document de référence.
Or malgré l'effort de réflexion qu'illustrent ces divers rapports publics, l'adaptation des bâtiments scolaires au nouveau contexte environnemental passe par des projets dont la conduite, pour les collectivités territoriales qui en sont les maîtres d'ouvrage, demeure un véritable défi, surtout pour les communes - les plus petites au premier chef.
L'accès à l'ingénierie (technique, administrative, juridique, financière), la connaissance des normes à respecter, la capacité à identifier les partenaires mobilisables pour accompagner un tel projet, l'information sur les bonnes pratiques susceptibles d'en guider la mise en oeuvre restent pour les collectivités territoriales, et singulièrement pour les communes, autant d'obstacles à surmonter, à un moment où le contexte juridique et climatique invite à accélérer la transition écologique du bâti scolaire, voire à amorcer le passage à une logique de traitement de masse.
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C'est dans ce contexte que le groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants (RDPI) a demandé, dans le cadre du droit de tirage reconnu à chaque groupe politique par l'article 6 bis du Règlement du Sénat, la constitution d'une mission commune d'information ayant pour sujet « le bâti scolaire à l'épreuve de la transition écologique ».
Le Sénat a désigné les 21 membres de la mission d'information lors de la séance publique du mercredi 1er février 2023.
Au cours de sa réunion constitutive, le 7 février 2023, la mission d'information a pris acte de la nomination de Nadège Havet en tant que rapporteure, conformément au souhait du groupe RDPI de confier le rapport de cette mission à l'un de ses membres. Notre collègue Jean-Paul Prince a alors salué l'intérêt d'une démarche permettant d'inscrire à l'agenda du Sénat une « question cruciale qui croise des thématiques chères à notre institution : l'éducation, le développement durable - plus particulièrement la transition énergétique - et les collectivités territoriales », Jean-Marie Mizzon, président, soulignant l'importance d'un sujet qui « intéresse tout particulièrement les collectivités territoriales, et au premier chef l'échelon municipal ».
La mission d'information a commencé ses travaux dès le 8 février 2023. L'examen de ce rapport, le 28 juin 2023, a clos un cycle d'auditions9(*) et de déplacements de quelque quatre mois.
Conformément à l'intitulé de son sujet, la mission d'information a souhaité faire porter sa réflexion non seulement sur la rénovation énergétique stricto sensu, mais aussi sur les investissements destinés à adapter les bâtiments scolaires à la lutte contre la chaleur - végétalisation des cours, aménagement d'espaces ombragés...
Au cours de neuf auditions en réunion plénière, dont cinq tables rondes, et de 15 réunions au format « rapporteur », elle a reçu plus de 80 spécialistes (associations d'élus, hauts fonctionnaires, experts et universitaires, architectes, paysagistes, entreprises du bâtiment, représentants des syndicats d'enseignants et de chefs d'établissements, d'associations de parents d'élèves, des organismes contribuant à l'accompagnement des collectivités territoriales (ANCT, ADEME-Agence de la transition écologique, CEREMA, agences locales de l'énergie-climat - ALEC, conseils d'architecture, d'urbanisme et d'environnement - CAUE...).
Cette série de réunions s'est terminée le 7 juin 2023, lorsque la mission d'information a entendu Mme Dominique Faure, ministre déléguée chargée des collectivités territoriales et de la ruralité.
Des séquences particulièrement stimulantes ont permis à la mission d'information d'associer à sa réflexion d'autres structures du Sénat :
- la délégation aux outre-mer, pour évaluer les dimensions ultramarines de son sujet à partir de la situation à Mayotte, en Guadeloupe et à La Réunion ;
- et le groupe d'études « Statut, rôle et place des Français établis hors de France », à la demande de notre collègue Yan Chantrel, représentant les Français établis hors de France, afin de prendre connaissance de l'expérience de l'Agence de l'enseignement français à l'étranger et de la Mission laïque française.
Entre avril et juin 2023, la mission d'information a procédé à cinq déplacements : en Meurthe-et-Moselle ; à Courbevoie, dans les Hauts-de-Seine ; dans le Finistère ; à Marseille puis dans le Vaucluse.
