N° 415
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 5 mai 1998
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur la gestion des espaces périurbains ,
Par M. Gérard LARCHER,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de :
MM. Jean
François-Poncet,
président
; Philippe François,
Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis
Minetti,
vice-présidents
; Georges Berchet, William Chervy,
Jean-Paul Émin, Louis Moinard,
secrétaires
; Louis
Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Michel Barnier, Bernard
Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer,
Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat,
Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere,
Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe
Désiré, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard
Dussaut
,
Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Hilaire Flandre, Aubert
Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis
Grignon, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson,
Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Gérard Larcher, Edmond
Lauret, Pierre Lefebvre, Jean-François Le Grand, Kléber
Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Jean-Baptiste Motroni,
Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Bernard
Piras, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Paul
Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger
Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan,
Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, M. Henri Weber.
|
|
| Aménagement du territoire. |
" [...] il n'existe pas seulement entre les Français et la terre de leur pays une relation purement économique, mais, en outre, une attache esthétique... parce que le pays est beau ".
Sully Prudhomme
RÉSUMÉ DU RAPPORT
I. LE CONSTAT
1.
Longtemps, les espaces périurbains ont
été
mal identifiés
. Leur
spécificité
est désormais reconnue depuis la
définition par l'INSEE d'un
zonage en aires urbaines
. Ils sont
caractérisés par la coexistence de
nouveaux quartiers
d'habitation, d'exploitations agricoles
(10 % de la surface agricole
utile nationale) et par une
population diverse : 9 millions de
Français
, aux caractéristiques sociologiques très
variées
y vivent
. Des
populations relativement
aisées
(80 % des ménages y résident dans des
maisons individuelles, 40 % des logements ont été construits
après 1974) y côtoient des
populations
précarisées
qui habitent dans des
quartiers en
difficulté
(barres et tours de Mantes-la-Jolie ou quartiers
marqués par un urbanisme " horizontal " à Valenciennes).
2.
Trois types de tensions se font sentir dans les espaces
périurbains :
LES TENSIONS HUMAINES
- Les rapports des néoruraux et des exploitants agricoles (dont la
population se réduit progressivement) sont marqués par une
méconnaissance mutuelle
. Selon un sondage, seuls 28 % des
Français associent le terme de " campagne " à une
utilisation agricole du sol. Pour 69 % d'entre eux, la campagne n'est
qu'un " paysage ".
- Les habitants des espaces ruraux voisins des villes craignent
l'avancée du " front urbain ". Leur crainte est parfois
justifiée :
l'agriculture périurbaine
est
victime de
déprédations
. Dans le Val de Seine, les vols de fruits
atteignent parfois ¼ de la récolte. Or,
si des mesures
spécifiques d'aide
aux entreprises
ont
été
adoptées
dans le Pacte de relance pour la ville,
elles n'ont pas
d'équivalent pour les exploitations agricoles
qui avoisinent les
quartiers en difficulté.
LES TENSIONS PAYSAGÈRES
Dans le territoire situé à proximité des villes,
l'espace est
considéré comme
un
"
espace
jetable
".
La laideur de bien des
entrées de ville
et l'apparence de
nombreux
grands ensembles
périurbains illustrent ce
phénomène. Si une législation relativement ancienne permet
de protéger le coeur des villes, la prise de conscience sur les
problème des " entrées de ville " est récente.
LA PRÉCARITÉ FONCIÈRE ET LA FRAGILITÉ
AGRICOLE
Les espaces périurbains subissent une
urbanisation en apparence sans
borne
: entre 1982 et 1990 on y a construit près de
18 logements au kilomètre carré, contre 6 en moyenne
sur l'ensemble du territoire.
L'instabilité
chronique du
droit de l'urbanisme
(révision et modification des POS en particulier) entretient les
anticipations à la vente
des propriétaires fonciers, qui font
parfois pression sur les autorités municipales en laissant en friches
les terrains pour lesquels ils souhaitent obtenir un droit à construire.
En conséquence,
l'agriculture
est
progressivement
marginalisée
, même si elle
occupe encore plus de 52 %
des espaces périurbains
.
Le coût du foncier s'envole.
Dès lors, compte tenu de sa rentabilité, l'agriculture
cède le pas à l'urbanisation.
3.
Face aux tensions subies par les zones périurbaines, de
nombreux élus s'interrogent et
souhaitent disposer d'un outil
d'aménagement
pour préserver et souvent
restaurer
un
développement harmonieux
de leur territoire.
Compte tenu du succès incontestable des
parcs naturels
régionaux
, ils souhaitent utiliser à leur tour ce concept
original. Cet outil, initialement conçu pour le développement
économique et la valorisation du patrimoine naturel, s'est vu
progressivement reconnaître des missions de protection des espaces
naturels.
