2. Le schéma directeur : une procédure utile mais insuffisamment utilisée

Les schémas directeurs, qui ont succédé, aux termes de la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétence entre les communes, les départements et les régions, aux schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme (SDAU) créés par la loi d'orientation foncière du 30 décembre 1967 sont destinés à assurer une planification urbaine intercommunale, aussi bien en zone urbaine qu'en zone rurale.

a) Un document de planification intercommunale ...

Les schémas directeurs, " fixent les orientations fondamentales de l'aménagement des territoires intéressés compte tenu de l'équilibre qu'il convient de préserver entre l'extension urbaine, l'exercice des activités agricoles, des autres activités économiques et la préservation des sites et paysages naturels ou urbains ^34(*)".

Ils déterminent :

- la destination générale des sols et, en tant que de besoin, la nature et le tracé des grands équipements d'infrastructure, en particulier de transport, ainsi que la localisation des services et activités les plus importants ;

- les orientations générales de l'extension de l'urbanisation et la restructuration des espaces urbanisés ou à urbaniser ainsi que la capacité d'accueil de ces espaces en tenant notamment compte de l'équilibre entre emploi, habitat, et moyens de transport.

Le contenu des plans d'occupation des sols doit être compatible avec les orientations des schémas directeurs, aux termes du dernier alinéa de l'article L-123-1 du code de l'urbanisme. C'est ainsi qu'en principe, la combinaison des dispositions des schémas directeurs et des POS, devrait permettre une gestion intercommunale satisfaisante. La pratique prouve cependant que leur utilisation est loin d'être aussi fréquente qu'il serait souhaitable.

b) ... insuffisamment utilisé

Les schémas directeurs ne couvrent pas tout le territoire national. Au 1er juillet 1997, les 210 schémas existants ne concernent que 40 % de la population française, 19 % des communes et 12 % du territoire national^35(*). En outre, ces documents sont victimes d'une instabilité qui n'est pas sans rappeler celle des plans d'occupation des sols : 45 % d'entre eux étaient en révision au 1er janvier 1997.

En étudiant quatre exemples de cantons périurbains, la SEGESA notait d'ailleurs que :

" Pour ce qui concerne le schéma directeur, les périmètres sont rarement apparus adaptés à la réalité du développement périphérique des agglomérations. Pour des raisons d'équilibre de pouvoirs entre centre et périphérie ou de dosage politique, ou tout simplement par manque d'anticipation, les contours des secteurs de planification prennent mal en compte les espaces périurbains. Quant au contenu, il est clair qu'il est avant tout orienté vers la gestion de la croissance urbaine plus que vers une planification globale du développement des territoires concernés. Les activités productives rurales, notamment l'agriculture, n'y ont pas la place qu'elles méritent, le volet paysager n'a été que très rarement introduit, la recherche d'une valorisation spécifique des potentialités des espaces ruraux périphériques est rarement présente. Le développement de l'urbanisation dans les cantons étudiés n'est pas (ou très peu) " limité " par l'existence d'un SDAU, même lorsqu'il affiche une priorité à la partie centrale. [...]^36(*).

L'élaboration des schémas directeurs qui relève, en principe, des communes, peut cependant être mise en oeuvre à l'initiative de l'Etat.

L'article L-122-1-1 du code de l'urbanisme dispose que l'élaboration ou la révision du schéma est laissée à la libre appréciation des communes qui " présentent une communauté d'intérêts économique et sociaux ". Toutefois, l'article L-122-1-4 du même code prévoit que le représentant de l'Etat peut demander l'élaboration d'un schéma directeur lorsque celui-ci est rendu nécessaire notamment pour :

- l'application des directives territoriales d'aménagement ;

- la réalisation d'un projet d'intérêt général relevant de l'Etat, de la région, du département ou d'autres intervenants.

Si dans un délai de deux ans suivant la demande du préfet le schéma n'a pas été approuvé, le représentant de l'Etat peut en décider l'élaboration par un arrêté motivé, puis procéder à celle-ci.

Il résulte de ces dispositions que l'accroissement du nombre des schémas directeurs, qui permettrait -sans nul doute- d'améliorer la gestion de l'urbanisme de la périphérie des villes est largement subordonnée à l'élaboration des directives territoriales d'aménagement prévues par l'article L.111-1-1 du code de l'urbanisme.

Ainsi, la solution des problèmes que pose la gestion urbanistique périurbaine ne passe-t-elle pas par une modification du code de l'urbanisme. Car les textes en vigueur utilisés de façon plus systématique permettraient d'ores et déjà d'obtenir des résultats non négligeables.