Mieux gérer, mieux éduquer, mieux réussir

Rapports de commission d'enquête

Rapport n° 328 (1998-1999), déposé le

MIEUX GÉRER, MIEUX ÉDUQUER, MIEUX RÉUSSIR

GOUTEYRON (Adrien), Président ; GRIGNON (Francis), Rapporteur ; CARLE (Jean-Claude) ; VALLET (André), Rapporteur adjoints

RAPPORT 328 (98-99), Tome 1 - commission d'enquête

Table des matières




N° 328

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Rapport remis à Monsieur le Président du Sénat le 28 avril 1999

Dépôt publié au Journal officiel du 29 avril 1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 29 avril 1999

RAPPORT

de la commission d'enquête (1) sur la situation et la gestion des personnels des écoles et des établissements d'enseignement du second degré ainsi que de ceux des services centraux et extérieurs des ministères de l' éducation nationale et de l 'agriculture , pour l'enseignement agricole, créée en vertu d'une résolution adoptée par le Sénat le 5 novembre 1998,

TOME I : rapport et annexes

Président

M. Adrien GOUTEYRON

Rapporteur

M Francis GRIGNON

Rapporteurs adjoints

MM. Jean-Claude CARLE et André VALLET,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Arthuis, Jean Bernadaux, Gérard Braun, Jean-Claude Carle, Jean-Louis Carrère, Xavier Darcos, Philippe Darniche, Christian Demuynck, Mme Dinah Derycke, MM. Claude Domeizel, Jean-Léonce Dupont, Adrien Gouteyron, Francis Grignon, Jean-Philippe Lachenaud, Serge Lagauche, Jacques Legendre, Mme Hélène Luc, MM. Jacques Mahéas, Pierre Martin, Jacques Valade, André Vallet.

Voir les numéros :

Sénat : 30 , 46 , 52 et T.A. 12 (1998-1999).

Enseignement.

GLOSSAIRE DES SIGLES

ATOS

Personnel administratif, technicien, ouvrier et de service

BEP

Brevet d'études professionnelles

BTS

Brevet de technicien supérieur

CAP

Certificat d'aptitude professionnel

CAPES

Certificat d'aptitude au professorat de l'enseignement du second degré

CAPN

Commission administrative paritaire nationale

CNED

Centre national d'enseignement à distance

CPGE

Classe préparatoire aux grandes écoles

DATAR

Délégation à l'aménagement du territoire

DIE

Dépense intérieure d'éducation

DOM

Département d'outre-mer

DUT

Diplôme universitaire de technologie

EMI

Enquête masse indiciaire

EPS

Education physique et sportive

ETP

Equivalent temps plein

FEN

Fédération de l'éducation nationale

FPMA

Formation paritaire mixte

FPMN

Formation paritaire mixte nationale

FSU

Fédération syndicale universitaire de l'enseignement

HSA

Heure supplémentaire année

HSE

Heure supplémentaire effective

HSS

Heure supplémentaire spécifique

IA-DSDEN

Inspecteur d'académie, directeur des services départementaux de l'éducation nationale

IEN

Inspecteur de l'éducation nationale

IGAEN

Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale

IGEN

Inspection générale de l'éducation nationale

IPR-IA

Inspecteur pédagogique régional, inspecteur d'académie

ISSR

Indemnité de sujétions spéciales de remplacement

IUFM

Institut universitaire de formation des maîtres

MA

Maître auxiliaire

MAD

Mise à disposition

MAFPEN

Mission académique à la formation des personnels de l'éducation nationale

MGEN

Mutuelle générale de l'éducation nationale

OCDE

Organisation de coopération et de développement économique

PEGC

Professeur d'enseignement général des collèges

PIB

Produit intérieur brut

PLP

Professeur de lycée professionnel

PLP 2

Professeur de lycée professionnel de deuxième grade

REP

Réseau d'éducation prioritaire

RPI

Regroupement pédagogique intercommunal

SNALC

Syndicat national des lycées et collèges

SNES

Syndicat national de l'enseignement secondaire

SNUIPP

Syndicat national unitaire des instituteurs, professeurs d'école et PEGC

STAPS

Sciences et techniques des activités physiques et sportives

STS

Section de technicien supérieur

TA

Titulaire académique

TR

Titulaire remplaçant

ZEP

Zone d'éducation prioritaire

ZIL

Zone d'intervention localisée

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

A l'initiative des présidents des quatre groupes de sa majorité et du président de sa commission des affaires culturelles, le Sénat a constitué le 5 novembre 1998 une commission d'enquête sur la situation et la gestion des personnels des écoles et des établissements du second degré ainsi que de ceux des services centraux et extérieurs des ministères de l'éducation nationale et de l'agriculture, pour l'enseignement agricole.

Cette commission a été créée dans un contexte de forte mobilisation des lycéens qui manifestaient contre les conditions dans lesquelles s'était effectuée la rentrée de 1998, et alors que se déroulait dans le même temps la discussion budgétaire du projet de loi de finances pour 1999 qui prévoyait, encore une fois, une augmentation substantielle des crédits de l'éducation nationale.

Compte tenu de ce contexte, et des dysfonctionnements qui se répétaient lors de chaque rentrée scolaire, il était légitime que le Sénat se penche sur la gestion des personnels de l'éducation nationale qui représentent, il convient de le rappeler, la moitié des effectifs de la fonction publique, et qui sont chargés d'encadrer une population scolaire en forte décroissance, appelée à se poursuivre du fait de l'évolution démographique.

Dans le même temps, étaient évoqués, notamment par le ministre, le problème des classes sans enseignants, des enseignants sans classe, la gestion trop centralisée des affectations dans le second degré, les pertes en lignes qui résulteraient de mises à disposition, de détachements, de décharges au profit d'organismes divers, lesquelles hypothéqueraient de manière non négligeable les moyens mis à la disposition de l'éducation nationale.

Bref, il fallait y voir clair et la création de la commission d'enquête par le Sénat apparaissait légitime et opportune.

Son président tient à rappeler à titre liminaire que cette commission n'a aucunement été inspirée par une quelconque suspicion à l'égard des personnels de l'éducation nationale qui, dans leur immense majorité, effectuent leur tâche avec compétence, enthousiasme et dévouement, qu'il s'agisse des enseignants ou des chefs d'établissement, dans des conditions malheureusement de plus en plus difficiles, ou à l'égard du ministre actuel qui a largement hérité d'une situation antérieure où prévalait la " peur de manquer " en terme de moyens, alors que se poursuivait inexorablement le mouvement de massification de l'enseignement secondaire et qu'était constatée une certaine désaffection des étudiants à l'égard des concours.

Il convient également de rappeler que le Sénat, en examinant la proposition de résolution tendant à créer cette commission d'enquête, a substantiellement élargi son champ d'investigation : aux personnels enseignants et non enseignants de l'éducation nationale ont été ajoutés, comme l'indique un intitulé quelque peu indigeste, ceux des " services centraux et extérieurs des ministères de l'éducation nationale et de l'agriculture, pour l'enseignement agricole ", l'enseignement privé " sous contrat " entrant également dans le champ de l'enquête.

Parvenue au terme de ses six mois d'existence légale, la commission d'enquête n'a pas la prétention d'avoir exploré toutes les dimensions de la commande qui lui a été passée.

En dépit de quelque quarante auditions qui ont représenté autant d'heures d'investigation, de douze déplacements dans diverses académies, dont quatre d'outre-mer, la commission d'enquête n'a pas été en mesure de réserver la part qui leur revenait à certaines composantes essentielles de notre système éducatif.

Elle regrette ainsi de ne pas avoir eu la possibilité d'entendre les associations de parents d'élèves, l'ensemble des organisations syndicales et notamment celles représentant les personnels non enseignants ainsi que la totalité des composantes de l'enseignement privé et de l'enseignement agricole.

Il reste que ses déplacements dans les rectorats, les écoles et les établissements scolaires, ainsi qu'à la " centrale " de la rue de Grenelle lui ont permis de rencontrer les principaux acteurs du système éducatif et de se faire communiquer les documents indispensables à son information.

La commission d'enquête tient naturellement à remercier l'ensemble de ses interlocuteurs pour leur disponibilité et pour les conditions dans lesquelles se sont déroulées ses investigations. Elle a même noté l'intérêt que suscitaient ses déplacements au sein d'académies ou d'établissements qui n'ont pas pour habitude de recevoir une délégation de la représentation nationale : nul doute que cette enquête a permis de resserrer des liens qui sont parfois trop distendus entre le Parlement et l'école et de réduire peut-être des incompréhensions réciproques.

A l'issue de ce voyage au sein du système scolaire, et sans déflorer le contenu des développements ci-après, quelles sont les observations générales qui ont pu être retirées par la commission d'enquête sur la gestion de l'éducation nationale ?

Elle tient d'abord à faire litière de certaines idées reçues : s'agissant d'une administration qui a été présentée par le ministre comme un gigantesque éléphant fossile de l'ère quaternaire, la commission a pu constater que les effectifs de la " centrale " avaient été considérablement " dégraissés " depuis quelques années, que les échelons déconcentrés étaient loin d'être pléthoriques et pêchaient plutôt par certaines insuffisances, sur le plan statistique et informatique notamment, et que ce relatif sous-encadrement au niveau quantitatif et aussi qualitatif, risquait de ne pas faciliter la mise en oeuvre de certaines réformes pourtant indispensables, comme la déconcentration du " mouvement " et la mise en place du contrôle local des emplois.

Par ailleurs, si elle a effectivement constaté une centralisation excessive de l'éducation nationale, la commission a aussi observé que cette réalité, contrairement aux idées reçues, s'accompagnait d'une forte déconcentration au niveau des rectorats, voire des établissements, où se prennent des décisions individuelles concernant les personnels qui ont des incidences budgétaires immédiates, ou à terme, fort coûteuses.

A cette occasion, elle a pu noter, en le regrettant, que l'autorisation budgétaire donnée par le Parlement était en partie vidée de son sens et qu'une " alchimie mystérieuse ", comme l'a qualifiée un de ses interlocuteurs, permettait de dépasser assez largement sur le terrain le nombre d'emplois budgétaires votés en loi de finances.

La commission d'enquête a ainsi observé dans les académies, au-delà de l'utilisation des enseignants titulaires, un recours trop important à des variables d'ajustement qui s'explique certes, par une excessive spécialisation disciplinaire dans le second degré, le foisonnement des options dans les lycées, le calibrage approximatif des concours, les rigidités statutaires diverses, les imperfections d'un système de remplacement, mais aussi il faut bien le dire, par des raisons de commodité de gestion.

Si certaines de ces variables apparaissent indispensables pour assurer le " bouclage final " des rentrées scolaires -heures supplémentaires, maîtres auxiliaires, vacataires, voire aides éducateurs...- il conviendrait dans l'avenir que leur usage soit limité strictement à ce qui est nécessaire et qu'un aménagement réaliste du service des enseignants titulaires permette de les réduire.

Outre leurs incidences budgétaires immédiates déjà relevées, l'usage excessif de certaines de ces variables risque de se traduire à terme par une consolidation coûteuse de ces personnels non titulaires et conduit, en outre, l'éducation nationale à " surcalibrer " les concours de recrutement traditionnels afin de ne pas pénaliser les étudiants qui se destinent, par la voie normale, à l'enseignement.

Par ailleurs, la commission d'enquête a pu constater lors de ses déplacements que la gestion de la diversité des élèves et des violences scolaires, absorbait une part considérable du temps et de l'énergie des gestionnaires, tant au niveau des rectorats qu'à celui des équipes de direction des établissements, sans parler des enseignants, et que ce phénomène n'était pas sans incidences sur la gestion des personnels.

Au total, la commission d'enquête n'a pas souhaité mettre l'accent sur telle ou telle situation anormale qui aurait été constatée au cours de ses travaux et elle tient à souligner la qualité, l'intégrité, le sens du service public des interlocuteurs gestionnaires qu'elle a été conduite à rencontrer.

Elle se doit cependant de relever un certain nombre de comportements et de pratiques, dus pour une large part à la dimension du système éducatif, à ses rigidités et à son histoire, qui se traduisent par des gaspillages et des pertes en ligne non négligeables pour un budget de quelque 300 milliards de francs affectés chaque année au fonctionnement de l'enseignement scolaire :

- des surnombres évalués à 10 000 enseignants : leur coût annuel peut être estimé à 3 milliards de francs ; cette masse ne représente, certes que 1 % du budget de l'enseignement scolaire, mais peut aussi être comparée au budget d'un département important comme celui, par exemple, de la Haute-Savoie ;

- un volant d'heures supplémentaires disproportionné : les heures supplémentaires représentent actuellement l'équivalent de près de 39 000 postes, soit environ 10 % des effectifs enseignants du second degré, cette dotation étant manifestement très supérieure aux besoins.

Si les heures supplémentaires restent indispensables pour procéder aux derniers ajustements disciplinaires frictionnels lors de chaque rentrée, elles ne sauraient constituer un outil habituel de gestion au niveau des rectorats et des établissements, d'autant que l'utilisation de cette variable est insuffisamment contrôlée ;

- un système d'options au lycée, coûteux et détourné de sa vocation : un recteur a fait observer à la commission qu'un élève entrant en classe de seconde bénéficiait aujourd'hui de quelque 130 combinaisons par le jeu des options, que ce système était détourné de sa fonction par les familles averties, et avec la complicité des proviseurs, pour tourner la sectorisation, qu'il se traduisait par des classes de quelques élèves dans certaines disciplines rares et qu'il était à l'origine d'une véritable ségrégation entre les établissements, donc entre les élèves ;

- un volant de décharges syndicales totales ou partielles non négligeable : ces décharges " réglementaires " représentent ainsi quelque 1 518 postes en équivalent temps plein qui concernent au total, environ 7 000 agents.

Sans remettre en cause le principe du paritarisme dans l'éducation nationale, la commission ne peut que s'inquiéter à cet égard des incidences éventuelles de la déconcentration du mouvement qui risque de renforcer encore davantage cette cogestion et de retirer, en conséquence, encore plus d'enseignants de leur classe au titre de nouvelles décharges syndicales.

D'après les informations qu'elle a pu recueillir, la cogestion paritaire des personnels au niveau central monopoliserait actuellement, à elle seule, 220 enseignants pendant une période de deux mois ;

- une académie " virtuelle ", celle des détachés : si la France métropolitaine et d'outre-mer est constituée de trente académies, la commission d'enquête a pu en recenser une trente et unième, en fait la division de la gestion des personnels non affectés en académie , relevant de la direction des personnels enseignants, qui est chargée de gérer quelque 15 000 enseignants détachés ;

- des mises à disposition décidées, maintenues ou retirées avec un certain arbitraire : officiellement, 1.150 enseignants sont mis à la disposition d'organismes les plus divers n'ayant parfois qu'un lointain rapport avec l'éducation nationale, ou ayant perdu de leur vocation initiale ; la commission a par ailleurs constaté que certaines de ces mises à disposition étaient parfois retirées de manière arbitraire à des organismes ayant un lien évident avec le système éducatif : elle s'est ainsi étonnée que la société des agrégés qui bénéficiait depuis trente ans d'une unique mise à disposition se la voit retirée alors que d'autres organismes conservent plusieurs centaines d'enseignants mis à disposition pour une longue durée.

On lui a également signalé que certains enseignants cumulaient des décharges de service complètes et des heures supplémentaires qu'ils n'étaient évidemment pas en mesure d'assurer. Sur un plan général la commission d'enquête observe que l'éducation nationale continue d'être en raison de ses effectifs, la " vache à lait " des autres administrations et d'organismes les plus divers ;

- une rente démographique négligée : la commission a pu constater que depuis vingt ans, le nombre des enseignants avait augmenté de 40 % alors que les effectifs d'élèves n'avaient progressé que de 17 % et que les recrutements par concours effectués au cours des trois dernières années ont été encore supérieurs de 30 % aux besoins, sans que cette évolution ait été assortie d'une politique plus qualitative ;

- des recrutements illicites de maîtres auxiliaires : en dépit de l'interdiction posée par le ministre de recruter de nouveaux maîtres auxiliaires, à la suite du réemploi massif de ces personnels non titulaires à la rentrée 1997, les rectorats ont procédé à environ 1 400 embauches nouvelles en deux ans ; sur un volant subsistant de 21 000 maîtres auxiliaires à la dernière rentrée, qui doit être rapporté aux 3 000 supports budgétaires vacants, 7 à 8 000 ont plus de dix ans d'ancienneté, ce qui a conduit la commission à s'interroger sur leur volonté ou leur capacité à passer les concours qui leur sont réservés ; par ailleurs, l'enseignement professionnel fonctionne avec un pourcentage anormalement élevé de maîtres auxiliaires puisqu'il utilise 10 % d'enseignants non titulaires ;

- des titulaires en état d'apesanteur : l'éducation nationale dispose d'un stock de 41 000 titulaires académiques sans affectation stable, qui sont affectés provisoirement sur des postes non pourvus par le " mouvement " et à des remplacements.

Dans la pratique, de nombreux enseignants sont ainsi affectés sans support budgétaire, rétribués sur des regroupements d'heures supplémentaires, et certains sont affectés à des tâches autres que d'enseignement ou sont même parfois rémunérés à plein temps pour un service partiel ;

- une méconnaissance préoccupante des effectifs enseignants : la commission a noté que l'éducation nationale appréhendait de manière très imparfaite le nombre de ses personnels à un instant donné ; la non compatibilité du système informatique de paye des trésoreries générales de région, avec celui des rectorats, établi lui sur des critères pédagogiques et fonctionnels par poste, ne permet actuellement d'effectuer un contrôle national des emplois qu'a posteriori.

D'après les indications qui ont été communiquées à la commission, il existerait par exemple un écart de 15 % entre les emplois budgétaires d'agrégés et leur effectif réel sur le terrain.

Enfin, s'agissant de l'objet principal de la commande qui lui a été passée, c'est-à-dire le nombre précis de personnels de l'éducation nationale en situation de détachement, de mise à disposition ou bénéficiant de décharges de service, les chiffres cités par la commission d'enquête ont été obtenus par le recoupement des informations fournies tant par les personnes qu'elle a entendues que par les réponses apportées par les académies à ses questions écrites. Ces chiffres sont donc à considérer avec prudence et ne revêtent qu'une valeur indicative.

Plus profondément, cette incertitude résulte du décalage important existant entre, d'une part, les données issues de l'application du statut de la fonction publique ou des textes réglementaires, et, d'autre part, les chiffres tels qu'ils rendent compte de pratiques parfois éloignées de ces textes. Le cas des décharges syndicales est une bonne illustration de ce phénomène. Les personnes bénéficiant d'une décharge syndicale sont comptabilisées par le ministère, mais ces chiffres ne prennent en considération ni les autorisations spéciales d'absence, ni les absences suscitées par les multiples réunions paritaires.