Ces rencontres de terrain et visites d'établissements scolaires - pour certains encore en chantier - ont permis, grâce à l'implication des membres de la mission d'information qui ont pris l'initiative de ces déplacements10(*), de confronter aux réalités des territoires les informations recueillies lors des auditions organisées au Sénat.
Au total, plus de 100 interlocuteurs ont contribué aux travaux de la mission d'information lors de ses auditions et déplacements, sans compter les quelque 1 379 élus locaux qui lui ont répondu dans le cadre de la consultation en ligne à laquelle la mission d'information a procédé, en avril 2023, sur la plateforme du Sénat. Les témoignages de grande qualité adressés à la mission d'information ont substantiellement enrichi sa réflexion. La synthèse de ces réponses, annexée à ce rapport, a très utilement complété les informations recueillies lors des trois auditions des associations d'élus et lors des déplacements de la mission d'information.
Que tous les élus qui ont accepté de partager avec la mission d'information leur expérience et leurs suggestions soient très chaleureusement remerciés, de même que tous ceux qui ont contribué à éclairer sa réflexion.
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Des sujets en lien avec la rénovation écologique des bâtiments ont été largement présents dans l'actualité parlementaire parallèlement au déroulement de la mission d'information, reflétant une prise de conscience partagée des dimensions économiques immédiates de la transition écologique et de son urgence : la transition climatique n'est plus une « question pour après-demain »11(*).
Quelques semaines avant la constitution officielle de la mission d'information, un rapport de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques sur la rénovation énergétique des bâtiments appelait, en novembre 2022, à « mobiliser les collectivités territoriales » et à leur faire jouer un « rôle d'impulsion » dans la rénovation énergétique, afin de « montrer l'exemple » en rénovant « leurs propres bâtiments, notamment les bâtiments scolaires »12(*).
Divers travaux du Sénat confirment l'intérêt de notre assemblée pour ces thématiques :
- la commission d'enquête sur l'efficacité des politiques publiques en matière de rénovation énergétique, mise en place en janvier 2023 à l'initiative du groupe Écologiste - Solidarité et Territoires, centrée sur le logement ;
- la table ronde organisée le 1er février 2023 par la commission de la culture sur le bâti ancien, dans le cadre de la préparation d'un rapport d'information sur le patrimoine et la transition écologique13(*) ;
- et le travail mis en oeuvre par la délégation aux collectivités territoriales sur la transition environnementale dans les collectivités territoriales.
Dans le même esprit, l'agenda de l'Assemblée nationale comporte une mission d'information sur l'adaptation de l'école aux enjeux climatiques, au sein de la commission des affaires culturelles et de l'éducation, qui aborde le sujet sous un prisme large, intégrant non seulement le fonctionnement de l'école (aménagement des espaces, évolution de l'offre de restauration...), mais aussi les activités d'enseignement (prise en compte des enjeux climatiques dans les programmes scolaires, formation des enseignants...). Parallèlement a été constituée une mission d'information sur la rénovation énergétique des bâtiments, commune à la commission des affaires économiques et à la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire.
En outre, l'examen de la proposition de loi visant à ouvrir le tiers financement à l'État, à ses établissements publics et aux collectivités territoriales pour favoriser les travaux de rénovation énergétique14(*), adoptée en première lecture par le Sénat le 16 février 2023 et devenue la loi n° 2023-222 du 30 mars 2023, a inscrit les problématiques de rénovation énergétique des bâtiments des collectivités territoriales à l'agenda législatif des deux assemblées15(*).
Le sujet de la transition écologique des écoles, collèges et lycées s'est également trouvé au coeur de l'actualité nationale : dans le sillage de l'annonce par le chef de l'État, en novembre 2022, d'un grand plan pour aider les communes à mener à bien la rénovation thermique des écoles, le Gouvernement a annoncé, le 9 mai 2023, le lancement du « Plan de rénovation énergétique des écoles - tous mobilisés ».
Quelques jours plus tôt, le 3 mai 2023, le 1 000e dossier de subvention sélectionné dans le cadre du Fonds vert, levier financier destiné à accélérer la transition écologique dans les territoires, concernait de manière très symbolique la rénovation énergétique d'un bâtiment scolaire16(*).
