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29 octobre 1998 : Assurons l'avenir de l'assurance ( rapport d'information )

 

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CHAPITRE II

LA PERSISTANCE DE FACTEURS DE VULNÉRABILITÉ COMPORTE DES RISQUES POUR L'ÉCONOMIE FRANÇAISE

Au moment où le marché français de l'assurance est marqué par une fluidité croissante qui se traduit, d'une part, par la montée en puissance de nouveaux canaux de distribution et, d'autre part, par la diversification des acteurs sur des segments qu'ils n'occupaient pas nécessairement jusque là, les conditions d'exercice du métier de l'assurance demeurent hétérogènes. Or, la persistance de distorsions de concurrence sur le marché français est susceptible de conduire à une allocation artificielle des ressources de l'assurance, au profit des acteurs qui bénéficient des conditions d'exercice les plus favorables, et indépendamment de la qualité de l'offre ou du potentiel d'innovation.

Par ailleurs, le marché français de l'assurance comporte certains handicaps fiscaux et réglementaires qui risquent de fragiliser les acteurs français dans le contexte d'unification du marché européen de l'assurance. En effet, en favorisant largement la comparabilité des produits et des tarifs, l'euro tend à la constitution d'un marché intérieur européen véritable du point de vue du consommateur.

L'assurance française est aujourd'hui exposée à deux types de risques :

- un risque de perte d'identité nationale déjà largement concrétisé ;

- un risque de délocalisation des centres de production de produits d'assurance sur les places financières offrant l'environnement le plus favorable.

I. LE DÉCLOISONNEMENT DES MARCHÉS S'ACCOMODE MAL DE LA PERSISTANCE DE CONDITIONS D'EXERCICE HÉTÉROGÈNES

A. LE RÉGIME SPÉCIAL DES MUTUELLES DU CODE DE LA MUTUALITÉ

1. Les mutuelles " 45 " sont triplement avantagées

a) Un régime fiscal dérogatoire qu'elles partagent avec les institutions de prévoyance

Depuis 1992, toutes les entreprises d'assurance relevant du code des assurances, qu'elles soient constituées sous forme de sociétés anonymes ou de sociétés d'assurance mutuelles, sont soumises aux mêmes règles fiscales. Elles sont en particulier assujetties à l'impôt sur les sociétés et à la taxe professionnelle.

En outre, certaines taxes spécifiques frappent les entreprises d'assurance relevant du code des assurances :

- la contribution des institutions financières, également acquittée par les établissements de crédit : son montant pour 1999 est évalué à 2,9 milliards de francs ;

- la taxe sur les excédents de provisions qui s'applique depuis 1983 aux entreprises d'assurance de dommages : 110 millions de francs en 1995 ;

- des contributions à différents fonds de garantie : fonds de garantie contre les accidents de circulation et de chasse, fonds de prévention des risques naturels majeurs...

En revanche, en vertu de leur statut d'organismes à but non lucratif, les mutuelles du code de la mutualité et les institutions de prévoyance se voient appliquer des règles fiscales plus favorables que celles auxquelles sont soumis les autres opérateurs pour les mêmes activités.

Elles sont ainsi exonérées de la taxe professionnelle et de la contribution sociale de solidarité des sociétés. Elles échappent également, en vertu d'instruction administratives, à la contribution des institutions financières, qui frappe normalement toutes les entreprises d'assurance.

Elles sont assujetties à l'impôt sur les sociétés aux taux réduits de 24 % ou de 10 % selon les produits concernés, et certains de leurs revenus échappent à toute imposition (dividendes d'actions, gains en capital). Il faut noter toutefois que l'imposition à l'impôt sur les sociétés porte sur les revenus réalisés quels que soient les résultats comptables, et non sur les excédents.

Enfin, les contrats d'assurance maladie complémentaire souscrits auprès de mutuelles du code de la mutualité ou d'institutions de prévoyance sont exonérés de la taxe de 7 % sur les conventions d'assurance. Les sociétés d'assurance ne sont pas complètement exclues de son bénéfice puisque les contrats de prévoyance collective sont exonérés de la taxe, quel que soit l'opérateur qui les propose, lorsque la part des cotisations se rapportant au risque maladie n'excède pas 20 % (article 998-1 du CGI).