La commission d'enquête estime indispensable de gérer l'ensemble des personnels de l'éducation nationale dans la transparence la plus grande . Il s'agit moins pour elle de porter un jugement sur l'opportunité de l'existence d'enseignants ne se trouvant pas devant les élèves, que de dénoncer l'obscurité de la gestion de ce type de personnels. Des règles dérogatoires peuvent être nécessaires au fonctionnement du système éducatif, mais des règles arbitraires ne peuvent que lui être préjudiciables.

*

* *

LES TRAVAUX DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE

• Les étapes de la constitution de la commission d'enquête

- La présente commission d'enquête a été créée par le Sénat à la suite du dépôt le 21 octobre 1998, d'une proposition de résolution n° 30 (1998-1999), présentée par MM. Jean Arthuis, Guy Cabanel, Henri de Raincourt, Josselin de Rohan et Adrien Gouteyron, " visant à créer une commission d'enquête sur la situation et la gestion des personnels enseignants et non enseignants de l'éducation nationale ".

- Au cours de sa réunion du 3 novembre 1998, la commission des affaires culturelles, sur la proposition de son rapporteur, M. Jean Bernadaux, remplacé par M. André Bohl, a accepté de mettre en place cette commission d'enquête en modifiant toutefois son intitulé afin de limiter ses investigations aux seuls personnels de l'enseignement scolaire, enseignants et non enseignants et en excluant les personnels relevant de l'enseignement supérieur. Elle a modifié en conséquence son intitulé qui était ainsi rédigé : proposition de résolution visant à créer une commission d'enquête sur la situation et la gestion des personnels des écoles et des établissements d'enseignement du second degré.

- Dans le même temps, la commission des lois, sur proposition de son rapporteur, M. Pierre Fauchon, dans un avis n° 52 (1998-1999) a estimé que la proposition de résolution soumise à l'examen du Sénat n'était pas contraire aux dispositions de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958.

- Dans sa séance publique du 5 novembre 1998, le Sénat a adopté, sur le rapport de M. Jean Bernadaux (n° 46, 1998-1999), la proposition de résolution en élargissant le champ d'investigation de la commission d'enquête aux services centraux et extérieurs des ministères de l'éducation nationale et de l'agriculture pour l'enseignement agricole , l'intitulé englobant donc l'enseignement privé mais excluant l'enseignement supérieur.

- Lors de sa réunion constitutive du 19 novembre 1998, la commission d'enquête a procédé à la nomination de son bureau et a adopté le principe d'une désignation ultérieure de deux rapporteurs adjoints.

- Son bureau s'est réuni le 25 novembre 1998 pour arrêter le programme de ses travaux.

- La commission a ratifié les grandes lignes de ce programme, et désigné ses deux rapporteurs adjoints au cours de sa réunion du 9 décembre 1998 avant de procéder à ses premières auditions.

Elle a également décidé le principe de la publicité de ses travaux qui a été mise en oeuvre dès sa réunion du 16 décembre 1998, conformément à l'article 6, paragraphe IV de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 modifié, sur le fonctionnement des assemblées parlementaires.

• Les auditions de la commission d'enquête

Du 9 décembre 1998 au 24 mars 1999, la commission d'enquête a organisé douze séries d'auditions et convoqué une quarantaine de personnalités spécialisées à un titre ou à un autre dans la gestion des personnels de l'éducation nationale : directeurs actuels ou anciens de l'administration centrale de l'éducation nationale, du budget, de la fonction publique, de l'enseignement agricole, doyen et chef du service des inspections générales, recteurs, responsables d'organisations syndicales, personnalités qualifiées, responsables d'organisations diverses utilisant des personnels de l'éducation nationale, délégué de la DATAR, présidents de la Cour des comptes, directeur du cabinet du Premier ministre... ce programme s'étant achevé par l'audition des trois ministres concernés.

Le bureau de la commission a également entendu la présidente de la société des agrégés.

Il convient de noter que parmi les personnalités convoquées, seules quatre ont demandé à s'exprimer à huis clos ; en conséquence, la presse a été invitée lors de ces auditions à quitter la salle de réunion et leur compte rendu n'a pas été repris dans le bulletin des commissions, ni en annexe du présent rapport.

La commission tient à souligner le parfait déroulement de ces auditions et la disponibilité dont ont su faire preuve ses interlocuteurs.

Elle doit cependant faire observer que la jeune présidente de la fédération indépendante et démocratique lycéenne n'a pas déféré à la convocation qui lui a été envoyée, au mépris des dispositions prévues par le paragraphe III de l'article 6 de l'ordonnance de 1958 précitée. La commission, qui était particulièrement soucieuse de recueillir le témoignage de l'organisation la plus représentative des lycéens s'en est étonnée et lui a fait parvenir un questionnaire détaillé auquel il a été répondu par une note manuscrite en date du 31 mars 1999.

Elle doit également indiquer qu'un seul de ses interlocuteurs a refusé de prêter serment comme le lui enjoignait le dernier alinéa du paragraphe II de l'article 6 de l'ordonnance de 1958 qui ne dispense de serment que les mineurs de seize ans ; il s'agit de M. Claude Allègre, ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie qui s'est fondé notamment, de manière quelque peu singulière, sur le principe de la séparation des pouvoirs.

Enfin, les membres du bureau de la commission d'enquête se sont déplacés dans les locaux de la " centrale ", rue de Grenelle, afin de compléter les informations recueillies lors des auditions et en demandant notamment communication d'un certain nombre de documents supplémentaires.

• Les déplacements dans les académies

Outre ces auditions en réunion plénière, la commission d'enquête a effectué, entre le 21 janvier et le 18 mars 1999, douze déplacements dans diverses académies de métropole et d'outre-mer, chaque délégation comportant au moins l'un de ses trois rapporteurs dotés de pouvoirs d'investigation.

Ces déplacements ont concerné les académies de Strasbourg, d'Aix-Marseille, de Lyon, de Grenoble, de Corse, de Paris, de Rennes et de Créteil en métropole, et des académies de Guadeloupe, de Martinique, de Guyane et de La Réunion pour l'outre-mer.

Ils ont permis à la commission de développer des échanges fructueux avec les responsables des rectorats, les inspecteurs d'académie, les services concernés par la gestion de l'enseignement scolaire et de visiter un grand nombre d'écoles et d'établissements d'enseignement général, technique, professionnel et agricole : à cette occasion, les délégations de la commission ont eu la possibilité de s'entretenir avec les équipes de direction et enseignantes, ainsi qu'avec des élèves et de mesurer la motivation de ces personnels -en particulier les chefs d'établissement- qui affrontent chaque jour avec efficacité des difficultés de plus en plus importantes.

Le compte rendu sommaire de ces déplacements, indispensables à l'information de la commission, figure dans le rapport.

• L'initiative parallèle prise par l'Assemblée nationale : de la commission d'enquête à la mission d'information

Parallèlement à la démarche engagée au Sénat, l'Assemblée nationale a été saisie, le 19 octobre 1998, d'une proposition de résolution n° 1140, déposée par MM. Claude Goasguen, Alain Madelin et José Rossi visant à créer une commission d'enquête sur les modalités de gestion des personnels enseignants de l'enseignement secondaire.

Examinée le 25 novembre 1998 par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, celle-ci a estimé que la création d'une telle commission d'enquête n'était pas opportune, l'un de ses membres, Mme Marie-Thérèse Boisseau proposant par défaut de créer une mission d'information à caractère pluraliste sur le même thème.

Les conclusions de cette mission d'information, confiée à MM. Jacques Guyard, rapporteur spécial et Yves Durand, rapporteur pour avis sur les crédits de l'enseignement scolaire, ont été présentées le 31 mars 1999 à la commission des finances, de l'économie générale et du plan, et le 7 avril 1999 à la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, soit environ un mois avant les conclusions du Sénat.

La commission d'enquête du Sénat ne verra pas malice dans ce calendrier, même si elle est quelque peu égratignée dans l'introduction du rapport de l'Assemblée nationale.

Jamais la commission d'enquête n'a voulu " jeter la suspicion sur les personnels enseignants " comme l'affirme, dans un esprit quelque peu polémique, le rapport de la mission commune d'information de l'Assemblée nationale sur la gestion des enseignants du second degré. Considérant au contraire que la suspicion trouve sa source dans l'ignorance, la commission d'enquête du Sénat souhaite conforter les enseignants dans la difficile mission qui est la leur, et entend lever le voile sur les dysfonctionnements qui, depuis trop longtemps, entretiennent le malaise de la profession enseignante.

Elle observera aussi que le champ de la mission d'information de nos collègues députés est beaucoup plus étroit que celui retenu par le Sénat -en l'espèce les modalités de gestion des seuls personnels enseignants du second degré- et que les pouvoirs d'investigation des rapporteurs budgétaires, même s'ils sont importants, ne peuvent être comparés à ceux d'une commission d'enquête, qui est certes une structure lourde, mais qui paraît mieux adaptée à l'ampleur d'un tel sujet.

Après avoir pris connaissance de ce court rapport d'information qui reprend de nombreux tableaux et annexes puisés aux sources les plus officielles, la commission d'enquête constate que nombre d'observations de l'Assemblée nationale rejoignent ses préoccupations et que certaines mesures générales préconisées par les députés viennent conforter ses propositions, notamment sur les points suivants :

- l'utilisation de professeurs associés dans les lycées professionnels ;

- le développement d'une bivalence disciplinaire dans les premières années de collège ;

- la réduction du nombre des statuts d'enseignants ;

- l'amélioration des conditions de remplacement ;

- la reconversion des personnels de l'éducation nationale ;

- la gestion prévisionnelle des effectifs.

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* *

Dans les développements ci-après, la commission d'enquête s'attachera à démontrer que les moyens considérables affectés à l'éducation nationale sont gérés sans toute la rigueur nécessaire.

Elle tentera ensuite de recenser les dysfonctionnements qui sont en fait souvent générés par l'éducation nationale elle-même.

Elle soulignera également les rigidités du système scolaire, qui nécessitent un recours excessif à des variables d'ajustement rendant encore plus complexe la gestion de l'éducation nationale.

La commission proposera enfin une série de propositions ordonnées autour de quelques priorités et destinées à améliorer la gestion des personnels qui concourent au fonctionnement du système scolaire.

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* *

CHAPITRE PREMIER :

DES MOYENS CONSIDÉRABLES GÉRÉS
SANS RIGUEUR APPARENTE

L'éducation constitue une première priorité nationale qui se révèle évidemment coûteuse en termes budgétaires.

Cette priorité nationale se traduit en outre, depuis plusieurs décennies, par une dérive budgétaire qui ne semble pas sur le point de s'inverser.

Enfin, cette évolution est d'autant plus préoccupante que la dépense d'éducation est loin d'être optimisée.

I. LA " PREMIÈRE PRIORITÉ NATIONALE " : DES MOYENS TRÈS IMPORTANTS

L'article 1 er de la loi du 10 juillet 1989 d'orientation sur l'éducation dispose que " l'éducation est la première priorité nationale ".

Si certaines dispositions de cette loi d'orientation témoignent de la dégradation de la portée normative des textes législatifs, dénoncée notamment par le Conseil d'Etat dans sa critique du " droit gazeux ", il convient en revanche de remarquer que son article 1 er s'est traduit très concrètement sur le plan budgétaire.

L'éducation nationale dispose en effet de moyens considérables qui la placent au premier rang des budgets de l'Etat.

A. LE PREMIER BUDGET DE L'ÉTAT

Si l'éducation nationale est aujourd'hui le premier budget de l'Etat, il faut y voir le résultat d'une volonté politique unanime. On doit cependant dénoncer une dérive budgétaire continue due à la rigidité de sa structure, à la forte progression des recrutements et à l'impact des plans de revalorisation et d'intégration des personnels.

1. Le poids de l'enseignement scolaire dans le budget de l'Etat

a) Les masses budgétaires : près de 300 milliards de francs

Avec 297,74 milliards de francs dans la loi de finances pour 1999, le budget de l'enseignement scolaire (hors enseignement supérieur, non compris dans le champ d'investigation de la commission) représente, à lui seul, 18,4 % du budget de l'Etat, et plus d'un cinquième du total des crédits civils de l'Etat. Seul le budget des charges communes le devance. Avec 243,5 milliards de francs, le budget de la défense ne vient qu'en troisième position.

L'éducation nationale coûte chaque jour presque un milliard de francs aux contribuables. Le budget de l'enseignement scolaire est d'ailleurs assez proche du produit de l'impôt sur le revenu qui devrait représenter 311,8 milliards de francs en 1999. Les recettes engendrées par cet impôt sont insuffisantes pour financer l'ensemble de l'éducation nationale (y compris l'enseignement supérieur), dont le coût a représenté 348,8 milliards de francs en 1999.

b) L'évolution des masses budgétaires : une augmentation de 113 milliards de francs en dix ans

Le tableau ci-après retrace les grandes évolutions du budget de l'enseignement scolaire :

Depuis 1989, le budget de l'enseignement scolaire a augmenté, en francs courants, de 113 milliards de francs. Sa part dans le budget de l'Etat n'a cessé de croître, passant de 15,8 % en 1989 à 18,4 % en 1999, soit une progression de 2,6 points en 10 ans. Cette part augmente parfois faiblement mais toujours avec régularité. Elle semble se stabiliser certaines années, comme de 1995 à 1997, puis connaît une nouvelle progression, parfois inattendue : 0,3 point de 1997 à 1998 puis 0,4 point de 1998 à 1999.

Il convient à ce propos de constater que la loi de finances pour 1999 constitue une étape importante dans la progression ininterrompue des crédits alloués à l'enseignement scolaire, qui augmentent de 4,13 % après une hausse de 3,15 % en 1998, soit 11,8 milliards de francs supplémentaires en un an et 20,5 milliards en deux ans.

Depuis 1989, et à l'exception de 1996, la croissance du budget de l'enseignement scolaire a été plus rapide, voire beaucoup plus rapide, que celle du budget de l'Etat. En revanche, la part de l'enseignement scolaire dans le produit intérieur brut (PIB) s'est stabilisée autour de 3,4 % (cf. tableaux ci-dessous).



Le graphique ci-après présente l'évolution comparée des effectifs des élèves et du budget de l'enseignement scolaire de 1992 à 1999.

Il apparaît très clairement que l'effort budgétaire a été poursuivi de manière tout à fait considérable alors même que les effectifs des élèves diminuaient régulièrement. Si cette évolution révèle la volonté d'améliorer le taux d'encadrement des élèves, elle n'est guère compatible avec les principes d'une bonne gestion des deniers publics.

c) La part de l'enseignement privé sous contrat

La loi de finances initiale pour 1999 consacre 38,9 milliards de francs à l'enseignement privé sous contrat, contre 37,6 milliards de francs en 1998, soit une progression de 3,41 %.

Le tableau ci-après retrace l'évolution de l'aide de l'Etat à l'enseignement privé :

Depuis 1994, l'aide accordée par l'Etat à l'enseignement privé sous contrat a progressé de 16,9 % ; sur la même période, l'enseignement public a bénéficié d'une croissance de ses crédits de 18,7 %.

Cette progression résulte, pour l'essentiel, de l'application de l'accord salarial conclu dans la fonction publique, de mesures d'ajustement de crédits de personnel et de différentes mesures intéressant la situation des personnels.

Les mesures inscrites à l'occasion de chaque loi de finances initiale au titre de l'enseignement privé traduisent en effet, selon les règles de parité avec les établissements d'enseignement publics, l'incidence du dispositif législatif et réglementaire régissant les rapports entre l'Etat et les établissements d'enseignement privés sous contrat, complété par les accords de juin 1992 et janvier 1993.

2. La dépense intérieure d'éducation (DIE) : une progression très supérieure à celle de la richesse nationale

La dépense intérieure d'éducation (DIE) constitue un agrégat beaucoup plus large que le seul budget de l'éducation nationale regroupant l'enseignement scolaire et l'enseignement supérieur.

La DIE représente toutes les dépenses effectuées par l'ensemble des agents économiques, administrations centrales ou locales, entreprises et ménages, pour les activités d'éducation en métropole :

- les activités d'enseignement scolaire et extra-scolaire de tous niveaux ;

- les activités visant à organiser le système d'enseignement : administration générale, orientation, recherche sur l'éducation, documentation pédagogique, rémunérations des personnels d'éducation en formation ;

- les activités destinées à favoriser la fréquentation des établissements scolaires : transports scolaires, cantines et internats, médecine scolaire ;

- les dépenses demandées par les institutions : livres, fournitures, habillement spécifique...

La dépense globale d'éducation est un agrégat encore plus large mais peu utilisé dans les statistiques ou les comparaisons internationales. Elle représente les dépenses effectuées en métropole, dans les DOM-TOM et à l'étranger par l'ensemble des agents économiques, administrations publiques centrales et locales, entreprises et ménages, pour les activités d'éducation.

a) L'évolution de la DIE

La dépense intérieure d'éducation a atteint en 1997 591,9 milliards de francs, soit 7,3 % du PIB. Cet effort financier représente, en moyenne, 9.900 francs par habitant, et 34.900 francs par élève ou étudiant.

Depuis 1974, la DIE a augmenté de 87 % (évolution à francs constants), ce qui représente une évolution annuelle d'environ 2,8 % par an. Sur la même période, le PIB a augmenté de 61,2 %, soit 2,1 % par an. La progression de la DIE est donc supérieure à celle de la richesse nationale.

Il est possible de distinguer trois périodes dans cette évolution :

- de 1975 à 1985, la part de la DIE dans le PIB croît et passe de 6,5 % en 1975 à 6,8 % en 1982, niveau auquel elle se maintient en 1985 ;

- de 1986 à 1989, cette tendance se retourne : la politique générale de maîtrise des finances publiques et particulièrement la politique de rigueur salariale ont pour conséquence une augmentation de la DIE inférieure à celle du PIB ; ce n'est qu'en 1989 que la dépense d'éducation retrouve son niveau de 1979 dans la richesse nationale ;

- depuis 1989, sous l'effet conjugué d'une politique volontariste et de la décélération de la croissance du PIB, la part de la dépense d'éducation s'élève jusqu'à 7,3 % en 1994 et garde ce niveau jusqu'en 1997.



