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Le mode de scrutin régional

 

Comptes rendus des auditions du Groupe de Travail sur le mode de scrutin régional

Auditions du Mardi 19 décembre 1995

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Alain Lancelot, directeur de l'Institut d'études politiques de Paris.

M. Lucien Lanier, président, a accueilli M. Alain Lancelot, directeur de l'Institut d'études politiques de Paris, en précisant que le groupe de travail sur le mode de scrutin régional n'avait pas pour objectif de décider d'un mode de scrutin mais de poser les jalons de la réflexion sur une éventuelle réforme, en tentant de répondre à trois questions :

- y-a-t-il consensus sur la nécessité d'un changement du mode de scrutin régional ?

- l'élection régionale doit-elle s'effectuer dans un cadre régional ou départemental ?

- dans quel sens aménager le mode de scrutin (représentation proportionnelle ou scrutin majoritaire, élection à un ou deux tours etc...) ?

M. Alain Lancelot a introduit son propos en considérant que la question du mode de scrutin était à la fois « d'une affreuse complexité et d'une grande simplicité ». S'agissant de la complexité, liée à « la surabondance d'ingénierie institutionnelle », il a montré que l'on pouvait obtenir des résultats très différents selon le mode de scrutin choisi et a cité à titre d'exemple les simulations réalisées à partir des dernières élections régionales en Bourgogne ; en appliquant 33 systèmes différents, l'actuelle majorité aurait obtenu des résultats variant de 18 à 57 sièges sur 57.

Pour le choix d'un mode de scrutin, il a présenté trois « choix binaires » : le scrutin nominal (uninominal ou plurinominal) ou de liste, la dimension de la circonscription (du canton à la Nation), et le mode de distribution des sièges, majoritaire (à un ou deux tours), proportionnel (aux plus forts restes ou à la plus forte moyenne, assorti ou non de seuils) ou mixte (majoritaire avec représentation garantie des minorités comme dans les communes de plus de 3.500 habitants ou proportionnel avec prime majoritaire comme en Corse).

M. Alain Lancelot a estimé qu'à chacun de ces choix correspondait une option politique de fond :

- l'implication des partis ou, au contraire, la personnalisation du scrutin ;

- les priorités localistes ou une préférence pour des enjeux globaux ;

- un vote d'investiture axé sur l'obtention d'une majorité efficace ou un vote de dispersion, conduisant selon le cas « au rassemblement des volontés ou au recensement des différences ».

Il a insisté sur le fait que le mode de scrutin devait être fixé suffisamment longtemps avant l'élection afin de ne pas susciter un sentiment de manipulation.

Il a ensuite énuméré quatre grands principes devant à ses yeux présider au choix d'un mode de scrutin régional :

- le système devrait être majoritaire pour permettre le dégagement d'une majorité claire et stable ;

- le cadre de l'élection devrait être régional pour préserver l'identité des régions ;

- une atténuation du système majoritaire devrait permettre la représentation des minorités ;

- les départements devraient être représentés, notamment les plus petits, car, forts d'une identité bicentenaire, ils ne devraient pas se sentir exclus face aux régions dont l'existence est encore récente.

M. Lucien Lanier, président, a ajouté que le système choisi devait être simple et clair pour être compréhensible par l'électeur et que le mode de scrutin régional serait déterminant pour l'avenir de la région selon qu'on accentuerait son rôle gestionnaire, avec à terme le risque de tutelle sur les autres collectivités, ou sur son rôle de coordination, de réflexion et d'impulsion.

En réponse à une question de M. Paul Girod, rapporteur, sur l'existence d'études sur les réactions de l'électeur à un changement de mode de scrutin, M. Alain Lancelot a répondu que les simulations disponibles étaient nécessairement réalisées à partir des résultats acquis mais que de toute évidence, l'électeur modifiait son comportement en fonction du mode de scrutin et votait différemment selon l'existence de seuils ou non, le nombre de tours de scrutin, etc...

Le rapporteur a exprimé sa crainte qu'en passant au cadre régional, les pouvoirs des présidents de conseils régionaux ne s'accroissent au point de menacer l'unité nationale.

M. Alain Lancelot a estimé que si de telles craintes avaient pu paraître fondées en 1958, il n'en était rien aujourd'hui.

M. Guy Allouche a considéré qu'un mode de scrutin, quel qu'il soit, ne saurait empêcher les alternances, ni l'expression d'une volonté claire des électeurs.

Sans méconnaître la nécessité d'assurer une majorité de gestion, il a par ailleurs jugé indispensable de garantir la représentation des minorités, ne serait-ce que pour préserver l'identité de la région, les conseils régionaux ne devant pas selon lui devenir des « Assemblées nationales bis ». Il a enfin interrogé M. Alain Lancelot sur les effets d'un éventuel scrutin proportionnel à deux tours.

M. Alain Lancelot y a vu un système mixte comme l'est le scrutin municipal. Il a cependant jugé ce dernier trop majoritaire pour assurer la représentation équitable de toutes les sensibilités minoritaires et a exprimé à nouveau sa préférence pour un scrutin à la représentation proportionnelle assorti d'une assez forte prime majoritaire, par exemple à hauteur de 20 %.

M. Guy Allouche a par ailleurs souligné la nécessité d'adopter le mode de scrutin le plus tôt possible, pleinement approuvé sur ce point par M. Alain Lancelot.

Se référant à sa longue expérience de la région, tant avant qu'après 1986, M. Paul Masson a observé que les membres des conseils régionaux avaient très nettement tendance à privilégier les intérêts locaux, au point que la région était souvent perçue comme un simple organe de distribution de crédits. Il s'est interrogé sur un mode de scrutin qui parviendrait à « décantonnaliser les conseils régionaux », en découpant de nouvelles circonscriptions par exemple.

M. Alain Lancelot a indiqué que toutes les hypothèses étaient concevables, y compris la non élection en tant que tels des conseillers régionaux (le conseil régional étant par exemple composé de la totalité des conseillers généraux dans la région) ou leur élection au scrutin uninominal à l'échelon de plusieurs cantons regroupés. Il a remarqué que dans cette perspective, il serait opportun de minorer les effectifs des conseils régionaux pour ne pas aboutir à des assemblées pléthoriques. Pour autant, ces pistes ne lui ont pas paru correspondre à la spécificité régionale, la seule circonscription devant être à ses yeux la région elle-même.

M. Jean-Paul Delevoye a souligné la complexité due à la double vocation de la région, à la fois de stratégie et d'exécution, insistant sur le lien entre le choix d'un mode de scrutin et l'accent porté sur l'une ou l'autre de ces deux missions. Soulignant par ailleurs que le vote local était étroitement dépendant de la politique nationale, il a fait remarquer que lors des dernières élections régionales, les enjeux nationaux semblaient l'avoir emporté.

M. Alain Lancelot en est convenu, notant que ce phénomène valait en fait pour toutes les élections locales.

Le groupe de travail a ensuite procédé à l'audition de M. Jérôme Jaffré, vice-président de la SOFRES et professeur à l'institut d'études politiques de Paris.

M. Jérôme Jaffré a analysé le statut de l'élection régionale dans l'esprit des Français, notant que si la région y est clairement perçue (elle est souvent préférée au département), il n'en était pas de même du scrutin régional, peu de Français connaissant le nom du président de leur région et encore moins celui des conseillers régionaux. Il a imputé cette situation au mode de scrutin régional qui ne créait pas de lien entre l'électeur et l'élu, du fait du scrutin de liste et du cadre départemental. Il a d'autre part rappelé que les élections régionales avaient été occultées en 1986 par les élections législatives concomitantes et en 1992 par les élections cantonales et les grands problèmes politiques nationaux du moment.

M. Jérôme Jaffré a par ailleurs considéré que s'il y avait une demande forte de la part des élus régionaux pour un mode de scrutin permettant le dégagement d'une majorité, alors qu'aucune demande de ce type n'était perceptible dans l'électorat, celui-ci attendant simplement, comme pour tous les autres scrutins, que les règles soient simples et assurent une proximité satisfaisante entre l'élu et ses électeurs.

M. Jérôme Jaffré s'est ensuite interrogé sur les objectifs d'un éventuel changement du mode de scrutin actuel. Il a estimé que si on souhaitait donner à la région une identité forte, il conviendrait d'adopter le cadre régional, mais que si l'on voulait assurer la représentation de toutes les formations politiques, le scrutin proportionnel serait le mieux adapté, assorti cependant d'un système de prime pour éviter la dispersion. Pour faire barrage aux partis extrémistes, il a estimé que le scrutin majoritaire était tout désigné, rappelant cependant qu'une réforme du mode de scrutin devait être conçue pour durer.

M. Jérôme Jaffré a conclu qu'un système de seuils et de primes permettrait d'éviter les inconvénients du scrutin proportionnel, observant toutefois que la situation n'avait rien de dramatique, car elle n'avait pas suscité de crise majeure au sein des conseils régionaux.

S'agissant du cadre de l'élection, M. Jérôme Jaffré a estimé que de petites circonscriptions (quelques cantons) renforceraient le lien entre l'élu régional et ses électeurs, avec l'inconvénient cependant de ne pas assurer la représentation des minorités pour peu qu'on opte pour le scrutin uninominal, plus logique dans un cadre aussi réduit.

M. Jérôme Jaffré a également évoqué différents moyens d'atténuer les effets de la représentation proportionnelle, tant par l'instauration de primes majoritaires que par l'établissement de seuils, par exemple l'attribution des sièges aux seuls listes ayant obtenu 5 % des suffrages exprimés et ayant présenté des listes dans tous les départements de la région. Il s'est en tout cas prononcé contre un scrutin majoritaire à deux tours qui reviendrait à « reproduire en miniature le système politique national » et a jugé que le scrutin mixte applicable aux élections municipales dans les communes de 3.500 habitants et plus comportait une prime majoritaire beaucoup trop élevée pour être transposé tel quel aux élections régionales.

En réponse à une question de M. Paul Girod, rapporteur, sur le comportement des électeurs en cas de changement de mode de scrutin, M. Jérôme Jaffré a admis que l'électeur s'adaptait au mode de scrutin mais qu'il ne faisait pas cependant de calculs compliqués, l'existence de seuils, par exemple, ne modifiant pas son comportement électoral.

