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Les fonds structurels à mi-parcours de la seconde phase de programmation


Jacques GENTON


Rapport 478 - 1995 / 1996 - délégation du Sénat pour l'Union européenne

Table des matières






INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

En 1986, l'introduction, dans le traité de Rome, d'un objectif de cohésion économique et sociale destiné à accompagner les pays les moins favorisés vers l'ouverture du marché unique européen s'est traduite par une profonde réforme des fonds structurels communautaires, rendue nécessaire par l'adhésion de la Grèce, puis de l'Espagne et du Portugal à la Communauté.

A partir du 1er janvier 1989, il est résulté de cette volonté politique majeure une augmentation considérable des moyens financiers disponibles au travers des trois fonds instaurés au fur et à mesure du développement européen : le Fonds social européen (FSE), le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) puis, en 1975, le Fonds européen de développement régional (FEDER), première expression de l'objectif de cohésion lié à l'élargissement de la Communauté.

Cette orientation s'est trouvée confortée, en 1993, par la ratification du traité de Maastricht : l'objectif initial de développement économique équilibré au sein de la Communauté européenne a été relayé, et amplifié, par l'ambition affichée de la création d'une Union économique et monétaire. La réussite de celle-ci supposant le respect par chaque Etat membre de critères de convergence économique, il était cohérent de prévoir le rattrapage économique des pays les moins favorisés en soutenant leurs propres politiques régionales. Une seconde réforme, négociée lors du sommet d'Edimbourg de décembre 1992, a prévu, en conséquence, une nouvelle augmentation massive des fonds structurels, accompagnée d'un aménagement des textes -de portée moindre qu'en 1988- afin d'en simplifier et d'en valoriser l'utilisation sur la base de l'expérience acquise au cours de la phase précédente.

La politique régionale européenne est désormais le deuxième poste de dépense après la politique agricole commune : elle porte, pour la période 1994-1999, sur 141, 471 milliards d'écus (valeur 1992). L'avant-projet de budget communautaire pour 1997 prévoit ainsi 41,8 milliards d'écus pour la politique agricole (47 %) et 31,4 milliards d'écus au titre des fonds structurels (35 %).

Cet accroissement considérable des moyens financiers avait déjà retenu l'attention de la délégation pour les Communautés européennes lors de l'élaboration de la seconde réforme de 1993 (1(*)).

Il a semblé utile, à mi-parcours de la période de référence, de faire le point de l'utilisation de ces fonds afin d'éclairer les orientations à arrêter pour la poursuite de la politique européenne régionale jusqu'en 1999, année d'achèvement de la seconde phase de programmation structurelle, qui sera marquée par l'entrée dans la troisième phase de l'Union économique et monétaire, au moment même où se précisera la perspective de l'élargissement de la Communauté à de nouveaux adhérents.

I. LA POLITIQUE DE COHESION ECONOMIQUE ET SOCIALE : UNE MISE EN OEUVRE COMPLEXE

A. LA DIVERSITE DES INSTRUMENTS COMMUNAUTAIRES DE L'ACTION STRUCTURELLE

1. Des fonds structurels spécialisés

La majeure partie de l'action régionale de la Communauté est financée par quatre fonds structurels qui peuvent désormais intervenir seuls ou en synergie sur certains programmes communs.

a) Le FEDER, au service du développement local

Créé en 1975, le Fonds européen de développement régional (FEDER) a pour mission de corriger les déséquilibres régionaux dans la Communauté et de contribuer au développement des régions les moins favorisées auquel il doit consacrer 80 % de ses crédits.

Son intervention concerne trois types d'actions principales :

· les investissements productifs permettant la création ou le maintien d'emplois durables ;

· les investissements en infrastructures ;

· les mesures de soutien au développement local et aux activités des petites et moyennes entreprises.

En outre, le FEDER peut contribuer, dans la limite de 1 % de sa dotation annuelle, au financement communautaire d'études menées à l'initiative de la Commission et de projet pilotes.

b) Le FEOGA section orientation, affecté au développement agricole et rural

Le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole pour sa section "orientation " concourt, d'une part, à l'amélioration des structures agricoles et de l'industrie agro-alimentaire et, d'autre part, au développement des zones rurales (1(*)).

Il intervient essentiellement par des aides consacrées à l'installation des jeunes agriculteurs, aux investissements et aux zones souffrant de handicaps naturels permanents.

Il contribue également aux opérations de reconversion, de diversification et de réorientation et finance les actions visant le développement durable du milieu rural, les investissements artisanaux et touristiques, ainsi que l'amélioration de l'habitat agricole et rural.

Enfin, le FEOGA-orientation peut, dans la limite de 1 % de sa dotation annuelle, financer la réalisation de projets pilotes concernant l'adaptation des structures agricoles et la promotion du développement rural, de projets de démonstration, de mesures d'informations et de diffusion des connaissances.

c) Le FSE, dévolu à l'emploi

Créé dès la signature du Traité de Rome, en 1957, le Fonds social européen (FSE) a pour vocation de compléter les politiques menées par les Etats membres en matière d'emploi, d'insertion dans le monde du travail et de formation professionnelle.

La réforme de 1993 a largement redéfini son champ d'intervention, en termes d'actions, de zones géographiques et de personnes bénéficiaires, et a assoupli ses règles de fonctionnement.

Le FSE intervient essentiellement pour le financement de programmes de lutte contre le chômage de longue durée, de formation professionnelle, notamment en fonction des besoins des PME, d'insertion des jeunes sur le marché du travail, d'égalité entre hommes et femmes en matière d'emploi et d'aide à l'intégration des personnes exposées à l'exclusion du marché du travail.

Au-delà de ces secteurs où il intervient seul, le FSE est tenu d'apporter son concours à la réalisation d'opérations de développement régional en complément du FEDER et du FEOGA-orientation.

Enfin, le FSE peut également contribuer, dans la limite de 1 % de sa dotation annuelle, au financement d'études menées à l'initiative de la Commission ou de projets pilotes concernant l'échange d'expériences ou le transfert de savoir-faire, le marché du travail au niveau communautaire ou la politique européenne de formation professionnelle.

d) L'IFOP, réservé au secteur de la pêche

Nouvellement créé en 1993, l'IFOP, instrument financier d'orientation de la pêche, regroupe et consolide les moyens affectés jusqu'alors aux secteurs de la pêche et de l'aquaculture, ainsi qu'à la transformation et la commercialisation de leurs produits.

Entre dans sa mission toute action favorisant la recherche d'un équilibre durable entre les ressources et leur exploitation, la compétitivité des structures d'exploitation et le développement d'entreprises économiquement viables dans ce secteur, l'approvisionnement et la valorisation des produits de la pêche et de l'aquaculture.

Au fur et à mesure de l'élaboration de la politique régionale européenne, les fonds structurels ont été affectés à des missions d'une grande diversité, allant du plus général -l'emploi communautaire- au plus particulier -le secteur de la pêche- au gré des difficultés rencontrées lors des élargissements successifs de l'Union.

A cette juxtaposition d'objectifs dont les frontières sont parfois difficilement cernables, correspond le fait que les différents fonds doivent désormais intervenir conjointement sur un même projet, sous la forme d'aides non remboursables. En application de sa vocation plus généraliste, le FSE peut être associé à tous les autres fonds structurels.