Évolution de la part (en %) de la dépense intérieure d'éducation (DIE)

par rapport au PIB (France métropolitaine)

Le tableau suivant indique l'évolution de la répartition de la charge financière selon les agents économiques qui la supportent. Il convient de préciser que les dépenses de l'Etat comprennent la totalité des charges sociales employeur, y compris celles intégrées au budget des charges communes. La dépense d'éducation, au sens du compte de l'éducation, ne comprend pas la rémunération des élèves ou des stagiaires de la formation continue, sauf pour le personnel d'éducation en formation.

En outre, l'Etat a dépensé 21,2 milliards de francs pour des activités d'éducation dans les départements et territoires d'outremer, et 5,5 milliards de francs pour des activités d'éducation dans des pays étrangers.



• L'Etat participe ainsi de manière prépondérante au financement initial de la dépense d'éducation, c'est-à-dire au financement intervenant avant la prise en compte des transferts existants entre les différents agents économiques : il s'agit de la charge effective de chacun des agents. L'Etat assure 64,6 % de ce financement, dont 56,4 % pour le seul ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie. Depuis 1975, la part de l'Etat n'a que faiblement diminué puisqu'elle était, à l'époque, de 70 %. Ce poids de l'Etat s'explique par sa part dans le financement des rémunérations des personnels (voir plus bas).

• Les collectivités territoriales assurent 20,4 % du financement total. Leur part s'est accrue suite aux lois de décentralisation, puisqu'elles assuraient déjà 14,1 % de ce financement en 1975. Parmi les collectivités territoriales, les communes sont le plus gros financeur, avec 12,4 % du total. Elles ont notamment la charge des rémunérations des personnels non enseignants du premier degré, du fonctionnement et de l'investissement des écoles.

• Les ménages , avant transfert des bourses de l'Etat, des allocations de rentrée scolaire et de l'aide à la scolarité, sont le troisième financeur de la dépense d'éducation, avec 6,9 % du total. Leur part a diminué de manière sensible - elle était de 10,7 % en 1975.

• Les entreprises , par le biais du financement de la formation continue (hors les salaires des stagiaires) et de la taxe d'apprentissage - respectivement 1,2 % et 0,5 % de leur masse salariale - contribuent, à hauteur de 6,9 %, à la dépense d'éducation.

Il est possible de préciser la dépense d'éducation par niveau d'enseignement.

En 1997, la dépense d'éducation pour le premier degré (enseignement élémentaire et maternel, enseignement spécial du premier degré et activités liées) représentait 158,3 milliards de francs, soit une augmentation de 2,1 % par rapport à l'année précédente.

Le tableau ci-après retrace l'évolution de la dépense d'éducation pour le premier degré.

De 1975 à 1997, la part de la dépense consacrée au premier degré dans la DIE a constamment régressé, passant de 31,7 % à 26,7 %. Alors que la DIE, en francs constants, augmentait globalement de 80 %, la hausse se limitait à 52 % pour le premier degré.

Toutefois, sur la même période, la dépense moyenne par élève a fortement cru, cette dépense unitaire passant de 14.000 francs à 23.900 francs, soit une augmentation de 70 % en francs constants. Ce point sera détaillé plus loin mais il est d'ores et déjà possible d'expliquer cette évolution par la baisse des effectifs d'élèves dans le premier degré et par la revalorisation des carrières des enseignants, la création du corps des professeurs des écoles en particulier.

Le tableau ci-après présente le coût d'une scolarité primaire calculé en tenant compte, pour 1987 et 1997, du nombre moyen d'années passées en préélémentaire et en élémentaire.

Ce coût s'est accru de près de 25 %. La part de l'enseignement élémentaire a sensiblement diminué, passant de 66 % à 60,9 %, en raison de la baisse des redoublements au niveau élémentaire, mais aussi de la hausse relativement plus forte de la dépense moyenne par élève de maternelle.

S'agissant du second degré, la nation lui a consacré en 1997 258,2 milliards de francs, soit 43,6 % de la DIE. Comme le montre le tableau ci-dessous, cette proportion est restée relativement stable depuis 1975.

La dépense, exprimée en francs constants, destinée au second degré a augmenté de 81,7 % sur la même période, soit 2,8 % par an.

Le ministère de l'éducation nationale a vu sa part dans la dépense d'éducation consacrée au second degré se réduire : elle était de 73 % en 1980 mais de 67,7 % en 1997. Il convient en effet de préciser que les lois de décentralisation ont transféré aux collectivités territoriales les crédits d'apprentissage, de transports scolaires (à partir de 1984), de fonctionnement des collèges et lycées (en 1986) et d'équipement de ces établissements (à partir de 1986). La part des collectivités territoriales dans le financement a ainsi plus que doublé depuis 1980, pour atteindre 17,4 % en 1997.

En 1997, un collégien " coûte " 40.300 francs, un lycéen 46.900 francs en enseignement général, 53.300 francs en enseignement professionnel et 59.900 francs pour l'enseignement technologique.

Une scolarité commencée à l'âge de trois ans et menant à un baccalauréat général ou technologique sans redoublement est évaluée à 499.600 francs. En 1986, ce même cursus était estimé à 383.200 francs, soit une augmentation de 30 % en onze ans.

b) Les comparaisons internationales : la France dans une position moyenne

Les comparaisons internationales sont nécessairement fragiles en raison de procédés méthodologiques différents. En outre, les statistiques les plus récentes actuellement disponibles portent sur l'année 1994. L'OCDE avait alors étudié la dépense d'éducation en pourcentage du PIB dans les principaux pays de la zone.

Sous ces réserves, et en tenant compte des sources de financement publiques et privées, il apparaît que les pays de l'OCDE consacrent en moyenne 5,9 % de leur PIB aux établissements d'enseignement, tous niveaux confondus. Ce pourcentage varie de 4,8 % pour l'Italie à 8,4 % pour le Danemark. Il est également élevé en Suède et en Finlande, avec respectivement 7,8 % et 7,3 %.

La France se situe dans la moyenne : avec un taux de 6,4 %, elle vient juste derrière les Etats-Unis (6,6 %) mais précède l'Allemagne (6%), l'Espagne (5,8 %) et le Japon (4,9 %).

Les dépenses en faveur des établissements primaires et secondaires (y compris les dépenses privées et les subventions publiques en faveur des établissements d'enseignement privés) s'élèvent à 7,3 % du PIB pour l'ensemble des pays de l'OCDE, avec une variation de 2,1 % à 4,5 % entre les pays. La France, avec 4,3 %, vient après la Suède (4,5 %), le Canada, le Danemark et la Finlande (4,4 %). Elle devance notamment les Etats-Unis (3,9 %), l'Allemagne (3,8 %), l'Italie (3,4 %) et le Japon (3,1 %).

Les dépenses publiques d'éducation, y compris les crédits au secteur privé, en pourcentage du PIB, ont varié entre la Grèce (2,4 %) et le Danemark (8 %). La Suède (7,7 %) et le Canada (6,7 %) précèdent la France (5,9 %), le Royaume-Uni (5,2 %), l'Italie (4,8 %) et le Japon (3,8 %).

Ainsi, d'une manière générale - et le secrétaire d'Etat au budget l'a rappelé devant votre commission d'enquête -, la France consacre en moyenne autant de moyens que les principaux pays industrialisés pour l'enseignement primaire, mais 35 % de crédits supplémentaires pour l'enseignement secondaire. En revanche, elle attribue des moyens moindres à l'enseignement supérieur.

B. UNE DÉRIVE BUDGÉTAIRE CONTINUE

Les crédits alloués à l'enseignement scolaire, et à l'éducation nationale dans son ensemble, sont ainsi considérables. La nation lui consacre un effort sans précédent et en augmentation constante. Aucun autre département ministériel n'a fait l'objet, depuis 10 ans, d'une telle sollicitude budgétaire.

Pourtant, cet effort n'est pas stabilisé et, en raison de la nature même de ce budget, ne peut l'être. La croissance ininterrompue des crédits de l'enseignement scolaire peut être qualifiée de dérive parce qu'elle est insuffisamment contrôlée et que les marges de manoeuvre n'ont pas été utilisées. L'équilibre des finances publiques risque, à terme, d'en pâtir.

Votre commission d'enquête juge dès lors indispensable d'instituer un débat parlementaire portant sur la politique d'éducation qui aurait lieu chaque année avant la discussion du projet de loi de finances.

1. La rigidité du budget de l'éducation nationale

L'inquiétude suscitée par l'évolution budgétaire de notre système éducatif tient en grande partie à la très forte rigidité de ce budget, qui ne laisse que peu de marges de manoeuvre en cas de conjoncture économique favorable. Du reste, la croissance a été relativement soutenue en 1998 mais les crédits alloués à l'école ont fortement progressé. Il convient de souligner que cette progression est en grande partie automatique en raison du poids, et de l'évolution par nature haussière, des dépenses de rémunérations des personnels.

a) Le poids des dépenses de personnels

Le budget de l'enseignement scolaire est avant tout un budget de rémunérations. Environ 96 % des crédits alloués à l'enseignement scolaire sont destinés à rémunérer les différentes catégories de personnels, ce qui représente dans la loi de finances pour 1999 environ 280 milliards de francs.

Les dépenses d'intervention sont réduites à la portion congrue, sans parler des dépenses en capital qui, pourtant, engagent l'avenir. Ces dernières représentent 754,16 millions de francs sur un budget de près de 300 milliards de francs, soit 0,25 %.

Avec le temps, ces spécificités se sont encore accentuées. Il est ainsi intéressant de comparer la structure du budget de l'enseignement scolaire en 1985, soit la dernière année avant la décentralisation, et celle de la loi de finances pour 1998.



La part des rémunérations, déjà considérablement élevée en 1985, s'est accrue et est passée de 91,3 % à cette époque à 96,09 % en 1998. Le fonctionnement proprement-dit a vu ses dotations passer de 4,6 % à 2,01 % de l'ensemble, tandis que la part consacrée aux interventions est ramenée de 4,2 % à 1,65 %. Enfin, et surtout, les dépenses en capital se sont réduites de 2,9 % à 0,25 % du total.

Le budget de l'enseignement scolaire apparaît ainsi atypique par rapport à ceux des autres départements ministériels.

Les crédits alloués aux rémunérations, au ministère de l'emploi et de la solidarité, ne représentent par exemple que 3,3 % du budget de ce département ministériel.

Jamais ces crédits de rémunérations n'atteignent, dans les autres ministères, la proportion de ceux de l'éducation nationale.

Les rémunérations représentent 16,3 % des crédits de l'équipement, 56 % de ceux de la défense, et même 85,9 % de ceux des finances, soit 10 points de moins que l'enseignement scolaire.

b) L'importance des services votés

L'article 33 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances dispose que " les services votés représentent le minimum de dotations que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente par le Parlement ".

Traditionnellement, les services votés représentent toujours une part considérable, supérieure à 90 %, des crédits d'un département ministériel. Mais la rigidité de la dépense publique est plus grande encore à l'éducation nationale, en raison, précisément, du poids des dépenses de personnels.

Ainsi, dans la loi de finances initiale pour 1999, les services votés s'élèvent à 292,20 milliards de francs, soit plus de 98 % de l'ensemble des crédits.

c) La faiblesse des mesures nouvelles

De manière corrélative, les dépenses nouvelles sont extrêmement réduites. La première prérogative du Parlement, héritée de l'histoire, est le vote du budget.

En fait, ce pouvoir fondamental est fortement contraint par le poids des services votés. La marge de manoeuvre d'un budget comme celui de l'éducation nationale ne porte que sur quelques milliards de francs.

Dans la loi de finances initiale pour 1999, les mesures nouvelles s'établissent à 5,54 milliards de francs, soit 1,86 % de l'ensemble des crédits.

Il convient de noter que, alors que le budget de l'enseignement scolaire augmente de 11,8 milliards de francs de 1998 à 1999, les mesures nouvelles ne représentent qu'à peine la moitié de cette progression. Le reste, soit la hausse complémentaire de 6,3 milliards de francs, résulte de la progression automatique des crédits de rémunérations. D'ailleurs, 3,6 milliards de francs de mesures nouvelles représentent également des crédits de personnels, les moyens véritablement nouveaux s'élevant à 1,9 milliard de francs.

Votre commission d'enquête se demande, dès lors, si la véritable priorité du gouvernement n'est pas, plutôt, la rémunération des fonctionnaires.

d) Les spécificités de la préparation du budget de l'éducation nationale

La préparation du budget de l'éducation nationale obéit aux mêmes règles que pour celle du budget des autres ministères. Elle présente toutefois un certain nombre de caractéristiques particulières.

En premier lieu, les conférences techniques du début de l'année, qui ont notamment pour objet de déterminer le montant des services votés, revêtent une importance particulière pour deux raisons.

D'une part, le coût des mesures nouvelles concernant les enseignants est prévu dans la loi de finances en tiers d'année, parce qu'elles prennent effet à la rentrée de l'année en cours, soit au 1 er septembre. Il convient donc de prendre en compte dans le projet de loi de finances en préparation les extensions en année pleine de ces mesures. Par exemple, le montant des extensions en année pleine s'établit à 816 millions de francs dans la loi de finances pour 1999. Ce point est essentiel dans le cas du budget de l'éducation nationale : une mesure nouvelle concernant les enseignants pèse pour un tiers dans le budget de l'année où cette mesure prend effet, et pour les deux tiers dans le budget de l'année suivante.

D'autre part, la mesure du paramètre glissement-vieillesse-technicité (GVT) et les moyens de financement envisageables sont également examinés lors de ces conférences. Il convient alors de prévoir un abondement des crédits initiaux s'ils se révèlent insuffisants.

En deuxième lieu, de nombreux sujets " remontent " à l'arbitrage du secrétaire d'Etat au budget, du ministre de l'économie et des finances, puis du Premier ministre. Les conférences budgétaires de première phase, et même de seconde phase, se traduisent ainsi, la plupart du temps, par un dossier d'arbitrages assez lourd, sur le schéma d'emplois en particulier.

Enfin, la direction du budget cherche à assurer la cohérence de la répartition des moyens sur le territoire, du calibrage des concours et des créations et suppressions d'emplois prévues dans le projet de loi de finances.

Traditionnellement, la séquence des arbitrages est la suivante. Les créations et suppressions d'emplois sont arbitrées aux mois de juin et juillet. La répartition des moyens sur le territoire pour la prochaine rentrée est effectuée aux mois de novembre et décembre. Le calibrage des concours de l'année suivante est arbitré au printemps de cette année-là. Or, il existe normalement un lien mathématique entre ces trois décisions : les emplois budgétaires inscrits dans le projet de loi de finances contraignent normalement le calibrage des concours, duquel dépendent directement les moyens disponibles pour être répartis sur le territoire.

Il est donc essentiel pour la direction du budget que le calibrage des concours soit arbitré en même temps que les créations et suppressions d'emplois du projet de loi de finances, et en cohérence avec lui. Les moyens disponibles pour la détermination de la carte scolaire s'en déduisent.

2. La progression des recrutements : 43.500 emplois supplémentaires en dix ans

a) L'augmentation du nombre des emplois

Le poids des dépenses de rémunérations est bien entendu lié à l'importance des effectifs de l'éducation nationale.

En 1998, le ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie employait, pour la seule section enseignement scolaire, environ un million de fonctionnaires, enseignants et non enseignants. Il convient d'être prudent dans l'estimation des effectifs de ce ministère, des développements plus approfondis étant consacrés ultérieurement à la question de savoir si la rue de Grenelle connaît, et dans quelle mesure, les effectifs qu'elle emploie.

Il est toutefois possible de préciser, dès à présent, que les emplois affectés à l'enseignement scolaire représentent plus de la moitié des emplois civils et 45 % de l'ensemble des emplois budgétaires de l'Etat.

Le tableau ci-après récapitule les emplois inscrits au budget de l'enseignement scolaire depuis 1990. Il est extrait d'un document de la direction des affaires financières du ministère, intitulé Financement et effectifs de l'enseignement scolaire.

En 1998, l'éducation nationale disposait de 1.068.945 emplois, soit 941.249 emplois budgétaires (88,05 % du total) et 127.696 emplois dans l'enseignement privé (11,95 %), auxquels il faut ajouter 12.080 emplois non budgétaires rémunérés par les établissements publics dans lesquels ils sont affectés.

Depuis 1990, la section enseignement scolaire comporte 13.032 emplois budgétaires supplémentaires, soit une progression de 1,4 % en 8 ans. Le nombre de non-titulaires a diminué de 6,7 %, passant de 41.371 à 38.597 emplois. Leur proportion a également baissé, s'établissant à 4,6 % en 1990 mais à 4,1 % en 1998.

Les emplois d'enseignants représentent 82,8 % du total des emplois budgétaires en 1998, soit une proportion identique à celle de 1990. Leur nombre est passé, sur cette période, de 769.909 à 778.926, soit une progression de 1,17 %.

Les emplois de non enseignants ont cru plus rapidement, de 2,54 % sur la période, et sont passés de 158.308 à 162.323.

Il convient toutefois de préciser qu'il s'agit d'emplois budgétaires, inscrits par conséquent au " bleu " présentant les crédits de l'enseignement scolaire. Ces chiffres ne correspondent pas nécessairement au nombre de personnes physiques employées et rémunérées par le ministère de l'éducation nationale.

Le tableau ci-après récapitule les créations d'emplois intervenues depuis 1988 :

Sur cette période de 10 ans, 43.507 emplois supplémentaires ont été inscrits au budget de l'enseignement scolaire. Les établissements du second degré ont bénéficié de 28.727 créations d'emplois d'enseignants, soit 66 % du total. En revanche, les enseignants du premier degré ont été moins bien lotis, avec seulement 4 % des créations de postes, tandis que le nombre des stagiaires, qui sont de futurs enseignants, a été diminué de plus de 2.500 postes. 6.107 emplois budgétaires ont été créés en matière de personnels d'administration, soit 14 % du nombre des créations totales.

Ainsi, les moyens en personnels de l'enseignement scolaire ont été constamment accrus sur cette période, les années 1989 à 1991 ayant constitué des années de forts recrutements : près des trois quarts des emplois créés sur cette période l'ayant été au cours de ces trois années. En revanche, seule l'année 1997 a été l'occasion de réduire le nombre d'emplois inscrits au budget de l'enseignement scolaire, et, ce faisant, de tirer les conséquences de la réduction des effectifs des élèves qui sera analysée plus loin.

L'enseignement scolaire a ainsi été l'objet d'une politique de l'emploi volontariste et, quelle que soit l'orientation politique du gouvernement, le souci de recruter des personnels supplémentaires a toujours prévalu.

b) La ventilation des effectifs

Le graphique ci-dessous précise la répartition, au cours de la présente année scolaire, des emplois inscrits au budget de l'enseignement scolaire :

Le tableau ci-après retrace l'évolution des types d'emplois budgétaires lors de la rentrée scolaire, de 1990 à 1998.

