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29 octobre 1998 : Assurons l'avenir de l'assurance ( rapport d'information )

 

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B. LA DISTRIBUTION DE PRODUITS D'ASSURANCE PAR LA POSTE ET LE TRÉSOR PUBLIC

Au sein des grands réseaux bancaires et financiers de distribution des produits d'assurance vie, La Poste et, dans une moindre mesure, le Trésor, figurent en bonne place en ce qui concerne le nombre de leur guichets ainsi que leurs parts dans la collecte de l'épargne.

En effet, depuis la création de la Caisse nationale de prévoyance (CNP), les services des administrations du Trésor distribuent, avec les services de La Poste, les produits de la CNP. Il s'agit de produits d'épargne et de retraite ainsi que des garanties de prévoyance.

La distribution de produits d'assurance par La Poste et le Trésor public est néanmoins contestée par leurs compétiteurs au motif qu'elle serait de nature à créer des distorsions de concurrence.

Le Conseil de la concurrence, saisi par la Commission des finances, n'est pourtant pas aussi catégorique.

1. La distribution de produits d'assurance par La Poste

a) Cadre juridique

La Poste est habilitée à distribuer les produits d'assurance vie de la Caisse nationale de prévoyance (CNP) depuis 1968, sur le fondement de l'article R. 433-10 du code des assurances.

Depuis l'abrogation de cet article27(*), c'est l'article 2 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 qui habilite La Poste à " offrir, dans le respect des règles de la concurrence, des prestations (...) relatives à tous produits d'assurance. " En conséquence, son activité peut désormais s'étendre, en vertu d'une habilitation législative générale, à la commercialisation en propre ou pour le compte de tiers, de produits d'assurance de dommages.

En 1992, La Poste a adopté le statut commercial privé de courtier en produits d'assurance, en s'immatriculant à cette fin au registre du commerce de Nanterre.

La liberté commerciale de La Poste est toutefois limitée puisqu'en vertu de l'article 12-2° de son cahier des charges, le lancement de tout nouveau produit d'assurance est soumis à l'accord préalable du ministre chargé des postes et télécommunications, ainsi qu'à l'agrément du ministre chargé de l'économie et des finances.

Ainsi, lorsque la Poste a souhaité, en mai 1997, étendre ses activités à la distribution de produits d'assurance dommages en partenariat avec les AGF, elle s'est heurtée à l'opposition des agents généraux, des compagnies d'assurance et des " bancassureurs ", au premier rang desquels le Crédit agricole, et le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie n'a pas avalisé ce projet.

Ainsi, à ce jour, La Poste distribue principalement des produits d'épargne, de retraite et des garanties de prévoyance de la CNP, mais aussi des produits d'assurance vie du groupe AGF (produit Valorea). Elle bénéficie pour ce faire d'un réseau d'une ampleur et d'une implantation exceptionnelles.

b) Place de l'activité de distribution d'assurance dans l'activité globale de La Poste

Au 31 décembre 1996, le poids de l'assurance vie dans l'encours des produits financiers de La Poste représentait 22 % (contre 8,5 % en 1992), soit 185 milliards de francs. Cet encours a quadruplé depuis 1990.

Avec une part de marché évaluée à 10,8 % pour 1997, La Poste occupe la seconde place derrière le Crédit agricole et devant les Caisses d'épargne.

Le chiffre d'affaires réalisé avec La Poste par la CNP s'élevait en 1995 à 33 milliards de francs et à 39 milliards de francs en 1996.

La CNP a versé 1,3 milliards de francs à La Poste en 1996 en rémunération de son activité de distribution, dont 820 millions de francs sur flux et 456 millions de francs en encours, soit un pourcentage de 3,3 % des primes collectées.

Comme le rappelle le Conseil de la Concurrence, c'est au sein du même réseau de 17 000 bureaux et agences et avec l'aide du même personnel que La Poste exerce l'activité de service public du courrier et son activité financière appartenant au secteur concurrentiel, dont la distribution de produits d'assurance fait précisément partie.

Sur ce secteur, La Poste est en concurrence avec les autres intermédiaires d'assurance, à savoir les agents généraux d'assurance, les courtiers, les guichets bancaires et le réseau du Trésor ainsi qu'avec les salariés ou mandataires des opérateurs sans intermédiaires.

c) L'analyse du Conseil de la concurrence

La Poste n'établit pas de comptabilité analytique permettant de distinguer ce qui relève des activités de service public et ce qui relève des activités concurrentielles. Aussi lui est-il souvent reproché de pratiquer des subventions croisées entre les activités de distribution du courrier, qui font l'objet de subventions, et les services financiers.

En particulier, l'allégement de taxe professionnelle et de taxes foncières dont La Poste bénéficie28(*) en contrepartie de la contrainte de desserte de l'ensemble du territoire et de participation à l'aménagement du territoire a fait l'objet d'une plainte de plusieurs de ses concurrents29(*) devant la Commission européenne comme étant de nature à créer des distorsions de concurrence dans le domaine de l'assurance.

