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9 octobre 1996 : Faut-il en finir avec l'heure d'été ? ( rapport d'information )

 


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" La mesure du temps n'est pas chose arbitraire et conventionnelle. Elle répond, au contraire, à des besoins précis et obéit à des règles séculaires éminemment respectables. "

Ch. Lallemand

Revue scientifique - 13-20 mai 1915

INTRODUCTION

D'inspiration britannique, l'idée d'avancer l'heure légale durant l'été a été instituée une première fois en France en 1916, au prix de débats passionnés entre les partisans " du devoir impérieux de ne négliger aucune source d'économie " en temps de guerre et les réfractaires à l'édiction " d'une mesure aussi grave qui jetterait un trouble général dans la vie nationale... pour un bénéfice reposant sur des données assez incertaines " (1(*)).

Disparu après la seconde guerre mondiale - pour rompre avec "l'heure de Berlin " imposée pendant l'occupation allemande -, le principe d'une heure légale variant au cours de l'année a été réinstauré en France par le décret n° 75-866 du 19 septembre 1975. Sa justification économique reposait cette fois encore sur la recherche d'économies d'énergie, imposées par le premier choc pétrolier de 1973 : il fut d'ailleurs inspiré par M. Jean Syrota, alors directeur de l'Agence française pour les économies d'énergie.

Depuis lors, la modification, chaque semestre, de l'heure légale a continué de s'appliquer, impliquant d'avancer l'heure de soixante minutes au printemps, puis de revenir à l'heure initiale six mois plus tard.

Au fil des ans, d'autres pays de l'Union européenne (2(*)) avaient également adopté ce principe : en 1980, une première directive européenne a commencé d'harmoniser les dates et heures de début et de fin de la période d'été afin de faciliter l'activité dans le domaine des transports et des communications particulièrement sensible aux distorsions horaires entre les Etats.

La deuxième directive du Conseil, du 10 juin 1982, retenait une date commune de début de période - le dernier dimanche de mars - mais deux dates différentes de fin : pour l'Europe continentale, le dernier dimanche de septembre, et pour le Royaume-Uni et l'Irlande, le quatrième dimanche d'octobre. Cette situation dérogatoire a perduré, dans les directives successives, jusqu'à fin 1995.

La septième directive 94/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 1994 concernant les dispositions relatives à l'heure d'été (3(*)) actuellement en vigueur, s'applique à la période 1995-1997 en arguant de l'importance " pour le fonctionnement du marché intérieur, de fixer une date et une heure communes pour le début et la fin de la période de l'heure d'été valables dans l'espace communautaire ". Pour la première fois, elle harmonise intégralement, à compter de 1996, les dates des modifications horaires sur l'ensemble du territoire de l'Union en optant pour le choix britannique des derniers dimanches de mars et d'octobre.

Le projet de huitième directive, dont l'examen est en cours, propose le maintien du même système pour les années 1998-2001 et fixe les dates de changement horaire qui seront applicables dans tous les Etats membres durant cette période.

Ce moment transitoire entre deux directives semble bien choisi pour se poser la question de l'opportunité de prolonger, dans l'avenir, l'organisation actuelle du changement d'heure légale.

Depuis plusieurs années, en effet, de plus en plus de voix s'élèvent, dans l'opinion publique, contre ce dispositif. Plusieurs pays ont abandonné le système de l'heure d'été après l'avoir pratiqué (la Chine, le Maroc, l'Islande, le Queensland en Australie...). Au Parlement, deux rapports (4(*)) ont estimé que le débat méritait d'être ouvert. Plus récemment encore, M. Alain Juppé, (5(*)) Premier ministre, s'est déclaré hostile au changement d'heure qui venait d'être effectué.

Sur la base de ces déclarations, le Sénat a souhaité pouvoir être saisi, sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution, du projet de huitième directive portant sur l'heure d'été présenté peu après. Certes, ce texte avait été considéré par le Conseil d'Etat comme de nature réglementaire -ce qui n'est pas contestable sur un strict plan juridique-, mais il est toujours loisible au Gouvernement de soumettre un texte aux Assemblées dès lors qu'il comporte une importance politique réelle.