Le tableau ci-après recense les différences de régime fiscal entre les mutuelles du code de la mutualité, les institutions de prévoyance et les sociétés d'assurance.

Distorsions fiscales entre organismes assureurs

 

Sociétés d'assurances

Mutuelles du code de la mutualité

Institutions de prévoyance

Fiscalité des produits

 
 
 

Taxe sur les conventions d'assurance (risque maladie)

Assujetties1

Exonérées

Exonérées

Fiscalité de l'organisme

 
 
 

Impôt sur les sociétés :

 
 
 

- résultats

33,33 % + contributions additionnelles² soit un taux effectif de 41,66 % pour 1997

Assiette limitée à certains revenus financiers - taux de 24 ou 10 % (pas de contributions additionnelles)

Assiette limitée à certains revenus financiers - taux de 24 ou 10 % (pas de contributions additionnelles)

- plus-values immobilières ou sur titres de placement

 
 

Exonérées

- plus-values à long terme sur titres de participation

19 % + contributions additionnelles soit un taux effectif de 23,75 % pour 1997

Exonérées

Exonérées

- imposition forfaitaire annuelle

Assujetties

Exonérées

Exonérées

Avoir fiscal

Perte des avoirs fiscaux non imputés

Récupération des avoirs fiscaux non imputés

Récupération des avoirs fiscaux non imputés

Taxe professionnelle

Assujetties

Exonérées

Exonérées

Taxe sur les salaires

Assujetties

Assujetties3

Assujetties

Taxe d'apprentissage

Assujetties

Exonérées

Exonérées

Taxe sur les véhicules de société

Assujetties

Assujetties

Exonérées

Droit d'enregistrement sur les acquisitions immobilières

Assujetties

Assujetties4

Exonérées

Taxe sur les excédents de provisions

Assujetties

Non assujetties

Non assujetties

Contribution des institutions financières

Assujetties

Non assujetties

Non assujetties

Contribution sociale des institutions financières

Assujetties

Non assujetties

Non assujetties

Contribution sociale de solidarité des sociétés

Assujetties

Non assujetties

Non assujetties

1. Sous réserve des contrats mixtes vie et maladie pour lesquels le risque maladie est accessoire.

2. Pour l'exercice 1997, ces contributions additionnelles représentent 25 % de l'impôt calculé au taux de droit commun.

3. Partiellement pour les mutuelles de moins de 30 salariés.

4. taux réduit sur les acquisitions d'immeubles nécessaires au fonctionnement des services des mutuelles ou de leurs oeuvres sociales.


En mars 1993, la Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA) a saisi la Commission européenne de deux plaintes dirigées contre la France à raison du régime fiscal accordé à ces deux catégories d'organismes et de l'exonération de la taxe sur les conventions d'assurance dont bénéficient leurs contrats d'assurance maladie complémentaire (l'analyse de la Commission figure ci-après).

Selon elle, l'exonération de la taxe de 7 % sur les conventions d'assurance aurait permis aux mutuelles de porte leur part de marché sur le segment du financement des dépenses de santé de 6,3 à 7 % depuis 1993 alors que la part de marché des assurances commerciales plafonne à 3,1 % depuis 1994.

b) Des règles prudentielles et comptables moins strictes que pour les autres acteurs de l'assurance

Les articles 8 des troisièmes directives sur les assurances de 199224(*) disposent que les entreprises d'assurance qui sollicitent l'agrément doivent adopter certaines formes juridiques. Pour la France, outre les sociétés anonymes, les sociétés d'assurance mutuelles et les institutions de prévoyance25(*), sont mentionnées les mutuelles régies par le code de la mutualité. Ces directives ont introduit un ensemble de nouvelles règles comptables et prudentielles destinées à garantir une solvabilité minimale des acteurs de l'assurance dans toute l'Union européenne.

Or, à ce jour et malgré une mise en demeure, un avis motivé et, finalement, la saisine de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) par la Commission européenne26(*), ces dispositions n'ont pas été transposées pour les mutuelles du code de la mutualité.