2. Des instruments à vocation générale

En plus des fonds structurels, l'action régionale communautaire dispose d'instruments d'intervention à vocation non plus thématique mais géographique (le fonds de cohésion) ou financière (la Banque européenne d'investissement).

a) Le fonds de cohésion

Décidé lors du Conseil d'Edimbourg (2(*)) pour aider les pays dont le PIB par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire, le Fonds de cohésion bénéficie à quatre Etats membres : la Grèce, le Portugal, l'Irlande et l'Espagne qui peuvent y prétendre pour l'ensemble de leur territoire.

Dotés de 15,5 milliards d'écus (46 milliards de francs) sur sept ans (1993-1999), ces crédits concrétisent le doublement effectif des fonds disponibles pendant la période de référence. L'effet de levier attendu par ce dispositif repose sur le fait qu'à l'augmentation des fonds structurels doit correspondre un accroissement proportionnel des interventions publiques ou privées nationales.

L'objectif du Fonds de cohésion est le soutien de projets individualisés dans le domaine de l'environnement et des réseaux transeuropéens d'infrastructures de transports. Compte tenu du fait que le FEDER et le FEOGA-orientation ont vocation à intervenir pour certains programmes entrant dans le champ d'action du Fonds de cohésion, le règlement précise qu'un projet financé par ce dernier ne peut être éligible aux fonds structurels.

b) La BEI

L'importance de la contribution de la Banque européenne d'investissement (BEI) à l'objectif de cohésion économique et social a été consacrée par le Traité sur l'Union européenne. L'article 198E lui impartit la mission de participer au financement de " projets envisageant la mise en valeur des régions moins développées ", en coordonnant ses actions avec celles des fonds structurels et des autres instruments financiers de la Communauté.

Ainsi, en 1994, la BEI a effectivement accordé 17,7 milliards d'écus de prêts à l'intérieur de la Communauté -dont 12 milliards d'écus alloués aux régions en retard de développement ou souffrant d'un déclin industriel- sur un total de 20 milliards d'écus. Ces financements ont concerné à hauteur de 31 % des projets ayant bénéficié de subventions des fonds structurels

B. LA RIGIDITE DES PRINCIPES DE L'ACTION STRUCTURELLE

Depuis 1989, et plus encore avec la réforme mise en oeuvre en juillet 1993, l'action des fonds structurels est fondée sur le respect de quatre principes :

- le principe de concentration de l'intervention communautaire sur des objectifs désignés,

- le principe de programmation des opérations,

- le principe de partenariat entre les différents intervenants nationaux et communautaires,

- le principe d'additionnalité des financements locaux et européens.

Il résulte de l'application de ces principes une définition précise des objectifs poursuivis par l'action structurelle et une mise en oeuvre commune des moyens tout au long de la procédure.

1. Les objectifs poursuivis

Prenant en compte les critiques formulées alors par la Cour des comptes et le Parlement européen et portant notamment sur l'absence de cohérence des projets avec les objectifs communautaires et le manque de programmes globaux d'intervention, la réforme de 1988 a souhaité encadrer plus précisément les projets éligibles aux fonds structurels.

L'action communautaire est désormais centrée sur cinq, puis six (3(*)) objectifs prioritaires de développement ainsi définis :

a) Les objectifs à vocation régionale

Ne sont éligibles à ces objectifs que certaines zones nommément désignées.

Objectif 1 : promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement.

Sont considérées comme telles les zones dont le produit intérieur brut par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire. S'y ajoutent des zones spécifiquement désignées pour être assimilées à cette catégorie en raison de particularismes locaux.

La liste arrêtée en 1988 ayant été ainsi allongée en 1993, notamment par l'intégration des nouveaux länder allemands, la population concernée est passée de 21,6 % à 26,6 % pour la période 1994-1999.

LISTE ARRÊTÉE PAR LE CONSEIL DES RÉGIONS CONCERNÉES

PAR L'OBJECTIF  1

Belgique : Hainaut

Allemagne : Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Ost-Berlin, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen

Grèce : la totalité du pays

Espagne : Andalucia, Asturias, Cantabria, Castilla y Leon, Castilla-La Mancha, Centa y Melilla, Comunidad Valenciana, Extremadura, Galicia, Islas Canarias, Murcia

France : départements français d'outre-mer (DOM), Corse, arrondissements d'Avesnes, de Douai et de Valenciennes (1)

Irlande : la totalité du pays

Italie : Abruzzi (1994-1996), Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna, Sicilia

Pays-Bas : Flevoland

Portugal : la totalité du pays

Royaume-Uni : Highlands and Islands Enterprise area, Merseyside, Northern Ireland.

Autriche : Burgenland.

(1) Ces arrondissements ont été ajoutés en 1993, à titre exceptionnel, pour leur continuité avec le Hainaut belge classé en objectif 1

Objectif 2 : reconvertir les zones en déclin industriel.

Il s'agit de zones dont le taux de chômage et le taux d'emploi industriel sont supérieurs à la moyenne communautaire et qui connaissent un déclin structurel de cette catégorie d'emplois. Depuis la réforme de 1993, la liste en est fixée par la Commission, sur proposition des Etats membres, selon des critères pré-définis, qui ont été élargis pour tenir compte du contexte économique et, notamment, de l'augmentation du chômage.

A l'inverse des autres objectifs des fonds structurels qui s'étendent sur une période de six ans, l'objectif 2 a été instauré pour deux périodes successives de trois ans afin d'évaluer la situation après cette première étape et de consulter les Etats membres sur leur volonté de proroger la situation antérieurement arrêtée.

La révision acquise en mai 1996 n'impliquera pas de modifications profondes, la nécessité d'une continuité entre les deux périodes de programmation ayant été reconnue. Elle ne concernera que, sur des points mineurs, l'Espagne, l'Italie et les Pays-Bas, entraînant des transferts entre régions sans effets sur le nombre total des personnes bénéficiaires, soit 16,8 % de la population de la Communauté.

La Commission a souhaité que les Etats membres puissent présenter leur programme avant le mois de juillet 1996 afin que la seconde période de trois ans prenne effet, comme prévu, en janvier 1997.

Selon Mme Monika Wulf-Mathies, Commissaire européen aux affaires régionales, quatre priorités devraient être retenues pour les trois prochaines années : la création d'emplois, la promotion de la recherche et du développement, la protection de l'environnement et l'égalité des chances entre hommes et femmes.

Pour cette seconde phase, les fonds devraient augmenter par rapport à la première étape et passer ainsi de 7 à 8,15 milliards d'écus, soit une enveloppe globale de plus de 15 milliards d'écus.

Objectif 5b : promouvoir le développement des zones rurales vulnérables.

Sont considérées comme zones rurales vulnérables celles qui présentent un bas niveau de développement socio-économique, et qui répondent en outre à deux des trois critères suivants :

- taux élevé d'emplois agricoles,

- bas niveau de revenus agricoles,

- faible densité de population ou tendance au dépeuplement.

La liste en est établie en liaison avec celle des régions ressortissant à l'objectif 2, la superposition des objectifs 2 et 5b étant interdite. Arrêtée le 26 janvier 1994, elle témoigne d'une augmentation importante des régions éligibles : sont classés dans cet objectif 28,5 millions d'habitants -8,2 % de la population européenne- contre 16,6 millions lors de la période précédente, soit une augmentation de 72 %.