Le Gouvernement avait ainsi usé de cette faculté à deux reprises, à la demande du Président de l'Assemblée nationale, d'abord en avril 1995 pour la proposition de réglement portant réforme de l'organisation commune du marché viti-vinicole, puis plus récemment, en mars 1996, pour la proposition de réglement portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes.

En dépit de l'importance du sujet de l'heure légale et de l'intérêt qu'il suscite dans l'opinion publique, le Gouvernement n'a pas jugé bon de satisfaire à la requête du Président du Sénat. Ne sera donc pas soumis aux Assemblées le projet de huitième directive concernant les dispositions relatives à l'heure d'été, sur le motif que " cette matière, quelle que soit son importance politique, ne relève pas du domaine législatif mais rentre dans le champ réglementaire si bien que le Gouvernement ne ... paraît pas pouvoir constitutionnellement transmettre au Parlement... une telle proposition d'acte communautaire (6(*)) ".

La délégation du Sénat pour l'Union européenne ne dispose donc, pour traiter de cette question controversée, que de la possibilité d'en étudier les différents aspects par la voie d'un rapport d'information dont elle souhaite qu'il puisse inspirer la position de la France -et convaincre ses partenaires- lors de la réunion du Conseil des ministres des transports consacré prochainement à l'examen de la huitième directive sur l'heure d'été.

Elle se félicite, toutefois, que le Gouvernement ait par la suite voulu associer le Parlement à la réflexion conduite en la matière en confiant à M. François-Michel Gonnot, Président de la Commission de Production et des Echanges de l'Assemblée nationale, une mission d'étude et de proposition sur ce thème. Sa mission est toutefois très encadrée puisque le principe de la suppression du changement d'heure y est considéré comme acquis, le débat portant uniquement sur le choix de l'heure unique à retenir et les modalités de mise en oeuvre du nouveau dispositif.

Il est heureux que le Parlement - qui n'avait pas été associé à la décision initiale de 1976 - puisse contribuer à l'évolution de ce dossier horaire, d'une manière que l'on espère efficace si l'on rappelle que le rapport de Mme Ségolène Royal, rendu public en mars 1990, est resté sans effet et que la proposition de loi votée au Sénat la même année n'a jamais été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale depuis lors.

I. L'INTERET ECONOMIQUE DU SYSTEME DE L'HEURE D'ETE RESTE A DEMONTRER

Lors de l'adoption de la septième directive, plusieurs voix s'étant élevées pour contester le bien-fondé du principe de changement horaire, la Commission s'était engagée devant le Parlement européen et le Conseil à présenter un rapport rendant compte de l'état de la question. Deux autres études avaient déjà été conduites en décembre 1989 et février 1991 par la Commission, dont les conclusions restaient réservées quant à l'efficacité économique du changement d'heure en été (7(*)).

Publié le 25 avril 1996, ce nouveau rapport s'est fondé, d'une part, sur les conclusions d'une étude réalisée en 1995 par un cabinet de consultants britannique (8(*)), d'autre part, sur les contributions des différents secteurs économiques les plus concernés par l'heure d'été ainsi que des associations favorables ou hostiles à celle-ci.

Cette évaluation s'est attachée à apprécier les effets de l'heure d'été et du changement horaire semestriel sur :

- la consommation d'énergie

- la santé publique

- les conditions de travail et les modes de vie

- l'agriculture

- la protection de l'environnement

- la sécurité routière

- les industries du tourisme et des loisirs.

Curieusement, cette étude récente opère un revirement d'appréciation, notamment en matière d'économies d'énergie et présente une estimation favorable à l'intérêt de la poursuite du dispositif actuel.

La conclusion retenue par la Commission est que " les secteurs consultés s'accordent unanimement sur la nécessité de poursuivre l'harmonisation complète et de continuer l'application du calendrier de la période de l'heure d'été ". Ce faisant, elle ne répond pas directement à la question de l'opportunité même d'une heure variable au cours de l'année, en se bornant à retenir la nécessité d'une harmonisation des périodes d'heure d'été.