À une deuxième question du rapporteur sur le risque que les primes majoritaires s'annulent d'un département à l'autre, M. Jérôme Jaffré a estimé qu'un système où toutes les primes se compenseraient n'était guère à craindre car les primes continueraient à jouer pour les petits partis politiques.

M. Paul Girod, rapporteur, a enfin souligné que les élections ne devaient assurer la seule représentation des hommes mais aussi celle des territoires, l'option pour un cadre régional faisant disparaître cet élément essentiel.

M. Jérôme Jaffré a reconnu que la représentation des territoires était à prendre en compte, le système actuel conduisant cependant à privilégier le département par rapport à la région.

M. Lucien Lanier, président, a estimé que cette question était sous-tendue par celle de la superposition en France de trois niveaux d'administration territoriale plus l'État.

M. Guy Allouche a fait observer qu'actuellement, quatorze régions disposaient d'une majorité et qu'ailleurs, les difficultés étaient moins liées au mode de scrutin qu'à la montée du Front national ou de partis représentant des intérêts catégoriels comme Chasse, Pêche, Nature et Traditions. Il a par ailleurs jugé difficile d'imposer à des partis de présenter une liste dans tous les départements d'une région et craint qu'une prime majoritaire limite à due concurrencer le nombre de sièges restant disponibles pour les petites formations, sauf à accroître les effectifs des conseils régionaux.

M. Lucien Lanier, président, a constaté qu'en effet tout système de prime reviendrait à faire payer l'appoint de majorité par les petits partis.

M. Jérôme Jaffré a répondu qu'en réalité le mode de scrutin actuel aurait eu des effets encore beaucoup plus préjudiciables si la gauche n'avait pas eu des résultats aussi faibles en 1992, ce qui avait limité les problèmes de majorité dans les régions évoquées par M. Guy Allouche. Il a d'autre part précisé qu'à ses yeux, l'obligation de présenter des listes dans tous les départements ne vaudrait que pour bénéficier de la prime majoritaire mais pas pour participer à la répartition des sièges à la proportionnelle. Il a également considéré que la création de nouveaux sièges supprimerait l'inconvénient signalé par M. Lucien Lanier.

Citant l'exemple de la région Nord-Pas-de-Calais, M. Alex Türk a évoqué les élections de 1986 lors desquelles les jeunes avaient manifesté un grand intérêt pour les régions. Il s'est ensuite interrogé sur la possibilité d'instituer un seuil de fusion des listes -5 % par exemple- entre les deux tours de scrutin, notant à ce propos que la législation électorale française comportait de nombreux seuils distincts qu'il serait peut-être opportun d'unifier.

M. Jérôme Jaffré s'est déclaré défavorable à un système à deux tours mais est convenu que l'existence de plusieurs types de seuils compliquait beaucoup la perception des résultats.

A une question de M. Guy Allouche sur le moment propice de la réforme du mode de scrutin, M. Jérôme Jaffré a préconisé de la mettre en oeuvre le plus tôt possible, pour qu'elle ne risque pas de paraître commandée par des arrière-pensées électoralistes.

Le groupe de travail a enfin procédé à l'audition de M. René Rémond, président de la Fondation nationale des sciences politiques.

Evoquant les travaux réalisés par l'observatoire interrégional du politique, M. René Rémond a constaté que la région et le département étaient perçus comme complémentaires et non comme opposés, l'une étant une administration de mission et l'autre une administration de gestion plus impliquée dans le court terme. À cet égard, la situation de la France lui a paru très comparable à celle des autres États de l'Union européenne, l'exception française résidant plutôt dans la surabondance du nombre des communes.

M. René Rémond a exprimé ensuite sa conviction que le choix de l'élection régionale dans un cadre départemental avait été une erreur et qu'il fallait que les conseillers régionaux soient élus au niveau de la région, tant pour fortifier le rôle de celle-ci que pour préserver les assemblées départementales. Il a estimé que la comparaison entre l'élection des conseillers régionaux dans le cadre du département et celle des membres du conseil général dans le cadre du canton était spécieuse dans la mesure où précisément, le canton ne disposait pas d'une assemblée délibérante propre, contrairement au département. Il a déploré que, sous prétexte de préserver la représentation du territoire des départements, le système actuel en arrive à effacer celle du territoire des régions. Constatant par ailleurs que le scrutin proportionnel comportait le risque d'aboutir à des assemblées difficilement gouvernables, il a jugé qu'un système inspiré de la loi municipale serait plus efficace, à condition toutefois de concilier deux objectifs ; la représentation des partis et l'existence d'une majorité. Il a par ailleurs regretté la distance qui sépare l'élu régional de l'électeur.

M. Lucien Lanier, président, ayant exprimé sa crainte de voir les régions s'ériger en véritables gouvernements si l'élection se faisait au niveau régional, M. René Rémond a affirmé que ce risque était mineur et que, même avec les provinces de l'Ancien Régime, il n'y avait pas eu rupture de l'unité nationale. Il a jugé qu'au contraire, les disparités entre les régions étaient beaucoup plus dommageables pour l'unité nationale.

M. René Rémond a pour autant considéré que la France contemporaine devait mieux prendre en compte la diversité des situations, constituant plus une richesse qu'une menace.

M. Paul Girod, rapporteur, a ajouté qu'à ses yeux la France était d'abord plurielle, certaines régions telles la Bretagne, l'Alsace ou encore l'Aquitaine représentant des entités plus agrégées que d'autres.

M. Guy Allouche a évoqué l'idée de la subdivision de la région en grandes circonscriptions internes plus étendues que les départements et s'est interrogé sur le niveau souhaitable de la prime majoritaire s'il fallait l'instituer, celle des élections municipales lui paraissant a priori trop élevée.

M. René Rémond a estimé qu'il fallait éviter toute surreprésentation et qu'il convenait de fixer le seuil de telle sorte qu'il concilie la nécessité de dégager une majorité et d'assurer une suffisante représentation, la prime pouvant s'établir entre 5 et 10 %, des simulations demeurant nécessaires pour en vérifier les effets.

M. Robert Pagès a exposé que le fait régional existait, que globalement les difficultés relevées ça ou là n'avaient jamais conduit à des catastrophes et que, pour sa part, le système actuel lui convenait pleinement. Aussi, s'est-il posé la question de savoir si une réforme était réellement nécessaire.

M. René Rémond a répondu qu'il s'en remettait, pour ce choix-là, à la sagesse des hommes politiques.

M. Alex Türk a insisté sur la nécessité de réfléchir au système des seuils, rappelant qu'en l'état actuel de la législation, trois seuils distincts pouvaient être envisagés :

- un seuil en pourcentage des électeurs inscrits, comme dans les élections législatives ;

- un seuil en pourcentage des suffrages exprimés pour pouvoir maintenir sa candidature au second tour, comme dans les élections cantonales ;

- un seuil des voix au-dessus duquel les listes n'obtiennent pas de sièges mais peuvent fusionner en vue du second tour, comme dans les élections à l'assemblée de Corse.

Il a estimé qu'à première vue, cette dernière hypothèse correspondrait bien aux nécessités du scrutin régional, en facilitant l'expression des sensibilités minoritaires sans trop favoriser pour autant la dispersion.

M. Philippe de Bourgoing a relevé qu'un tel système n'était concevable que dans l'hypothèse d'un scrutin à deux tours.

A l'issue de ces auditions, le bureau du groupe de travail s'est réuni pour arrêter le programme prévisionnel des prochaines réunions.

Auditions du Jeudi 15 février 1996

Le groupe de travail a tout d'abord procédé à un rapide échange de vues.

M. Guy Allouche a fait état d'informations publiées dans la presse, selon lesquelles le Gouvernement ne semblait pas souhaiter une modification du mode de scrutin régional. M. Lucien Lanier, président, a répondu qu'à sa connaissance, rien n'était encore décidé et que toutes les parties concernées poursuivaient une réflexion dont il lui paraissait prématuré de tirer des conclusions dans un sens ou un autre.

M. Paul Girod, rapporteur, a douté que le Gouvernement ait déjà une doctrine établie à ce sujet, ajoutant que cette réflexion s'inscrivait dans le cadre plus vaste de la clarification des compétences des différents échelons de collectivités territoriales.

M. Philippe de Bourgoing, se référant aux précédentes auditions, a rappelé qu'à l'heure actuelle certaines régions ne rencontraient aucune difficulté particulière de fonctionnement, d'où la nécessité pour le Gouvernement de prendre en compte toutes les données du problème avant d'arrêter sa décision.

M. Guy Allouche, évoquant le conseil régional du Nord-Pas-de-Calais, a rappelé son souci d'une représentation des minorités au sein du conseil régional et estimé qu'un système de primes majoritaires serait difficile à appliquer et n'offrirait aucune garantie de pouvoir dégager une majorité.

M. Alex Türk a souligné le caractère atypique de ce conseil régional doté d'une majorité de pure circonstance et présidé par une élue écologiste n'ayant obtenu que 2,5 % des voix aux élections cantonales. Il a craint qu'à la longue, cette situation ne prive sa région de toute crédibilité.

M. Jean-Claude Peyronnet a considéré que l'organisation de l'élection dans le cadre régional se révélerait déterminante pour l'importance et la place de la région dans l'Europe. Il s'est déclaré partisan d'un certain fédéralisme mais à condition qu'il fédère des États, non des régions. Aussi a-t-il refusé que le mode de scrutin confère aux régions trop d'influence au détriment de l'État.

M. Michel Rufin a estimé que la question de fond était moins l'élection des présidents de conseil régional que la place de la région, moins bien perçue dans l'opinion publique que les autres collectivités territoriales. Aussi a-t-il estimé qu'il fallait donner à cette institution une légitimité plus grande.

M. Paul Girod, rapporteur, a vu dans ce débat un problème de répartition des pouvoirs au sein de la République, notant qu'en son temps, le mode de scrutin des conseils généraux avait aussi donné lieu à d'intenses réflexions. Il a rappelé qu'à l'époque, le président François Mitterrand avait souhaité le maintien du scrutin majoritaire dans le cadre des cantons parce que les assemblées départementales étaient le seul endroit où les « petits pays » étaient représentés. Le rapporteur a considéré que le conseil régional soulevait un problème analogue de représentativité, mais cette fois des petites opinions minoritaires. Il a préconisé que le groupe de travail établisse une liste des différents modes de scrutin possibles avec leurs avantages et leurs inconvénients, ainsi que leur incidence sur le statut de la région.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a indiqué qu'à titre personnel il était plutôt favorable au cadre départemental mais qu'il fallait trouver un mode de scrutin permettant de dégager une majorité stable.

