III. LE TRIBUNAL CONSTITUTIONNEL POLONAIS ET L'UNION
EUROPÉENNE
M. András Jakab, professeur de droit
constitutionnel et administratif à l'Université de Salzbourg
Après l'effondrement du bloc communiste, les pays d'Europe de l'Est ont importé les règles juridiques formelles des institutions constitutionnelles d'Europe occidentale. La culture juridique sous-jacente est toutefois restée la même. Par culture juridique, j'entends les « croyances et attitudes à l'égard du droit », qui sont les éléments informels des institutions juridiques. Jusqu'à l'adhésion à l'Union européenne, les pays d'Europe de l'Est étaient soumis à une pression effective pour adhérer aux principes de la démocratie et de l'État de droit (« critères de Copenhague »). Toutefois, depuis l'adhésion, nous assistons à une lente érosion de la qualité de l'État de droit dans la plupart de ces pays postsocialistes. La raison principale de cette érosion est la culture juridique sous-jacente qui a repris le dessus, une fois que la pression extérieure efficace a disparu : le masque est tombé. La détérioration progressive de l'État de droit et de la démocratie est caractéristique non seulement de la Pologne et de la Hongrie, mais aussi, dans une moindre mesure, de la plupart des États membres de l'Union européenne situés en Europe de l'Est. Le système immunitaire de ces pays est très faible, ils sont enclins à reculer, et dans deux pays (la Hongrie et la Pologne), ce recul s'est avéré dramatique. J'ai abordé ces questions dans mon article intitulé « Informal Institutional Elements as Both Preconditions and Consequences of Effective Formal Legal Rules » (« Les éléments institutionnels informels en tant que conditions préalables et conséquences de règles juridiques formelles efficaces »)217(*) .
En ce qui concerne plus spécifiquement la Pologne, Wojciech Sadurski a expliqué en détail dans son ouvrage de référence (Poland's Constitutional Breakdown, OUP 2019) comment les différentes institutions constitutionnelles (en particulier l'indépendance judiciaire) ont été sapées. L'indépendance des tribunaux ordinaires a été violée par diverses lois (telles que la loi sur la muselière et la loi sur la chambre disciplinaire). Cette violation a été établie par la Cour de justice de l'Union européenne (C-204/21 et C-791/19), la Cour européenne des droits de l'homme218(*) et la Commission de Venise (Avis 904/2017). Quant au Tribunal constitutionnel polonais (PCT), il s'agit essentiellement d'un « tribunal fantoche » ou d'une institution capturée, on peut même douter qu'il s'agisse d'un tribunal tout court, car certains de ses juges ont été nommés illégalement219(*). Dans la pratique, le PCT est aujourd'hui davantage un agent du gouvernement polonais (et non un organe de contrôle)220(*).
La dernière décision du PCT (K 3/21, 7 octobre 2021) s'inscrit également dans cette lignée. La motion du premier ministre polonais compte 129 pages. Elle affirme que le PCT a la compétence de réviser les traités fondateurs de l'UE sur leur constitutionnalité, sur la base de l'article 188 de la Constitution polonaise. Les principaux arguments de la motion font référence à « l'identité constitutionnelle » et au « pluralisme constitutionnel ». La motion mentionne également la décision PSPP de la Cour constitutionnelle fédérale allemande. Cependant, elle ne mentionne pas les articles 8 et 9 de la Constitution polonaise (qui traitent de la coopération internationale et de l'exigence de conformité avec le droit international public). La motion ne mentionne pas non plus l'ancienne jurisprudence de la LCP favorable au droit communautaire (telle que K 18/04). Comme prévu, le PCT a pratiquement accepté l'ensemble de l'argumentation de la motion du Premier ministre. Cela signifie un rejet de la primauté/supériorité du droit de l'UE. L'objectif était de créer des arguments dans la lutte du gouvernement polonais contre les organes de l'UE au sujet de l'indépendance des tribunaux ordinaires (justifiant pourquoi la décision de la CJCE au sujet de la chambre disciplinaire n'est pas mise en oeuvre).
Dans la décision K 3/21, le PCZ a déclaré que l'article 1 (en relation avec l'article 4(3)), l'article 2, l'article 19(1) deuxième alinéa du traité sur l'Union européenne sont incompatibles avec l'article 2, l'article 7, l'article 8, l'article 90(1), l'article 178(1), l'article 179 (en relation avec l'article 144(3)(17)), l'article 186(1) de la Constitution polonaise. Le PCT a explicitement rejeté la possibilité d'un renvoi préjudiciel, a souligné sa propre indépendance (de manière provocante, il a même déclaré que la Constitution polonaise garantissait un niveau d'indépendance judiciaire plus élevé que la législation de l'UE). Le PCT a ensuite explicitement nié la nature juridique de l'article 2 du traité sur l'Union européenne (et lui a attribué une nature purement axiologique). Enfin, après de longs passages sur la souveraineté et la primauté de la Constitution polonaise, il a également menacé de réexaminer à l'avenir les décisions de la CJCE.