• Les enseignants du premier degré : une quasi stabilisation

Les enseignants du premier degré ont vu leurs effectifs se réduire légèrement, passant de 312.280 en 1990 à 310.258 en 1998, soit une baisse de 0,65 % en 9 ans.

Toutefois, sur une plus longue période, il est possible de constater une forte croissance des effectifs d'enseignants du premier degré. Comme le montre le graphique ci-dessous, du début des années 1960 au début des années 1980, les effectifs ont cru de près de 40 %, puis ont légèrement diminué en 1987 et 1988 avant de connaître une légère reprise au cours des dernières années.

Le graphique ci-après donne la répartition des différents types d'emplois au sein de l'ensemble des personnels enseignants du premier degré. Il apparaît que les instituteurs, corps en extinction depuis la création du corps des professeurs des écoles en 1990, constituent encore 56 % des effectifs, les professeurs des écoles n'en représentant que 30,3 %.

• Les enseignants du second degré : une augmentation de près de 13 % en dix ans

L'évolution du nombre des enseignants du second degré de l'enseignement public est retracée dans le tableau ci-après :

Le fonctionnement des collèges et des lycées publics de métropole est assuré par environ 360.000 enseignants, soit 12,7 % de plus que dix ans auparavant.

Les effectifs de non titulaires, les maîtres auxiliaires, ont fortement augmenté jusqu'en 1991, passant de 13.162 en 1986-87 à 31.206 en 1991-92, soit une progression de 137 % en cinq ans. Depuis, la mise en oeuvre de plans de titularisation de maîtres auxiliaires a fait régresser leurs effectifs.

Le nombre de professeurs agrégés et certifiés a connu une croissance régulière qui s'accélère depuis la fin des années 1980 : elle est respectivement de 82 % et 76 % de 1986 à 1996.

Les effectifs de PEGC (professeurs d'enseignement général des collèges) diminuent régulièrement en raison de l'arrêt du recrutement en 1986 et de l'intégration d'une partie d'entre eux dans le corps des professeurs certifiés.

Enfin, les PLP (professeurs de lycée professionnel) du premier grade voient leur effectif diminuer au profit de celui des PLP du deuxième grade créé à la fin des années 1980.

Le tableau ci-après détaille la répartition des enseignants par corps ou grade et par type d'établissement en 1996-97.



Enfin, le graphique ci-dessous précise la répartition des différentes catégories d'enseignants du second degré :

Il montre que les certifiés représentent plus de la moitié de l'ensemble de ces enseignants contre 10 % pour les agrégés. Les PEGC n'en constituent plus que 8 % et les professeurs de lycée professionnel 16 %.

• Les personnels non enseignants

S'agissant des personnels non enseignants, le tableau ci-après précise l'évolution de leurs effectifs depuis 1994 et leur répartition par services.

La commission soulignera les efforts entrepris pour réformer l'administration centrale , la nouvelle organisation du ministère ayant été arrêtée par le décret n° 97-1149 du 15 décembre 1997. Cette réorganisation s'est traduite par la suppression de cinq directions, un service, quatre sous-directions, vingt-six bureaux ou structures équivalentes...

Surtout, l'évolution des emplois budgétaires de l'administration centrale fait apparaître une réduction continue des effectifs résultant des efforts de déconcentration d'un certain nombre d'opérations de gestion. La loi de finances initiale pour 1998 a supprimé 100 emplois tandis que des effectifs ont été transférés dans le cadre du recentrage de l'administration centrale sur ses fonctions de conception et de pilotage.

Le rattachement de la recherche au ministère de l'éducation nationale s'est traduit par le transfert d'environ 300 emplois d'administration centrale. Les effectifs de " la Centrale " devraient continuer de diminuer.

Au total, l'administration centrale de l'éducation nationale a perdu environ 800 emplois depuis plusieurs années.

Il convient de se féliciter de cette évolution et de souligner la possibilité pour l'éducation nationale de conduire des réformes de gestion, les principes d'efficacité étant souvent source d'économies.

3. L'impact des plans de revalorisation et d'intégration

Le poids des dépenses destinées à rémunérer les personnels de l'enseignement scolaire a été souligné plus haut.

Mais l'importance de ces crédits budgétaires résulte non seulement du nombre des effectifs mais aussi du coût considérable des différents plans de revalorisation de la situation des personnels enseignants, voire, dans une moindre mesure, non enseignants.

Il convient de préciser que l'augmentation de 1 % du point " fonction publique " équivaut à une progression automatique de 2,75 milliards de francs. Les mesures catégorielles éventuelles sont donc extrêmement lourdes en terme budgétaire.

Or, les personnels de l'éducation nationale ont fait l'objet de différentes mesures de revalorisation de leur situation - et de leurs rémunérations - intervenues à la fin des années 1980 et au début des années 1990, lorsque M. Lionel Jospin était ministre de l'éducation nationale.

Les mesures de revalorisation prises en faveur des personnels enseignants, d'orientation et d'éducation s'inscrivent, d'une part, dans les différents plans de revalorisation de la fonction enseignante signés depuis 1989 - plans Jospin, Lang, Bayrou - et, d'autre part, dans le protocole d'accord sur la refonte de la grille indiciaire de la fonction publique signé le 9 février 1989, sauf en ce qui concerne les corps des professeurs agrégés et des professeurs de chaire supérieure, dit protocole Durafour.

Le tableau ci-après récapitule les effectifs budgétaires concernés par ces différents plans de revalorisation, sur la période 1990 à 1998.

a) Les principales mesures prises au titre des plans de revalorisation

Il serait fastidieux de dresser la liste de toutes les mesures catégorielles contenues dans ces différents plans de revalorisation, et votre commission n'en exposera que les principales.

• Les mesures catégorielles, statutaires et indiciaires ont bénéficié, au cours de la période 1990 à 1998, à 121.065 enseignants du premier degré.

La principale mesure a consisté en la création, par le décret n° 90-680 du 1 er août 1990, du corps des professeurs des écoles classé dans la catégorie A de la fonction publique. De 1990 à 1994, l'intégration des instituteurs - fonctionnaires de catégorie B - dans le corps des professeurs des écoles a été réalisée en application du plan Jospin pour 7.000 transformations annuelles, et en application du protocole Durafour pour 5.000 transformations annuelles, soit un total de 12.000 transformations par an. Le nombre de ces intégrations a été porté à 14.619 en 1995, à 14.641 en 1996, à 14.851 en 1997 et à 14.850 en 1998.

En septembre 1994, une hors-classe a été créée dans le corps des professeurs des écoles, dotée du même échelonnement indiciaire que la hors-classe des professeurs certifiés. Cette hors-classe a bénéficié, à compter du 1 er septembre 1996, d'un échelon supplémentaire.

Le coût de ces différentes mesures pour la période considérée s'est élevé à un peu plus de 6 milliards de francs. Le " coût " d'un instituteur sera supérieur de 48 % en 2007 par rapport au niveau de 1988.

• Les personnels enseignants du second degré ont bénéficié de plusieurs types de mesures catégorielles prévues par les plans précédents mais aussi par des mesures complémentaires décidées en 1993 au titre du protocole Lang.

Certaines mesures sont relatives à la création ou l'extension de grades de débouché, élargissement de l'accès à la hors-classe par exemple. D'autres mesures bénéficient aux corps d'enseignants en voie d'extinction, comme les adjoints d'enseignement.

Ces différentes mesures ont concerné, de 1990 à 1998, 129.511 personnels du second degré, et leur coût s'est élevé à environ 8,43 milliards de francs.

• Les personnels de direction et d'inspection ont, eux aussi, bénéficié de mesures de nature statutaire, indiciaire et indemnitaire dont le coût s'élève à 475,73 millions de francs pour les premiers et à 37,3 millions pour les seconds .

• Enfin, les personnels administratifs, techniques, ouvriers et de service (ATOS) ont également bénéficié de ce type de mesures : 33.033 fonctionnaires des catégories A et B ont été concernés, pour un coût de 252,6 millions de francs. Pour les catégories C et D, ces mesures ont concerné 161.217 personnes, pour un coût de 838,7 millions de francs.

b) Un impact budgétaire lourd

Les différents plans de revalorisation ont un impact budgétaire lourd et étalé dans le temps. De 1990 à 1999, les personnels de l'éducation nationale ont bénéficié de plus de 30 milliards de francs en mesures catégorielles, soit 11 % de la masse salariale. Leurs répercussions financières expliquent l'essentiel de l'augmentation du budget de l'enseignement scolaire d'une année sur l'autre et constituent la principale source de sa rigidité, en raison du caractère automatique de leur progression. Il s'agit d'une bonne illustration de l'effet de cliquet.

L'analyse de la progression du budget de l'enseignement scolaire de 1998 à 1999 est, à cet égard, riche d'enseignements.

L'essentiel de cette progression est dû à la montée en charge progressive mais inexorable des dépenses de personnels consécutives à différentes mesures de nature statutaire, indiciaire ou indemnitaire :

- 4,59 milliards de francs au titre de l'accord salarial de la fonction publique (mesures 1998 et 1999) ;

- 682 millions de francs pour l'actualisation des rémunérations, dont 490 millions pour le congé de fin d'activité ;

- 776 millions de francs au titre des extensions en année pleine de 1998 sur 1999, dont 670 millions de francs pour les extensions de mesures catégorielles ;

- 133 millions de francs au titre de diverses mesures d'ajustements et d'indexations ;

- 670 millions de francs au titre des mesures catégorielles, dont 296 millions (en tiers d'année) pour l'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles du public et la mesure de parité pour les maîtres de l'enseignement privé, ainsi que 75 millions de francs de mesures indemnitaires et de bonifications en faveur des ZEP.

Le budget de l'enseignement scolaire a cru de près de 12 milliards de francs en 1999 par rapport à 1998 : environ 6,8 milliards sont imputables aux seules dépenses de personnels.

4. Le poids des pensions

a) Les perspectives de départs en retraite des enseignants

L'éducation nationale va voir une grande partie de ses personnels se renouveler au cours des dix prochaines années, en raison de nombreux départs à la retraite.

En effet, l'âge moyen des fonctionnaires rémunérés par le ministère de l'éducation nationale est de 42 ans, dont 63 % sont des femmes.

L'âge moyen des enseignants du premier degré est de 41 ans ; plus de 75 % d'entre eux sont des femmes. Elles ont en moyenne un an et demi de moins que leurs collègues masculins. 54 % des enseignants du premier degré ont de 37 à 50 ans. Les classes d'âge de 45 à 49 ans sont les plus riches en effectifs : elles rassemblent 22 % des enseignants. Or, les instituteurs ainsi que les enseignants récemment intégrés dans le corps des professeurs des écoles partent en retraite à 55 ans.

Dans l'enseignement du second degré , les personnels enseignants sont plus âgés, deux ans de plus en moyenne. 52 % de ces enseignants ont de 41 à 54 ans.

Enfin, 40 % des non enseignants se situent dans les tranches d'âge de 41 à 53 ans.

Les départs en retraite des fonctionnaires de l'éducation nationale vont donc être très importants.

Le graphique ci-après montre que 53,6 % des agents publics qui sont partis à la retraite en 1996 sont issus du ministère de l'éducation nationale, les agents de La Poste et de France Télécom, qui arrivent en seconde position, ne représentent que 20 % de ces départs à la retraite.

Or, ces départs à la retraite, déjà importants, connaissent une évolution fortement ascendante, comme le montre le tableau ci-dessous :

Ces départs à la retraite sont passés de 23.513 en 1992 à 26.304 en 1996, soit une progression de près de 12 % en 4 ans.

Les projections effectuées montrent que 40 % des personnels enseignants partiront en retraite d'ici 2005.

b) L'explosion du coût des pensions

L'évolution démographique a des répercussions inévitables - et inquiétantes - sur le coût des pensions.

Les pensions versées aux retraités de l'éducation nationale représentent déjà près de 42 % des pensions civiles de retraite qui étaient en paiement au 31 décembre 1996. Le nombre des ayants droit s'élevait alors à 467.173 sur un total de 1.114.064 pensionnés de l'Etat. Le graphique ci-après illustre la part majeure prise par les pensionnés de l'éducation nationale parmi les anciens fonctionnaires de l'Etat ou assimilés.

L'inflation budgétaire résultant de cette évolution va prendre des proportions considérables.

Sur ce sujet également, la loi de finances initiale pour 1999 est riche d'enseignements, puisque le seul ajustement des pensions entraîne un accroissement - ici encore purement automatique - du budget, de 3,85 milliards de francs. Le chapitre 32-97 (Participation aux charges de pensions) comporte des crédits à hauteur de 58,18 milliards de francs, contre 54,33 milliards l'année précédente, soit une progression de plus de 7 % en un an.

Le coût des pensions était de 29 milliards de francs en 1990 : il a donc doublé en dix ans. En 2010, il devrait s'élever, en francs constants, à près de 100 milliards de francs.

II. UNE DÉRIVE BUDGÉTAIRE APPELÉE À SE POURSUIVRE

A. UNE DÉCROISSANCE DÉMOGRAPHIQUE SANS INCIDENCES BUDGÉTAIRES

1. La baisse des effectifs des élèves : moins 317.000 depuis six ans

Le tableau ci-après retrace l'évolution constatée des effectifs d'élèves de 1992 à 1997, ainsi que les prévisions pour la rentrée 1998 et des projections pour 1999.



Depuis la rentrée 1993, qui a permis d'accueillir 12.915.100 élèves, soit le point culminant des effectifs scolarisés, on constate une baisse régulière de ces effectifs : en six ans, le nombre d'élèves dans l'enseignement scolaire s'est réduit de 317.400, soit - 2,46%.

D'une manière générale, sur la France métropolitaine et les départements d'outre-mer, pour les secteurs d'enseignement public et privé, une hausse continue des effectifs d'élèves dans les collèges peut être constatée, de 1992 à 1994. Depuis 1995, les effectifs connaissent une baisse sensible, et les projections montrent que cette tendance devrait se poursuivre toutefois en s'atténuant lors des rentrées 1998 et 1999 (successivement de l'ordre de - 15.700 et - 1.400 élèves).

En ce qui concerne les lycées professionnels, après une baisse continue des effectifs ces dernières années, on a assisté, à la rentrée 1996, à un retournement de tendance (+ 3.500 élèves). Cette progression modérée, qui s'est poursuivie à la rentrée 1997 (+ 4.900 élèves), ne devrait pas se poursuivre aux rentrées 1998 et 1999. En effet, un arrêt de la hausse et une baisse des effectifs sont attendus (+ 100 en 1998 et - 15.400 élèves en 1999).

La tendance à la baisse des effectifs du second cycle général et technologique, qui se poursuivait depuis la rentrée 1992, s'est inversée à la rentrée 1996. La hausse des effectifs à la rentrée 1997 a ainsi été de 7.000 élèves. Mais une nouvelle diminution devrait avoir lieu aux rentrées 1998 et 1999, respectivement de - 10.000 et - 18.000 élèves.

2. Les projections démographiques pour les dix prochaines années

a) Dans le premier degré : moins 220.000 élèves

Deux facteurs contribuent à l'évolution des effectifs du premier degré. Le premier, exogène, est de nature démographique, les hypothèses retenues étant la constance du solde migratoire et la stabilité de la fécondité. Le second facteur est l'évolution de la scolarisation à chaque âge, particulièrement à 2 ans et au-delà de 10 ans.

Compte tenu de ces facteurs, il apparaît que la baisse démographique reste sensible, d'autant plus que les naissances ont diminué à nouveau en 1997. La population en âge d'être scolarisée dans le premier degré pourrait donc encore subir, dans les 10 ans à venir, une diminution sensible de 210.000 élèves pour l'ensemble des enfants de 2 à 10 ans, et toucherait davantage les enfants de 6 à 10 ans, scolarisables au niveau élémentaire (- 196.000) que ceux de 2 à 5 ans, scolarisables au niveau préélémentaire (- 14.000).

Globalement, les hypothèses retenues conduisent à une diminution des effectifs de l'ensemble du premier degré, public et privé, de l'ordre de 220.000 élèves, soit - 3,4 % par rapport à 1997.

La quasi totalité de cette baisse porte sur la période 1998-2003 et une stabilité apparaît sur la fin de la période. Une approche par niveau d'enseignement montre que la baisse est principalement attendue dans l'enseignement élémentaire, où elle atteindrait 222.000 élèves (- 5,7 %), et dans les classes d'enseignement spécial (- 9.000 élèves, soit - 14,5 %). En revanche, le nombre d'élèves de l'enseignement préélémentaire pourrait connaître une hausse proche de 11.000 élèves (+ 0,5%), en raison d'une scolarisation plus précoce.

b) Dans le second degré : moins 393.000 élèves pour les huit ans à venir

Sur l'ensemble des établissements du second degré, hors classes supérieures, les effectifs devraient diminuer de 176.000 élèves d'ici la rentrée 2002, pour s'établir à 5.333.000, soit une baisse de 3,2 %. A l'horizon 2007, les effectifs devraient continuer à diminuer , la baisse entre les rentrées 2002 et 2007 serait de 217.000 élèves, soit - 4,1 %. Ces évolutions tiennent compte de la démographie qui n'est guère favorable pour les années à venir, des taux de passage et de redoublement, ainsi que des passages vers l'apprentissage et vers les lycées agricoles.

Les effectifs du premier cycle continuent de diminuer : - 61.000 entre 1997 et 2002, - 171.000 entre les rentrées 2002 et 2007. Les effectifs sur l'ensemble de cette période devraient diminuer puisque, à partir de 1986, la taille des générations diminue pour descendre en-dessous de 700.000 pour celle née en 1994. Cependant, malgré l'effet démographique défavorable, les effectifs de 4 ème et de 3 ème générales augmenteraient globalement sur la période 1997-2002 du fait de l'intégration des anciens effectifs des classes technologiques de collège.

Les effectifs du second cycle professionnel devraient être en très légère augmentation lors de la prochaine rentrée, puis diminuer à partir de 1999, sous l'effet des générations creuses qui commencent à quitter le collège. En termes d'effectifs, on obtient une baisse de 32.000 élèves (soit - 4,5 %) entre 1997 et 2002, puis de 12.000 (soit - 1,8 %) pour l'ensemble des cinq années suivantes.

Du fait de la baisse des effectifs de 3 ème générale et technologique, les formations au BEP et au CAP devraient accueillir de moins en moins d'élèves. L'hypothèse d'une poursuite de l'essor des baccalauréats professionnels contribuera à maintenir la progression des effectifs de ces formations jusqu'en 2000 ; mais, à partir de la rentrée 2001, l'ensemble des formations du second cycle professionnel seraient en perte de vitesse.