Après cet échange de vues, le groupe de travail a procédé à l'audition de M. Robert Savy, président du conseil régional du Limousin.

M. Robert Savy a présenté la composition de son conseil régional, avec 23 membres d'une majorité composite élue sur dix listes différentes (13 Socialistes, 4 Communistes, 3 Communistes refondateurs, 2 Verts et 1 Génération écologie) et une opposition de 18 conseillers RPR plus un Front National et un CPNT.

Soulignant que le budget de sa région avait toujours pu être voté, il y a vu la preuve que le scrutin proportionnel ne faisait pas obstacle à la constitution d'une majorité. Il a, d'autre part, estimé que la région exerçant un rôle d'impulsion et de coordination, était le lieu privilégié de la représentation des différentes familles politiques, une coalition constituant un élément d'enrichissement dans une collectivité où les décisions de gestion demeuraient peu nombreuses. Aussi s'est-il déclaré résolument proportionnaliste, sans disconvenir cependant que ce choix pouvait susciter quelques difficultés dans d'autres conseils régionaux. Dans cette perspective, il s'est opposé à tout système de prime majoritaire, qui atténuerait trop sensiblement la représentation des minorités, ou à un relèvement trop important du seuil de participation des listes à la répartition des sièges.

À propos du choix de la circonscription, M. Robert Savy a estimé que ce sujet ne pouvait être dissocié de l'organisation administrative territoriale française, une cohabitation harmonieuse des départements et des régions impliquant que chacun de ces échelons ait un champ de compétences propres et bien définies et une représentation aussi distincte que possible. Il a rappelé que le département gérait les services de proximité alors que la région avait une vocation plus large à définir une stratégie de développement et à gérer les complémentarités. Il a cité pour exemple la gestion des collèges confiée au département et celle des lycées confiée à la région. Aussi a-t-il jugé que l'élection des conseillers régionaux dans le cadre départemental ne convenait pas à l'exercice de leur « mission globalisante », la logique voulant qu'ils soient élus dans le cadre régional.

M. Lucien Lanier, président, ayant évoqué le problème des « financements croisés », M. Robert Savy a reconnu que, s'ils étaient nécessaires lors de la réalisation de grands projets -le TGV par exemple, ou encore certains grands équipements culturels- en revanche, ils devraient être proscrits dans d'autres domaines. Il a toutefois remarqué que les termes mêmes de « financements croisés » prenaient volontiers une connotation péjorative chez ceux qui y étaient hostiles, ceux qui y étaient favorables les présentant plutôt comme des « partenariats ». Il a ajouté que pour dépasser la concurrence entre les départements et les régions, il fallait en faire des institutions très différentes l'une de l'autre, entretenant certes des relations, mais à condition qu'elles ne passent pas par le cumul entre le mandat régional et départemental.

En réponse à une observation de M. Paul Girod, rapporteur, qui craignait les conséquences préjudiciables d'un trop grand cloisonnement entre la région et les départements, M. Robert Savy a rappelé qu'il avait proposé, lors du débat sur la loi sur l'administration territoriale de la République, la création d'organes où tous les exécutifs puissent se rencontrer en présence du représentant de l'État.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a craint une dérive vers une sorte de tutelle lors de ces rencontres entre États, régions, départements et communes, regrettant d'autre part qu'il n'avait pas été prévu d'y associer les parlementaires.

M. Robert Savy a noté qu'avec l'intercommunalité, le développement des « pays » risquait d'accroître la concurrence institutionnelle.

M. Guy Allouche a indiqué qu'il partageait sur de nombreux points l'opinion de M. Robert Savy, en précisant toutefois qu'attaché à la représentation de toutes les sensibilités politiques départementales, il voyait mal comment renoncer au cadre départemental de l'élection.

M. Robert Savy a objecté que le scrutin départemental n'était pas forcément la meilleure méthode pour y parvenir et que, en tout état de cause, ce problème ne serait pas résolu par une loi.

M. Lucien Lanier, président a évoqué un système de primaires au niveau départemental puis d'élections au niveau régional.

M. Michel Dreyfus-Schmidt s'est interrogé sur la représentation des régions au Sénat si l'élection se déroulait au niveau régional, mais M. Paul Girod, rapporteur, a rappelé que sur le plan juridique, ce problème avait déjà été réglé pour la Corse.

Le groupe de travail a ensuite procédé à l'audition de M. Yvon Bourges, président du conseil régional de Bretagne.

M. Paul Girod, rapporteur, a invité M. Yvon Bourges à exposer les problèmes qu'il pouvait rencontrer compte tenu des spécificités de la Bretagne.

M. Yvon Bourges a tout d'abord considéré que le scrutin dans le cadre départemental, ajouté à l'éclatement du corps électoral, était à l'origine de l'absence de majorité dans 20 régions sur 22. Il a reconnu que s'il n'y avait pas de problème au conseil régional de Bretagne pour le vote du budget et le contrat de plan État-région, cela restait un cas isolé. Il a cependant douté que le seul mode de scrutin puisse résoudre cette question. Il a estimé que le système municipal comportait une prime trop forte risquant d'évincer les petits partis, et regretté que le scrutin à l'échelon départemental favorise l'apparition de mouvements locaux qui ne correspondaient pas à l'idée régionale et la désignation de conseillers non représentatifs de véritables options politiques. Tout en écartant résolument l'idée de supprimer les départements, il a jugé indispensable qu'une structure rassemble les citoyens, cette structure lui paraissant devoir être la région.

M. Yvon Bourges a imputé au souvenir récent de l'échec du référendum de 1969 le fait qu'au moment de leur création en 1972, les régions aient été conçues comme de simples syndicats de départements et qu'elles ne les aient pas dotées de compétences précises, mise à part la gestion des lycées. Il a également regretté que la loi de 1972 n'ait pas prévu une meilleure adéquation entre les compétences de la région et ses recettes.

M. Yvon Bourges a ensuite indiqué qu'à ses yeux, il était préférable de ne pas trop changer le mode de scrutin actuel, le seuil de 5 % et le maintien de la proportionnelle intégrale lui paraissant souhaitables. En revanche, il a jugé que la circonscription régionale était la formule la mieux adaptée, précisant qu'à son avis elle n'attenterait en rien aux compétences ou aux prérogatives des départements, axés sur la proximité.

M. Lucien Lanier, président, a alors demandé à M. Yvon Bourges de préciser de quelle manière seraient représentés les départements aux conseils régionaux si ceux-ci étaient élus dans le cadre régional. Se référant aux études de l'Association nationale des élus régionaux (ANER), il a admis que ce problème avait certes des solutions, mais qu'elles étaient complexes.

M. Yvon Bourges a mentionné une formule où, au moment de la répartition des sièges acquis dans le cadre régional, chaque liste devrait respecter la proportionnelle départementale au prorata de la population, quitte le cas échéant à devoir sauter certains noms figurant en rang éligible.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a jugé ce système intéressant car il permettrait d'éviter que seuls les gros départements soient représentés. Il a cependant craint qu'il provoque une confusion entre l'exercice des mandats départemental et régional.

M. Philippe de Bourgoing a estimé qu'à première vue, le système présenté par M. Yvon Bourges, quoique compliqué, paraissait crédible.

M. Yvon Bourges a ajouté que pour lui, la plus mauvaise formule consisterait à faire de tous les conseillers généraux les membres de droit du conseil régional, car la région y perdrait toute identité pour devenir une assemblée de cantons, sans même parier de l'accroissement pléthorique de l'effectif des conseils régionaux.

M. Paul Girod, rapporteur, a noté qu'une liste régionale -concevable en Bretagne du fait des spécificités de cette région où les départements étaient à peu près équilibrés- ne serait certainement pas applicable partout et qu'elle risquerait de faire naître des « barons régionaux » menaçant l'unité de l'État.

M. Yvon Bourges a jugé cette crainte infondée, citant comme contre-exemple la position très solide du Chancelier de l'Allemagne fédérale dans un État où les Länder ont pourtant une importance considérable et sont dirigés par des personnalités politiques de premier plan.

M. Guy Allouche, évoquant la réflexion menée par le Parti Socialiste en 1985, a indiqué qu'à l'époque, le passage à un scrutin dans le cadre régional avait paru très difficile à mettre en place, d'autant que la région devait rester l'institution où les minorités peuvent être représentées. Il a par ailleurs souhaité que le futur mode de scrutin ne soit pas imposé par une majorité mais recueille un large consensus.

M. Lucien Lanier, président, avant de remercier M. Yvon Bourges pour son intervention, a relevé qu'elle n'était pas sans rejoindre plusieurs points de vue développés par M. Robert Savy, en dépit de leurs sensibilités politiques différentes.

Auditions du Mardi 20 février 1996

Le groupe de travail sur le mode de scrutin régional a procédé à l'audition de M. Pierre Mauroy, maire de Lille et de M. Louis Souvet, maire de Montbéliard, en leur qualité de représentants de l'Association des Maires de Grandes Villes de France.

M. Pierre Mauroy tout reconnaissant que l'absence de majorité au sein des conseils régionaux était un thème d'actualité et que la région Nord-Pas-de-Calais n'était pas épargnée par ce problème, a souligné qu'à son sens, la question fondamentale demeurait celle de la décentralisation. Il a estimé que le suffrage universel direct et le scrutin proportionnel constituaient le système électoral le mieux adapté à la région, imputant avant tout l'impossibilité d'y dégager des majorités claires à la répartition trop diversifiée des sensibilités politiques du corps électoral. Il a rappelé que cette question avait déjà préoccupé le parti socialiste lorsque celui-ci était au Gouvernement.