La décision du PCT a été sévèrement critiquée par les constitutionnalistes polonais. Le Comité des sciences juridiques de l'Académie polonaise des sciences (221(*) ) a déclaré que « le Tribunal constitutionnel a outrepassé ses pouvoirs en déclarant inconstitutionnelles les dispositions du traité sur l'Union européenne (TUE). Il n'a pas exclu qu'à l'avenir, il évalue la conformité des arrêts de la CJUE avec la Constitution de la République de Pologne, y compris leur suppression du système juridique polonais. Cela dépasse le cadre légal des compétences du Tribunal constitutionnel ». Une déclaration commune des juges retraités du PCT a également été publiée (en polonais le 10 octobre 2021 Rzeczpospolita, puis en anglais sur Verfassungsblog) avec le texte suivant :
« Il n'est pas vrai que l'arrêt du Tribunal constitutionnel du 7 octobre 2021 a été rendu pour garantir la suprématie de la Constitution sur le droit de l'UE, puisque cette position de la Constitution a été suffisamment établie dans la jurisprudence antérieure du Tribunal (dans les affaires K 18/04, K 32/09, SK 45/09) ;
Il n'est pas vrai que l'arrêt du Tribunal constitutionnel du 7 octobre 2021 relève lui-même de la compétence du Tribunal et est conforme à la Constitution ;
Il n'est pas vrai que le droit communautaire et la jurisprudence antérieure de la CJUE remettent en question ou violent la suprématie de la Constitution dans l'ordre juridique polonais ;
Il n'est pas vrai que la CJUE exige des tribunaux polonais qu'ils renoncent à observer et à appliquer la Constitution en tant que loi suprême de la République ;
Il n'est pas vrai que l'application du droit communautaire par les tribunaux polonais ne peut être conciliée avec leur application de la Constitution ;
Il n'est pas vrai que la mise en cause par les institutions de l'Union de la violation par la législation et la pratique polonaises de leur application des principes d'indépendance des juges polonais, qui statuent également dans les domaines couverts par le droit de l'Union, va au-delà de la compétence conférée à l'Union européenne par l'article 90, paragraphe 1, de la Constitution ;
Il n'est pas vrai que le Tribunal constitutionnel a le pouvoir de contrôler la constitutionnalité des arrêts de la CJUE et de décider si la Pologne, en tant qu'État membre, doit respecter de manière sélective la jurisprudence de la CJUE »
Qu'en est-il maintenant ? Un compromis semble peu probable à l'heure actuelle. La prochaine étape la plus probable est une procédure d'infraction de l'UE contre la Pologne. En outre, on peut s'attendre à des réactions décentralisées de la part des tribunaux d'autres États membres (nous avons déjà vu les exemples irlandais et néerlandais). La pression financière sur la Pologne va probablement s'accroître (pénalités journalières, fonds de recouvrement covid, conditionnalité du budget de l'État de droit). Dans le même temps, nous pouvons toujours constater que la volonté politique fait défaut dans certaines institutions de l'UE et dans certaines capitales d'Europe occidentale. Parfois, nous entendons encore le slogan creux de la « nécessité de renforcer le dialogue », qui n'est qu'une excuse bon marché pour justifier l'inaction. Une solution n'est toutefois possible que s'il existe une volonté politique claire ; les outils juridiques de l'UE existent déjà.
* 217 The Failure of Constitutional Institution-Building in Hungary" dans l'American Journal of Comparative Law (2020/4. pp. 760-800).
* 218 Broda et Bojara c. Pologne 29.09.2021, Reczkowicz c. Pologne 22.07.2021.
* 219 Cf. article 6(1) de la CEDH : "tribunal établi par la loi", Cour européenne des droits de l'homme, Xero Flor c. Pologne, 7 mai 2021.
* 220 Voir par exemple le 15 avril 2021 : Décision K 20/20 sur le mandat du Médiateur.
* 221 Résolution n° 04/2021 : du Comité des sciences juridiques de l'Académie polonaise des sciences du 12 octobre 2021 concernant la décision du Tribunal constitutionnel du 7 octobre 2021 Verfassungsblog 15 octobre 2021.