Or, à l'évidence, aucun agent économique ne peut souhaiter le retour à un calendrier anarchique des dates de changement horaire par les Etats membres favorables à la poursuite de ce dispositif. En revanche, on peut légitimement s'interroger sur l'intérêt même d'élaborer un calendrier commun dès lors que l'analyse sectorielle des effets de l'heure d'été montre que ces avantages sont discutables et ses inconvénients certains.

A. DES AVANTAGES CONTESTABLES

1. L'économie d'énergie : mythe ou réalité ?

a) Les chiffres annoncés

Institué à une époque traumatisée par l'augmentation du prix du pétrole, le système du changement d'heure l'été avait pour justification d'économiser les dépenses d'éclairage en profitant de soixante minutes supplémentaires de jour le soir.

Selon les statistiques avancées dès l'origine par EDF, l'heure d'été permettait d'économiser chaque année un milliard de kilowatts-heure, soit environ 250 000 à 300 000 tonnes d'équivalent pétrole (TEP), chiffres confirmés en 1991.

En mars 1996, le ministère de l'industrie a demandé l'actualisation de l'étude menée en 1991 sur les économies d'électricité découlant du changement d'heure légale.

Il résulte de cette réflexion commune entre le ministère de l'industrie, EDF et l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) que l'économie de consommation électrique est estimée à 1,2 milliard de kilowatts-heure (9(*)), soit la consommation annuelle d'une ville comme Bordeaux, stricto sensu.

La provenance de cette consommation - qui équivaut à 267.000 TEP, bien qu'une telle comparaison ne soit plus d'actualité aujourd'hui - est à répartir entre le charbon (75 %), le fuel (20 %) et le nucléaire (5 %).

L'avantage attendu de la prolongation de la période d'heure d'été de septembre à octobre 1996 porte sur une majoration de 10 % des économies.

La méthode de calcul retenue pour cette mesure n'a pas fait l'objet de modification par rapport aux années précédentes considérant qu'" il semble difficile d'affiner davantage la méthodologie d'estimation des gains d'électricité retenue en 1991 ". Elle s'appuie sur la comparaison de courbes de consommation journalières de la semaine qui précède et de celle qui suit les dates de changement d'heure, rapportée aux gains journaliers constatés en 1976 lors de l'instauration du dispositif.

b) La réalité des chiffres

Cette observation chiffrée appelle trois remarques : la première est qu'aujourd'hui, la fourniture d'électricité est en grande majorité -75 % environ- d'origine nucléaire, donc non soumise à fluctuation de cours ou dépendante de fournisseurs étrangers, et non stockable. La question de la dépendance énergétique de la France n'est donc plus en cause.

La deuxième est que 1,2 milliard de kilowatts-heure ne représente qu'une fraction minime de la consommation française, de l'ordre de 0,5 %, à relativiser encore compte tenu de la méthode d'estimation utilisée par EDF, qui ne peut être d'une fiabilité absolue.

La troisième, enfin, est que ces économies pourraient être illusoires car l'heure d'éclairage artificiel gagnée le soir serait largement compensée par les dépenses énergétiques (10(*)) supplémentaires induites le matin, en avril et septembre, pour l'éclairage et le chauffage, et plus encore, probablement, à partir de 1996, avec l'allongement de la période d'été jusqu'à la fin du mois d'octobre. De plus, la promotion de la nouvelle technologie des lampes fluorescentes à basse consommation d'électricité, en remplacement des actuelles ampoules à incandescence, réduirait encore l'écart de consommation. Si le rapport d'étude de la Commission conclut, à l'inverse, que les économies l'emporteraient sur les dépenses supplémentaires induites, elle n'avance aucune estimation chiffrée à l'appui de cette thèse : " étant donné ces influences compensatoires, il est possible de conclure que l'heure d'été apporte un certain bénéfice par rapport au bilan total de la consommation d'énergie ".

L'argument avancé par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) selon lequel le renoncement à l'heure d'été afficherait un désintérêt national pour l'économie d'énergie ne paraît pas d'un caractère totalement convaincant si l'on observe que les autres mesures arrêtées à la même époque que l'heure d'été ont, depuis, été abandonnées sans qu'on y voit cet aspect " psychologiquement néfaste " (extinction des vitrines la nuit, maintien de la température intérieure à 19°...).

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