M. Pierre Mauroy a jugé que la circonscription régionale représentait le cadre le plus logique en confortant les régions, en y favorisant l'émergence d'élites nouvelles et en évitant les querelles liées à l'attache départementale. Il a jugé singulier le choix de la circonscription départementale, et écarté la solution consistant à faire élire les conseillers régionaux dans le cadre des cantons, à ses yeux trop étrangers à l'idée régionale et de surcroît mal perçus dans les zones urbaines. Quant au mode de scrutin proprement dit, M. Pierre Mauroy a préconisé qu'il s'inspire du système municipal dans les communes de 3500 habitants et plus, sous réserve de préciser l'ampleur de la prime et d'instaurer un scrutin à deux tours. Sur ces bases, il a envisagé les paramètres suivants :

- prime majoritaire de 30 % des sièges, attribuée au second tour pour éviter qu'au premier tour les listes se regroupent artificiellement :

- seuil de maintien des listes au second tour fixé à 10 % des suffrages exprimés ;

- seuil de participation à la répartition des sièges fixé à 5 % des suffrages exprimés.

M. Pierre Mauroy a estimé qu'un tel scrutin organisé dans le cadre régional serait préférable à sa mise en oeuvre dans un cadre départemental car il préviendrait le risque d'annulation des primes d'un département à l'autre.

En réponse à une observation de M. Lucien Lanier. président, sur le fait que la région demeurait moins connue que le département, M. Pierre Mauroy a objecté que le cadre départemental pour le scrutin régional, à la rigueur concevable dans les zones rurales, empêchait l'émergence de l'idée régionale dans les zones urbaines. Sans souhaiter la disparition des départements, il s'est déclaré convaincu qu'ils seraient obligés de se réformer et de coopérer avec les autres collectivités locales notamment dans les zones urbaines, d'autant qu'en créant la région, le législateur n'avait probablement pas eu pour objectif de conforter le département.

M. Paul Girod, rapporteur, a alors évoqué le système appliqué à Paris-Lyon-Marseille, mais M. Pierre Mauroy a fait remarquer que ce système était loin de faire l'unanimité.

M. Christian Bonnet s'est inquiété du risque d'effacement au sein d'une même région des petits départements, M. Pierre Mauroy estimant au contraire que le mode de scrutin qu'il préconisait permettrait d'éviter une telle évolution.

M. Jean-Claude Peyronnet a fait remarquer qu'avec un cadre régional, les conseils régionaux ne représenteraient plus équitablement les zones rurales et les zones urbaines car les têtes de liste seraient systématiquement choisies dans les départements les plus peuplés. Il y a décelé un grand risque pour la représentation territoriale.

M. Pierre Mauroy a objecté que la région n'était « pas égale à la somme des départements » et que les territoires étaient déjà trop largement représentés dans les institutions françaises. À la crainte d'une Europe des régions exprimée par M. Jean-Claude Peyronnet, M. Pierre Mauroy a répondu qu'il ne croyait pas au risque de disparition des nations ni à celui de retour des Gouvernements de province.

M. Louis Souvet a ensuite précisé qu'il parlait en son nom propre, l'AMGVF n'ayant pas arrêté de position commune sur la question du mode de scrutin régional. Il s'est déclaré partisan du maintien du cadre départemental, le choix de la circonscription régionale ayant pour effet de rendre le scrutin anonyme dans une France où la conscience régionaliste n'était pas encore une réalité. Il a donc suggéré la constitution de listes départementales assortie de l'instauration d'une prime majoritaire de 30 %.

D'un point de vue plus général, il a considéré que tout élargissement du cadre territorial d'une élection avait pour effet d'en éloigner les électeurs et de susciter leur indifférence, donc l'abstentionnisme. Il y a vu également un facteur de professionnalisation de la vie politique et de politisation excessive de l'élection, face auxquelles l'électeur réagissait par une plus grande indifférence.

M. Daniel Hoeffel a reconnu que la conscience régionale était encore faible mais qu'en maintenant le cadre territorial actuel, on ne remédierait pas à cette carence. Il en a conclu que si l'on voulait faire des régions la collectivité de l'avenir, le choix de la circonscription régionale était incontournable.

M. Louis Souvet, citant l'exemple de sa propre commune de Montbéliard, a vivement craint que l'élargissement du cadre territorial accentue encore les déséquilibres, au détriment des petites collectivités.

M. Michel Dreyfus-Schmidt s'est interrogé sur la représentation des régions au Sénat dans l'hypothèse où les conseillers régionaux cesseraient d'être élus dans le cadre départemental, jugeant à cet égard peu convaincant le système conçu pour la Corse. Il a craint que l'on doive recourir à un système complexe -tel celui évoqué par M. Yvon Bourges lors d'une précédente audition- pour opérer la répartition des conseillers régionaux entre les collèges sénatoriaux des différents départements de la région.

M Pierre Mauroy en est convenu mais y a plutôt vu un argument plaidant pour une réforme du mode d'élection des sénateurs.

M. Robert Pagès s'est interrogé sur la nécessité de réformer le mode de scrutin actuel, aucun des systèmes évoqués ne lui paraissant de réelle amélioration.

Le groupe de travail a ensuite procédé à l'audition de M. Jean-Paul Delevoye, président de l'Association des Maires de France.

M. Jean-Paul Delevoye a souligné que l'AMF ne pouvait avoir de position propre, la position des maires pouvant être très différente selon les régions. Il a toutefois fait part d'un sentiment unanime des maires, pour lesquels le scrutin régional, tout en assurant l'émergence de majorités claires, devait demeurer un scrutin de proximité de façon à éveiller chez les électeurs une prise de conscience du rôle de leurs élus régionaux. Il a observé à ce propos qu'après la conscience communale, la perception la plus importante était celle du département, aussi a-t-il estimé, à titre purement personnel, qu'il serait dangereux de vouloir faire prévaloir les régions sur les départements.

S'interrogeant sur la réelle nécessité de modifier le scrutin régional, il a refusé que cette réforme ne serve en fait qu'à tenter d'infléchir les résultats dans tel ou tel sens. Il a fait observer que les régions elles-mêmes n'étaient pas unanimes à ce sujet.

En réponse à une question de M. Lucien Lanier sur l'opportunité de maintenir un seuil de 5 % pour la participation à la répartition des sièges, M. Jean-Paul Delevoye a jugé que l'essentiel était plutôt d'opter entre un scrutin à un tour ou à deux tours, le système à deux tours des municipales ayant pour grave inconvénient de multiplier les triangulaires, voire les quadrangulaires et d'attribuer au second tour la majorité à des listes qui n'atteignaient parfois pas 30 % du total des suffrages exprimés.

Il s'est également interrogé sur la possibilité de faire varier le mode de scrutin en fonction de la taille des régions, à l'instar du mode de scrutin municipal.

M. Lucien Lanier, président, s'est inquiété d'un éventuel retour des Gouvernements de province. M. Jean-Paul Delevoye a estimé qu'il s'agissait d'un faux problème, dont la solution passait par une répartition claire des compétences, à l'image du principe de subsidiarité servant de cadre aux pouvoirs du Parlement européen. En revanche, il a estimé que la nature même des missions de la région était incompatible avec la représentation des lobbies locaux.

M. Jean-Paul Delevoye a enfin évoqué l'idée d'une élection régionale à deux degrés, l'élection au suffrage indirect ayant le mérite de permettre à l'exécutif d'imposer des décisions utiles mais impopulaires, sans être arrêté par des considérations électoralistes.

M. Paul Girod, rapporteur, a retracé l'évolution du statut de la région, établissement public en 1972 puis collectivité territoriale à partir de 1982, et a affirmé que la mission de la région requérait la stabilité de l'exécutif. Il lui a semblé que le mode de scrutin actuel ne le permettait pas, son seul avantage étant d'assurer l'expression des sensibilités minoritaires dans les départements et les régions.

M. Daniel Hoeffel a estimé que l'élection au suffrage universel direct des conseillers régionaux avait partiellement dénaturé les missions de la région, en leur faisant adopter l'attitude de conseillers « super départementaux », au point que le conseil régional n'était souvent qu'un « super conseil général ».

Il s'est ensuite interrogé sur l'organisation concomitante la mieux appropriée entre deux des trois élections qui auraient lieu en 1998 : législatives, cantonales et régionales.

M. Guy Allouche a partagé cette préoccupation, estimant que le précédent jumelage des élections cantonales et régionales avait été une erreur, notamment parce qu'il s'agissait d'élections à deux tours pour les premières, à un seul pour les secondes. Il a par ailleurs exprimé son attachement au seuil assez faible de 5 % qui permettait la représentation des minorités, et a indiqué qu'à son avis, le moment était venu de clarifier, voire d'élargir les compétences des régions, notamment dans le domaine culturel.

M. Jean-Paul Delevoye a renouvelé son souhait de détacher l'élu régional des « lobbies » locaux, surtout si, comme cela était probable, la région venait à occuper une place stratégique au niveau européen. Il a fait allusion au rôle du comité économique et social régional, dont il a souhaité le renforcement. Il a néanmoins souligné que si les minorités devaient pouvoir s'exprimer, grâce au scrutin de liste, il revenait tout de même à la majorité de pouvoir déterminer ses choix sans devoir rechercher des appoints de voix selon des combinaisons où la démocratie locale n'avait rien à gagner.

M. Lucien Lanier, président, a fait observer que le mode de scrutin découlerait avant tout de ce que l'on voulait faire dans la région, organe de réflexion et d'impulsion ou « Parlement local » plus tourné vers l'Europe que vers la Nation.

M. Jean-Paul Delevoye a affirmé que la concomitance de trois scrutins en 1998 lui paraissait techniquement impossible. Il a distingué les scrutins « affectifs », pour lesquels l'électeur entretenait une relation étroite avec l'élu (les élections cantonales et législatives) des scrutins « rationnels », comme le scrutin régional. Aussi a-t-il préconisé de coupler plutôt les cantonales et les législatives.

M. Philippe de Bourgoing s'est interrogé sur l'éventuelle transposition aux régions du mode de scrutin municipal, une prime majoritaire de 50 % pouvant paraître trop élevée dans leur cas. Il a estimé qu'une prime de 30 % serait plus raisonnable.

M. Lucien Lanier, président, a souhaité attirer l'attention du groupe de travail sur l'idée émise par M. Jean-Paul Delevoye d'une élection à deux degrés des élus régionaux. Il a enfin estimé qu'avant même de s'interroger sur le mode de scrutin, la question essentielle était à ses yeux de définir la vocation de la région.

Auditions du jeudi 21 mars 1996

Le groupe de travail sur le mode de scrutin régional a procédé à l'audition de MM. Jean Puech, président de l'Association des Présidents de Conseils Généraux (APCG), président du conseil général de l'Aveyron et Charles Josselin, membre de l'APCG, président du conseil général des Côtes-d'Armor.