Globalement, le pourcentage de populations couvertes par les trois objectifs régionaux pour la période 1994-1999 est le suivant :


Pays

Objectifs

Total

1+2+5B

 

1

2

5b

 

Belgique

12,8

14,0

4,2

31,0

Danemark

-

8,8

6,4

15,2

Allemagne

20,7

8,8

9,6

39,1

Grèce

100

-

-

100

Espagne

59,7

20,3

4,4

84,4

France

4,4

25,9

17,2

47,5

Irlande

100

-

-

100

Italie

36,7

10,8

7,8

55,3

Luxembourg

-

34,2

7,3

41,5

Pays-Bas

1,5

17,3

5,1

23,9

Portugal

100

-

-

100

Royaume-Uni

5;9

31,0

4,9

41,8

Ensemble de l'UE (12)

26,6

16,8

8,2

51,6

Objectif 6 : Les zones à très faible densité de population.

Objectif ajouté aux précédents à l'issue de l'adhésion de la Suède et de la Finlande à l'Union européenne, celui-ci n'a vocation à couvrir que les zones arctiques semi-désertiques où l'on compte au plus 8 habitants au km2.

b) Les objectifs à vocation nationale

Ces objectifs " horizontaux " sont applicables à l'ensemble du territoires des Etats membres, hormis les régions en retard de développement qui bénéficient d'action semblables dans le cadre de l'objectif 1.

Objectif 3 : Lutter contre l'exclusion du marché du travail et faciliter l'insertion professionnelle des jeunes.

Dans toute la Communauté, sont concernés les travailleurs dont la situation professionnelle est menacée par les mutations de l'industrie et des systèmes de production. Les actions à mener se rapportent à la lutte contre le chômage de longue durée, l'insertion professionnelle des jeunes et l'intégration des personnes menacées d'exclusion du marché du travail. Ces deux aspects, scindés en objectifs distincts en 1988 ont été regroupés dans le même objectif 3 par la réforme de 1993.

Objectif 4 : Faciliter l'adaptation des travailleurs aux mutations industrielles et à l'évolution des systèmes de production.

Il s'agit d'un nouvel objectif créé lors de la réforme de 1993 qui ajoute une dimension préventive à la lutte contre le chômage, notamment par le développement des emplois qualifiés.

Objectif 5a : Accompagner l'évolution des structures de production.

Dans toute la Communauté, cet objectif vise les exploitants agricoles, les pêcheurs et les acteurs économiques concernés par la transformation ou la commercialisation des produits de ces secteurs confrontés à l'évolution des structures de production. Tout en conservant son but initial d'adaptation des structures agricoles, l'objectif 5a intègre, depuis 1993, l'aide à la modernisation et à la restructuration de la pêche.

Objectifs

Fonds contributeurs

Régions concernés

Développement et ajustement structurel des régions en retard de développement

FEDER

FSE

FEOGA-orientation

Liste arrêtée par le Conseil et comprenant :

· les régions dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire

· certaines régions spécifiques : nouveaux länder, DOM, Irlande du Nord, Iles Canaries...

· certaines régions exceptionnellement retenues au titre de la continuité géographique : Valenciennois

Reconversion des régions gravement affectées par le déclin industriel

FEDER

FSE

Liste arrêtée pour trois ans par la Commission, sur proposition des Etats membres, des régions, régions frontalières ou parties de région, y compris les bassins d'emplois et les communautés urbaines comportant :

· un taux de chômage supérieur à la moyenne communautaire

· un pourcentage d'emploi industriel supérieur ou égal à la moyenne communautaire

· un déclin constaté de la situation de l'emploi

Lutte contre le chômage de longue durée et l'exclusion du marché du travail

FSE

Ensemble du territoire

Adaptation des travailleurs aux mutations industrielles et à l'évolution des systèmes de production

FSE

Ensemble du territoire

Promotion du développement rural

5a : adaptation des structures agricoles et de la pêche

FEOGA-orientation

IFOP

Ensemble du territoire

5b : développement et ajustement structurel des zones rurales

FEOGA-orientation

FSE

FEDER

Liste arrêtée par la Commission, sur proposition des Etats membres, des zones rurales non incluses dans les régions couvertes par l'objectif 1, présentant un faible niveau de développement socio-économique (mesurée sur la base du PIB par habitant) et remplissant deux au moins des critères suivants :

· un taux élevé d'emploi agricole

· un bas niveau de revenu agricole

· une faible densité de population ou une tendance au dépeuplement

Développement des régions semi-désertiques

FEDER

FSE

Régions arctiques dont la densité de population n'excède pas 8 habitants au km2

(Suède et Finlande)

2. Une procédure partenariale

a) Partenariat et programmation

Abandonnant une logique de projets, la réforme de 1988 a privilégié une logique de programmes pour favoriser une approche globale de la politique structurelle. Les programmes pluriannuels de programmation résultent d'un processus de décision partenariale, en étapes successives, jusqu'à la prise en charge finale des projets.

La règle

Dans l'esprit de la démarche structurelle européenne, qui consiste à accompagner le développement local, les procédures de mise en oeuvre des fonds reposent sur l'élaboration de programmes de développement arrêtés en commun par les différents partenaires concernés : les Etats membres, les collectivités locales et la Commission européenne. Au-delà, ce partenariat pourrait être élargi à d'autres acteurs, notamment aux responsables économiques et sociaux, ainsi que le souhaite la Commission, mais avec des résultats très variables selon les Etats membres, en fonction de leurs propres spécificités.

- L'initiative nationale

L'initiative nationale trouve sa traduction en termes d'objectifs et de financement :

- soit dans des plans de développement, présentés par l'Etat et négociés avec la Commission pour aboutir à des cadres communautaires d'appui (CCA), servant à leur tour de base aux programmes ;

- soit dans des documents uniques de programmation (DOCUP) (4(*)), conçus pour accélérer et simplifier les procédures de programmation : ils comprennent dès l'origine les priorités de l'intervention communautaire et les mesures concrètes programmées et sont donc immédiatement opérationnels, dès acceptation par la Commission.

Sur l'ensemble des objectifs, les Etats membres ont massivement opté pour la procédure simplifiée de DOCUP : à fin 1995, près de 170 DOCUP ont ainsi été adoptés, contre 14 CCA, le recours au CCA étant plus particulièrement justifié pour les Etats membres dont le territoire est entièrement ou très largement intégré dans l'objectif 1.

- L'initiative communautaire

Novation de la réforme de 1993, la Commission européenne elle-même peut élaborer des orientations débouchant sur des programmes d'initiative communautaire proposés par les Etats. En principe, les projets ainsi décidés sont ceux ayant une incidence communautaire particulière qui transcendent les intérêts des Etats membres et qui viennent compléter l'action de chacun des objectifs.

La contribution totale des initiatives communautaires s'élève à 13,45 milliards d'écus pour la période 1994-1999 (prix 1994), contre 3,8 milliards d'écus (prix 1989) pour les 14 initiatives communautaires arrêtées sur la période 1989-1993.

La Commission a publié, en juillet 1993, un " Livre vert sur les initiatives communautaires ", présentant ses principales orientations quant à leur contenu. Celles-ci ont été définitivement arrêtées en juin 1994, en tenant compte des diverses réactions qu'avait suscité le document initial.