Après deux années de légère augmentation des effectifs du second cycle général et technologique, on devrait assister en 1998 à un retournement avec une baisse continue des effectifs.

Entre 1997 et 2002, on aurait, au total, 84.000 lycéens en moins. La deuxième période, 2002-2007, devrait voir les effectifs diminuer plus faiblement : - 29.000 élèves, soit - 2 %.

3. Le nombre moyen d'élèves par classe

Le maintien, ou l'augmentation des moyens humains d'enseignement, conjugué à une évolution démographique à la baisse se traduit mécaniquement par une réduction du nombre d'élèves par classe.

Si la commission d'enquête ne saurait être favorable, par principe, à une réduction purement arithmétique des moyens ; en utilisant cette rente démographique, elle considère que l'éducation nationale a une occasion privilégiée de développer une nouvelle politique axée sur des objectifs plus qualitatifs, le renforcement systématique de l'encadrement des élèves ne pouvant être envisagé comme une fin en soi.

a) Dans le premier degré

Dans l'enseignement préélémentaire public, l'effectif moyen des classes suit une tendance régulière à la baisse : 27,4 élèves par classe en 1991, 26,8 en 1994, 25,5 en 1997. Ce mouvement devrait se poursuivre, avec un effort particulier d'accueil dans les zones d'éducation prioritaires (ZEP).

Dans le secteur privé, l'effectif moyen des classes suit cette même tendance régulière à la baisse : 27,5 élèves par classe en 1991 et 26,1 en 1997.

En ce qui concerne l'enseignement élémentaire public, la taille des classes, en baisse au début des années 1980, s'était accrue en raison de hausses importantes d'effectifs.

Ces dernières années, la taille moyenne des classes tend à se stabiliser à un peu moins de 23 élèves, malgré la diminution des effectifs scolaires : ceci résulte de transferts de moyens opérés de l'enseignement élémentaire vers le préélémentaire pour y améliorer l'accueil des enfants et notamment généraliser la scolarisation à 3 ans.

La taille moyenne des classes, dans l'enseignement élémentaire privé, plus élevée que dans le public, a subi peu de variations : de 23,6 élèves par classe en 1991 à 23,4 dès la rentrée 1992. Depuis cette date, la taille des classes s'y est stabilisée.

b) Dans le second degré

Dans le second degré public, on note, à la rentrée 1997, une légère diminution de la taille des divisions en collège : les effectifs moyens par division sont stables en 6 ème et en 3 ème technologiques, en baisse en 5 ème , en 4 ème , en 3 ème , en 4 ème technologique et en 3 ème d'insertion. Cependant, les classes de premier cycle comptent aujourd'hui, en moyenne, légèrement plus d'élèves qu'en 1991.

Dans le second degré privé, la taille des divisions en collège a augmenté entre 1991 (24,6) et 1993 (24,9) ; elle diminue depuis pour s'établir à 24,6 à la rentrée 1996 ainsi qu'à la rentrée 1997. Elle est légèrement supérieure à celle constatée dans le public. Entre les rentrées 1996 et 1997, la taille moyenne des divisions a diminué en 5 ème , en 4 ème générale et technologique, en 3 ème générale et technologique ; elle a augmenté en 6 ème ( de 25 à 25,5).

En second cycle général et technologique public, le nombre moyen d'élèves par classe avait été ramené de 30,3 à 29,7 de 1991 à 1992. Cette amélioration a été rendue possible par l'affectation d'importants moyens nouveaux. Ces effectifs poursuivent légèrement leur baisse depuis trois ans. Les classes de seconde sont les plus chargées avec une moyenne de 32,1 élèves à la rentrée 1997 (32,3 lors de la rentrée précédente).

Dans le second degré privé, comme dans le public, le nombre moyen d'élèves par classe, bien que moins élevé, a été diminué entre les mêmes rentrées scolaires, passant de 25,6 en 1991 à 25,1 en 1992. Il augmente à nouveau jusqu'en 1994, pour s'établir à 25,6 aux rentrées 1996 et 1997. Les classes de seconde restent également les plus chargées avec une moyenne de 28,3 élèves à la rentrée 1997 (24,3 en 1 ère et 24,5 en terminale).

4. Les incidences en terme de taux d'encadrement

Le tableau ci-après rappelle les taux d'encadrement en personnels enseignants, de la rentrée 1992 à la rentrée 1998.



*Prévisions



Dans le premier degré de l'enseignement scolaire public , le solde des créations et des suppressions d'emplois, entre la rentrée 1992 et la rentrée 1997, a été de + 100 emplois d'instituteurs et de professeurs des écoles. Au cours de cette période, les effectifs scolarisés ont diminué de 227.900 élèves. Le nombre d'élèves par enseignant est donc passé de 24 en 1992 à 23,5 à la rentrée 1997. A la rentrée 1998, le taux d'encadrement devrait encore s'améliorer et s'établir à 23,3 élèves par enseignant.

Dans le second degré public, les établissements d'enseignement ont accueilli, de la rentrée 1992 à la rentrée 1997, 20.500 élèves supplémentaires. Face à cette progression, 12.050 emplois ont été créés. Le taux d'encadrement dans les lycées s'est lentement amélioré, et s'élève, à la rentrée 1998, à 13,2 élèves pour un professeur.

Le tableau ci-après compare l'évolution des effectifs des élèves et des créations d'emplois :

5. La nécessité de ne pas se contenter d'une logique purement quantitative

Les différents indicateurs qui viennent d'être rappelés mettent l'accent sur deux faits :

- d'une part, le contexte dans lequel évolue le système éducatif français est profondément modifié en raison de la décrue qui affecte les effectifs des élèves : alors que l'augmentation continue des effectifs scolarisés imposait une politique de l'emploi volontariste, l'évolution démographique nouvelle impose un changement d'attitude ;

- d'autre part, le gouvernement a procédé à un choix politique contestable dans son principe puisqu'il consiste à ne tirer aucune leçon, sur le plan budgétaire, de la rente démographique : au contraire, il a décidé de maintenir inchangé le nombre d'enseignants et, ce faisant, de conforter la logique purement quantitative qui, depuis trop longtemps, préside au fonctionnement du système éducatif.

Or, cette logique quantitative conduit à l'impasse. Non seulement elle alimente la surenchère budgétaire qui grève les finances publiques en contribuant à perpétuer un déficit budgétaire trop important, et à accroître notre dette publique, mais elle représente aussi une facilité qui dispense de mettre en oeuvre des réformes de gestion d'ordre qualitatif.

Pourtant - et votre commission d'enquête, à l'issue de ses investigations, en est convaincue - l'éducation nationale souffre, non pas d'un manque de moyens, mais d'un phénomène de " mal-administration " qui trouve sa source, d'une part, dans une gestion insuffisamment rigoureuse de ses moyens, et, d'autre part, dans l'illusion qu'elle entretient selon laquelle ses problèmes ne peuvent trouver qu'une réponse financière.

Le malaise lycéen de l'automne 1998 constitue une caricature de cette illusion budgétaire. Alors que les effectifs lycéens diminuent, et continueront de diminuer, et que les taux d'encadrement des élèves se sont constamment améliorés depuis plusieurs années, la réponse du gouvernement à ce qui, visiblement, n'était qu'un problème d'inadéquation des moyens aux besoins, a consisté à accorder une rallonge budgétaire prenant la forme d'un " amendement lycées " de 431 millions de francs dans le budget de l'enseignement scolaire, portant son augmentation, par rapport à 1998, de 11,8 à 12,25 milliards de francs.

Votre commission d'enquête estime qu'il n'est que temps de mettre un terme à cette dérive budgétaire permanente qui, trop souvent, tient lieu de politique de l'éducation.

Les projections démographiques devraient inciter les gouvernements, quels qu'ils soient, à utiliser la rente démographique actuelle. Votre commission d'enquête n'est pas favorable à une logique purement comptable qui consisterait à appliquer une règle mathématique simple de réduction des effectifs des enseignants proportionnelle à celle des effectifs des élèves.

B. UNE SURESTIMATION TRADITIONNELLE DES BESOINS

1. Un surcalibrage des concours résultant d'abord de la " peur de manquer " du ministère de l'éducation nationale

Le ministère de l'éducation nationale a vécu, pendant de longues années, dans la crainte de voir se prolonger la crise de recrutement à laquelle il a été confronté.

Au cours des années 1980 et au début des années 1990, le nombre des candidats aux concours de recrutement d'enseignants a fortement diminué. La profession était dévalorisée et cette image négative avait des répercussions objectives sur les concours.

Par exemple, 60 % seulement des postes mis au CAPES externe étaient pourvus ; beaucoup de candidats inscrits ne prenaient même pas la peine de se présenter, et les jurys de concours étaient très critiques sur la qualité des candidats qui, selon eux, ne permettait pas de pourvoir tous les postes. Des situations caricaturales se sont même produites, comme celle de ce CAPES de génie informatique organisé en 1988 qui proposait 100 postes mais qui n'a suscité que 80 candidatures...

Le plan de revalorisation de la profession enseignante décidé par M. Lionel Jospin lorsqu'il était ministre de l'éducation nationale visait à corriger cette image dépréciée.

Cependant, les gestionnaires du système éducatif, se souvenant de cette période douloureuse, sont aujourd'hui encore marqués par cette " peur de manquer " qui se traduit par un surcalibrage des concours.

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution, de 1988 à 1997, du nombre de postes et d'admis aux concours de recrutement d'enseignants.





Il fait apparaître que le nombre de postes mis aux différents concours de recrutement a considérablement augmenté au cours de la première moitié des années 1990. Les postes mis au concours de l'agrégation ont plus que doublé de 1988 à 1990, passant de 2.100 à 4.300, pour s'élever à 5.000 de 1991 à 1996. L'année 1997 amorce une décrue de 18 %, 900 postes de moins - 4.100 au lieu de 5.000 - étant mis au concours. Le taux de rendement du concours de l'agrégation est par ailleurs très satisfaisant puisque 87 % des postes mis au concours en 1997 ont été pourvus.

Le nombre de postes mis au concours du CAPES a lui aussi considérablement augmenté, passant de 8.600 en 1988 à 19.520 en 1993, soit une progression de 127 %. Depuis lors, ce nombre diminue régulièrement. Surtout, son taux de rendement s'est amélioré, passant de 64 % en 1989 à plus de 81 % en 1997.

Les données qui précèdent traduisent également un recours important aux candidats figurant sur liste complémentaire de concours , même si ce nombre a tendance à diminuer depuis 1996.

En 1991 par exemple, 6.006 candidats présents sur une liste complémentaire de concours ont été retenus, soit 95 % des candidats inscrits. Cette proportion n'est pas toujours aussi importante mais le procédé lui-même traduit des dysfonctionnements dans l'organisation des concours de recrutement des personnels enseignants, de telle sorte que le ministère de l'éducation nationale ne recrute pas le nombre exact de personnes équivalent au nombre de postes offerts aux divers concours.

Il n'est cependant pas certain que cette évolution ait été entièrement voulue, eu égard aux conditions dans lesquelles ont eu lieu les recrutements au cours des dernières années. Ils ont en effet été réalisés à partir d'évaluations globales et quantitatives ne reposant pas sur les éléments qualitatifs précis indispensables à une véritable politique de recrutement à l'éducation nationale tels que la détermination de taux d'encadrement, les obligations de service imposées aux agents ou le contenu des programmes. Le recours à des marges de sécurité est alors nécessaire pour faire face aux aléas pouvant apparaître lors de la rentrée scolaire.

L'absence de gestion prévisionnelle des besoins en personnels est donc bien réelle même si elle peut se manifester de manière différente, voire contradictoire : crise de recrutement hier, surcalibrage des concours aujourd'hui.

Les concours de recrutement sont en effet calibrés très au-delà des besoins stricts de l'éducation nationale.

La " peur de manquer " n'avait que peu d'impact lorsque la mise au concours d'un nombre croissant de postes était déconnectée du nombre de postes effectivement pourvus. Il y avait même une certaine stratégie à afficher un accroissement du nombre de postes au concours, qui était présenté comme une décision finalement généreuse et bienveillante à l'égard d'une discipline et d'une catégorie de professeurs. Cette " tactique " s'est révélée beaucoup plus risquée quand les candidats aux concours se sont présentés beaucoup plus nombreux.

Il s'est également agi de répondre à la demande, voire à la pression, des étudiants de certaines filières universitaires. Il est vrai qu'il n'est guère satisfaisant de conduire des politiques de recrutement alternant ouverture puis restriction des postes offerts aux concours. Une telle politique nuit à la qualité des personnels recrutés et à la crédibilité du système. La déconvenue peut être grande pour un étudiant, en histoire par exemple, de débuter un premier cycle une année au cours de laquelle 400 postes sont mis au concours du CAPES d'histoire, puis d'achever un deuxième cycle alors que le nombre de postes a été divisé par dix.

Toutefois, votre commission d'enquête s'interroge sur la pertinence de continuer à recruter, au-delà des besoins évidents, des enseignants de disciplines peu choisies par les élèves, comme des langues rares ou régionales, ou encore comme certaines disciplines technologiques très pointues.

Surtout, il convient de se demander ce que deviendront certains étudiants engagés dans des filières universitaires dont la faiblesse des débouchés leur avait pourtant été notifiée. C'est le cas bien connu des sciences et techniques d'activités physiques et sportives (STAPS) qui suscitent un grand engouement depuis quelques années : allons-nous assister à une forte augmentation du nombre de postes de professeurs d'éducation physique et sportive mis au concours ?

Des décisions ont pu être prises de manière précipitée sans véritable analyse de leurs conséquences au regard de l'effet amplificateur qu'elles peuvent avoir. Ainsi, il convient de garder à l'esprit qu'une heure d'une discipline au collège représente 100.000 heures d'enseignement, le collège comportant 100.000 divisions. De même, si le programme de français au collège est augmenté d'une heure, un besoin à hauteur d'environ 5.000 postes est créé. A l'inverse, quand un ministre décide de supprimer l'enseignement de la physique au collège, cela engendre un excédent de 5.000 postes.

Enfin, le surcalibrage des concours de recrutement à l'éducation nationale est à l'origine de relations difficiles entre la rue de Grenelle et le ministère du budget au regard des règles - ou de l'absence de règles - relatives au recrutement des personnels enseignants. L'éducation nationale est d'ailleurs la seule administration à fonctionner de cette manière. Les autres ministères ne sauraient recruter un nombre de fonctionnaires très éloigné de celui prévu.

2. Les conséquences : 10.000 surnombres

Le surcalibrage des concours de recrutement a pour conséquence tangible l'apparition de surnombres que votre commission d'enquête estime pouvoir chiffrer, à la suite de ses investigations, à environ 10.000.

Il est possible de distinguer deux catégories de surnombres : les surnombres budgétaires et les surnombres fonctionnels.

On parle de surnombres budgétaires quand le nombre d'emplois qui figurent dans la loi de finances n'est pas conforme au nombre d'emplois effectifs, le gouvernement pouvant décider de l'augmenter.

Les surnombres fonctionnels sont de nature disciplinaire : ils correspondent à la différence entre le nombre théorique d'enseignants de telle ou telle discipline, déterminé en principe pour couvrir les besoins d'enseignement, et le nombre réel d'enseignants, cette différence résultant du surcalibrage des concours. Il s'agit d'un mauvais ajustement entre les disciplines.

Il convient de préciser que les surnombres budgétaires ne concernent que les postes d'enseignants. Les personnels non enseignants ne sont pas en situation de surnombres. En effet, 126.000 emplois budgétaires d'ATOS sur le chapitre 31-90 et un peu plus de 33.000 emplois le sont sur le chapitre 36-60. Or, les emplois d'ATOS présents sur le terrain ont toujours été inférieurs aux emplois inscrits en loi de finances, sauf en 1993-94 quand le chapitre 31-90 présenta un surnombre de 22 emplois, largement compensé du reste par une sous-consommation de 200 emplois sur le chapitre 36-60.

Les enseignants du premier degré, dont les 321.000 emplois sont inscrits sur le chapitre 31-92, ont enregistré un surnombre de 353 emplois en 1997-98. Mais, en règle générale, les dotations budgétaires initiales sont assez bien respectées.

Tel n'est pas le cas pour les personnels du second degré. Le chapitre 31-93 rassemble l'ensemble des 458.000 emplois du second degré : les enseignants, mais également les personnels de direction, d'éducation, d'orientation, ainsi que 34.000 maîtres d'internat et surveillants d'externat (MI-SE). Or, le chapitre 31-93 est l'objet de surnombres importants et réguliers : 2.738 en 1994-95, 4754 en 1995-96, 9.000 en 1996-97.

Ces surnombres budgétaires résultent, en partie, d'un recrutement excessif et incontrôlé de maîtres auxiliaires. En effet, par définition, un emploi budgétaire de maître auxiliaire ne peut exister : les seuls emplois d'enseignants inscrits en loi de finances sont ceux de titulaires. Cependant, lorsqu'un maître auxiliaire est recruté, il est rémunéré sur un emploi budgétaire - un emploi de titulaire, donc - vacant. Dans ce cas, le recours excessif à des maîtres auxiliaires explique l'apparition de surnombres.

D'autres explications aux surnombres rejoignent des considérations déjà évoquées, notamment le surcalibrage des concours ainsi que l'amélioration du taux de rendement de ces concours de recrutement, mal anticipée par l'administration.

Les surnombres budgétaires et les surnombres disciplinaires peuvent également se rejoindre. Il faut en effet insister sur le fait que les postes mis aux concours ont fait l'objet d'une répartition disciplinaire souvent inappropriée. Les recrutements d'enseignants de disciplines devenant excédentaires ont été poursuivis, par exemple en histoire - géographie, en sciences physiques ou en sciences économiques et sociales. En revanche, il existe des disciplines qui manquent d'enseignants, comme l'anglais, les sciences de la vie et de la terre, l'espagnol ainsi qu'un certain nombre de disciplines professionnelles.

Enfin, les surnombres résultent aussi de dysfonctionnements dans la gestion des emplois et, en particulier, d'un champ de responsabilités mal défini à l'égard du chapitre 31-93 entre l'administration centrale d'une part, et les rectorats d'autre part. La première détermine les recrutements et la répartition disciplinaire des enseignants, tandis que les seconds, estimant inadéquate cette répartition par rapport aux besoins disciplinaires exprimés au niveau des établissements, recrutent des maîtres auxiliaires, parfois en nombre très important. La " coloration " des postes intervient en effet au niveau des académies.