M. Paul Girod, rapporteur, a demandé aux deux représentants de l'APCG si l'absence de majorité au sein des conseils régionaux leur paraissait préjudiciable aux départements et s'ils jugeaient possible de réformer le mode de scrutin régional tout en préservant la représentation des départements, notamment les plus petits ou ceux situés dans une très grande région.

M. Jean Puech, après avoir exprimé quelque scrupule à s'immiscer dans un débat qui ne concernait pas directement les départements, a fait observer qu'en dépit des doutes émis à l'époque, les régions et les départements avaient pu conforter depuis 1982 leur identité respective mais que la question de la définition des compétences restait à l'ordre du jour. Pour ce qui le concernait, il a relevé que des majorités étaient parvenues à se dégager au sein du conseil régional de Midi-Pyrénées.

Exposant le point de vue de l'APCG, M. Jean Puech a souhaité que le futur mode de scrutin régional offre trois garanties : permettre la stabilité de l'exécutif régional, assurer la représentation des minorités et garantir la représentation du territoire, ce dernier objectif lui paraissant plus difficile à prendre en compte pour peu qu'on veuille aussi renforcer l'identité régionale grâce à de nouvelles règles électorales.

M. Jean Puech a insisté sur le fait que les relations entre départements et région différaient beaucoup selon la taille de la région, et qu'à ses yeux le mode de scrutin régional devrait faire l'objet d'un débat plus global portant sur les compétences des collectivités territoriales et sur la dimension des régions. À titre d'exemple des disparités selon la taille des régions, il a noté que dans les plus petites d'entre elles, on dénombrait souvent moins de lycées dans l'ensemble d'une région que de collèges dans chacun de ses départements.

Évoquant les règles qui avaient présidé au découpage actuel des régions, essentiellement à partir de considérations géographiques, M. Lucien Lanier, président, a craint que l'égalisation de la taille des régions ne leur fasse perdre une large part de leur identité. Il a par ailleurs souligné que l'attribution aux régions de tâches de gestion de plus en plus nombreuses risquait fort de recréer des liens de tutelle entre les collectivités territoriales.

M. Jean Puech a écarté cette perspective au motif que toute tutelle était proscrite, mais s'est déclaré persuadé qu'on pourrait mieux qu'actuellement cerner les compétences respectives des régions et des départements, y compris sur des dossiers aussi complexes que l'environnement, par exemple. Pour le reste, M. Jean Puech a estimé que le redécoupage des régions n'aurait d'intérêt qu'à condition de parvenir à des ensembles bien cohérents, objectif si difficile à atteindre que le tracé actuel lui paraissait encore préférable, en dépit de tous ses inconvénients, dont une illustration manifeste était le grand éloignement entre son propre département et sa capitale régionale. Il a par ailleurs noté que la taille ou la structure de certaines régions étaient telles qu'au fond, les départements excentrés y trouvaient une raison logique pour renforcer leur propre cohésion dans l'ensemble régional.

M. Paul Girod, rapporteur, a rappelé que le législateur avait confié la gestion des lycées aux régions parce qu'à l'époque, beaucoup espéraient que les collectivités locales auraient des responsabilités décisionnelles dans la détermination des filières, le niveau régional constituant un gage de cohérence pour des filières regroupant un très grand nombre d'élèves. Aussi a-t-il regretté que ce schéma ne se soit pas vérifié, les régions n'ayant finalement pas reçu compétence pour les filières, exception faite des BTS.

M. Charles Josselin s'est quant à lui qualifié d'emblée comme « un président de conseil général régionaliste », ajoutant qu'en fait le débat de fond portait à la fois sur l'avenir de la région, sur la conception de la future administration territoriale française et sur son articulation avec l'Europe. Mais il a situé ce propos en insistant sur le fait qu'à ses yeux, la région devait demeurer une administration de mission chargée de représenter la population et particulièrement désignée pour des fonctions comme l'expertise économique, l'environnement, le département devant au contraire être une administration de gestion axée sur la représentation du territoire.

Il a reconnu que l'identité régionale était très variable, observant que, dans des régions à très forte identité -comme la sienne, la Bretagne- les départements avaient spontanément tendance à reconnaître au conseil régional, non pas un droit de tutelle, mais une certaine prééminence.

M. Charles Josselin est convenu qu'un redécoupage territorial serait une tâche considérable, aussi a-t-il simplement évoqué, dans leur tracé actuel, la possibilité d'introduire plus de souplesse dans les relations entre départements et régions. Il a prôné à cet égard un certain « droit à la différence » des différents départements au sein d'une même région.

S'agissant du mode de scrutin régional, M. Charles Josselin a tout d'abord posé un principe : tout porte à croire que la coexistence des régions et des départements allait encore durer très longtemps et que, dans ces conditions, l'essentiel était de préserver leurs identités respectives. Il en a tiré comme conséquence que tout mode de scrutin accentuant la différence entre la région et le département concourait à cet objectif, en permettant aux électeurs de mieux distinguer l'identité et les compétences propres des deux échelons.

Il a exclu pour les conseillers régionaux une élection au scrutin majoritaire dans le cadre d'arrondissements ou de circonscriptions infra-départementales, exprimant au contraire sa préférence pour la représentation proportionnelle dans le cadre régional, c'est-à-dire un mode de scrutin tout à fait spécifique à la région. Il a néanmoins précisé que la formule retenue devrait garantir une représentation suffisante des départements, notamment les moins peuplés.

Évoquant le problème -à ses yeux très important- du calendrier électoral, M. Charles Josselin a préconisé deux couplages : cantonales / municipales et régionales / européennes, sans mésestimer toutefois pour le second le risque évoqué en son temps par M. Pierre Joxe, ministre de l'Intérieur, de favoriser l'abstentionnisme en optant pour la concomitance de deux élections où la participation était généralement assez faible.

M. Guy Allouche s'est interrogé sur l'opportunité d'une réforme du mode de scrutin régional. Il a par ailleurs indiqué que s'il y avait des problèmes de majorité au sein du conseil régional du Nord -Pas-de-Calais, le budget parvenait cependant à être voté en tenant compte de l'avis des minorités, ce qui lui paraissait préférable à un budget imposé par une majorité trop forte. Il a enfin exprimé sa crainte qu'un président de conseil régional élu dans le cadre de la région soit doté d'une légitimité telle qu'elle concurrence celle des présidents de conseils généraux, le choix du cadre régional lui paraissant par ailleurs très éloigné du souci de proximité exprimé par nombre d'électeurs.

M. Jean Puech a exprimé sa conviction qu'une modification du mode de scrutin régional interviendrait nécessairement un jour ou l'autre, pour résoudre les problèmes d'absence de majorité.

En réponse à une question de M. Lucien Lanier, Président, sur le niveau souhaitable des relations entre les régions et l'Europe, M. Charles Josselin a exclu des relations directes ou toute autre formule dérivant vers une « fédération des régions d'Europe », d'autant que la notion même de région recouvrait des réalités très différentes d'un État à l'autre, comme le montrait par exemple la comparaison entre les Länder allemands et les régions françaises.

M. Jean Puech a conclu en indiquant qu'à son avis, les départements restaient sereins dans le débat sur le mode de scrutin régional, et ne faisaient montre d'aucune frilosité, l'essentiel pour eux étant plutôt d'être convenablement associés à l'action régionale.

Pour sa part, M. Charles Josselin a estimé qu'il serait difficile de s'affranchir totalement du cadre départemental car les partis politiques étant eux-mêmes structurés au niveau du département, les fédérations n'accepteraient pas, en l'absence de structures régionales, de se départir de leurs compétences pour la désignation des candidats au conseil régional. Il a toutefois ajouté que ni la région ni le département -pas plus que l'intercommunalité- n'étaient des fins en soi, l'objectif fondamental étant que l'administration territoriale fonctionne globalement bien.

Associé à l'audition en sa qualité de président du conseil général de l'Aude, M. Raymond Courrière a déploré que les lois de décentralisation aient confié au département les fonctions les moins gratifiantes -l'aide sociale, par exemple, où l'action du département n'est pas identifiée en tant que telle par rapport aux aides de l'État- et à la région la fonction beaucoup plus valorisante de distributrice des crédits. Il y a vu un facteur de discrédit du président du conseil général, les médias attachant beaucoup plus d'attention à certaines réalisations subventionnées par la région.

En réponse à une hypothèse évoquée par M. Lucien Lanier, président, consistant à faire de tous les conseillers généraux les membres de droit du conseil régional, M. Raymond Courrière a estimé qu'en pratique, cette formule rendrait quasiment impossible l'exercice des fonctions de président de conseil général, ne serait-ce qu'en raison des trajets entre le département et le chef-lieu de région.

M. Jean Puech a ajouté qu'un tel système aboutirait à des conseils régionaux pléthoriques, notamment dans les régions comportant un grand nombre de départements.

Le groupe de travail a ensuite procédé à l'audition de M. Michel Giraud, président du conseil régional d'Île-de-France.

M. Michel Giraud a introduit son propos en rappelant que ses convictions en matière de mode de scrutin régional -qu'il a qualifiées d'» anciennes, profondes et publiques »- l'avaient conduit à déposer deux propositions de loi, l'une au Sénat le 2 octobre 1987, l'autre à l'Assemblée nationale le 22 décembre 1988. Il a réitéré son attachement à un mode de scrutin inspiré du système municipal, à la proportionnelle dans le cadre régional et assorti d'un système de prime majoritaire.

S'agissant du cadre, il a estimé que la région représentait l'échelon logique compte tenu des missions de cette collectivité (l'aménagement du territoire, l'environnement, les grands équipements), option qu'avaient d'ailleurs prise la plupart des pays européens soucieux d'» élargir le territoire » et de rendre effective la notion d'» Hinterland ».

Il a d'autre part préconisé une prime pour favoriser l'émergence d'une majorité stable capable d'exercer les compétences imparties à la région, à la fois larges et sensibles dans l'opinion publique (la formation et les transports, notamment). Il a cependant ajouté qu'à ses yeux, cette prime ne devait pas être excessive de façon à ne pas tarir totalement l'expression des minorités.

M. Michel Giraud a précisé qu'il était aujourd'hui favorable à un scrutin à un tour, même s'il avait un temps préconisé un scrutin à deux tours, le nombre de tours restant toutefois pour lui un problème accessoire.