Pour 1994-1999, sept thèmes ont été retenus pour encadrer les programmes proposés par les Etats membres et adoptés par la Commission ; plusieurs d'entre eux traduisent un souhait de continuité avec la phase précédente :

. la coopération transfrontalière : INTERREG (2,9 milliards d'écus), la plus importante des initiatives communautaires a pour objet la préparation des régions frontalières à l'achèvement du marché unique et les problèmes spécifiques de développement économique des régions frontalières intérieures et extérieures de la Communauté ;

. le développement local en milieu rural : LEADER (1,4 milliard d'écus) ;

. le soutien aux régions ultra-périphériques : REGIS (0,6 milliard d'écus) ;

. l'intégration professionnelle des femmes, des jeunes et de groupes défavorisés : EMPLOI (1,4 milliard d'écus) ;

. l'adaptation aux mutations industrielles : ADAPT, PME, RECHAR, KONVER, RESIDER, RETEX, etc (3,8 milliards d'écus) ;

. la politique urbaine : URBAN (0,6 milliard d'écus) ;

. la restructuration de la pêche : PESCA (0,25 milliard d'écus) (5(*)).

L'exception : les actions novatrices

Par exception au principe de programmation en partenariat, la Commission européenne mène, de sa propre initiative et avec des moyens financiers spécifiques, certaines actions novatrices destinées à ébaucher des politiques nouvelles.

Quatre priorités ont été fixées pour 1994-1999 :

. la coopération interrégionale : coopération entre autorités locales, coopération avec les régions de pays tiers voisins...

. l'aménagement de l'espace européen : programme " Europe 2000 " (évolution du territoire européen, cartographie...), cofinancement de plans d'aménagement ou d'études de faisabilité...

. le développement économique régional : valorisation des ressources locales, technologie et télécommunications dans les régions les moins favorisées, patrimoine culturel.

. le développement des politiques urbaines : financement des actions intégrées dans les quartiers à problème des villes européennes.

Les actions novatrices représentent environ 1 % de l'ensemble des financements structurels, la démarche partenariale équivalant à 90 % au titre des initiatives nationales et 9 % pour les initiatives communautaires.

b) Partenariat et additionnalité

L'action communautaire est conçue comme un complément des actions nationales : en conséquence, le financement européen n'est possible que s'il s'ajoute à un financement national, étatique ou local, public ou privé.

L'objectif de ce principe d'additionnalité est de faire en sorte que les fonds structurels viennent accroître l'effort national en faveur des régions ou des actions concernées, de telle sorte que le financement communautaire produise un effet de levier sur les financements nationaux. L'aide de la Communauté n'a donc pas pour vocation de se substituer à l'investissement national et de permettre un désengagement de l'Etat, voire d'abonder son propre budget.

La contribution de l'Union est toujours évaluée en proportion des dépenses publiques consenties par les Etats membres et les collectivités locales. Ainsi, la participation communautaire accordée pour les différents objectifs est soumise aux limites suivantes :

75 % au plus et 50 % au moins des dépenses publiques pour les opérations intervenant dans les régions incluses dans l'objectif 1. Lorsque ces régions appartiennent à l'un des quatre Etats bénéficiaires du Fonds de cohésion, cette participation peut, à titre exceptionnel, s'élever à 80 % du coût total et 85 % pour les régions ultra-périphériques.

50 % au plus et 25 % au moins des dépenses publiques pour les mesures appliquées dans les autres régions.

A ces principes spécifiquement définis en matière d'action structurelle, il convient d'ajouter le principe, plus général, de subsidiarité, consacré par le Traité de Maastricht qui implique que les institutions communautaires ne doivent et ne peuvent agir que si un objectif ne peut être réalisé de manière satisfaisante à un niveau moins élevé. Ce principe trouve sa pleine application dans le domaine de l'action structurelle : il appartient donc aux autorités compétentes sur le plan national de sélectionner les projets à financer et d'assurer leur mise en oeuvre.

II. L'AUGMENTATION MASSIVE DES MOYENS FINANCIERS : UNE REPONSE ADAPTEE A L'OBJECTIF DE COHESION ECONOMIQUE ET SOCIALE ?

A. LE VOLUME DES SUBVENTIONS AFFECTE A LA POLITIQUE SECTORIELLE

Le Conseil européen d'Edimbourg a affecté globalement aux actions structurelles 141,5 milliards d'écus (6(*)) pour la période de 1994-1999, ainsi répartis :

(Millions d'écus, base 1992)

 

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Total

Fonds de cohésion

1.750

2.000

2.250

2.500

2.550

2.600

13.650

Fonds structurels

dont objectif 1

20.135

13.220

21.480

14.300

22.740

15.330

24.026

16.396

25.690

17.820

27.400

19.280

141.471

96.346

Total actions structurelles

21.885

23.480

24.990

26.526

28.240

30.000

155.121

Les crédits disponibles correspondent à un doublement du montant cumulé des dépenses structurelles pour la période 1989-1993, fixé à 60,8 milliards d'écus (prix 1989), cette dotation consacrant déjà elle-même un doublement des fonds précédemment accordés. Entre 1988 et 1999, les aides structurelles annuelles passeront ainsi de 7,68 milliards d'écus (base 1988) à 27,4 milliards d'écus (base 1992).

Rapportée au budget communautaire, la part des fonds structurels, qui s'élevait à 12 % en 1984, atteint 30 % en 1994 et s'élèvera à 35 % en 1999.

1. La répartition financière par Etats membres

Sur l'enveloppe globale -hors fonds de cohésion- de 141,47 milliards d'écus (prix 1992) pour douze pays membres alors, la répartition s'effectue ainsi (en milliards d'écus)  (7(*)) :

Espagne

30,3

Italie

18,8

Allemagne

18,6

Grèce

14

Portugal

14

France

11,1

Royaume-Uni

9,1

Irlande

5,6

Pays-Bas

1,8

Belgique

1,6

Danemark

0,5

Luxembourg

0,07

Compte tenu de la population respective de chacun des Etats membres, la répartition des fonds structurels par pays et par habitant (*) témoigne plus nettement de l'effort financier produit en faveur des quatre pays éligibles au fonds de cohésion :

Irlande

1653 écus par habitant

Portugal

1555

Grèce

1444

Espagne

833

Italie

358

Allemagne

251

France

216

Luxembourg

200

Belgique

181

Grande-Bretagne

175

Pays-Bas

132

Danemark

111

(*) Hors fonds de cohésion. Y compris initiatives communautaires. Objectif 2 pour la seule période 1994-1996. Population au 1.1.1995 - Source : Eurostat

Pour les quatre Etats membres du fonds de cohésion, les crédits globalement disponibles doubleront en termes réels entre 1992 et 1999. Ainsi, l'allocation par habitant s'élèvera de 1130 à 1604 écus contre 1028 pour l'ensemble des régions de l'objectif 1.

Récemment membres, l'Autriche, la Suède et la Finlande bénéficient également des fonds structurels, soit au titre des objectifs existants, soit au titre du nouvel objectif 6 destiné au soutien des régions arctiques à faible densité de population. Au total, les régions les moins riches des trois nouveaux adhérents recevront 5,9 milliards d'écus au titre des fonds structurels sur 1995-1999, qui s'ajouteront à l'enveloppe de 141,47 milliards d'écus déjà décidée pour l'Europe des douze.

2. La répartition financière par objectif

La seconde phase de programmation reste marquée par une concentration renforcée des ressources : la priorité continue d'être accordée aux régions en retard de développement (objectif 1), qui bénéficient depuis la réforme de 1993 de près de 70 % de l'ensemble des fonds disponibles contre 60 % auparavant, et de 73 % si l'on y inclut le fonds de cohésion.

En outre, pour l'objectif 2, plus de 15 milliards d'écus, soit 11 % de l'enveloppe totale des fonds structurels pour la période de référence sont prévus.

En conséquence, près de 80 % des ressources des fonds structurels seront concentrés, d'ici à 1999 sur les régions en retard de développement et sur celles en déclin industriel.