Aujourd'hui, les 35 parcs existants couvrent plus de 10 % de la
superficie du territoire, associant 3.024 communes,
59 départements et 21 régions pour une population de
2,6 millions d'habitants. Ils s'illustrent plus particulièrement
dans quatre domaines : la valorisation du patrimoine culturel et du
territoire, la protection du patrimoine naturel et de sa biodiversité,
des missions d'éducation à l'environnement et des actions de
développement économique dont les retombées se chiffrent
désormais en termes d'emplois créés ou maintenus.
4.
Mais à l'examen, l'utilisation de cet outil dans les zones
périurbaines se révèle complexe, car
il s'agit d'un
dispositif conçu
pour la protection et le développement de
l'espace rural
et qui comporte
de fortes exigences
s'agissant de la
qualité des territoires
proposés au classement.
Les espaces naturels périurbains sont bien souvent trop
dégradés et les moyens juridiques des PNR sont inadaptés
pour encadrer une expansion raisonnée de l'urbanisation : la charte d'un
parc est un document contractuel, dont le contenu n'a pas de réelle
portée normative. Même si ce contenu est devenu beaucoup plus
élaboré, il conserve encore parfois le caractère d'une
déclaration d'intention. Vis-à-vis des tiers, la loi du
8 janvier 1993 sur les paysages n'instaure qu'une obligation de
compatibilité entre le contenu des chartes et les plans d'occupation des
sols. Les conventions actives de " ville-porte " signées entre
un parc et les villes avoisinantes sont rares et ne comportent aucune mesure
contraignante en matière d'urbanisme.
La multiplication de nouveaux PNR en zone périurbaine pourrait
être préjudiciable aux parcs existants et, en définitive,
inopérante. Il est cependant souhaitable de reprendre des
éléments essentiels à l'origine du succès des
PNR : consensus local conforté par l'engagement de l'Etat
(délivrance d'un label national) et adhésion des
collectivités territoriales à un document contractuel.
5.
Les
instruments d'urbanisme et de protection
sont
mal, ou
trop peu utilisés
:
- En principe, le
plan d'occupation des sols
pourrait permettre de
préserver le paysage. En réalité, il est trop souvent
modifié et rarement intercommunal. De ce fait, le POS se transforme bien
souvent, parfois malgré lui, en
instrument de la concurrence
foncière
intercommunale.
- Les
schémas directeurs
permettent de fixer plus solidement
les orientations fondamentales de l'aménagement des territoires
intéressés, ainsi que l'équilibre entre extension urbaine,
activités agricoles et économiques et préservation des
sites. Malheureusement,
ils sont très loin de couvrir tout le
territoire national
et ils souffrent également de transformations
trop fréquentes (45 % d'entre eux étaient en révision
au 1er janvier 1997).
- Les
instruments et les opérations
d'aménagement
(droit de préemption urbain, zones
d'aménagement différé, zones d'aménagement
concerté), s'inspirent d'une "
philosophie de
l'urbanisation
". Les secteurs auxquels ils s'appliquent ont vocation
à être urbanisés.
- Les
opérateurs fonciers
sont
trop peu nombreux
.
On ne compte, outre l'Agence foncière et technique de la région
parisienne, que trois autres
établissements publics fonciers d'Etat,
dotés d'une ressource fiscale propre
, et capables de mener une
politique de
requalification de secteurs urbains et suburbains
dégradés.
Quant aux collectivités locales, celles qui en ont le plus besoin n'ont
pas les moyens de créer les
établissements publics fonciers
locaux
dont le statut résulte de la loi d'orientation pour la ville
(seuls deux de ces établissements ont été
constitués depuis 1991).
6.
Les instruments de
protection du patrimoine architectural et
urbain
sont
adaptés aux coeurs des villes
: les lois
relatives à la protection des monuments historiques, des sites, ou
à la création de zones de protection du patrimoine architectural
et urbain permettent de protéger des éléments
revêtant une richesse particulière :
la législation
sanctuarise le beau et se désintéresse de la réparation
des blessures faites au tissu urbain et au paysage
.
7.
Enfin
les moyens consacrés par l'Etat sont
insuffisants
. Les crédits consacrés par l'Etat aux
interventions foncières, exprimés en francs 1995, sont
passés de 1,4 milliard de francs en 1974 à 160 millions
en 1995. En outre, le Fonds national d'aménagement foncier et
d'urbanisme (FNAFU) a été supprimé.
Dès lors, il convient d'utiliser au mieux la "
boîte
à outils
" dont disposent actuellement les pouvoirs publics et
de définir
un nouveau cadre d'utilisation
adapté aux
problèmes spécifiques de l'espace périurbain.
II. PRINCIPALES PROPOSITIONS
1.
Créer un nouveau label : les " terroirs
urbains et paysagers ", pour valoriser une volonté politique
- Reconnaître la qualité de "
terroir urbain et
paysager
" aux espaces périurbains sur lesquels, les communes,
les départements, les régions, et l'Etat souhaitent mener une
action volontaire, concertée et contractuelle
.