Évoquant sa propre expérience à la présidence du conseil régional d'Île-de-France depuis 1986, il a souligné les difficultés considérables qu'il rencontrait faute de majorité nette, notamment pour le vote du budget qui nécessitait une véritable « quête aux voix » sur chaque amendement, même mineur. Il a considéré que « l'absence de vraie majorité était infernale » et aboutissait à des débats encore plus interminables qu'au Parlement.

Il a cependant indiqué que s'il ne s'était pas associé aux initiatives récentes des parlementaires, c'était à la fois parce que trop de réformes étaient en chantier actuellement, et parce qu'il était conscient des objections des départementalistes, ou encore de celles que pourrait formuler le Conseil constitutionnel. Il s'est surtout déclaré convaincu qu'aucune réforme ne serait possible sans une large concertation préalable entre toutes les formations politiques, laquelle n'avait pas encore eu lieu.

D'autre part, M. Michel Giraud est convenu que le système qu'il avait proposé en 1987 pouvait se heurter à plusieurs objections, tant des partis politiques que de ceux qui redoutaient l'apparition de « parlements régionaux ». Là encore, il a estimé impossible de lever ces objections sans une large concertation.

D'un point de vue technique, il a considéré que si l'option pour le cadre régional ne l'emportait pas, le seul cadre envisageable restait le département et surtout pas des circonscriptions spécifiques. En revanche, il a souligné qu'avec un système de prime dans le cadre du département, on ne pouvait écarter le risque de compensation des primes à l'échelon régional, imposant pour y remédier d'inventer un système de prime régionale.

En conclusion, il a réaffirmé que la situation actuelle était particulièrement préjudiciable et contraire à l'intérêt général, le maintien du statu quo lui paraissant de nature à provoquer à court terme la plus grande confusion.

En réponse à une observation de M. Paul Girod, rapporteur, sur le caractère sans doute plus homogène de la région Île-de-France que de la plupart des autres régions, M. Michel Giraud a admis qu'elle présentait en effet certaines spécificités, tout en exprimant son souci de la rapprocher au contraire le plus possible du droit commun.

M. Daniel Hoeffel a considéré que la réforme de 1986 avait mis deux verrous à l'émergence de l'idée régionale : le cadre départemental et la représentation proportionnelle intégrale empêchant la formation d'une majorité. Estimant déraisonnable de maintenir six ans de plus une situation que les régions avaient déjà subie douze ans, il a souhaité que M. Michel Giraud précise mieux les raisons pour lesquelles il n'était pas cosignataire des récentes propositions de réforme, notamment la proposition de loi de M. Valéry Giscard d'Estaing.

M. Michel Giraud a de nouveau imputé sa réserve à l'absence de concertation préalable, assurant néanmoins qu'il se serait associé à cette initiative si cette concertation avait eu lieu. En revanche, il a rejeté toute proposition qui consisterait à ne rien faire ou à vouloir imposer une formule non concertée.

M. Guy Allouche a fait remarquer qu'aucun mode de scrutin, quel qu'il soit, ne pouvait garantir à terme l'existence d'une majorité face à d'éventuelles variations de l'opinion publique. Jugeant que le mode actuel -et lui seul dans l'ensemble du système électoral français- avait au moins le mérite d'assurer la représentation des idées minoritaires, il s'est interrogé sur l'utilité de le modifier pour tenter d'obtenir une majorité que le corps électoral ne voulait visiblement pas donner.

Évoquant par ailleurs l'expérience de son propre conseil régional, qui avait connu tour à tour trois situations bien distinctes (une majorité écrasante, une majorité très étroite et enfin pas de majorité du tout), M. Guy Allouche a estimé que cette absence de majorité avait certes modifié la nature du débat, mais dans un sens qu'il jugeait plutôt positif. Aussi a-t-il considéré que si le mode de scrutin actuel n'était pas idéal, il demeurait néanmoins le moins mauvais.

M. Guy Allouche a enfin souligné l'extrême complexité de mettre en place un scrutin de liste à prime majoritaire dans un cadre régional.

En réponse, M. Michel Giraud a rappelé que, lors de la mise en place du scrutin municipal, beaucoup de voix s'étaient élevées contre ce système qui faisait pourtant aujourd'hui l'unanimité. Pour le reste, il a réitéré son attachement à un scrutin comportant une prime modérée, non pas pour qu'elle force automatiquement l'obtention d'une majorité, mais pour qu'elle accroisse les chances de l'obtenir.

M. Patrice Gélard a émis l'hypothèse d'un scrutin mixte inspiré du système allemand, qui permettait de concilier les régionalistes et les départementalistes. À titre d'ébauche, il a imaginé un système mixte dans lequel un quart des sièges seraient attribués au scrutin majoritaire dans le cadre régional et trois quarts selon le mode de scrutin actuel (cadre départemental, représentation à la plus forte moyenne, seuil de représentativité de 5 %) qui permettrait sans doute d'aboutir à une majorité relative. Il a précisé qu'il devait s'agir d'un scrutin à un tour.

M. Michel Giraud a vu dans cette suggestion une piste de réflexion.

M. Lucien Lanier a jugé qu'au premier abord, cette formule paraissait bien complexe.

Répondant à une question de M. Guy Allouche sur le calendrier électoral pour 1998, M. Michel Giraud a estimé qu'avec quatre élections, des concomitances seraient nécessaires mais qu'en tout état de cause, les cantonales et les régionales devraient avoir lieu avant le renouvellement triennal du Sénat.

Au cours d'une seconde séance de l'après-midi, le groupe de travail a procédé à l'audition de M. Valéry Giscard d'Estaing, président du conseil régional d'Auvergne, en sa qualité de président de l'Association des présidents de conseil régional (APCR).

Le président Valéry Giscard d'Estaing, exprimant le point de vue de l'APCR, a tout d'abord souligné la spécificité de l'administration territoriale française avec ses trois niveaux de collectivités territoriales, sans équivalent dans les autres États européens et qui impliquait des règles de comportement mutuel que la pratique avait progressivement établies avec plus ou moins de bonheur. Il a toutefois considéré que chaque catégorie de collectivité devait gérer elle-même ses problèmes et son évolution, les régions se montrant quant à elles prudentes quant à leur position sur les affaires intéressant les départements.

Il a ensuite évoqué l'étude réalisée à la demande de l'ANER par MM. Jacques Lancelot et Jean-Claude Casanova, notant qu'elle ne recensait pas moins d'une cinquantaine de modes de scrutin possibles pour la région.

Constatant que le mode actuel (la représentation proportionnelle dans le cadre départemental, avec un seuil assez bas de 5 % pour la participation à la distribution des sièges et sans aucune prime majoritaire) n'avait permis l'émergence de majorités stables que dans trois régions (Auvergne, Basse-Normandie et Guadeloupe), il a cité les exemples de la Haute-Normandie et du Nord-Pas-de-Calais qui n'avaient pas pu voter leur budget en première lecture et celui de la région Rhône-Alpes qui, en dépit d'une majorité moins instable, ne s'en était pas moins trouvée dans l'incapacité de voter son contrat de plan.

Il a jugé cette situation d'autant plus dommageable que l'État misait beaucoup sur les régions pour faire évoluer des secteurs très importants de l'activité nationale, comme les transports ferroviaires ou encore les hôpitaux.

M. Valéry Giscard d'Estaing a rappelé que le même problème d'absence de majorité s'était jadis posé pour les communes et qu'il avait lui-même conçu à l'époque un système analogue à celui qui avait finalement été adopté pour les communes de 3 500 habitants et plus sous le Gouvernement de M. Pierre Mauroy.

Il a cependant ajouté que la nécessité de changer de mode de scrutin, quoique fréquemment exprimée par les formations politiques, restait un thème à relativiser.

S'agissant du choix de la circonscription électorale, M. Valéry Giscard d'Estaing s'est déclaré favorable au cadre régional et a insisté sur le fait que la quasi-totalité des élus régionaux partageaient son point de vue.

Écartant un scrutin uninominal dans le cadre de circonscriptions infra-régionales, qui ne garantirait d'ailleurs pas l'émergence d'une majorité et briserait l'unité d'action de la région, il s'est prononcé pour un scrutin de liste dans le cadre régional. Dans l'hypothèse d'un scrutin majoritaire à un ou deux tours, il a jugé le système municipal transposable à la région, avec néanmoins l'inconvénient qu'une prime trop élevée étoufferait les minorités (les formations écologistes, certains partis extrémistes, etc..) et politiserait le scrutin au profit des partis les mieux établis. Aussi a-t-il écarté cette hypothèse.

Pour ce qui était du système actuel, il a admis que le cadre départemental permettait d'identifier clairement l'origine des élus. Mais pour le reste, il n'a pas jugé possible de l'améliorer en se contentant d'y introduire une simple prime majoritaire au niveau du département, car les primes risqueraient fort de se compenser d'un département à l'autre, donc de s'annuler à l'échelon régional. Quant à un système de prime majoritaire au niveau de la région, il s'est déclaré convaincu qu'elle aurait pour effet d'écraser les minorités, compte tenu du nombre limité des sièges à répartir.

Aussi a-t-il indiqué qu'à la quasi-unanimité, l'ANER avait opté pour une élection à la représentation proportionnelle dans le cadre régional avec une prime majoritaire de 30 % et le maintien du seuil actuel de 5 % des suffrages exprimés pour participer à la répartition des sièges. Il a précisé que le taux de la prime, soit 30 %, avait été retenu en fonction de simulations.

Il a ajouté que ce scrutin pourrait s'organiser à un ou deux tours, l'option entre les deux formules étant une question de choix politique en ce qu'elle conditionnait la stratégie de chaque formation en fonction de sa propre évaluation des chances qu'elle aurait d'arriver en tête dans le premier tour ou, au contraire, après des arrangements entre les deux tours.

Il a néanmoins rappelé qu'un scrutin à un tour était toujours plus lisible pour l'électeur.

M. Valéry Giscard d'Estaing s'est ensuite interrogé sur les modalités de la représentation de la région au Sénat, estimant qu'il s'agissait surtout d'un problème juridique dont la solution pouvait résider dans une formule de rattachement des conseillers régionaux à tel ou tel département, à l'instar de ce qui avait été imaginé pour l'Assemblée de Corse. Il a noté que ce problème était en fait le même que celui de la représentation des départements au sein du conseil régional, lequel se posait avec plus d'acuité pour les petits départements.