Il faut espérer que le changement apporté dans la nomenclature budgétaire au cours de l'année scolaire 1997-98 permettra de mieux identifier les masses budgétaires en jeu, de clarifier les responsabilités de chacun des niveaux d'administration afin de mettre un terme à ces graves dysfonctionnements.

C. DES BESOINS NOUVEAUX

1. La prise en compte de la gestion de l'hétérogénéité

a) La discrimination positive : les zones d'éducation prioritaires (ZEP)

En 1981 et 1982, le gouvernement a décidé de mettre en oeuvre une politique scolaire comportant un volet reposant sur le principe de discrimination positive, en vertu duquel il faut " donner plus à ceux qui ont moins ".

Cette politique d'éducation prioritaire a pour objet, selon la circulaire n° 90-028 du 1 er février 1990, de " renforcer l'action éducative dans les zones où les conditions sociales sont telles qu'elles constituent un facteur de risque, voire un obstacle pour la réussite scolaire des enfants et adolescents qui y vivent et donc, à terme, pour leur intégration sociale ".

Elle vise donc à lutter contre l'échec scolaire au sein de zones d'éducation prioritaires (ZEP), prenant acte de l'hétérogénéité croissante des publics scolaires, elle-même reflet des évolutions de la société française.

En 1982, il y avait 355 ZEP. En 1990, année au cours de laquelle la carte des ZEP a été redéfinie par les rectorats et arrêtée pour trois ans puis prorogée d'un an, elles étaient au nombre de 559. A la rentrée 1997, elles étaient 563, dont 26 dans les départements d'outre-mer et 5 dans les territoires d'outre-mer.

Le nombre des ZEP a donc augmenté de près de 60 % en 15 ans.

6.185 établissements sont classés en ZEP : 5.318 écoles, 724 collèges, 106 lycées professionnels et 37 lycées d'enseignement général et technique.

Près de 1,2 million de jeunes y sont scolarisés, soit 11,1 % des effectifs de l'enseignement scolaire, ce qui représente respectivement 12 % et 9,9 % des élèves des écoles publiques et des établissements publics du second degré.

Les académies métropolitaines présentent des situations contrastées : de 5,6 % des écoliers dans l'académie de Rennes à 26,5 % à Paris et 28 % en Corse. Pour les collégiens, les parts vont de 5,4 % dans l'académie de Clermont-Ferrand à 26,2 % dans celle de Rouen. Onze académies ont des écoles ou des collèges en ZEP, mais aucun lycée. Trois départements, le Cantal, la Haute-Loire et la Lozère n'ont aucun établissement classé en ZEP. Quant aux DOM, ils scolarisent en ZEP 20 % des élèves, soit une proportion double de celle de la France métropolitaine. En Guyane, 50 % des élèves et plus de 50% des collégiens sont concernés.

La part des écoliers et des collégiens en ZEP augmente avec l'urbanisation : 2,8 % des élèves des écoles publiques rurales mais 21,5 % de celles des unités urbaines de 100.000 à 200.000 habitants. Pour les collégiens, ces parts sont respectivement de 4,9 % et 23,8 %. La population des ZEP est donc concentrée en majorité dans les grands centres urbains : seulement 10 % des élèves de ZEP (contre 30 % des élèves hors ZEP) sont dans des petites villes, de moins de 10.000 habitants.

La population scolaire fréquentant les ZEP est caractérisée par son appartenance à des catégories socialement défavorisées. Dans les collèges situés en ZEP, la proportion d'enfants d'ouvriers et d'inactifs dépasse en moyenne 60 % ; il est rare que cette proportion descende en-dessous de 40 %, qui est la situation moyenne des collèges situés hors ZEP. Dans près de 25 % des collèges de ZEP, cette proportion est supérieure à 75 %. La proportion d'élèves fréquentant la cantine est deux fois moins élevée en ZEP (30,5 %) que hors ZEP.

Par ailleurs, le nombre d'élèves par classe est plus faible pour les écoles en ZEP que pour l'ensemble des écoles. Si la baisse de la taille moyenne des classes est générale, elle a été plus rapide en ZEP. Cette évolution est donc favorable.

En effet, les établissements scolaires classés en ZEP bénéficient de moyens en personnels renforcés afin de limiter le nombre d'élèves par classe. C'est l'application même du principe de discrimination positive.

Le gouvernement a récemment décidé de mettre en place un plan de relance de la politique d'éducation prioritaire, dont les grands axes ont été présentés au conseil des ministres du 14 janvier 1998, et débattus lors des forums académiques puis des assises nationales de Rouen des 4 et 5 juin 1998.

L'objectif est de redessiner une carte établie en 1983 et révisée globalement en 1989 et qui ne correspond plus aux réalités sociales mais aussi, par la création de réseaux d'éducation prioritaires (REP) et la signature de contrats de réussite, d'apporter une réponse en termes de moyens pour améliorer les résultats scolaires des élèves. La carte des ZEP sera revue par chaque recteur à partir de critères socio-économiques. Les critères de réussite scolaire ne devraient pas être pris en compte dans la réforme afin de ne pas pénaliser les établissements : l'amélioration des résultats des élèves sera donc sans incidence sur le classement en ZEP de l'établissement.

Ce dernier point suscite l'interrogation de votre commission d'enquête. En effet, ne pas tenir compte des critères de réussite scolaire, n'est-ce pas se priver des moyens d'une analyse qualitative du dispositif mis en place en 1982 ? La discrimination positive vise à satisfaire des objectifs reposant sur l'équité, mais peut aussi constituer un facteur de rigidité en ce sens où elle engendre un effet de cliquet : il est possible pour un établissement d'être classé en ZEP, il lui est en revanche beaucoup plus difficile de sortir du dispositif. Des pressions de toutes sortes s'exercent pour que l'établissement considéré continue de bénéficier des conditions de travail plus favorables en vigueur dans les ZEP. Pourtant, la réussite du dispositif ne devrait-elle pas se mesurer au taux de sortie - au " déclassement " - des établissements ? Classer un nombre croissant d'établissements en ZEP n'est-ce pas faire reposer la politique scolaire sur le postulat de l'échec ? Une ZEP qui réussit devrait être une ZEP qui disparaît.

En effet, la circulaire du 1 er février 1990 précitée dispose que l'objectif premier de cette politique est " d'obtenir une amélioration significative des résultats scolaires des élèves, notamment des plus défavorisés ". Dès lors qu'on tend à en accroître le nombre, n'est-ce pas reconnaître l'extension de l'échec scolaire ?

Votre commission d'enquête est attachée à la politique scolaire prioritaire. C'est pourquoi elle estime indispensable de la conforter dans sa mission originelle, qui est de sortir les élèves de l'échec scolaire.

Dans ces conditions, quel bilan peut-on dresser de plus de quinze années de politique d'éducation prioritaire ? Assurément, il est mitigé.

Le tableau ci-dessous rappelle le pourcentage de réussite en français et en mathématiques à l'évaluation en CE2 et en 6 ème depuis 1991, en établissant une comparaison entre les établissements classés en ZEP et ceux qui ne le sont pas.



Le constat est clair : les élèves en ZEP ont, en moyenne, de moins bons résultats aux évaluations nationales, tant en français qu'en mathématiques , environ 11 points d'écart en CE2 et 5 points en 6 ème dans chacune de ces deux disciplines. Surtout, il ne semble pas que cet écart se réduise avec le temps.

Une analyse plus fine montre que la réussite scolaire diffère selon la durée de fréquentation de l'école maternelle : plus l'entrée en maternelle est précoce, meilleurs sont les résultats. Les efforts entrepris en ZEP pour scolariser les enfants dès l'âge de 2 ans sont donc bénéfiques. Il faut toutefois constater que les élèves de ZEP parviennent en 6 ème plus souvent avec retard : 10 % d'entre eux ont plus de 12 ans, contre 6 % hors ZEP, mais cette proportion a suivi la tendance générale et a fortement baissé, en liaison avec la chute des redoublements en primaire.

A l'issue du collège, les trajectoires des élèves en ZEP et hors ZEP sont assez différenciées : les élèves de 3 ème générale de ZEP entrent plus souvent en 2 nde professionnelle. En revanche, les élèves des classes technologiques ont des trajectoires semblables en ZEP et hors ZEP ; 88 % parviennent après une 3 ème technologique en 2 nde professionnelle.

Les moyens attribués aux ZEP ne parviennent qu'imparfaitement à rétablir l'égalité des chances à l'école et à rehausser le niveau scolaire des élèves à celui constaté hors ZEP. Les enseignants en ZEP travaillent toutefois dans des conditions souvent très difficiles, et la qualité de leur travail doit être soulignée.

Votre commission d'enquête regrette vivement que le coût induit par la nécessaire prise en considération de l'hétérogénéité sociale ne soit que partiellement connu.

Le coût du système indemnitaire dont bénéficient les personnels affectés en ZEP est relativement bien identifié. Ce dispositif indemnitaire comprend trois volets :

- l'indemnité de sujétions spéciales ZEP : prévue par le plan de revalorisation de la fonction enseignante de 1989, elle a été instituée à partir du 1 er septembre 1990 en faveur des enseignants exerçant dans les ZEP, et à partir du 1 er janvier 1991 en faveur des personnels de direction ; le taux de cette indemnité est indexé sur la valeur du point de la fonction publique et est fixé depuis le 1 er avril 1998 à 6.828 francs ; les dotations concernent près de 81.000 personnes, 40.500 dans le premier degré et 40.400 dans le second degré ;

- l'indemnité de suivi et d'orientation des élèves : elle comprend une part fixe de 7.083 francs pour les enseignants du second degré et une part modulable, dont le montant varie entre 5.289 francs et 8.325 francs allouée aux professeurs principaux ;

- une bonification indiciaire variant entre 10 et 30 points selon les fonctions exercées : 30 points pour les personnels enseignants, d'éducation et de documentation titulaires exerçant l'intégralité de leurs obligations de service dans un établissement sensible ou classé en ZEP ; 10 points pour les personnels ATOS et de santé affectés dans un établissement classé en ZEP et 20 points lorsqu'ils sont en établissement sensible ; 8 points pour les assistantes sociales dont le secteur d'intervention comprend au moins un établissement sensible ou classé en ZEP.

M. Jacques Guyard, rapporteur spécial des crédits de l'enseignement scolaire à l'Assemblée nationale, estime que " le " surcoût " annuel du dispositif ZEP s'élève à 2 milliards de francs ".

Votre commission d'enquête souhaiterait que le coût global des ZEP soit mieux appréhendé et fasse l'objet d'une présentation détaillée lors de l'examen annuel du projet de budget de l'enseignement scolaire par le Parlement.

Le gouvernement pourrait ainsi déposer chaque année, en annexe du projet de loi de finances, un document budgétaire retraçant le coût global du dispositif des ZEP, c'est-à-dire non seulement les crédits alloués au régime indemnitaire des personnels travaillant en ZEP, mais aussi les conséquences budgétaires de la politique scolaire prioritaire en termes d'aménagement des conditions de travail et de gestion des personnels.

Il convient en effet de constater que les coûts des zones d'éducation prioritaires ne sont pas au centre des préoccupations des gestionnaires du système, les actes des assises nationales des ZEP à Rouen, en juin 1998, n'abordant jamais ce sujet, sauf à réclamer des moyens supplémentaires sans qu'une véritable évaluation de l'efficience du dispositif ait été entreprise.

Un " jaune " portant sur le budget de l'enseignement scolaire obligerait le ministère à présenter l'ensemble des crédits affectés aux ZEP et permettrait de mieux informer la représentation nationale des conséquences pratiques de son vote du budget , comme c'est déjà le cas pour la recherche, et, depuis la loi de finances pour 1999, pour l'enseignement supérieur.

b) Le souci de l'aménagement du territoire : l'école en milieu rural

L'école est aujourd'hui confrontée à des situations extrêmes : d'une part, l'existence de 246 quartiers urbains qui présentent une forte concentration de population mais également de problèmes sociaux, et qui font l'objet de la politique scolaire prioritaire qui vient d'être analysée, et, d'autre part, le dépeuplement et le vieillissement de 425 cantons sur environ 3800.

Or, l'école joue un rôle essentiel en milieu rural : elle constitue souvent le dernier service public présent dans une commune ou un canton isolé. Elle est donc essentielle à l'aménagement du territoire. Cependant, la gestion des personnels sera nécessairement différente, s'il s'agit d'un établissement en milieu rural ou d'un établissement en milieu urbain.

M. Jean-Claude Lebossé, inspecteur général de l'éducation nationale, a remis un rapport à Mme Ségolène Royal, ministre déléguée à l'enseignement scolaire, sur la présence des établissements scolaires dans les zones rurales isolées. En effet, les pouvoirs publics paraissaient hésitants sur la politique à mener à l'égard des établissements en milieu rural. Il y a d'abord eu un mouvement important de regroupement des écoles et des classes consécutif à l'idée alors avancée selon laquelle les écoles à classe unique étaient source d'échec scolaire ultérieur pour leurs élèves : un impératif de qualité pédagogique poussait donc à fermer des classes et des écoles, au risque de précipiter le dépérissement d'un village. Puis, un mouvement inverse a été enclenché.

En avril 1993, le gouvernement de M. Balladur a instauré un moratoire suspendant la fermeture ou la réduction des services publics en milieu rural : un processus permettant de maintenir dans une commune la dernière classe qui aurait dû être fermée au seul regard de ses effectifs a dès lors été engagé, étant précisé qu' il existe 7.780 écoles à classe unique et que 75 établissements du second degré ont des effectifs inférieurs à 100 élèves.

Aucune dernière classe d'une commune n'a été fermée contre la volonté du maire, au seul regard de ses effectifs. Le moratoire a été appliqué strictement, y compris lorsque le nombre d'élèves de la dernière école à classe unique ouverte dans une commune était très faible. C'est ainsi qu'ont pu être maintenues à chaque rentrée scolaire :

- 1993-1994 :180 écoles à classe unique,

- 1994-1995 : 320 écoles à classe unique,

- 1995-1996 : 352 écoles à classe unique,

- 1996-1997 : 401 écoles à classe unique,

- 1997-1998 : 389 écoles à classe unique.

Pour la préparation de la rentrée scolaire 1998-1999, le moratoire a été reconduit pour la sixième année consécutive : fin juin 1998, près de 400 écoles à classe unique, qui auraient dû être fermées compte tenu de leurs faibles effectifs, ont pu être maintenues à ce titre par les inspecteurs d'académie, directeurs des services départementaux de l'éducation nationale.

C'est désormais dans le cadre des comités locaux d'éducation qu'est posé le problème du maintien du moratoire des classes rurales. Il appartient aux élus de décider si, au vu des données scolaires, cette solution est la plus judicieuse pour la communauté éducative, ou s'il n'est pas préférable, dans l'intérêt des élèves, de fermer une classe unique pour ouvrir une classe dans une commune de proximité. Une politique de regroupement peut alors être engagée.

Les regroupements concentrés permettent de scolariser, dans une école importante, à tous les niveaux, et d'offrir aux enfants des activités plus nombreuses et diversifiées. Les regroupements dispersés permettent de maintenir dans chacune des communes qui le composent, une ou deux classes. Il n'y a pas de formule exclusive, tant les situations locales sont diverses ; toutes présentent l'intérêt de maintenir l'école en milieu rural.

En 1997-1998, ont été recensés 4.591 regroupements pédagogiques intercommunaux (RPI) d'écoles, dont à peine 20 % de type concentré.

Des enquêtes réalisées par l'éducation nationale ont montré, au moins pour l'école primaire et pour les premières classes du collège, que, dans les matières fondamentales, les élèves ne présentaient pas de différence de niveau selon qu'ils sont issus d'écoles à classe unique ou à classes multiples. La pérennisation des établissements en milieu rural constituait alors l'objectif premier.

Votre commission d'enquête estime qu'il faut aborder ce sujet avec sérénité et bon sens. Si le maintien des services publics en zone rurale est un objectif à atteindre dans le cadre d'un aménagement harmonieux du territoire, il ne saurait être poursuivi s'il est préjudiciable à l'intérêt des élèves et des enseignants ou si une réforme concertée de la carte scolaire en milieu rural s'avérait bénéfique à la gestion d'ensemble du système éducatif.

Une politique de rénovation de la présence des établissements scolaires en milieu rural peut par exemple reposer sur la mise en oeuvre de projets pédagogiques passant par la constitution de réseaux d'écoles recourant aux nouveaux moyens de communication, même si les ordinateurs et Internet ne remplaceront jamais les pédagogues. Pour éviter la fermeture d'établissements scolaires ruraux, il est également souhaitable d'élargir l'utilisation des moyens humains et des équipements. La " multifonctionnalité " des établissements pourrait être promue par une politique contractuelle établie entre l'éducation nationale et les collectivités territoriales. La gestion du système pourrait ainsi s'en trouver rationalisée.

La mesure de l'efficience du système nécessite que soit établi un bilan en termes de coût et d'avantages. La fermeture d'un établissement peut engendrer une économie pour l'Etat mais aussi, de façon corrélative, une dépense supplémentaire pour une collectivité territoriale, en matière de transport scolaire par exemple. Inversement, ces nouvelles dépenses peuvent se révéler bien moindres que les dépenses nécessitées par le maintien d'une école à classe unique.

Or, le problème se pose pour les zones rurales comme il se posait pour les ZEP, avec plus d'acuité peut-être : le coût de la contribution de l'éducation nationale à l'aménagement du territoire n'est pas évalué. Votre commission d'enquête propose que ce coût global soit établi et présenté chaque année dans l'annexe au projet de loi de finances relative à l'enseignement scolaire.

2. Des mesures nouvelles financées par des redéploiements

a) Les aides-éducateurs

Le ministre de l'éducation nationale a décidé, dès l'automne 1997, de faire du système éducatif le principal acteur et bénéficiaire du dispositif prévu par la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes, dans le cadre du programme " Nouveaux services - nouveaux emplois ".

Ces " emplois-jeunes " ont été recrutés de manière massive dans l'éducation nationale, sous le nom d'aides-éducateurs, sur un contrat de travail de droit privé de cinq ans.

Après avoir atteint les 20.000 dès la fin de l'année 1997, le nombre d'aides-éducateurs a poursuivi sa croissance et a approché 30.000 à la fin du premier trimestre 1998. Au total, environ 33.000 jeunes ont été recrutés pour l'année scolaire 1997-1998. A terme, l'objectif du ministère est de disposer de près de 60.000 emplois-jeunes.

Ainsi, en l'espace de deux années scolaires seulement, l'éducation nationale a vu ses effectifs croître de manière considérable, sans véritable réflexion sur le devenir des aides-éducateurs : non seulement la formation qui leur avait été promise semble revêtir un contenu incertain et est longue à se mettre en place, mais leur finalité même ne manque pas de susciter des interrogations.

