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INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

A l'initiative de son Président, M. Jacques Larché, la commission des Lois du Sénat a désigné en son sein une mission d'information chargée d'évaluer les moyens de la justice.

Sous la présidence de M. Charles Jolibois, la mission a entendu, à partir de mars 1996, magistrats et auxiliaires de justice, représentants syndicaux et personnalités qualifiées5(*). Elle a clôturé ses auditions par celle du Garde des Sceaux à l'occasion de laquelle le Président Jacques Larché a exactement caractérisé l'esprit de ses travaux : " Notre problème actuel n'est plus tellement d'aider le citoyen à accéder à la justice, mais peut-être de lui donner les moyens d'en sortir, c'est à dire de lui permettre de recevoir (...) une réponse de la justice dans des délais raisonnables "6(*).

Allant au devant des juridictions, au cours de déplacements significatifs dans les cours et tribunaux 7(*), la mission d'information a également consulté l'ensemble des chefs de juridictions : Premier Président et Procureur général de la Cour de cassation, Premiers Présidents et procureurs généraux des cours d'appel, Présidents et procureurs de la République des tribunaux de grande instance. Ceux-ci ont très largement répondu à cet appel (62 % des TGI et 81 % des cours d'appel sont représentés) malgré un découragement très répandu devant les effets limités de leur contribution à de précédentes consultations 8(*).

Le constat fait dans la première partie du présent rapport et, plus encore, l'inventaire des solutions qui ont été proposées à la mission, dressé dans sa deuxième partie, sont le fruit de l'ensemble de ces échanges volontairement centrés sur le fonctionnement très concret des juridictions de l'ordre judiciaire. Chaque détail, chaque incident cité reflète la lettre ou l'esprit de témoignages ou de constatations répétés, pour le réalisme desquels nous remercions très particulièrement nos interlocuteurs.

Le tableau d'ensemble qui se dégage de l'addition de ces réflexions montre que l'alarme des professionnels et des parlementaires 9(*), partiellement prise en compte par les Gardes des Sceaux successifs, encore très récemment au travers de la loi de programme de 1995, n'a pas suffi à répondre à l'afflux du contentieux.

Pire, certains envisagent encore, contre l'avis unanime des magistrats partagé par l'ensemble de la mission d'information, de mettre en oeuvre des réformes exigeant de nouveaux moyens dont l'objet ne serait pas d'améliorer l'adéquation des modes de traitement à l'évolution du contentieux.

Le budget annoncé pour 1997, sur fond d'étalement de la programmation sur une année supplémentaire, bien qu'épargné par le contexte de rigueur budgétaire, ne progressera que de 1,8 % en francs courants.

Seul l'établissement d'une priorité drastique en faveur de la mission régalienne de la justice permettrait de résoudre l'équation en des termes purement budgétaires. Cette priorité n'est pas à l'ordre du jour.

En des temps plus fastes, elle trouverait pourtant quelques fondements dans certains indicateurs compréhensibles de tous :

- en vingt ans, tandis que le nombre des affaires civiles nouvelles a presque triplé, le nombre des magistrats n'a crû que de 20 % ;

- près de la moitié des infractions pénales dont l'auteur est connu fait aujourd'hui l'objet d'un classement sans suite ; certains tribunaux débordés avoisinent un taux de 80 % ;

- les délais de traitement moyens au civil, maîtrisés pour une brève période, augmentent à nouveau atteignant 15 mois devant les cours d'Appel et la Cour de cassation, 9 mois devant les TGI et 5,3 mois devant les TI.

- les retards se traduisent pendant la même période, malgré de considérables progrès de productivité dus à l'informatisation et à la mobilisation des magistrats et fonctionnaires de justice, par un accroissement moyen de 235 % des stocks d'affaires à juger (civil et pénal confondus, première instance, appel et cassation) ;

- en dix ans, le rapport entre le nombre des magistrats et celui des avocats est passé de 1 pour 2,8 à 1 pour 5 ; en 1994 pour un magistrat recruté 30 nouveaux avocats ont prêté serment ; en 1984 ce ratio était de 1 pour 18 ;

- enfin, le " trou noir " de l'exécution des décisions reste masqué par l'indigence des statistiques en la matière.

Au-delà de ces moyennes, la mission partage les analyses comparatives effectuées sur le terrain au sein des juridictions grâce à la large diffusion des statistiques d'activité.

Quelles que soient les indispensables précautions à prendre pour l'examen de ces chiffres, dont une meilleure fiabilité exigerait une harmonisation des matériels et modes de saisie informatiques, les écarts de moyens humains et matériels entre ressorts en charge de volumes d'affaires comparables sont trop importants pour perdurer sans démobilisation des juridictions les moins bien loties.

Ainsi les délais moyens au civil masquent-ils des disparités allant du simple au triple dans les Cours d'appel, du simple au quintuple dans les TGI et de 1 à 7 dans les tribunaux d'instance !

En conséquence, la mission a tout d'abord estimé qu'au-delà des indispensables redéploiements et améliorations de la gestion prévisionnelle, au-delà des augmentations mesurées des effectifs réels, l'examen de la carte judiciaire ne pouvait être purement et simplement écarté.

Il s'agit autant de l'implantation géographique, mesurée en fonction de la traduction des évolutions démographiques, sociales et économiques en nombre d'affaires nouvelles, que de l'architecture judiciaire à l'aune des transports rapides. Dans ces deux domaines des orientations à long terme doivent être tracées qui permettent localement de préparer, concertations à l'appui, l'adaptation à une carte réaliste (troisième partie, I).

Elle a ensuite souhaité que, à procédures inchangées, les magistrats puissent consacrer l'essentiel de leur temps à la mission judiciaire, pour laquelle ils ont été recrutés et formés et qui rend indispensable leur statut. Ceci suppose d'actualiser les moyens et les modalités de gestion des juridictions (troisième partie, II).

Enfin, ne négligeant pas les effets des modifications procédurales pour améliorer le traitement du flux et s'étant prononcée contre de nouvelles extensions du domaine du juge unique, elle a fait siennes plusieurs propositions de la conférence des premiers présidents de Cour d'appel pour simplifier la procédure civile et la procédure pénale. Elle a également souhaité apaiser la multiplication des recours à la justice dans les cas où le justiciable, mal informé, croit à tort que les difficultés qu'ils rencontre peuvent connaître une issue judiciaire favorable.

Consciente cependant du fait qu'aucune de ces mesures ne saurait remédier substantiellement à la situation actuelle caractérisée par l'envahissement du contentieux de masse, elle souhaite la mise à l'étude d'une réforme des tribunaux d'instance et des tribunaux de police pour les adapter au traitement rapide mais personnalisé des contentieux les plus abondants, dits " contentieux de masse " (Troisième partie, III).

L'ensemble de ces propositions, adoptées le 23 octobre 1996,10(*) est orienté vers l'amélioration concrète du fonctionnement des juridictions, le rétablissement de l'égalité de traitement des justiciables en quelque point du territoire qu'ils se trouvent, l'adaptation des procédures à l'évolution de la nature du contentieux.

Ces choix constituent pour la mission d'information des priorités à mettre en oeuvre avant que ne puisse être envisagée toute réforme exigeant des moyens nouveaux non justifiés par ces objectifs.

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