Évoquant dans cette optique un système d'attribution des sièges qui tiendrait compte des attaches départementales déclarées par les candidats, ou encore d'attribution des sièges par ordre de présentation mais en fonction du poids démographique de chaque département au sein de la région, il a considéré qu'il faudrait établir une « grille de lecture » dont on ne pouvait certes pas exclure qu'elle se heurte à la censure du Conseil constitutionnel, très attaché au respect de l'égalité des suffrages.

Il a d'autre part observé qu'avec un tel système, la répartition des sièges à la plus forte moyenne dans le cadre régional ferait différer la représentativité personnelle de chaque élu en fonction du poids démographique du département, ce qui reviendrait à faire bénéficier certains partis dans tel ou tel département des résultats obtenus par ce même parti dans d'autres départements. Il a vu dans ce système « un mécanisme de report de voix assez contestable ».

En définitive, il n'a pas nié que si le principe était simple, sa mise en oeuvre concrète pouvait se révéler beaucoup plus complexe. Il a toutefois tempéré cette analyse en considérant que les listes étaient toutes à la recherche d'électeurs et qu'elles opéreraient spontanément les dosages nécessaires entre les candidats de différents départements, de manière à réunir le plus possible de suffrages. Aussi a-t-il simplement préconisé que les candidats soient tenus de mentionner sur la liste leur département de rattachement, aucune liste ne pouvant ouvertement courir le risque de représenter seulement une partie de la région.

En réponse à une question de M. Lucien Lanier, président, sur les regroupements souhaitables entre les différentes élections à organiser en 1998, M. Valéry Giscard d'Estaing a répondu que les dates de trois de ces élections, à moins de les modifier par une loi, étaient d'ores et déjà fixées : les législatives et les régionales en mars, les sénatoriales en septembre. Les Français n'étant selon lui pas prêts à participer à trois élections le même jour, il a donc préconisé d'organiser concomitamment les élections régionales et législatives, et de procéder aux élections cantonales à n'importe quelle autre date pour peu qu'elle précède le renouvellement triennal du sénat.

M. Paul Girod, rapporteur, a jugé nécessaire d'élargir la réflexion dans la perspective européenne et celle de la clarification des compétences des collectivités territoriales. Il a par ailleurs évoqué le problème des relations entre conseil régional et conseils généraux, posé en termes assez différents selon les régions et le degré de collaboration entre les exécutifs départementaux et régionaux.

M. Valéry Giscard d'Estaing a considéré que ces questions étaient étroitement liées à l'idée qu'on se faisait du cumul des mandats, la France lui paraissant à cet égard très en retard par rapport à d'autres États de l'Union européenne. Il s'est déclaré persuadé que les élus auraient de plus en plus de difficulté à concilier deux fonctions exécutives, ce qui lui paraissait condamner à terme ce type de cumul. Il a d'ailleurs noté qu'un tel cumul était relativement inconfortable dans la mesure où chaque assemblée avait tendance à rendre les élus titulaires de plusieurs mandats responsables des carences ou des dysfonctionnements de l'autre assemblée.

Quant à la clarification des compétences, il a préconisé une coopération plutôt qu'un « enchevêtrement », chaque niveau de collectivité devant aller vers une meilleure spécialisation.

Il a enfin ajouté que si la réforme du mode de scrutin régional devait avoir lieu, elle ne saurait intervenir après 1996, car il fallait observer un « délai raisonnable » pour s'accoutumer à un nouveau mode de scrutin.

M. Guy Allouche s'est félicité de l'attachement à la représentation des minorités exprimé par M. Valéry Giscard d'Estaing et a partagé l'idée que le cumul des mandats connaîtrait inéluctablement des évolutions. Il s'est par ailleurs montré plus réservé devant l'hypothèse d'une liste régionale, s'interrogeant cependant sur la possibilité de concevoir un mode de scrutin spécifique pour les très grandes régions, à l'instar de la loi PLM en ce qui concernait le scrutin municipal. Il a enfin recommandé que dans l'hypothèse d'un scrutin à un tour, la prime majoritaire ne soit pas trop élevée, de manière à ne pas conférer la majorité absolue des sièges à une liste dont les résultats totaux seraient trop faibles, par exemple inférieurs à 35 %.

À ce sujet, il a préconisé qu'au cas où une prime majoritaire aurait pour effet d'attribuer à la liste arrivée en tête la majorité absolue, il conviendrait à tout le moins que cette liste ne participe plus à la répartition à la proportionnelle des sièges restants.

Le président Jacques Larché a souligné qu'il y avait d'énormes disparités entre les régions, certains départements -comme le sien- étant à eux seuls plus peuplés que bien des régions. Il a d'autre part noté qu'une organisation du scrutin dans le cadre régional conduirait à présenter dans les grandes régions des listes interminables -jusqu'à 209 noms en Ile-de-France- dont bien entendu les électeurs ne pourraient pas connaître tous les candidats. Il a estimé qu'un tel système reviendrait en fait à confier aux appareils des partis une influence trop décisive dans la désignation des conseillers régionaux, ce qui desservirait la démocratie locale et irait à rencontre, et de la réalité politique, et de la tradition nationale.

Il a enfin admis qu'une prime majoritaire dans le cadre des départements pouvait induire un effet d'annulation au plan régional, mais que ce risque n'était au fond que la pure application du jeu démocratique, comme on pouvait déjà le constater avec le scrutin municipal à Paris. Lyon et Marseille.

M. Valéry Giscard d'Estaing est convenu avec M. Jacques Larché qu'une liste de 209 candidats n'était pas concevable. Aussi a-t-il suggéré de s'inspirer de la loi PLM, en appliquant un mode de scrutin différent selon que le conseil régional comporte plus ou moins de 100 membres, ajoutant qu'un tel système était déjà pratiqué dans plusieurs pays étrangers. Il a néanmoins réitéré sa conviction qu'une prime départementale serait inefficace, du fait des risques d'annulation au plan régional.

En réponse à une observation de M. Guy Allouche, M. Valéry Giscard d'Estaing a admis qu'une prime appliquée sur l'ensemble de la région s'assimilerait à une sorte de système d'apparentement -de mauvaise mémoire- du fait qu'elle profiterait à des partis n'ayant pas présenté des listes dans tous les départements. En revanche, il a soutenu qu'une prime de 30 % ne serait pas excessive car les formations politiques en tiendraient compte dans la composition des listes.

Audition du jeudi 18 avril 1996

Le groupe de travail sur le mode de scrutin régional a procédé à l'audition de Mme Marie-Christine Blandin, présidente du conseil régional du Nord-Pas-de-Calais.

M. Lucien Lanier, président, a noté la spécificité de cette région, très peuplée, mais ne comportant que deux départements.

M. Paul Girod, rapporteur, a souhaité que Mme Blandin exprime son point de vue sur l'efficacité du conseil régional, sur ses problèmes liés à l'absence de majorité stable ainsi que sur la circonscription électorale et le mode de scrutin qu'elle préconisait.

Mme Marie-Christine Blandin a tout d'abord remercié le groupe de travail pour cette audition où elle a vu un « acte démocratique », s'étonnant que le Premier ministre n'ait pas jugé utile de l'entendre lors des consultations qu'il avait organisées avec de nombreux présidents de régions.

Elle a ensuite souhaité nuancer le prétendu constat de blocage des régions en soulignant que depuis 1992, seuls deux budgets régionaux sur 104 n'avaient pas pu être adoptés et que 26 très importants contrats de plan État-région avaient été votés. Encore s'est-elle déclarée persuadée qu'en Haute-Normandie l'impossibilité de trouver une majorité sur le budget était avant tout imputable à des questions de personne, en l'espèce la forte personnalité de MM. Antoine Rufenacht et Laurent Fabius. Elle n'a pas nié que le fonctionnement des régions était souvent complexe, tout en se demandant si, au fond, il était souhaitable qu'il soit simple, une majorité stable pouvant certes passer pour un facteur de simplification mais également de réduction du débat. Se référant à son propre conseil régional, avec la moitié de ses vice-présidents de l'opposition, elle a estimé que complication n'était en rien synonyme d'inefficacité, pour peu que chacun s'efforce de trouver des accords.

Elle également vu dans ce système un gage de sagesse fiscale, citant l'exemple -à ses yeux positif- du rejet de l'augmentation des impôts régionaux en Nord-Pas-de-Calais par suite d'une coalition de circonstance entre les élus communistes et ceux du Front national, que seule pouvait permettre la proportionnelle intégrale.

À cet égard, elle a noté que selon les rapports des chambres régionales des comptes, l'absence de débat et l'existence de majorités fortes dans les collectivités locales suscitaient de regrettables dérives financières car au fond, l'exécutif pouvait agir à sa guise. Elle y a également vu deux conséquences préjudiciables, d'une part l'incitation aux gestions de fait sous couvert de différentes associations proches de la majorité, d'autre part, le développement de contentieux en aval, les oppositions n'ayant pas pu s'exprimer en amont

Dans cette optique, elle a considéré que la représentation proportionnelle était de nature à limiter les déficits publics et à éviter des décisions dispendieuses que les collectivités pouvaient ultérieurement regretter. Elle en a cité pour exemple l'utilisation de l'amiante dans les bâtiments publics, qu'à l'époque les écologistes n'avaient pas pu empêcher, faute d'être représentés, et qui imposait aujourd'hui des travaux de réfection très onéreux.

Mme Marie-Christine Blandin a appelé à une réforme des règles de la comptabilité publique, de celles qui régissent les organismes associés aux collectivités locales et, plus généralement, à une réflexion d'ensemble sur la décentralisation.

Elle a estimé que la France n'était plus « au temps du majoritaire » et qu'elle avait au contraire besoin de dialogue et de consensus, surtout dans un contexte européen où les avis étaient très partagés.

Jugeant que « le recentrage de l'homme au centre de la notion de progrès » impliquait des solutions de dialogue plutôt que le traditionnel clivage droite/gauche, elle a estimé que les « petites voix de la représentation proportionnelle étaient utiles ».