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La mission d'information a centré son analyse sur l'enseignement primaire et secondaire public, estimant que la rénovation énergétique des bâtiments de l'enseignement privé sous contrat constituait une problématique en soi, qui mérite d'ailleurs une analyse approfondie. Dans le même esprit, elle a écarté l'enseignement supérieur du champ de ce rapport, souhaitant consacrer l'essentiel de sa réflexion aux questions posées par la transition écologique des bâtiments publics des collectivités territoriales.
Ce rapport s'appuie sur une démarche en trois étapes :
- dans un premier temps, il analyse les enjeux actuels de la rénovation des bâtiments scolaires, qui dépassent la seule problématique de la transition écologique et intègrent des sujets déterminants comme la santé ou l'évolution des pratiques pédagogiques ;
- dans un deuxième temps, il confirme la complexité de la conduite des projets de rénovation d'écoles, collèges et lycées pour les collectivités territoriales, abordant notamment le défi que constitue pour les communes l'accès à l'ingénierie, les difficultés auxquelles peuvent se heurter certaines collectivités - plus particulièrement les communes - pour identifier les acteurs susceptibles d'accompagner leurs projets, et la question du financement, qui se pose de manière aiguë pour tous les échelons territoriaux ;
- dans un troisième temps, il souligne la nécessité de mettre en place une stratégie organisée pour que la rénovation écologique du bâti scolaire s'inscrive dans une démarche coordonnée, portée par une ambition qui soit à la hauteur des enjeux de l'avenir de l'école.
Or l'élaboration de cette stratégie se heurte aujourd'hui à des contraintes majeures, qu'il importe de lever au plus vite :
- l'énormité de la tâche à accomplir, tout d'abord, compte tenu de la nécessité de mener de front des chantiers complémentaires et parfois concurrents : la rénovation énergétique, la lutte contre les vagues de chaleur, la qualité de l'air intérieur, enjeu de santé publique révélé par la crise sanitaire, sans oublier la mise en valeur d'éléments emblématiques de notre patrimoine ;
- l'absence d'un état des lieux cohérent de ces bâtiments, qui aurait pourtant dû, de longue date, constituer le prérequis de cette politique publique et qui empêche aujourd'hui une programmation globale de ces travaux ;
- l'évolution régulière des normes environnementales, avec des niveaux d'exigence toujours plus ambitieux, en lien avec l'actualité européenne ;
- la possibilité d'exigences contradictoires lorsque s'opposent, par exemple, la rénovation énergétique et la préservation du patrimoine, les économies d'énergie et la qualité de l'air, la végétalisation des espaces et le coût de la maintenance ;
- les incertitudes sur la disponibilité de professionnels formés aux métiers que suppose la rénovation des bâtiments selon les standards les plus exigeants, alors même que les entreprises susceptibles de prendre en charge ces chantiers font face à une forte demande, qui concerne tant les bâtiments publics que les logements ;
- la difficulté d'évaluer l'effort financier à mobiliser pour mener à bien ces chantiers ;
- l'existence de nombreux précédents d'écoles, de collèges et de lycées rénovés ou construits selon les normes environnementales les plus exigeantes, sans qu'il existe à ce jour d'outil de partage d'expérience mutualisé à l'échelle du territoire national qui permettrait de faire connaître à toutes les collectivités, avant la mise en oeuvre de leur projet, les bonnes pratiques à encourager et les écueils à éviter.
Au terme de ce travail, la mission d'information présente donc 12 recommandations pour mieux accompagner les élus locaux dans la transition écologique des bâtiments scolaires.