Objectif 1

(retard de développement)

93,8 milliards d'écus

dont France : 2,19

Objectif 2

(déclin industriel)

7 milliards d'écus (8(*))

dont France : 1,76

Objectifs 3 et 4

(marché du travail et adaptations aux mutations industrielles)

13,93 milliards d'écus

dont France 3,2

Objectif 5a

(adaptation des structures agricoles et de la pêche)

4,6 milliards d'écus

dont France 1,7

Objectif 5b

(zones rurales fragiles)

6,13 milliards d'écus

dont France 2,24

3. La dotation française

a) Les objectifs à vocation régionale

L'objectif 1 : l'aide aux régions en retard de développement représente en France une participation des fonds structurels d'environ 15 milliards de francs (2,19 milliards d'écus). Cette aide couvre six régions :

- la Corse

- une partie de la région Pas-de-Calais (pour éviter des distorsions de concurrence à la suite du classement du Hainaut belge dans l'objectif 1 lors de la réforme de 1993)

- les quatre départements d'outre-mer.

Ce zonage regroupe environ 2,5 millions de français (4,4 % de la population contre 3 % précédemment) recevant chacun une contribution de 5.700 francs (866 écus). L'intervention est accordée en priorité :

- au développement de l'emploi productif par des aides directes aux entreprises (30 % environ de l'ensemble des concours des fonds structurels et 25 à 30 % du FEDER) ;

- à la protection et à l'amélioration de l'environnement, en particulier pour la valorisation des ressources d'intérêt touristique (20 % du concours FEDER en Corse et dans les DOM) ;

- à la poursuite de l'implantation des grandes infrastructures de désenclavement externe (DOM), mais également de desserte routière interne (à la Réunion et en Martinique) ;

- au renforcement de la formation professionnelle.

L'objectif 2 : l'aide à la reconversion des zones industrielles en déclin est répartie sur une cinquantaine de territoires ou bassins situés dans 19 des 22 régions métropolitaines, regroupant 14,6 millions d'habitants, -26 % de la population nationale- soit une extension significative par rapport à la période précédente (17,5 % de la population).

Ces régions bénéficient d'environ 12 milliards de francs (1,765 milliard d'écus) pour la première phase de trois ans (1994-1996). La contribution communautaire par habitant est de 121 écus (800 F), correspondant à la moyenne européenne, et est concentrée sur l'investissement productif et les ressources humaines.

Les principales priorités d'action portent sur la création de nouveaux emplois et le maintien de l'emploi existant, ainsi que sur la compétitivité des entreprises.

L'objectif 5b : l'aide aux zones rurales fragiles ou dépeuplées est particulièrement importante en France puisque, premier bénéficiaire de cet objectif, elle absorbe 37 % des crédits disponibles, soit environ 2,24 milliards d'écus (15 milliards de francs) sur les 6,13 milliards d'écus affectés à cette politique.

Les zones bénéficiaires sont disséminées sur 18 régions et touchent 17 % de la population française, soit 9,8 millions d'habitants contre 6 millions durant la phase précédente. La contribution par habitant s'élève à 229 écus (1.500 F) contre 215 pour la moyenne européenne, devant tous les autres pays à l'exception de l'Espagne et du Royaume-Uni.

Les priorités de développement sont au nombre de cinq : création d'infrastructures de base nécessaires au développement économique ; adaptation de l'agriculture, valorisation de la forêt et de la filière bois, diversification des activités économiques (PME, artisanat et tourisme) et création d'emplois ; mise en valeur de l'environnement et des ressources naturelles ; amélioration du cadre de vie et protection du patrimoine ; développement des ressources humaines en soutien aux différentes interventions des programmes.

Globalement, près de la moitié de la population française bénéficie d'aides communautaires au titre des trois objectifs régionaux.

b) Les objectifs à vocation nationale

L'objectif 3 : la lutte contre le chômage de longue durée et l'exclusion du marché du travail représente à elle seule 21 % de l'enveloppe des fonds disponibles pour la France.

L'objectif 4 : l'adaptation des travailleurs aux mutations industrielles passe par un effort de formation et par l'aide à la mobilité professionnelle.

Au titre de ces deux objectifs pour la période 1994-1999, la France bénéficie de 20 milliards de francs (3,2 milliards d'écus).

L'objectif 5 a : au titre de l'adaptation des structures agricoles et de la modernisation de la pêche, la France recueille 36 % du budget total de cet objectif, soit plus de 12 milliards de francs (1,7 milliards d'écus).

Les actions visent en priorité le développement de la filière agro-alimentaire, l'amélioration de la qualité des produits et l'environnement des exploitations agricoles.

Au total, 50 % de la population française bénéficie, à un titre ou à un autre, de crédits d'origine communautaire pour un montant global de 84 milliards de francs (12,7 milliards d'écus).

B. LES INTERROGATIONS SOULEVÉES PAR L'USAGE DES FONDS STRUCTURELS

1. A-t-on surestimé les fonds structurels ?

L'augmentation du volume financier mis au service de la politique structurelle ne se justifie que par l'efficacité des actions entreprises et par l'utilisation effective et pertinente des fonds disponibles. Or, sur ces deux aspects, les premières constatations ne sont pas convaincantes.

a) Peut-on mesurer l'efficacité économique de l'action structurelle communautaire ?

Une appréciation délicate

Mesurer l'efficacité des politiques structurelles reste un exercice difficile : s'il est aisé de comparer, en début et en fin de période, des statistiques économiques, il est délicat d'apprécier la part effective prise par l'action communautaire dans certaines évolutions positives. Plus encore, comment estimer de manière objective l'amélioration de l'environnement ou la formation des populations qui font également partie de l'objectif de cohésion économique et sociale ?

Le rapport du Parlement européen, en date du 19 octobre 1995, sur le cinquième rapport annuel de la Commission relatif à la mise en oeuvre de la réforme des fonds structurels en 1993 fait montre de la même perplexité en reconnaissant tout à la fois que " les fonds structurels devraient contribuer au rapprochement des régions et que, néanmoins, des différences notables persistent entre les régions riches et pauvres en dépit d'importantes aides financières ", puis que si " trois des quatre Etats membres les moins développés de l'Union ont enregistré, au cours de la période 1988-1993, un taux de croissance nettement supérieur à la moyenne communautaire (...), une évaluation fondée exclusivement sur le PIB se révèle insuffisante ".

En se bornant à une approche objective, on observe les effets les plus perceptibles de l'intervention communautaire dans les régions de l'objectif 1 où les sommes engagées sont les plus importantes et, pour une large part, consacrées à des infrastructures par définition plus " visibles ".

On peut estimer que l'intervention structurelle suscite un premier effet direct d'augmentation du revenu régional du fait de l'investissement réalisé, puis un effet induit résultant de l'utilisation des ressources supplémentaires ainsi dégagées.

Ce mécanisme comporte par ailleurs des conséquences non négligeables sur les économies des régions non bénéficiaires. En contribuant, par le biais des fonds structurels, au développement des régions défavorisées, les régions les plus avancées en recueillent elles-mêmes certains avantages : on estime par exemple que 1/5è à 1/3 des sommes ainsi investies leur reviennent sous forme de vente de savoir-faire ou de fourniture de matériel.

Le dispositif, dans son ensemble, a donné jusqu'ici des résultats inégaux mais parfois encourageants.