Inversement, elle a considéré que le système majoritaire incitait les extrêmes à radicaliser leurs critiques et à tenir un « discours incantatoire stérile », d'autant plus facilement qu'ils n'étaient pas associés à la gestion. Elle a cité l'exemple des écologistes, passés de l'incantation à des propositions constructives du jour où ils avaient été représentés dans les conseils régionaux grâce à la proportionnelle.

Mme Marie-Christine Blandin a par ailleurs estimé qu'en permettant l'expression de certaines opinions jugées de prime abord comme extrémistes, la proportionnelle pouvait également avoir l'avantage de les discréditer, pour peu qu'elles se traduisent chez leurs représentants par des stratégies de pur refus. Elle a cité pour exemple le rejet par les élus du Front national d'un projet de coopération Nord/Sud qui, dans sa région, avait reçu le soutien de toutes les autres formations politiques.

Elle a néanmoins souligné que la proportionnelle n'était pas suffisante et qu'il conviendrait également d'améliorer le statut des élus, notamment ceux de l'opposition car un élu minoritaire ne pouvait être efficace qu'à condition d'en avoir les moyens et de pouvoir accéder aux dossiers. Elle a également préconisé l'amélioration du statut des élus issus du secteur privé qui, contrairement à ceux issus du secteur public, éprouvaient de grandes difficultés à exercer leur mandat

S'interrogeant ensuite sur les méthodes susceptibles d'améliorer la représentation proportionnelle, Mme Marie-Christine Blandin a tout d'abord regretté que ses règles de fonctionnement soient pour l'essentiel issues du majoritaire, ce qui expliquait de nombreuses dissonances. Elle a jugé que contrairement à d'autres États étrangers où elle donnait toute satisfaction, la proportionnelle se heurtait en France à des règles inadaptées. Aussi a-t-elle suggéré de s'inspirer des règlements des assemblées locales des pays où l'équivalent de nos conseils régionaux étaient élus à la proportionnelle. De même, elle a préconisé que sur les projets les plus importants (le contrat de plan, par exemple, ou le budget), les majorités ne puissent pas simplement rejeter une proposition mais soient tenues de se réunir sur une « proposition alternative concrète ». Elle a également envisagé la transposition de quelques procédures en usage dans les assemblées parlementaires, comme la question préalable, l'engagement de la responsabilité de l'exécutif sur le vote d'un texte, l'institution d'irrecevabilités contre certains amendements, etc...

Abordant le problème du cumul des mandats, elle a considéré que cette pratique propre à la France nuisait à la « pensée régionale » en instaurant au sein des régions un « lobbying systématique des intérêts locaux ».

S'agissant du mode de scrutin régional proprement dit, Mme Marie-Christine Blandin a jugé souhaitable que l'élection se déroule dans le cadre de la région. Elle a estimé qu'une élection dans le cadre du département assortie d'une prime majoritaire départementale n'aurait guère de chance de fonctionner, compte tenu notamment du risque d'annulation des primes d'un département à l'autre, et qu'elle pouvait fort bien conduire à des résultats identiques à ceux de la proportionnelle. En revanche, elle a craint qu'un tel système renforce l'influence des départements les plus peuplés au détriment des petits départements.

Elle s'est enfin déclarée très hostile au relèvement du seuil de 5 % qui, selon elle, ne gênerait que les écologistes et le Parti communiste mais pas le Front national.

En conclusion, Mme Marie-Christine Blandin a considéré que « la représentation proportionnelle est majoritaire dans toute l'Europe », qu'elle pouvait fonctionner convenablement en France et que le bilan des régions méritait d'être valorisé. Se référant à l'étude réalisée par MM. Alain Lancelot et Jean-Claude Casanova à la demande de l'ANER, elle s'est associée à la démonstration qu'on pouvait tout faire avec un mode de scrutin judicieusement calculé mais que précisément, la démocratie ne s'accommodait pas de tels calculs.

M. Lucien Lanier, président, a souhaité connaître le sentiment de Mme Marie-Christine Blandin sur la représentation des départements à l'échelon régional et sur le risque de dispersion des crédits si l'exécutif devait sans cesse composer pour éviter les blocages dans un conseil régional dépourvu de majorité cohérente.

M. Paul Girod, rapporteur, a estimé que la représentation proportionnelle intégrale conférait un poids démesuré aux formations les plus minoritaires, en dépit de leur représentativité réelle très faible. Il en a cité pour exemple le récent renoncement à des projets structurants très lourds (TGV Est, liaison Rhin-Rhône) par le nouveau président du conseil régional d'Alsace, en contrepartie de l'appoint des quelques voix écologistes sans lesquelles il n'aurait pas pu être élu, faute de vraie majorité.

Il a par ailleurs établi une distinction entre le cumul des mandats et le cumul des fonctions exécutives, ce dernier pouvant effectivement conduire à un « conflit des devoirs ».

Il a enfin jugé singulier que Mme Marie-Christine Blandin propose d'obliger les conseillers régionaux opposés à une mesure de présenter une contre-proposition, dans la mesure où ce système revenait à un « retour en force du majoritaire au sein de la proportionnelle ».

M. Daniel Hoeffel a craint que la recherche systématique du consensus, propre au système proportionnel, ne conduise à renoncer à des projets stratégiques.

M. Patrice Gélard a salué la grande qualité du « plaidoyer » de Mme Marie-Christine Blandin en faveur de la représentation proportionnelle, tout en soulignant que tous ses arguments pouvaient être retournés en faveur du système majoritaire. Il a, pour sa part, considéré que la proportionnelle n'était praticable que pour la désignation d'un très faible nombre de sièges car dans le cas contraire, les électeurs étaient totalement incapables de connaître leurs élus, ainsi que le démontrait l'» exemple calamiteux » des élections européennes, dont les têtes de listes étaient seules connues.

Il a en revanche jugé intéressante l'idée de s'inspirer de certaines techniques en usage au Parlement pour le vote du budget régional.

Il a enfin considéré que la recherche du consensus préconisé par Mme Marie-Christine Blandin pouvait fort bien aboutir à une impasse, comme cela s'était d'ailleurs vérifié en Haute-Normandie.

M. Alex Türk s'est déclaré défavorable au système proportionnel qui nuisait à la « lisibilité de la région » et conduisait parfois des formations antagonistes à se réunir dans des majorités de circonstance et des alliances insolites.

Il a estimé qu'en fait, le vote consensuel signifiait le plus souvent un vote « sur un projet mutilé ».

M. Robert Pagès a considéré que les difficultés actuelles propres à la région Haute-Normandie ne constituaient qu'un « épiphénomène » nullement représentatif de la situation nationale.

En revanche, il a jugé que les alliances contestées par M. Alex Türk pouvaient aussi fort bien s'observer dans un système majoritaire et qu'elles ne faisaient que refléter le jeu normal de la démocratie.

Il s'est déclaré attacher à la proportionnelle, estimant que le choix du cadre départemental maintenait une proximité satisfaisante entre l'élu et l'électeur. Il s'est enfin interrogé sur l'opportunité de garder des seuils de représentativité dans l'hypothèse où le choix d'un scrutin au niveau régional l'emporterait.

M. Guy Allouche a déclaré partager en large part les analyses de Mme Marie-Christine Blandin et son attachement à la représentation proportionnelle, qui lui paraissait le plus démocratique et où chacun s'enrichissait des différences. Il a observé que ce système semblait jusqu'à présent faire la quasi-unanimité parmi les personnes auditionnées et que le débat devait plutôt se porter sur la taille de la circonscription, sachant qu'une liste régionale était difficile à envisager pour les grandes régions.

Il a enfin souhaité connaître l'opinion de Mme Marie-Christine Blandin sur les seuils et sur le problème du cumul des mandats, notant qu'on le reprochait surtout aux parlementaires alors qu'il se posait plutôt au niveau du cumul des fonctions exécutives.

M. Lucien Lanier, président, a évoqué la question des financements croisés.

Mme Marie-Christine Blandin est convenue qu'il était nécessaire d'assurer une représentation des départements en fonction de leur importance démographique. Elle a reconnu que cela posait des difficultés. Elle s'est déclarée persuadée que des règles devaient pouvoir être conçues, même si, présentement, elle n'était pas en mesure d'en proposer.

S'agissant des primes majoritaires par département, outre le risque d'annulation, elle a estimé qu'elles avantageraient les départements à forte concentration urbaine au détriment des zones rurales, ce qui aurait une incidence sur l'élection des sénateurs au point que la nature du Sénat pourrait s'en trouver modifiée.

Elle a maintenu que la proportionnelle n'empêchait pas le vote de projets stratégiques, à cette différence près que les volontés du président de conseil régional n'étaient pas toujours systématiquement exaucées. Elle a admis le poids démesuré des groupuscules dans certaines régions, par exemple celui des chasseurs dans sa propre région.

S'agissant du problème des cumuls, elle a fait observer que les titulaires de certaines fonctions départementales de responsabilité -les directeurs départementaux, les membres du cabinet du président du conseil général, etc...-étaient inéligibles, non seulement au conseil général de leur département, mais également au conseil régional. Aussi a-t-il jugé singulier que pour les élus des communes et des départements d'une région, aucune inéligibilité au conseil régional n'ait été instituée.

En ce qui concernait l'éloignement entre l'électeur et l'élu, elle a considéré que rien n'empêchait les élus locaux d'associer plus étroitement leurs électeurs aux décisions, par exemple en organisant des débats sur le terrain.

En réponse aux observations de M. Alex Türk, Mme Marie-Christine Blandin a contesté que la recherche du consensus mène à l'adoption de « projets mutilés » et a affirmé que les budgets étaient « votés avec raison » et qu'ils avaient « du sens ».

Elle a enfin exclu une augmentation du seuil de représentativité et s'est même déclarée favorable à sa suppression.

En réponse à une nouvelle question de M. Lucien Lanier, président, Mme Marie-Christine Blandin a soutenu que le cumul des mandats départementaux et régionaux n'était nullement nécessaire pour coordonner les actions des deux niveaux de collectivité, et a exprimé sa préférence pour d'autres lieux de rencontre.

Quant aux financements croisés, Mme Marie-Christine Blandin a reconnu leur utilité dans certains domaines -la culture, par exemple- tout en préconisant qu'un « chef de file » soit désigné pour le financement de ces projets. Elle a exclu que ce rôle incombe à l'État, refusant qu'il s'immisce dans l'exercice des compétences décentralisées.