Il est en effet légitime de se demander si le recrutement d'autant de personnels nouveaux poursuivait un véritable objectif pédagogique ou bien plutôt un autre objectif, qui ne s'afficherait pas, mais qui serait, pour le gouvernement, de pouvoir présenter un bilan flatteur en matière de lutte contre le chômage. Ainsi, les emplois-jeunes ne viseraient pas à satisfaire des besoins nouveaux mais la tentation ancienne de promouvoir une politique de l'emploi factice par la création d'emplois publics ou, plutôt, d'un succédané d'emplois publics.

Le coût de cette politique est peut-être à l'origine de la décision du ministre de mettre un terme au recrutement de nouveaux aides éducateurs.

Pour financer les emplois-jeunes en 1997, le budget de l'enseignement scolaire a été abondé, par arrêté de répartition, de 600 millions de francs en provenance du budget du ministère de l'emploi et de la solidarité.

Les dépenses relatives au dispositif des emplois-jeunes sont imputées :

- sur le chapitre 36-71 " Établissements scolaires et de formation. Dépenses pédagogiques et subventions de fonctionnement ", en ce qui concerne les rémunérations et la formation des aides-éducateurs affectés dans des établissements publics ;

- sur le chapitre 43-02 " Établissements d'enseignement privés : contribution de l'Etat au fonctionnement et subventions " en ce qui concerne les aides-éducateurs affectés dans les établissements privés sous contrat.

Au titre de l'année 1998, le coût des emplois-jeunes recrutés par l'éducation nationale s'est élevé à 4,4 milliards de francs, dont 80 % de la rémunération, soit 3,6 milliards, ont été apportés par arrêté de répartition du budget du ministère de l'emploi et de la solidarité.

Les 20 % des salaires et de la formation des aides-éducateurs restant à la charge du ministère de l'éducation nationale, soit 731 millions de francs, ont été financés de la façon suivante :

- 250 millions de francs de crédits restés disponibles en 1997 dans les établissements publics locaux d'enseignement au titre du dispositif emplois-jeunes et reportés à la gestion 1998 ;

- 258 millions de francs d'économies réalisées sur les heures supplémentaires ;

- 223 millions de francs de crédits redéployés à partir d'autres chapitres du budget de l'enseignement scolaire.

La loi de finances pour 1999, dans sa version initiale, prévoyait 1,07 milliard de francs de mesures nouvelles afin de couvrir les 20 % des salaires et charges des 60.000 emplois-jeunes qui seront, au total, recrutés, dont 1,063 milliard de francs sont inscrits sur les chapitres du budget de l'enseignement scolaire : 984,49 millions de francs destinés au financement de 56.600 aides-éducateurs dans les établissements publics, et 78,6 millions pour financer 3.000 aides-éducateurs dans l'enseignement privé.

Le financement des emplois-jeunes dans l'enseignement scolaire en 1999 a été gagé, en partie, par une économie réalisée sur les crédits alloués à la rémunération des heures supplémentaires-année (HSA), à hauteur de 774 millions de francs.

Il convient toutefois de préciser que, dans le cadre du " plan Allègre " pour les lycées, il a été décidé de recruter 5.000 aides-éducateurs supplémentaires, ce qui porte leur nombre total à 65.000. Il faut encore voir dans cette décision le recours, irréfléchi en termes financiers, à la logique quantitative.

Le coût total des seuls emplois-jeunes de l'éducation nationale s'élève donc à 5,5 milliards de francs par an, dont 1,1 milliard pour le budget de l'enseignement scolaire. Le ministère de l'éducation nationale s'est ainsi créé une charge budgétaire nouvelle considérable qui, sur une période de cinq ans, peut être estimée à plus de 5,5 milliards de francs.

b) L'intégration accélérée des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles

Le corps des professeurs des écoles a été créé en 1990 dans le cadre plus général du plan Jospin de revalorisation de la fonction enseignante. Dès lors, les perspectives de carrière des instituteurs ont été profondément modifiées, leur corps étant désormais en voie d'extinction. Les instituteurs ont accès au nouveau corps des professeurs des écoles par la voie de listes d'aptitude ou de premiers concours internes qui leur sont réservés : ils sont alors rémunérés sur l'échelle indiciaire des professeurs certifiés.

Le rythme annuel de cette intégration avait été initialement fixé à 12.000 : 7.000 au titre du plan Jospin et 5.000 au titre du protocole Durafour, l'achèvement du processus étant prévu pour 2015. Le rythme a ensuite régulièrement augmenté : 14.619 en 1995, 14.641 en 1996, 14.850 en 1997 et 1998. L'intégration devait alors être terminée en 2011. Le coût budgétaire de cette intégration, dont les modalités sont de plus en plus avantageuses, s'est élevé à un peu plus de 3 milliards de francs.

Cependant, face aux difficultés posées par la coexistence de deux corps pour exercer le même métier, le ministre, soumis à de fortes pressions syndicales, a décidé d'accélérer le rythme de l'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles et, ce faisant, de solliciter une fois encore le budget.

A partir de 1999, 20.735 emplois d'instituteurs seront transformés chaque année. L'intégration devrait alors s'achever en 2007 et non plus en 2011. La loi de finances initiale pour 1999 prévoit des crédits à hauteur de 170,8 millions de francs au titre de la poursuite du plan d'intégration des instituteurs. Mais l'accélération du plan d'intégration décidée en 1998 conduit à inscrire 67 millions de francs supplémentaires.

En outre, à partir de 1998, aucun instituteur ayant un minimum de 37,5 années d'ancienneté ne partira à la retraite sans être intégré, et il sera procédé à l'assimilation des retraités actuels quand l'intégration sera terminée.

Comme d'habitude à l'éducation nationale, les finances publiques ont été mises à contribution pour apaiser des tensions sociales même si l'équité peut être invoquée sur cette question : la logique quantitative est préférée à la conduite de réformes pédagogiques qualitatives.

Le plus grave est sans doute que le ministère se décrédibilise en remettant en cause des décisions qu'il avait lui-même initiées. Tel est le cas pour le plan d'intégration qui, moyennant des crédits supplémentaires, s'achèvera en 2007 au lieu de la date initialement prévue, c'est-à-dire 2015.

Il serait possible de citer d'autres cas analogues, comme celui de l'indemnité de sujétions spéciales de remplacement (ISSR) du personnel enseignant, versée aux remplaçants amenés à utiliser leur véhicule pour se rendre sur leur lieu de travail. Le budget de l'enseignement scolaire pour 1999 prévoyait, au titre de la révision des services votés, une réduction des crédits du chapitre 31-94 de 53,91 millions de francs. Cette mesure, dont l'entrée en vigueur devait intervenir au 1 er septembre 1999, visait à réaliser une économie au titre de l'ISSR. Les modalités de calcul du montant de cette indemnité prenaient en effet en compte les sept jours de la semaine. L'économie envisagée consistait à exclure le dimanche de ces modalités de calcul, afin de ne rémunérer que les heures de remplacement effectivement réalisées. Le ministère, face à l'hostilité des syndicats, a finalement décidé de revenir sur cette économie, pourtant inspirée par le bon sens.

III. UNE DÉPENSE PUBLIQUE D'ÉDUCATION NON OPTIMISÉE

A. DES RÉSULTATS PARFOIS INQUIÉTANTS PAR RAPPORT AUX EFFORTS BUDGÉTAIRES DE LA NATION

L'effort budgétaire considérable consenti par la nation en faveur de l'enseignement scolaire était certes en partie imposé par le mouvement de démocratisation de l'enseignement du second degré. On peut constater un consensus général sur un tel objectif, d'autant plus qu'un haut niveau de qualification est indispensable à la compétitivité de l'économie à une époque où la " matière grise " elle-même est mondialisée.

Le second degré a même dû faire face à un phénomène de massification que la loi a repris à son compte : la loi de 1989 d'orientation sur l'éducation s'est fixée comme objectif de porter 80 % d'une classe d'âge au niveau du baccalauréat.

Des réserves peuvent cependant être exprimées quant à l'efficacité de la dépense d'éducation, en ce sens où les résultats obtenus dans certains domaines sont décevants par rapport aux crédits engagés.

Du reste, cette critique n'est pas propre à la France. Dans son édition 1998 de Regards sur l'éducation : les indicateurs de l'OCDE , l'organisation internationale note : " compte tenu du poids des dépenses d'éducation, [...] il est important que les systèmes éducatifs délivrent de bons résultats à un coût raisonnable " , ce qui n'est pas toujours le cas. Des " zones d'ombre " subsistent à cet égard dans le système éducatif français.

1. La non maîtrise des savoirs fondamentaux

Depuis 1989, il est procédé à une évaluation des connaissances en français et en mathématiques des élèves à l'entrée au CE2, et à l'entrée en 6 ème .

De telles évaluations aident les enseignants à mieux identifier, en début d'année scolaire, les acquis et les lacunes de leurs élèves, les chiffres cités plus loin étant ceux de l'évaluation menée en septembre 1997.

Les résultats font apparaître qu'un nombre non négligeable d'élèves ne maîtrisent pas encore les connaissances de base.

Le tableau ci-après, extrait d'une note d'information de la direction de la programmation et du développement du ministère de l'éducation nationale, est relatif à l'évaluation des élèves à l'entrée en classe de CE2 :



De manière générale, les tests de reconnaissance de mots courants et de déchiffrage de mots inconnus sont bien réussis, mieux que les épreuves concernant la compréhension de textes. En revanche, les activités demandant une réflexion sur la langue sont source de réels problèmes.



En mathématiques, certains types d'épreuves sont bien, voire très bien maîtrisés, la géométrie et l'addition notamment, mais la soustraction et la multiplication beaucoup moins bien. La recherche ou l'interprétation de l'information sont des activités bien maîtrisées. Mais les élèves sont confrontés à d'importantes difficultés lorsqu'il s'agit d'analyser une situation, d'organiser une démarche, de mettre en oeuvre une technique opératoire et de formuler une réponse.

Le tableau ci-après présente la répartition des élèves à l'entrée en CE2 selon les niveaux de compétence en lecture et en calcul en 1997 :



Il apparaît que près d'un élève sur quatre ne maîtrise pas les compétences de base en lecture, et que la moitié n'a pas un niveau supérieur aux compétences de base. Les résultats sont légèrement meilleurs en calcul, 22,6 % des élèves ne maîtrisant pas les compétences de base.

A l'entrée en 6 ème , le score moyen global de réussite des tests de français est de 61,9 %.



La réussite moyenne dans les trois champs dans lesquels a été classé l'ensemble des tests est assez homogène, de 58,5 % à 63,4 %.

Le tableau ci-dessous montre que le score moyen global des élèves en mathématiques est de 54,7 %.



Des disparités importantes apparaissent selon les domaines évalués : le score moyen de réussite dans le domaine des techniques opératoires est de 74,5 %, mais de 45 % dans celui du traitement de l'information.

Le tableau ci-après précise la répartition des élèves de 6 ème selon les niveaux de compétences en lecture, en calcul et en géométrie en 1997.



Les résultats sont globalement meilleurs en français qu'en mathématiques. Environ 15 % des élèves ne maîtrisent pas les compétences de base de la lecture, ce qui peut paraître tout de même important à 11 ou 12 ans et eu égard au fait que la lecture est la clé de la réussite dans n'importe quelle discipline, ainsi qu'un facteur d'intégration sociale évident. La moitié des élèves ne maîtrisent que les compétences de base, seuls 8 % à peine des élèves ne maîtrisant que l'ensemble des compétences en lecture.

Ces indications confirment les inquiétudes régulièrement exprimées sur la persistance, dans notre pays, d'un niveau élevé d'illettrisme.

Les résultats en mathématiques sont moins bons. Près d'un quart des élèves ne maîtrisent pas les compétences de base en géométrie et un tiers d'entre eux en calcul.

En calcul, moins d'un élève sur cinq maîtrise plus que les compétences de base et seulement 3,4 % des élèves détiennent l'ensemble des compétences. En géométrie, 60 % des élèves ne maîtrisent que les compétences de base, et seulement 2,7 % l'ensemble des compétences.

2. Des formations inadaptées

Le niveau élevé du chômage constaté aujourd'hui dans notre pays - 11,5 % de la population active - représente un échec pour l'ensemble de la société française, dans lequel l'éducation nationale a aussi sa part de responsabilité au regard de l'importance du chômage des jeunes.

Le paradoxe réside dans la coexistence d'un nombre important de jeunes au chômage et d'une pénurie d'emplois affectant certains secteurs économiques. De nombreux chefs d'entreprise insistent d'ailleurs sur les difficultés qu'ils rencontrent à trouver des jeunes dont le profil de formation correspond aux emplois qu'ils pourraient pourtant leur offrir. L'inadéquation des formations à la réalité de l'économie contemporaine constitue l'un des enjeux les plus importants à relever pour l'éducation nationale.

Cette inadéquation résulte en partie de choix éducatifs arrêtés par les gouvernements. Tel est le cas de la place et du rôle du baccalauréat dans notre système d'enseignement. Le " bac " a aussi subi une forte dévalorisation, notamment dans sa version générale et technologique. Alors que, par le passé, il représentait le couronnement des études secondaires, il a perdu ce statut aujourd'hui. La loi de 1989 d'orientation sur l'éducation a donné valeur législative à un objectif affiché quelques années auparavant, celui de porter au niveau du baccalauréat 80 % d'une classe d'âge.

Cet objectif n'est pas encore atteint - moins de 65 % d'une classe d'âge atteint aujourd'hui ce niveau - mais le diplôme du baccalauréat est depuis longtemps dévalorisé. Il ne représente plus aujourd'hui qu'un passeport pour continuer des études supérieures, que l'on appelle d'ailleurs aussi " post-bac ", mais sa valeur sur le marché du travail est quasiment nulle.

Il faut également rappeler que l'organisation du baccalauréat est coûteuse. Elle mobilise de nombreux établissements et enseignants chargés de préparer les épreuves, de les surveiller, de corriger les copies et de siéger au sein des jurys. Elle est également source d'absentéisme des enseignants et de fermeture d'établissements comme il sera analysé dans le chapitre suivant. En outre, il est possible de déterminer, dans la plupart des cas, les élèves qui obtiendront le diplôme et ceux qui ne l'obtiendront pas, les épreuves ne scellant le sort que d'une minorité d'entre eux.

Dès lors, la question de l'instauration du contrôle continu pour l'obtention du baccalauréat n'est pas illégitime, même si votre commission d'enquête est consciente des pressions qui pourraient alors s'exercer sur les enseignants : pressions du système éducatif lui-même, tenté de " faire du chiffre ", des parents, et, dans certains établissements, des élèves eux-mêmes sur leurs professeurs.

Votre commission d'enquête tient à rappeler que l'insertion dans le monde du travail est d'autant plus rapide que le niveau du diplôme est élevé.

Depuis plus de vingt ans, en France, chômage, instabilité et précarité affectent fortement les jeunes durant les premières années qui suivent leur sortie du système éducatif. De très fortes proportions de jeunes sont au chômage immédiatement après la fin de leur formation initiale, notamment durant les phases de tension économique.

En mars 1997, cinq ans environ après la fin de leurs études initiales, 85 % des diplômés du supérieur ont un emploi, 8 % sont chômeurs, et 7 % n'exercent pas d'activité d'ordre professionnel. Dans le même temps, 73 % des jeunes détenant un diplôme terminal de l'enseignement secondaire (CAP, BEP et baccalauréat) ont un emploi, 16 % sont au chômage et 11 % n'ont pas d'activité professionnelle. En revanche, parmi les jeunes faiblement diplômés (possédant au mieux un brevet) 1 sur 2 occupe alors un emploi, 3 sur 10 sont chômeurs, et 2 sur 10 se sont écartés du monde du travail ou effectuent leur service national.



La nature de la profession exercée dépend, plus fortement encore, du niveau du diplôme. Les professions supérieures (cadres, enseignants, chefs d'entreprise) sont surtout accessibles aux diplômés des formations les plus longues (53 % des diplômés des cycles supérieurs longs), les professions dites intermédiaires (responsables, techniciens, infirmières...) aux diplômés des cycles courts du supérieur (1 sur 2), et plus rarement aux bacheliers. Sans changement perceptible entre mars 1997 et mars 1996, deux tiers des titulaires des CAP et BEP sont ouvriers et employés, une faible fraction d'entre eux exerçant, alors, une profession intermédiaire ou indépendante.

A ce stade de leur vie professionnelle, les diplômés du supérieur occupent, en moyenne, cinq fois plus souvent un emploi de cadre, technicien ou un emploi indépendant que les diplômés du second degré. Sont alors cadres ou techniciens près de neuf dixièmes des diplômés des grandes écoles, du troisième cycle universitaire et des formations paramédicales et sociales, et sept dixièmes environ des diplômés des licences ou maîtrises. Les titulaires de BTS et DUT sont issus en majorité de spécialités tertiaires qui conduisent actuellement, en forte proportion, à des postes d'employés.

Les bacheliers technologiques sont un peu moins souvent cadres ou techniciens que les bacheliers généraux. Les bacheliers professionnels connaissent moins souvent le chômage, mais sont aussi davantage ouvriers et employés que les autres bacheliers.

Plus d'un tiers des jeunes qui ne possèdent aucun diplôme est au chômage cinq ans environ après la fin de sa formation initiale ainsi que près d'un tiers des jeunes possédant le brevet pour tout diplôme.

A cet égard, votre commission d'enquête estime que les sorties sans formation ou sans diplôme constituent un échec de notre système éducatif, même si ces sorties ont nettement diminué depuis plusieurs années.

Depuis le début des années 1990, le nombre de sortants de formation initiale augmente d'année en année, bien que l'effectif des générations en âge de quitter le système éducatif (extrapolation des âges des sortants une année donnée à l'ensemble des populations des mêmes âges) soit, pour des raisons démographiques, de plus en plus restreint (870.000 en 1990, 800.000 en 1996).

Cependant, les sortants sans diplôme représentent encore 13 % des sortants en 1996, même s'ils étaient 28 % en 1977. Leur effectif a donc diminué de plus de moitié depuis la fin des années 1970, mais il s'élève encore à environ 60.000 par an.

Quatre sortants sur dix sont titulaires d'un diplôme d'enseignement supérieur (niveaux I, II et III). En terme de "niveaux de formation", c'est au niveau du baccalauréat (niveau IV) que les jeunes terminent, actuellement, leur formation initiale en plus grand nombre - 213.000 - (cf. les tableaux ci-après). Le niveau du CAP (V), prépondérant durant les années 90, totalise 166.000 sortants en 1996. Les non qualifiés sont 58.000, un peu plus nombreux qu'en 1995.