Des résultats contrastés

- En termes de croissance

La croissance du PIB de la Communauté a été de 1,7 % en moyenne annuelle sur la période 1989-1993. Les résultats obtenus en Espagne et au Portugal -respectivement 2,4 % et 2,3 %- sont supérieurs à la moyenne communautaire.

De même, au regard des critères fixés par le Traité, les excellents résultats obtenus par l'Irlande -notamment un taux de croissance annuel de 4 % sur la période 1991-1994- en font un des Etats membres les mieux placés pour adhérer à l'Union économique et monétaire, bien que le taux de chômage y demeure important.

En revanche, la Grèce et même l'Italie n'ont pas rattrapé leur retard par rapport à la moyenne communautaire.

- En termes d'emploi

L'appréciation de l'effet des fonds structurels sur le niveau d'emploi est plus encore approximative puisque, au cours de la période de référence, la situation de l'emploi s'est dégradée dans la majeure partie des Etats membres à l'exception du Portugal.

- En termes de convergence des critères économiques

La Commission européenne a appliqué pour la première fois, en juin 1996, les dispositions du Fonds de cohésion prévoyant que ce financement spécifique pourrait être suspendu si les pays bénéficiaires ne respectaient pas les objectifs fixés par le Conseil en matière de réduction des déficits excessifs.

Parmi les quatre Etats éligibles, seule l'Irlande ne présentait pas, en 1995, de déficit excessif ; le Conseil avait fixé aux trois autres Etats des objectifs de réduction à respecter pour l'année écoulée : ceux-ci ont été atteints, voire dépassés, autorisant de ce fait la poursuite des versements.

 

Déficit en 1995

Objectifs dans le programme national de convergence

Espagne

5,8 %

5,9 %

Grèce

9,2 %

10,7 %

Portugal

5,4 %

5,8 %

- L'estimation de la Commission pour la période à venir

Dans son sixième rapport annuel sur les fonds structurels pour 1994, en date du 14 décembre 1995, - le premier portant sur la nouvelle période de programmation -, la Commission s'efforce de répondre à l'exigence renforcée d'appréciation, de suivi et d'évaluation des interventions communautaires imposée par l'article 31 du règlement (CEE) n° 4253/88. Jusqu'alors aucun bilan complet de la mise en oeuvre des fonds structurels n'avait été effectué, les rapports annuels consistant uniquement en un état d'exécution budgétaire et une description des activités des fonds par objectif et par Etat membre.

Le rapport annuel pour 1994 présente une appréciation ex ante des interventions au titre des différents objectifs afin d'en déterminer l'impact économique et d'isoler les effets spécifiques relevant des contributions communautaires. Il considère ainsi que " l'effort de la Communauté à travers les politiques structurelles sera considéré comme un succès lorsque, entre autres, les régions concernées auront un taux de croissance supérieur à celui de la moyenne communautaire et si leur structure économique s'oriente vers des secteurs plus innovants et compétitifs ".

Pour la période 1994-1999, la Commission estime que les Etats couverts par l'objectif 1 - à l'exclusion de l'Italie - devraient connaître une croissance supérieure à la moyenne communautaire, notamment l'Irlande, le Portugal et l'Espagne. Elle apprécie en outre la part assurée par le financement communautaire dans le différentiel à 25 % pour la Grèce, 17,2 % pour le Portugal et 16,7 % pour l'Espagne. L'avenir confirmera -ou non- ces perspectives positives.

b) A-t-on surabondé les fonds structurels ?

L'observation d'une sous-utilisation importante des crédits des fonds structurels par les Etats membres pose la question du juste " calibrage " des subventions et de la pertinence de leur répartition entre les différents objectifs.

La sous-consommation des crédits par les Etats membres

Le rapport annuel de la Cour des Comptes relatif à l'exercice 1994 (9(*)) fait état d'un taux de paiement assez faible puisque limité à 74,65 % pour les fonds structurels, dont 41,23 % pour les initiatives communautaires et 52,54 % pour le fonds de cohésion.

En termes d'engagement, les résultats sont tout aussi médiocres, notamment pour les crédits des initiatives communautaires qui n'ont été engagés qu'à hauteur de 12,92 %.

En outre, la répartition mensuelle des engagements et des paiements effectués par la Commission montre une dégradation continue de régularité et une concentration accentuée en fin d'exercice budgétaire : 67 % des montants engagés et 53 % des montants payés l'ont été au cours du dernier trimestre 1994 contre respectivement 54 % et 48 % pour l'exercice précédent.

Globalement, les crédits inutilisés à fin 1994 s'élevaient à 1,7 milliard d'écus en crédits d'engagement et 4,2 milliards d'écus en crédits de paiement. Ces fonds ont été rebudgétisés pour chacune des deux années 1996 et 1997.

Dans ce contexte, il convient de rappeler la résolution du Parlement européen, adoptée le 17 avril 1996, relative à l'octroi de la décharge pour 1994, dans laquelle la Commission est instamment invitée à " réajuster sa pratique en matière d'application des fonds structurels de manière à permettre une exécution plus cohérente et plus efficace de la politique structurelle de l'Union européenne ".

Cette situation va perdurer puisque, d'après la Commission, 46 % seulement des mandatements prévus en 1995 auraient été effectués. Plus généralement se pose le problème de l'absorption des crédits d'ici la fin de la période de référence. La charge du passé aurait ainsi augmenté de 15 milliards d'écus en 1993 à 23 milliards d'écus en 1995.

Diverses explications sont apportées pour justifier ces retards, notamment par la Cour des Comptes qui constate que " les structures nationales n'ont pas toujours été adaptées aux nécessités de la gestion d'un nombre croissant de programmes. Aux retards dans la clôture et le démarrage des activités s'ajoute la difficulté pour les services des Etats membres de suivre les actions sur le terrain, toute leur activité étant en fait absorbée par l'exécution des procédures et la tenue de documentation. "

Pour sa part, la Commission (10(*)) ne considère préoccupant que le faible niveau d'engagement des initiatives communautaires qu'elle explique par la répartition tardive des crédits par Etat membre échelonnés entre juillet et décembre 1994, laissant un temps très court pour la préparation des programmes et leur mise au point définitive dans le cadre du partenariat.

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES ACTIONS ET DES FONDS STRUCTURELS AU COURS DE L'EXERCICE 1994

 

Crédits (budget définitif)

Exécution

Taux d'exécution

ENGAGEMENTS

Féoga-orientation

3.301,5

3.300,4

99,97 %

IFOP

379,9

379,8

99,97 %

FEDER

9.769,4

9.727,7

99,57 %

FSE

5.841,2

5.564,3

95,26 %

Initiatives communautaires

1.949,1

251,9

12,92 %

Mesures transitoires

305,9

244,4

79,90 %

Sous-total fonds structurels

21.547

19.468,5

90,35 %

Fonds de cohésion

1.853,1

1.853,1

100 %

Autres actions

267,7

264,7

98,85 %

TOTAL

23.667,9

21.586,2

91,20 %

PAIEMENTS

 
 
 

Féoga-Orientation

2.778,9

2.498,9

89,93 %

IFOP

537

395

73,56 %

FEDER

8.087,4

6.410,8

79,27 %

FSE

5.454,1

4.144,8

76 %

Initiatives communautaires

2.059,4

849,2

41,23 %

Mesures transitoires

487

319,7

65,65 %

Règlement (CEE) n° 3575/90 (1)

416

176,8

42,51 %

Sous-total fonds structurels

19.819,8

14.795,3

74,65 %

Fonds de cohésion

1.743,4

916

52,54 %

Autres actions

411,7

254,6

61,86 %

TOTAL

21.974,8

15.966

72,38 %

(1) Règlement modifiant le règlement n° 357/79 du Conseil, du 5 février 1979, concernant les enquêtes statistiques sur les superficies viticoles.