Par décision du 8 février 1995, la Commission a considéré que cet avantage fiscal ne bénéficiait pas aux activités concurrentielles de l'exploitant public dans la mesure où son montant, évalué entre 1,32 et 1,82 milliard de francs, ne dépasse pas le surcoût généré par l'accomplissement de ses missions de service public. La Commission a toutefois invité La Poste à présenter des comptes séparés de chacune de ses activités.

Le Tribunal de première instance des Communautés européennes, devant lequel les requérants ont porté cette décision, a confirmé la décision de la Commission en estimant qu'elle avait à bon droit déduit l'absence de subventions croisées de cette supériorité du surcoût sur l'avantage fiscal.

Le Conseil de la concurrence30(*) souligne quant à lui que " les disparités dans les modes de fonctionnement entre les services financiers de La Poste et ses concurrents, ainsi que l'absence de séparation entre les activités sous monopole et les activités exercées en concurrence, rendaient difficile l'examen comparatif des conditions de concurrence. La Poste est un opérateur avantagé par un réseau de guichets sans équivalent et par le prestige attaché à l'image du service public, mais elle supporte des contraintes de desserte et de participation à l'aménagement du territoire et son autonomie commerciale est limitée ".

Il estime que la mise en place d'un système de comptabilité analytique fiable et transparent est nécessaire pour pouvoir contrôler la tarification pratiquée par La Poste pour ses services financiers et démontrer son caractère éventuellement abusif.

Il précise toutefois que " quelles que soient les améliorations qui pourraient être apportées à la comptabilité analytique de La Poste, le contrôle effectif des règles de la concurrence restera difficile à effectuer tant que ne sera pas intervenue une séparation juridique des activités sous monopole et des activités concurrentielles, par exemple, dans le cadre d'une filialisation des services financiers. "

Au total, si l'on ne peut démontrer de façon certaine que les activités de distribution de produits d'assurance par La Poste bénéficient d'avantages indus par rapport à la concurrence, le doute subsistera tant qu'une séparation nette ne sera pas établie comptablement et juridiquement entre les activités sous monopole et les activités concurrentielles.

2. L'activité de distribution du Trésor public

A côté de ses missions régaliennes, le Trésor public exerce également une activité de distribution de produits financiers et d'assurance. En effet, en vertu de l'article 1er de la convention signée entre l'Etat et la CNP le 5 mai 1995 pour une durée de dix années, " la société CNP Assurances et ses filiales utiliseront le réseau du Trésor public pour la présentation de leurs contrats et l'exécution de leurs opérations (...) ".

Bien que les agents du Trésor ne détiennent plus d'habilitation législative exprès pour distribuer les produits de la CNP depuis l'abrogation de l'article R. 433-10 du code des assurances, l'administration a habilité 4 357 agents spécialement formés et qualifiés de mandataires non salariés pour la distribution des produits d'assurance dans les 4 500 postes comptables. Ces agents perçoivent des commissions pour chaque contrat placé. Ils ne peuvent utiliser pour ces activités des informations de nature fiscale et notamment le fichier de la direction générale des impôts. Il agit d'une activité privée, exercée sous la responsabilité personnelle des Trésoriers payeurs généraux.

Le réseau de distribution du Trésor détient ainsi 1,6 % du marché de l'assurance vie. Le chiffre d'affaires réalisé avec le Trésor par la CNP s'élevait en 1995 à 6 milliards de francs et en 1996 à 7,6 milliards de francs, dont 605 millions dans le cadre d'Investissement Trésor Vie (ITV), filiale commune des deux institutions. Les produits les plus largement commercialisés par le réseau sont les produits d'épargne " Trésor-Vie ", complétés par des contrats de retraite et de prévoyance.

3. L'analyse du Conseil de la concurrence

Le Conseil de la concurrence observe que les agents du Trésor bénéficient par rapport à leurs concurrents d'une position privilégiée compte tenu de la notoriété attachée à l'image d'un service de l'Etat, de la présence sur tout le territoire d'un réseau de postes comptables, de l'utilisation des moyens logistiques de l'administration et de la force de persuasion particulière des agents du Trésor. Il considère que ces avantages sont de nature à générer des distorsions de concurrence dans la distribution de l'assurance vie.

Ces distorsions de concurrence bénéficient en premier lieu à la CNP qui dispose avec le Trésor d'un réseau privilégié et qui lui est entièrement dédié, le Trésor ne distribuant que les produits de la CNP (7 % des produits de la CNP) aux côtés des Caisses d'épargne (40 %), de La Poste (39 %), des établissements financiers (6 %), des mutuelles de fonctionnaires (5 %) et des entreprises (3 %).

Le Conseil de la concurrence préconise en conséquence les mêmes remèdes que pour La Poste, c'est-à-dire la séparation comptable et éventuellement juridique des activités concurrentielles et non concurrentielles.

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