En l'absence de cette transposition, qui impliquerait l'adoption d'un régime financier en adéquation avec leur statut d'entreprise d'assurance, les mutuelles du code de la mutualité sont actuellement soumises à des règles financières, prudentielles et comptables moins contraignantes que celles que doivent respecter les autres opérateurs du secteur, même si des améliorations ont été apportées par les lois n° 85-773 du 25 juillet 1985 et 89-1009 du 31 décembre 1989 en ce qui concerne le contrôle technique et financier.

En effet, les règles prudentielles qu'elles doivent respecter ont été conçues pour la gestion de risques courts (protection complémentaire maladie), en dépit du fait que la couverture de risques longs (vieillesse, accidents, invalidité, vie-décès) représente une part croissante de leur activité (environ 12 % du chiffre d'affaires global en 1995).

La seule obligation qui pèse sur les mutuelles qui ne proposent que la couverture complémentaire santé est la constitution d'une marge de sécurité minimale, dans un délai de trois ans après la création de la mutuelle. En revanche, les caisses autonomes créées pour la couverture des risques longs doivent disposer d'un fonds d'établissement et justifier d'une marge de sécurité minimale égale à 14 % des cotisations nettes de réassurance et 4 % des provisions techniques nettes de réassurance qu'elles doivent constituer.

D'une façon générale, les experts soulignent la relative inefficacité des règles de solvabilité applicables aux mutuelles en raison de leur non-spécialisation empêchant la séparation des risques.

Par ailleurs, sur le plan comptable, les mutuelles du code de la mutualité appliquent le plan comptable général et non le plan comptable particulier de l'assurance.

c) Des subventions substantielles

Les mutuelles " 45 " chargées de la gestion de régimes obligatoires d'assurance maladie reçoivent, pour cette activité, des remises de gestion versées par les caisses primaires d'assurance maladie. Les grandes mutuelles de fonctionnaires (MGEN, MGPTT...) et d'étudiants (MNEF, SMEREP) reçoivent ainsi une somme forfaitaire qui leur sert à traiter les dossiers de Sécurité sociale de ses adhérents.

Par ailleurs, l'Etat peut accorder aux mutuelles de fonctionnaires et d'agents de l'Etat et des établissements publics nationaux " des subventions destinées notamment à développer leur action sociale et (...) à participer à la couverture des risques sociaux assurée par ces mutuelles ".

Selon le Conseil de la concurrence, ces subventions peuvent représenter pour les mutuelles concernées jusqu'à 25 % des cotisations versées par les adhérents.

Par ailleurs, les mutuelles de fonctionnaires bénéficient de facilités pour l'exercice de leur activité (locaux, matériel de bureau parfois prêtés par l'administration), et les plus grandes d'entre elles sont gérées par des personnels fonctionnaires détachés ou mis à disposition.

d) Des clientèles captives

Les mutuelles de fonctionnaires et d'étudiants sont chargées du règlement des prestations du régime d'assurance maladie de la sécurité sociale (obligatoire) en vertu des articles L. 381-9 et L. 712-6 du code de la Sécurité sociale.

Elles disposent à ce titre d'une clientèle captive pour l'offre de produits d'assurance complémentaire.

2. Les sujétions imposées aux mutuelles ne paraissent pas pouvoir justifier l'ensemble des facilités qui leur sont accordées

Comme le note le Conseil de la concurrence dans son avis du 24 février 1998 annexé à ce rapport, les particularités d'organisation et de fonctionnement des " mutuelles 45 " sont liées au rôle dévolu aux mutuelles dans la gestion de la sécurité sociale et dans le domaine de la solidarité, de la santé publique et de l'action sociale. En effet, les facilités qui leur sont accordées représentent pour une part la contrepartie des sujétions qui découlent de l'accomplissement de leurs missions.

Dans le cadre de leur activité concurrentielle, les contraintes imposées aux mutuelles sont principalement de deux ordres :

- elles ne sont pas autorisées à effectuer d'autres opérations d'assurance que celles qui entrent dans le champ de la protection sociale complémentaire ;

- elles doivent respecter une certaine égalité de traitement entre les assurés, ne pouvant introduire des discriminations que si elles sont " justifiées par les risques apportés, les cotisations versées ou la situation de famille des intéressés " (article L.121-2 du code de la mutualité).