On peut également supposer que les coupes budgétaires générales dictées par l'exigence d'économies limitent les subventions nationales qui conditionnent le déblocage des fonds européens en vertu du principe d'additionnalité. Dans ce contexte la tendance à la sous-consommation des crédits ne devrait pas s'inverser dans la perspective de l'Union économique et monétaire et de ses contraintes de rigueur économique.

La sous-consommation française

La négociation de la seconde phase des aides structurelles pour l'objectif 2 (aides aux régions confrontées au déclin économique) a été l'occasion pour la Commission de critiquer, à plusieurs reprises, la manière dont la France utilisait les fonds qui lui étaient affectés.

Il a en particulier été reproché à la France la sous-consommation des crédits auxquels elle pouvait prétendre au titre des objectifs 1, 2 et 5b ; le retard est particulièrement important au titre de l'objectif 2, dont la première phase s'achève cette année.

Ainsi, à fin 1995, 1,5 milliard de francs de crédits d'engagement et 2,5 milliards de francs de crédits de paiement du FEDER sont restés inemployés, faute de projets suffisamment élaborés. Ces retards seraient imputables à des difficultés techniques liées aux délais excessifs pris lors de la phase de programmation : en effet, celle-ci ne s'est achevée qu'à mi-1994 pour l'objectif 1 et fin 1994 pour l'objectif 2. De même, on a constaté des délais anormalement longs pour la prise de décisions par les autorités administratives compétentes, notamment en Corse, seule région métropolitaine intégralement couverte par l'objectif 1.

Dans certaines régions, les crédits pour 1995 ne sont pas encore engagés, ce qui ne manque pas de poser aux collectivités locales des difficultés lorsqu'elles ne disposent pas d'autres moyens de financement. En effet, la dégradation des finances publiques nationales a conduit l'Etat à réduire massivement ses subventions aux investissements des collectivités locales.

Pour d'autres motifs, on observe également une sous-utilisation des fonds accordés au titre de l'objectif 4 (adaptation des mutations industrielles) pour cause de pénurie de projets : il n'a été effectivement dépensé que 20 % des crédits disponibles, soit 26 millions d'écus sur les 110 prévus.

Pour cette raison, la Commission européenne a accepté que les crédits non consommés sur la période 1990-1994 puissent être reportés jusqu'en 1999 : la France disposera donc chaque année d'un milliard de francs du FSE au titre de l'objectif 4, sans que l'on sache si elle sera en mesure d'affecter à ces actions une somme aussi importante.

Cette sous-consommation viendrait du fait que le DOCUP français objectif 4 n'aurait été adopté que tardivement par la Commission, en décembre 1994, et que le caractère novateur de cet objectif poserait des difficultés de mise en oeuvre -observées d'ailleurs dans d'autres Etats membres-. On peut également avancer que l'information des collectivités locales n'a pas été suffisante pour motiver la présentation de dossiers, sachant que le DOCUP français objectif 4 prévoit un financement des projets par tiers FSE - fonds privés - fonds publics.

En tout état de cause, cette situation renforce les critiques avancées sur l'utilisation des crédits européens par la France.

Elle pose également le problème du sort à réserver aux crédits qui, le cas échéant, se trouveraient inemployés au terme de la période de référence : doit-on envisager de les redéployer sur d'autres objectifs ou de les restituer à la Commission ? Ne peut-on réviser les montants afin de dégager des économies permettant de réduire la contribution des Etats membres ?

2. Peut-on améliorer la gestion des fonds structurels ?

a) La répartition des rôles entre la Commission et les Etats membres

En dépit du principe de partenariat, il a été observé que la Commission européenne avait parfois tendance à sortir de son rôle de pur gestionnaire des fonds structurels. En effet, en vertu du principe de subsidiarité le partage des tâches devrait reposer sur le fait que si la responsabilité de la gestion correcte des fonds appartient à la Communauté européenne, la responsabilité de la programmation doit relever des Etats membres.

Or, certaines décisions de la Commission ne respectent pas cette répartition des rôles, ce que n'a pas manqué de souligner le Parlement européen, notamment en octobre 1995, lorsque la Commission a annoncé l'usage qu'elle entendait opérer de la réserve qu'elle avait précédemment constituée, portant sur 20 % du budget affectés aux initiatives communautaires (soit 1,665 milliards d'écus).

Elle se proposait de répartir cette enveloppe entre les Etats membres, d'une part, et entre les différentes initiatives communautaires, d'autre part, en l'espèce l'aide aux industries lourdes en difficulté, la création d'emplois et la prévention des inondations et de la sécheresse.

La répartition de cette réserve entre les différents Etats a fait l'objet de vives critiques du Parlement européen, celui-ci considérant que la Commission utilisait les initiatives communautaires comme " un instrument de redistribution indirecte des ressources financières entre les Etats " sans tenir compte des besoins réels au niveau de l'Union européenne.

Au-delà de cet exemple de confusion des genres, il importe de clarifier les rôles respectifs des différents intervenants pour optimiser l'affectation des fonds structurels.

b) Le nécessaire suivi des opérations financées

La complexité des procédures, parfois mal maîtrisées par les partenaires concernés, conduit inévitablement à la constitution d'irrégularités, voire de fraudes, dans l'utilisation des fonds structurels. Ainsi que le souligne le Parlement européen, " l'absence de capacité technique au sein des administrations, régionales ou locales, ou les problèmes institutionnels liés aux relations entre les différents niveaux administratifs sont souvent à l'origine d'une programmation défectueuse et, partant, d'une mise en oeuvre inefficace des fonds structurels tout comme, dans certains cas, d'une absorption insuffisante des aides ".

Ainsi, le rapport de la Cour des Comptes pour 1994 dénonce le manque de fiabilité des déclarations de dépense permettant le paiement par la Commission, ainsi que la définition confuse de la notion de " dépense éligible ".

Parmi les exemples d'erreurs dans les certificats de dépense, on trouve notamment :

- des dépenses effectuées hors de la période d'éligibilité,

- des dépenses déclarées supérieures aux dépenses réelles,

- l'inclusion de la subvention communautaire dans la déclaration de dépense globale,

- la comptabilisation de la même dépense au titre de deux interventions différentes.

Il a été également constaté des irrégularités dans les procédures d'appels d'offres et d'attribution des marchés, des manquements au respect du principe d'additionnalité, dont le contrôle reste difficile en raison de la non-disponibilité des données permettant ces vérifications, et de délais anormalement longs de transmission des subventions à leurs bénéficiaires finals, ce qui laisse à penser que les versements du FEDER, largement effectués sous forme d'avances, ont temporairement pour effet d'alimenter les trésoreries nationales.

Le strict respect des règles communautaires suppose un suivi des programmes engagés qui relève, en vertu du principe de subsidiarité, de la responsabilité des Etats membres. Cette activité de contrôle a été précisée par l'adoption, le 11 juillet 1994, du règlement (CE) n° 1681/94 de la Commission relatif aux irrégularités et au recouvrement des sommes indûment versées dans le cadre des politiques sectorielles, qui instaure une obligation d'information systématique entre les Etats membres et la Commission sur les cas d'irrégularité décelés.