Ce label se concrétiserait par :
- la signature d'une
charte
applicable à
un
territoire
;
- la
définition d'objectifs
sociaux, urbanistiques et
agricoles à respecter pour gérer l'espace et le requalifier
lorsqu'il est dégradé ;
- la
mobilisation d'un financement croisé
Etat-collectivités territoriales.
2.
Edicter des directives territoriales d'aménagement (DTA)
Assurer le
primat de l'intérêt national
, par-delà la
diversité des approches locales, grâce à de
nouvelles
DTA
, -outre les six actuellement en préparation-
à
réaliser sur les principales aires urbaines
.
3.
Relancer l'élaboration de schémas directeurs cantonaux
ou d'agglomération
Les
schémas directeurs
constituent le
seul moyen pour assurer
une gestion intercommunale de l'extension urbaine.
Leur
élaboration
doit être
encouragée
en
n'autorisant
-sauf circonstances exceptionnelles-
les
modifications
et les
révisions de POS que dans les communes dont
le territoire est inclus dans le périmètre d'un schéma
directeur.
4.
Renforcer la stabilité des plans d'occupation des sols
(POS)
Les POS doivent
traduire un choix clair
et
durable
. Aussi,
pourrait-on :
- instituer un
délai minimum pendant lequel une révision
du POS serait impossible,
sauf circonstances exceptionnelles ;
-
réduire l'ampleur des " zones d'urbanisation
future
" ou zones " NA " en définissant leur emprise
maximale au niveau intercommunal, dans le schéma directeur et non plus
seulement au niveau du POS.
5.
Développer le rôle des SAFER dans la lutte contre les
friches et maintenir l'agriculture de façon volontariste
Les SAFER disposent déjà de pouvoirs accrus pour lutter contre
les friches en zones de montagne. Il est souhaitable de leur
permettre
d'intervenir plus aisément, de façon analogue, sur les terres
incultes en zone périurbaine.
6.
Lutter contre l'enrichissement sans cause issu de la vente de terres
agricoles
-
taxer les profits " tombés du ciel " lors de la
vente d'un terrain agricole devenu urbanisable
;
-
affecter
les
sommes recueillies
à un
fonds de
gestion des espaces périurbains
destiné à
acquérir des terrains
pour y maintenir une activité
agricole,
aider l'agriculture
périurbaine,
réhabiliter
les espaces
périurbains
dégradés
.
7.
Développer les politiques foncières des
collectivités locales
- Inclure un
volet agricole et paysager dans les contrats de ville
,
afin de traiter l'espace périurbain comme une composante patrimoniale et
dynamique de la ville ;
- réexaminer la question des
évaluations
foncières,
notamment pour permettre aux communes d'acheter des
terrains si elles le souhaitent et faciliter le maintien de l'agriculture ;
- revenir à une
application stricte de l'article L.13-15 du code
de l'expropriation
relatif à la notion de terrain
" urbanisable " dans l'évaluation des terrains acquis par voie
d'expropriation ;
- créer de
nouveaux établissements publics fonciers
d'Etat
afin de réhabiliter les espaces les plus
dégradés.
8.
Accroître la stabilité des exploitations agricoles pour
conforter leur vocation économique
- En instituant un
délai minimum -
variable selon la
durée du bail restant à courir-
avant le terme duquel le bail
ne peut prendre fin,
même si le terrain est classé en zone
urbanisable au POS ;
- en
valorisant la production des exploitations agricoles
(attribution de quotas spécifiques, augmentation des aides à
la mise aux normes des bâtiments d'élevage
en zone
périurbaine, reconnaissance d'un label de proximité pour les
produits agricoles) ;
- en
accroissant les contacts entre agriculteurs et citadins
(élargissement des actions du type " fermes
pédagogiques " à des fermes appartenant à des
exploitants privés et développement de " jumelages "
entre quartiers urbains et zones rurales) ;
- en
ouvrant le parcellaire par la création de chemins aux
abords des agglomérations
(l'attribution d'aides spécifiques
serait conditionnée à l'existence d'un minimum de mètres
de chemins ouverts au public à l'hectare, ainsi qu'à la
plantation de haies permettant le cheminement le long des terres
cultivées) ;
- généraliser l'élaboration de
plans de
développement durable.
9.
Créer des établissements publics environnementaux
régionaux
- Ces agences assureraient la
protection d'espaces verts et agricoles
périurbains
dans des conditions analogues à l'Agence des
Espaces verts de la région Ile-de-France ;
- leur
affecter
une part du
produit de la taxe
départementale des espaces naturels sensibles.
10.
Renforcer l'intercommunalité d'agglomération
En attribuant à une
autorité d'agglomération :
-
une
compétence urbanistique et foncière
;
- une
ressource fiscale unifiée ou
péréquée
à travers la taxe professionnelle ;
- en
prenant en compte le coût des espaces naturels
dans les
dotations budgétaires versées par l'Etat aux
agglomérations.
* *
*
Expérimenter le concept du terroir urbain et paysager, notamment dans le secteur des boucles de la Marne et de l'Ourcq .