2. Le schéma directeur : une procédure utile mais insuffisamment utilisée
Les schémas directeurs, qui ont succédé, aux termes de la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétence entre les communes, les départements et les régions, aux schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme (SDAU) créés par la loi d'orientation foncière du 30 décembre 1967 sont destinés à assurer une planification urbaine intercommunale, aussi bien en zone urbaine qu'en zone rurale.
a) Un document de planification intercommunale ...
Les schémas directeurs, "
fixent les
orientations fondamentales de l'aménagement des territoires
intéressés
compte tenu de
l'équilibre
qu'il convient de
préserver
entre
l'extension urbaine
,
l'exercice des
activités agricoles
, des
autres
activités économiques
et la
préservation des sites
et paysages naturels ou urbains
34(
*
)
".
Ils déterminent :
- la destination générale des sols et, en tant que de
besoin, la nature et le tracé des grands équipements
d'infrastructure, en particulier de transport, ainsi que la localisation des
services et activités les plus importants ;
- les orientations générales de l'extension de
l'urbanisation et la restructuration des espaces urbanisés ou à
urbaniser ainsi que la capacité d'accueil de ces espaces en tenant
notamment compte de l'équilibre entre emploi, habitat, et moyens de
transport.
Le contenu des plans d'occupation des sols doit être compatible avec
les
orientations des schémas directeurs
, aux termes du
dernier alinéa de l'article L-123-1 du code de l'urbanisme. C'est ainsi
qu'en principe, la combinaison des dispositions des schémas
directeurs et des POS, devrait permettre une gestion intercommunale
satisfaisante.
La pratique prouve cependant que leur utilisation est loin
d'être aussi fréquente qu'il serait souhaitable.
b) ... insuffisamment utilisé
Les schémas directeurs ne couvrent pas tout le
territoire national
. Au 1er juillet 1997, les
210 schémas existants ne concernent que 40 % de la population
française, 19 % des communes et 12 % du territoire
national
35(
*
)
. En outre, ces
documents sont victimes d'une instabilité qui n'est pas sans rappeler
celle des plans d'occupation des sols : 45 % d'entre eux étaient en
révision au 1er janvier 1997.
En étudiant quatre exemples de cantons périurbains, la SEGESA
notait d'ailleurs que :
"
Pour ce qui concerne le schéma directeur, les
périmètres sont rarement apparus adaptés à la
réalité du développement périphérique des
agglomérations. Pour des raisons d'équilibre de pouvoirs entre
centre et périphérie ou de dosage politique, ou tout simplement
par manque d'anticipation,
les contours des secteurs de planification
prennent mal en compte les espaces périurbains.
Quant au contenu, il
est clair
qu'il est avant tout orienté vers la gestion de la
croissance urbaine plus que vers une planification globale du
développement des territoires concernés. Les activités
productives rurales,
notamment l'agriculture,
n'y ont
pas la
place qu'elles méritent, le volet paysager n'a été que
très rarement introduit
, la recherche d'une valorisation
spécifique des potentialités des espaces ruraux
périphériques est rarement présente. Le
développement de l'urbanisation dans les cantons étudiés
n'est pas (ou très peu) " limité " par l'existence d'un
SDAU, même lorsqu'il affiche une priorité à la partie
centrale. [...]
36(
*
)
.
L'élaboration des schémas directeurs
qui
relève, en principe, des communes, peut cependant être mise en
oeuvre à l'initiative de l'Etat.
L'article L-122-1-1 du code de l'urbanisme dispose que l'élaboration ou
la révision du schéma est laissée à la libre
appréciation des communes qui "
présentent une
communauté d'intérêts économique et
sociaux
". Toutefois, l'article L-122-1-4 du même code
prévoit que le représentant de l'Etat peut demander
l'élaboration d'un schéma directeur lorsque celui-ci est rendu
nécessaire notamment pour :
- l'application des directives territoriales d'aménagement ;
- la réalisation d'un projet d'intérêt
général relevant de l'Etat, de la région, du
département ou d'autres intervenants.
Si dans un délai de deux ans suivant la demande du préfet le
schéma n'a pas été approuvé, le représentant
de l'Etat peut en décider l'élaboration par un
arrêté motivé, puis procéder à celle-ci.
Il résulte de ces dispositions que
l'accroissement du nombre des
schémas directeurs, qui permettrait
-sans nul doute-
d'améliorer la gestion de l'urbanisme de la périphérie
des villes est largement subordonnée à l'élaboration des
directives territoriales d'aménagement
prévues par l'article
L.111-1-1 du code de l'urbanisme.
Ainsi, la solution des problèmes que pose la gestion urbanistique
périurbaine ne passe-t-elle pas par une modification du code de
l'urbanisme. Car les textes en vigueur utilisés de façon plus
systématique permettraient d'ores et déjà d'obtenir des
résultats non négligeables.