La France n'a que très récemment décidé d'effectuer des contrôles sur l'usage des fonds accordés par l'Union européenne en matière de politique structurelle. Ceux-ci, assurés par des comités du suivi et par les secrétaires généraux aux affaires régionales (SGAR) sous la responsabilité des préfets de régions, ont montré que la gestion des fonds structurels n'était pas parfaitement satisfaisante. La Commission européenne a ainsi considéré que la France aurait indûment bénéficié de 800 millions de francs de crédits qu'il lui faudrait rembourser.

La Cour des Comptes note que " l'existence d'un nombre important de projets dont la régularité n'est pas clairement établie (...) souligne l'ampleur des progrès encore à réaliser pour assurer rigoureusement la légalité et la régularité de la gestion des fonds structurels, six ans après la mise en oeuvre de la réforme (...)

La mise en oeuvre de la réforme de 1994 est marquée par les mêmes types de problèmes que ceux engendrés par la réforme de 1988. La Commission et les Etats membres se sont trouvés face aux mêmes contraintes de temps de préparation des actions, aux mêmes difficultés de programmation et d'évaluation ex ante des programmes envisagés (...)

Dans ces conditions, le processus d'amélioration tend à être lent et reste en-deçà des exigences qu'imposent l'accroissement et la diversification des interventions ".


Enfin, jusqu'à présent, il n'existe pas de sanctions efficaces à l'encontre des Etats membres qui ne sont pas en mesure d'apporter les justifications du financement par l'Union européenne auquel ils prétendent. De même, le système de récupération des montants indûment versés doit être amélioré pour atteindre un niveau convenable d'efficacité.

CONCLUSION

La poursuite et l'achèvement de la seconde phase de programmation des actions structurelles jusqu'en 1999 aboutira inévitablement à la révision de la politique régionale de l'Union.

La Commission devrait présenter, à la fin de cette année, un rapport sur la cohésion économique et sociale dressant un bilan de quinze années de politique régionale. Ce document, ainsi que les orientations de la Conférence intergouvernementale, constitueront le point de départ de la réflexion sur l'avenir de l'action structurelle de l'Union européenne.

Celle-ci devra intégrer le contexte des finances publiques des Etats membres, qui rend inconcevable d'augmenter encore les dotations actuelles, a fortiori dans la perspective de la construction de l'Union économique et monétaire. Il conviendra donc d'opérer des choix, soit géographiques entre les zones à assister, soit thématiques entre les objectifs à poursuivre - et plus probablement effectuer ces deux types de restrictions.

Il lui faudra également envisager une simplification du dispositif actuel, qui reste d'une complexité porteuse d'irrégularités, en recherchant un juste équilibre entre la souplesse souhaitée des procédures et la nécessité d'un contrôle plus rigoureux de l'usage des fonds communautaires.

Enfin, la perspective, d'un élargissement de l'Union aux pays de l'Europe centrale et orientale entraînera un réajustement des critères d'éligibilité à l'aide structurelle. Des choix inévitables s'imposeront qui remettront en cause des situations acquises. La délégation a déjà eu l'occasion d'évoquer ce point lors de l'examen du rapport de M. Denis BADRÉ sur les conséquences économiques et budgétaires de l'élargissement à l'Est.

En tout état de cause, la poursuite de l'objectif de cohésion économique et sociale ne trouvera sa traduction concrète qu'au prix d'un effort encore accentué de solidarité.

EXAMEN DU RAPPORT

M. Jacques Genton a présenté son rapport lors de la réunion de la Délégation, tenue le 27 juin 1996.

A l'issue de cette présentation, M. James Bordas a indiqué que la sous-consommation des crédits structurels devrait conduire à s'interroger sur une nouvelle politique régionale mieux adaptée. Il s'est par ailleurs étonné que les nombreux cas d'irrégularité dans l'utilisation des fonds dénoncés par la Cour des comptes ne donne pas toujours lieu à rectification.

A M. Philippe François qui s'interrogeait sur la possibilité pour les collectivités locales de négocier directement les programmes de développement local avec la Commission, le Président Jacques Genton a répondu que ces programmes étaient élaborés conjointement entre la Commission et les Etats membres, mais que les collectivités territoriales concernées étaient à l'évidence associées à l'élaboration des projets.

M. Pierre Fauchon a fait part de son expérience dans son propre canton, classé en objectif 5 b, en soulignant le caractère excessivement tatillon de la gestion des programmes par l'administration française. Il a expliqué qu'une partie de la sous-consommation des crédits disponibles était probablement due à la tutelle très directive du secrétariat général aux affaires régionales (SGAR) sur ces dossiers. Il a également dénoncé la lenteur avec laquelle les fonds européens parvenaient à leur destinataire final après approbation des dossiers. Soulignant que le " saupoudrage " des crédits empêchait toute véritable dynamique communautaire et faisait perdre de vue les objectifs définis à l'échelon communautaire, il a considéré que l'Europe devrait plutôt concentrer son effort financier sur la mise en oeuvre de grands programmes de travaux et a souhaité un contrôle plus efficace de la Communauté sur ces fonds.

M. Claude Estier s'est déclaré favorable à l'organisation d'un débat sur le problème de la sous-consommation des fonds européens. Evoquant le blocage d'autres dossiers, tel le programme MEDA destiné au développement de la zone méditerranéenne, il s'est interrogé sur le devenir des fonds qui n'étaient pas utilisés.

M. Christian de La Malène a tout d'abord souhaité relativiser la sous-utilisation des crédits en rapportant son montant (4,2 milliards d'écus) à l'enveloppe globale prévue pour les seuls fonds structurels sur la période 1994-1999 (141 milliards d'écus). Il a ensuite considéré que le niveau actuel des dotations était trop élevé pour que l'on puisse raisonnablement envisager de poursuivre la politique régionale de l'Union sur ces bases financières à l'issue de la phase de programmation, notamment dans la perspective d'un élargissement. Il s'est également déclaré favorable à un déplacement de l'effort européen vers la conduite de grands travaux inter-Etats, plus efficace qu'un émiettement des subventions sur l'ensemble des Etats qui a surtout pour but de satisfaire tous les membres de la Communauté, et particulièrement les petits pays.

La délégation a alors approuvé le présent rapport.



(1) Cf. Rapport de M. Jacques GENTON, Sénat n° 325 (1992-1993) " La réforme relative aux missions et à la coordination des fonds structurels ".

(1) Pour la période 1994-1999, les mesures d'accompagnement de la réforme de la PAC relatives aux actions agri-environnementales, au boisement et à la pré-retraite dépendent désormais du FEOGA-garantie et non plus du FEOGA-orientation.

(2) Le règlement instituant le Fonds de cohésion a été adopté le 16 mai 1994 (n° 1164/94).

(3) A la suite de l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède à la Communauté européenne.

(4) Modification résultant du règlement du Conseil n° 2082/93 du 20 juillet 1993.

(5) Le solde, soit 1,6 milliards d'écus a été mis en réserve. Cf. Infra p.31.

(6) Auxquels il convient d'ajouter 5,9 milliards d'écus résultant de l'adhésion à l'Union de trois nouveaux Etats membres après 1992.

(7) Ces données s'entendent hors programmes d'initiatives communautaires et pour la période 1994-1996 pour l'objectif 2.

(8) Pour la seule période 1994-1996, l'objectif était prévu comme devant être zoné à nouveau à mi-parcours de la période. Sur l'ensemble de la période de référence, l'objectif 2 bénéficie de 15,1 milliards d'écus.

(9) JOCE 14 novembre 1995.

(1) 6ème rapport annuel sur les fonds structurels 1994.