Toutefois, pour le Conseil de la concurrence, " les sujétions imposées aux mutuelles, somme toutes limitées, ne paraissent pas pouvoir justifier l'ensemble des facilités qui leur sont accordées pour l'exercice de leurs activités"

Il estime en particulier que les subventions et aides diverses accordées aux mutuelles de fonctionnaires et le non-assujettissement des mutuelles et des institutions de prévoyance à la taxe sur les conventions d'assurance de 7 % " pourraient s'analyser comme des avantages concurrentiels dès lors qu'ils profitent directement à des activités ouvertes à la concurrence, et que, ne représentant pas la contrepartie d'une contrainte d'intérêt général précisément identifiée et chiffrée, ils introduisent un déséquilibre dans le cadre d'une compétition par les mérites, entre les opérateurs qui en bénéficient et ceux qui ne peuvent y prétendre. "

La FFSA chiffre ainsi à près de 3 milliards de francs le montant global de l'avantage lié à l'exonération de la taxe sur les contrats d'assurance maladie complémentaire.

Certes, les mutuelles ne peuvent pratiquer " l'exclusion des mauvais risques ", mais il faut nuancer l'argument selon lequel les sociétés d'assurance pourraient sélectionner les risques qu'elles acceptent de couvrir. En effet, le code des assurances interdit aux sociétés d'assurance de dénoncer le contrat ou d'augmenter la prime " lorsque l'état de santé de l'assuré se trouve modifié ", ce qui place les sociétés d'assurance dans une position plus contraignante que ne l'allèguent les mutuelles. En outre, depuis la loi Evin, les assureurs ne peuvent plus, après l'expiration d'un délai de deux ans, refuser à un assuré acquittant normalement ses cotisations, le maintien des garanties maladies et accident souscrites, quelle que soit l'évolution de son état de santé.

A l'inverse, les mutuelles ont la possibilité de moduler leurs tarifs en fonction, non seulement du revenu des assurés, mais aussi des " risques apportés ", notamment de l'âge au moment de l'adhésion. Certaines d'entre elles subordonnent l'adhésion à partir d'un certain âge soit au versement de droits d'entrée, soit à la souscription de plusieurs garanties liées à la couverture maladie (invalidité, dépendance, décès).

S'agissant des subventions accordées aux mutuelles de fonctionnaires et agents de l'Etat et des établissements publics nationaux, le Conseil de la concurrence note que rien n'exclut la possibilité d'employer ces subventions pour contribuer au financement des activités d'assurance. Il observe en particulier que le principe de non-spécialisation auquel sont attachées la plupart des composantes du mouvement mutualiste rend très difficile le contrôle de l'affectation des aides publiques.

Ainsi, l'absence d'une nette séparation entre les diverses activités mutualistes fait courir le risque de subventions croisées, et en particulier, de transferts financiers des activités protégées vers les activités concurrencées, ce que la Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance ne dément pas. De tels transferts, quand ils existent, rendent illusoire l'exercice du contrôle de solvabilité.

Le Conseil conclut qu'une telle affectation de ces ressources peut avoir pour effet direct de fausser le jeu de la concurrence sur les marchés d'assurance concernés en défavorisant artificiellement les concurrents. Il préconise en conséquence une clarification des relations entre l'Etat et les mutuelles de fonctionnaires.

Auteur d'un rapport sur la Mutuelle nationale des étudiants de France (MNEF), la Cour des comptes écrit quant à elle : " Pour une qualité de service comparable à celle des caisses primaires d'assurance maladie, les dépenses de gestion administrative du régime des étudiants ont fortement progressé au cours des dernières années, sans qu'aucun contrôle sur la réalité des coûts des mutuelles d'étudiants ni aucune obligation de séparation des comptes des différentes activités conduites par ces dernières n'aient été institués ".

Ces remises, dont le montant est plus important que les coûts réels de traitement des dossiers des étudiants, ont ainsi, selon la Cour des comptes, permis à la MNEF " d'investir dans des secteurs concurrentiels qui éloignent ces organismes de leur vocation purement mutualiste ".

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