Bâtiments publics des collectivités territoriales : chiffres-clés
- 280 millions de m²
- 30% du parc tertiaire national
- 225 000 bâtiments17(*)
- bloc communal : la moitié de ce parc
Parc scolaire public
- 140 millions de m² environ
- 45% du patrimoine des collectivités territoriales en surface18(*)
Plus de 51 000 écoles, collèges et lycées (publics) :
. 43 904 écoles du premier degré - Surface19(*) : environ 50 millions de m2
. 7 799 établissements d'enseignement secondaire20(*)
Dont 5 503 collèges21(*), 1 626 lycées d'enseignement général et technologique (LEGT)22(*), 1 626 lycées professionnels (LP)23(*) et 76 établissements régionaux d'enseignement adapté (EREA)
Surface totale24(*) : 81,4 millions de m2 (surface cadastrale : 165 millions de m2 ; surface bâtie : 44 millions de m2)
- dont collèges : 37,3 millions de m2
- lycées d'enseignement général et technologique: 25,4 millions de m2
- lycées professionnels : 8,8 millions de m2
- cités scolaires : 9,9 millions de m2
* 1 Financement de la transition écologique et énergétique - Enjeux, recommandations et propositions des intercommunalité, ADCF, septembre 2022.
* 2 Source : L'éducation nationale en chiffres-2022, DEPP, ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse, 2022. Chiffres relatifs à l'année scolaire 2021-2022.
* 3 12 millions d'élèves si l'on intègre l'enseignement privé sous contrat.
* 4 Plus de 850 000 si l'on tient compte de l'enseignement privé sous contrat.
* 5 Source : projet de loi de finances pour 2023, Projet annuel de performances - Enseignement scolaire, p. 45.
* 6 Donnée qui agrège toutes les contributions à l'éducation : État, collectivités, autres administrations publiques, ménages et entreprises (enseignement du premier et du second degré, enseignement supérieur, formation continue et extrascolaire).
* 7 « 169 milliards d'euros consacrés à l'éducation en 2021 : 6,8% du PIB », note d'information de la DEPP - n° 22.34, novembre 2022.
* 8 Mission confiée à M. Demarcq par les ministères de la transition écologique et solidaire, de l'économie et des finances, de l'éducation nationale et de la jeunesse, de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.
* 9 Les comptes rendus des auditions sont disponibles à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/mi-bati-scolaire.html
* 10 Mmes Véronique Del Fabro pour la Meurthe-et-Moselle, Nadège Havet pour le Finistère, Marie-Arlette Carlotti pour Marseille et M. Jean-Baptiste Blanc pour le Vaucluse.
* 11 France Stratégie, Les incidences économiques de l'action pour le climat, mai 2023.
* 12 La rénovation énergétique des bâtiments, rapport fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et techniques par M. Philippe Henriet, député, et M. Gérard Longuet, sénateur (Sénat, n° 129, 2022-2023).
* 13 Rapport fait au nom de la commission de la culture par Mme Sabine Drexler (n° 794, 2022-2023).
* 14 Proposition de loi présentée par Mme Aurore Bergé, Assemblée nationale, XVIe Législ., n° 574.
* 15 Ce texte expérimental a pour objectif de lever les freins aux investissements des collectivités territoriales en matière de rénovation énergétique en leur permettant de différer le paiement de leurs travaux, par dérogation au droit de la commande publique, en s'appuyant sur les économies d'énergie attendues de ces investissements dans le cadre d'un contrat de performance énergétique.
* 16 Il s'agit du groupe scolaire de Chavenay (Yvelines), village de 1 700 habitants ; les travaux concernent la rénovation du groupe scolaire (un peu plus de 200 enfants) et de la cantine. Le projet sera financé à hauteur de 835 000 €.
* 17 Source : ministère de la transition écologique.
* 18 Financement de la transition écologique et énergétique - Enjeux, recommandations et propositions des intercommunalité, ADCF, septembre 2022.
* 19 Source : rapport Demarcq, 2020. Il s'agit de la surface de plancher, qui correspond à la somme des surfaces de tous les niveaux construits, clos et couverts, dont la hauteur sous plafond est supérieure à 1,80 m. Elle ne comprend ni les combles non aménageables pour l'habitation ni les surfaces intérieures aménagées pour le stationnement des véhicules.
* 20 Établissements du second degré - Collèges, lycées et établissements régionaux d'enseignement adapté (EREA) relevant du ministère chargé de l'Éducation nationale. Hors cités scolaires : 6 927 établissement ; 781 établissements en cités scolaires.
* 21 Hors cités scolaires : 5 040.
* 22 Hors cités scolaires : 1 242.
* 23 Hors cités scolaires : 645.
* 24 Surface de plancher. Source : DEPP (ministère de l'éducation nationale).