L'importance des crédits alloués à l'enseignement scolaire nécessite le strict respect du vote du Parlement.

B. UNE AUTORISATION BUDGÉTAIRE VIDÉE DE SON SENS

Votre commission d'enquête a déjà insisté sur le fait que la gestion des enseignants, du second degré en particulier, ne garantissait pas l'adéquation entre, d'une part, les besoins réels d'enseignants, et, d'autre part, les effectifs d'enseignants tels qu'ils sont recrutés.

Elle souhaiterait également démontrer que cette gestion n'assure pas non plus une rigoureuse adéquation entre les emplois tels qu'ils sont inscrits en loi de finances et ceux qui sont réellement rémunérés. Le vote du budget par le Parlement est donc en grande partie vidé de son sens, la gestion quotidienne des emplois de l'éducation nationale détournant la lettre et l'esprit du budget de l'enseignement scolaire.

1. Une présentation budgétaire obscure

Les parlementaires sont amenés à se prononcer sur les crédits de l'enseignement scolaire sans disposer de toute l'information requise pour pouvoir appréhender les conditions dans lesquelles sont utilisés les crédits.

La façon dont est traitée la question des emplois dans le " bleu " de l'enseignement scolaire est à cet égard exemplaire.

Le titre III regroupe les crédits affectés aux moyens des services. Les trois premières parties de ce titre concernent les crédits de rémunérations, de pensions et de charges sociales des différentes catégories de personnels, les crédits rémunérant les personnels enseignants des établissements privés sous contrat étant inscrits au chapitre 43-01 à hauteur d'environ 33 milliards de francs. Soit un total d'environ 278 milliards de francs.

Un chapitre de ce document budgétaire est consacré à la présentation des emplois. Est d'abord récapitulée l'évolution du nombre des emplois de personnels titulaires et contractuels. Le " bleu " 1999 précise ainsi que l'enseignement scolaire représente 941.567 emplois, dont 35.271 contractuels. Par rapport à 1998, cela représente 318 emplois supplémentaires, 3.644 titulaires de plus et 3.326 contractuels de moins.

Votre commission d'enquête s'interroge cependant sur la réalité et sur la valeur de ces chiffres. Il s'agit en effet du nombre d'emplois équivalents temps plein, ce qui ne donne pas d'indication sur le nombre de personnes physiques employées par l'éducation nationale, certaines d'entre elles travaillant à temps partiel.

La présentation par agrégat n'est guère plus éclairante. Ainsi, l'agrégat 01 regroupe l'ensemble des moyens de fonctionnement et d'investissement au titre de l'administration centrale et des services académiques. Parmi les indicateurs de moyens ensuite présentés figure le nombre total d'emplois inscrits au budget voté 1998 au titre de cet agrégat. Puis, est indiqué le nombre total de personnels gérés au 1 er janvier 1997, soit 1.048.401. Il convient de noter que le document budgétaire mentionne cette fois-ci des personnels et non plus des postes, le nombre indiqué datant toutefois de près de deux ans.

Cependant, dans la présentation des autres agrégats, ne figure plus que le nombre d'emplois inscrits au budget précédent - par exemple 321.548 emplois pour l'agrégat 02 relatif à l'enseignement primaire - sans que jamais plus n'apparaisse le nombre de personnes physiques.

En reprenant la présentation des emplois faite par le " bleu ", il est également possible de s'interroger sur son caractère opératoire. Les emplois - et non les personnes physiques bien-sûr - sont regroupés par chapitre et par article, en précisant les titulaires et les contractuels. Ils sont présentés par corps et par grade, la fourchette correspondante des indices majorés étant indiquée ainsi que l'effectif total.

Or, pour prendre un exemple, quelle est la signification de l'article 50 du chapitre 31-92 qui supporte la rémunération de 121.104 instituteurs dont les indices majorés sont compris entre 288 et 514, quand aucune pondération indiciaire n'est présentée ? Si le coût moyen est retenu, ce calcul rencontre vite ses limites, pour les instituteurs en particulier, dont on peut penser que, en raison de l'extinction du corps, la majeure partie de l'effectif est regroupée sur les indices les plus élevés.

En outre, il apparaît que la gestion des personnels à l'éducation nationale repose sur une approche fonctionnelle étrangère à la nomenclature budgétaire retenue par le " bleu ". Par exemple, la notion d'enseignant du second degré n'existe pas sur le plan budgétaire : seules existent les notions d'agrégé ou de certifié. Les services gestionnaires utilisent cette nomenclature fonctionnelle, et, de ce fait, " s'éloignent " du nombre d'emplois retenus par la nomenclature budgétaire.

Un écart se creuse alors progressivement entre les emplois inscrits en loi de finances et les personnels affectés sur le terrain. Au total, les délégations d'emplois reçues par les rectorats n'ont qu'un caractère indicatif, la référence budgétaire ne contraignant pas l'implantation des postes dans les établissements. Ce phénomène, source de surnombres, sera développé dans le point qui suit.

Certes, les dotations budgétaires en emplois et les effectifs font l'objet d'un rapprochement annuel dans le cadre de l'" enquête masse indiciaire " (EMI), mais les résultats de cette enquête ne sont disponibles que tardivement et semblent n'avoir que des conséquences opérationnelles limitées pour la préparation du projet de loi de finances, dans le cadre des conférences budgétaires.

Votre commission d'enquête souhaiterait une amélioration de la présentation des documents budgétaires, du " bleu " en particulier, annexés au projet de loi de finances en vue de son examen par le Parlement.

Il semble indispensable que soient précisés non seulement le nombre d'emplois relevant de l'enseignement scolaire, mais également le nombre de personnels travaillant dans les services académiques et dans les établissements scolaires, et cela pour chaque degré d'enseignement. Il n'est pas acceptable en effet que la représentation nationale soit conduite à voter un budget sans connaître le nombre de personnes rémunérées par les crédits qui y sont inscrits. Malheureusement, tel est bien le cas.

2. Une " alchimie mystérieuse " qui vide l'autorisation budgétaire de son sens

Un interlocuteur de votre commission d'enquête a qualifié la gestion des personnels de l'éducation nationale d' " alchimie mystérieuse " , voulant souligner par cette expression le fait qu'elle est l'objet d'une suite complexe de réactions et de transformations dont la nature relève davantage de l'occulte que de la raison.

Le caractère " alchimique " de la gestion des personnels intervient au cours du processus de transformation des emplois inscrits en loi de finances en emplois attribués aux établissements scolaires.

Lors du vote par le Parlement de la loi de finances, les emplois sont détaillés par corps et par grade dans le budget de l'enseignement scolaire. Puis le ministère délègue des emplois aux rectorats, non pas par corps et par grade, mais de façon indifférenciée. Cette délégation intervient donc sans prise en compte de la présentation des emplois retenue par le " bleu ". En outre, elle n'est pas soumise au visa du contrôleur financier central. A ce stade, on ne connaît déjà plus vraiment la réalité des emplois délégués aux rectorats par rapport aux effectifs budgétaires.

Au niveau déconcentré, les emplois vont subir une nouvelle transformation. En effet, la dotation d'emplois reçue par les recteurs va être transformée en une dotation globale horaire affectée à chaque chef d'établissement. C'est à ce stade du processus, lorsque l'on passe d'emplois indifférenciés à une dotation globale horaire, que l'" alchimie " devient mystérieuse : en effet, les recteurs créent alors des emplois et, ce faisant, vont au-delà du nombre d'emplois qui leur a été délégué.

La transformation des emplois indifférenciés qu'ils ont reçus de l'administration centrale en dotation horaire globale nécessite de calculer le rendement de chaque emploi, c'est-à-dire le nombre d'heures d'enseignement assuré par un emploi donné. Ce calcul est déterminé sur des données de l'année précédente. Or, à moyen terme, le taux de rendement des emplois augmente, c'est-à-dire qu'un même nombre d'élèves nécessite un nombre d'enseignants croissant, un enseignant étant chaque année présent moins de temps devant les élèves. Les recteurs vont donc pondérer les emplois qu'ils ont reçus en délégation par un nombre d'heures d'enseignement plus grand que celui que les enseignants peuvent effectivement assumer : par ce procédé, ils créent des emplois.

Enfin, les établissements transforment leur dotation globale horaire en postes pédagogiques sur la base desquels sera réalisé le mouvement national des enseignants.

A chaque stade de la transformation des emplois, le nombre d'emplois autorisés par la loi de finances est accru en raison de marges de sécurité que se donne chaque échelon administratif : un recrutement excessif au niveau de l'administration centrale, des heures d'enseignement supplémentaires au niveau des rectorats.

Au bout du compte, apparaissent des enseignants qui ne peuvent être immédiatement affectés sur un poste : il s'agit des titulaires académiques. Ces derniers constituent le nouveau volant de flexibilité du système éducatif dont l'apparition est liée à la décision de ne plus recourir à des maîtres auxiliaires. Il semble donc que l'éducation nationale ne puisse se passer de variables d'ajustement engendrées par le fonctionnement du système lui-même. Ce point sera développé avec plus de détails dans le chapitre suivant.

Votre commission d'enquête ne peut que vivement déplorer les anomalies et les irrégularités portées à sa connaissance : les enseignants affectés dans un établissement sans support budgétaire, les enseignants affectés sans poste sur des regroupements d'heures supplémentaires, des enseignants affectés à des tâches autres que l'enseignement, des enseignants rémunérés à plein temps pour des services partiels.

L'" alchimie ", si elle est mystérieuse, devient surtout coûteuse.

C. UN CONTRÔLE EMBRYONNAIRE

L'autorisation budgétaire est d'autant plus vidée de son sens que le contrôle qui s'exerce sur l'exécution du budget de l'enseignement scolaire apparaît à votre commission d'enquête tout à fait insuffisant. En effet, d'une part, le contrôle financier central ne peut, à lui seul, s'assurer du bon emploi des dépenses d'éducation en raison de l'extrême déconcentration du système éducatif, et, d'autre part, le contrôle exercé au niveau local est paradoxalement quasi-inexistant. En conséquence, les crédits de rémunération, c'est-à-dire la presque totalité des crédits de l'enseignement scolaire, sont gérés sans la rigueur nécessaire à un véritable contrôle des emplois.

1. Le contrôle financier

a) Une situation non satisfaisante

Compte-tenu de la nature du budget de l'enseignement scolaire, le contrôle financier central porte avant tout sur des crédits de rémunération et, par conséquent, devrait s'attacher à la connaissance des effectifs. Le manque de rigueur dans la gestion des personnels est la source de dérives budgétaires qui, compte tenu des sommes en jeu, peuvent être graves et qui de fait - les développements antérieurs le confirment - recouvrent une ampleur certaine.

Or, le contrôle financier au ministère de l'éducation nationale éprouve de grandes difficultés à appréhender la réalité des effectifs. Il convient de souligner que le ministère ne tient pas de comptabilité contradictoire des personnels qu'il emploie : le nombre précis des effectifs n'est donc pas connu.

Le contrôle financier central poursuit deux objectifs : d'une part, assurer la régularité de la mise en oeuvre de la dépense publique, et, d'autre part, veiller au respect de l'autorisation budgétaire accordée par le Parlement concernant les dotations en crédits et en emplois.

Dans cette perspective, le contrôleur financier délivre des visas a priori sur l'ensemble des actes de gestion ayant une incidence sur la dépense publique : il exerce donc son contrôle sur les crédits budgétaires et sur les actes individuels et collectifs relatifs à la gestion des personnels. Ce contrôle est extrêmement lourd en raison de l'importance des effectifs. Environ 20.000 visas par an sont en effet délivrés sur les crédits : 5.000 sur les ordonnances de délégation et 15.000 sur les ordonnances de paiement. Ce contrôle a été récemment allégé. Le visa a priori sur les actes de gestion systématiques, comme les départs à la retraite, a été supprimé, ainsi que le visa sur les actes de gestion courante comme les demandes de temps partiel.

Le contrôle financier présente un certain nombre de spécificités au ministère de l'éducation nationale, du fait de l'importance des personnels et de sa complexité.

Par exemple, entre 20.000 et 25.000 visas sont délivrés chaque année sur les actes visant les personnels suite aux concours, promotions ou changements de situations administratives divers. Il convient cependant de préciser que le contrôleur financier vise toutes les ouvertures de concours, à l'exception de celles des concours réservés qui sont décidées par le ministre du budget à la suite d'un arbitrage du Premier ministre. Un tel arbitrage intervient en particulier en cas de surcalibrage de concours, comme c'est d'ailleurs le cas presque chaque année pour le recrutement d'enseignants du second degré. Pour 1999, un surnombre d'environ 3.000 personnes est autorisé ; il viendra s'ajouter aux surnombres des années précédentes.

En outre, le budget de l'enseignement scolaire présente des difficultés de lecture, les lignes de dotations pour déterminer les effectifs étant au nombre de 1.300 en 1998 réparties dans 28 chapitres ou articles budgétaires. Les crédits afférents à la rémunération d'une même catégorie de personnels se trouvent éparpillés entre les chapitres : c'est le cas notamment des crédits des personnels ATOS ou des enseignants du second degré. Quant aux maîtres auxiliaires, ils sont en principe rémunérés, depuis 1997-98, sur le chapitre 31-97 mais certains se retrouvent encore sur des emplois vacants d'enseignants titulaires.

La forte déconcentration du ministère de l'éducation nationale rend plus ardu encore le contrôle financier central. Les effectifs de l'administration centrale sont connus de manière satisfaisante grâce, notamment, à leur comptabilisation mensuelle et à la mise en place d'outils informatiques adéquats.

En revanche, la situation est différente pour les services déconcentrés du ministère, soit pour environ 950.000 personnes, le contrôle financier ne disposant que d'une information parcellaire pour délivrer les visas et disposant d'un champ de compétences trop restreint pour maîtriser la situation des effectifs. En effet, les recrutements de contractuels enseignants et non enseignants effectués au niveau local échappent au visa du contrôleur financier central. Un autre phénomène est plus inquiétant encore car il concerne des personnels titulaires. Le nombre de postes mis aux concours de recrutement est visé par le contrôleur central, puis décliné à l'échelon académique. Or, les recteurs peuvent faire appel à des candidats inscrits sur la liste complémentaire existant pour tout concours de la fonction publique, mais sans respect du rôle traditionnellement dévolu à la liste complémentaire, c'est-à-dire pourvoir les postes laissés vacants par des candidats inscrits sur la liste principale et qui ont renoncé à bénéficier de leur réussite au concours concerné.

Concrètement, du fait d'un recours à des candidats inscrits sur la liste complémentaire, le nombre total de personnes recrutées est supérieur au nombre de postes initialement arrêté : c'est de cette façon qu'apparaît une partie des surnombres.

Bien-sûr, ces personnes en surnombre sont rémunérées, car elles sont imputées sur un chapitre de rémunération, le chapitre 31-97, par exemple, pour les maîtres auxiliaires. Cette situation fait apparaître l'inadéquation, mentionnée plus haut, des outils et des règles de gestion utilisés par le ministère de l'éducation nationale avec la nomenclature budgétaire.

Le principal intérêt de ce contrôle des emplois réside dans le fait qu'il existe. Mais il présente un certain nombre de caractéristiques qui ne le rendent pas satisfaisant.

Il n'est effectué qu'une seule fois dans l'année et s'assimile, par conséquent, à la " photographie " d'une situation à un moment donnée. Ses résultats ne permettent d'aboutir qu'à des conclusions déconnectées de la réalité puisqu'il faut attendre le mois de mai pour connaître les résultats, en termes d'emplois, de la rentrée de septembre. De plus, il ne donne pas d'informations sur le nombre de personnels rémunérés sur crédits, comme les maîtres auxiliaires. Surtout, il permet d'établir des constats mais ne constitue pas, en lui-même, un instrument d'incitation à la bonne gestion. Il permet par exemple de constater les surnombres mais, en aucun cas, de les empêcher.

b) L'ébauche du contrôle des emplois au niveau déconcentré

Les nombreuses lacunes du contrôle financier central au ministère de l'éducation nationale ont conduit le ministre à étudier les conditions d'une réforme tendant à parvenir à un véritable contrôle des emplois, tout en tenant compte des spécificités de ce ministère, notamment du fait qu'il utilise une nomenclature fonctionnelle, différente de la nomenclature budgétaire.

La réforme repose sur la mise en oeuvre d'une application informatique élaborée par la direction des affaires financières du ministère, dénommée précisément " contrôle national des emplois ". Il s'agit d'établir une coïncidence entre la nomenclature fonctionnelle et la nomenclature budgétaire à partir des applications informatiques de gestion des personnels ATOS (Agora) et des enseignants du second degré (EPP - emploi, poste, personnel).

La quasi-totalité des effectifs des services déconcentrés devrait être concernée par l'application du " contrôle national des emplois ", dont la mise en oeuvre devrait incomber principalement aux services déconcentrés.

2. Un contrôle local des emplois balbutiant

a) Les principes

Le trésorier-payeur général est responsable du contrôle local des emplois. Sa mission est définie par l'article 3 du décret n° 96-629 du 6 juillet 1996 relatif au contrôle financier déconcentré, ainsi que par l'article 2 de l'arrêté du 29 juillet 1996 pris en application de ce décret. C'est dans ce cadre réglementaire que s'inscrit le dispositif de contrôle des emplois au ministère de l'éducation nationale. Une instruction du directeur du budget du 30 mai 1997 a indiqué aux contrôleurs financiers régionaux les modalités de mise en oeuvre de ce contrôle.

Le dispositif du contrôle national des emplois de l'éducation nationale est conçu en deux volets :

- la comptabilisation des effectifs des services déconcentrés ;

- la mise en place d'un contrôle juridique des emplois.

Il convient toutefois de préciser que l'ensemble de ce dispositif ne concerne que les emplois d'enseignants du premier degré et les personnels ATOS, les enseignants du second degré ne se voyant appliquer que le premier volet.

La comptabilisation des effectifs des services déconcentrés comporte trois phases : l'attribution d'une enveloppe de gestion, l'élaboration de situations mensuelles d'emplois dans les services académiques, et l'agrégation, au niveau national, des données obtenues au niveau déconcentré.

L'enveloppe de gestion doit correspondre aux dotations autorisées par la loi de finances. Elle ne pourra être obtenue qu'après les ajustements rendus nécessaires par les besoins de la gestion, tels que la prise en compte des surnombres autorisés ou encore la réalisation de compensations internes. Il s'agit de présenter cette enveloppe de gestion sous la forme d'agrégats qui correspondent à un regroupement thématique de dotations budgétaires : par exemple, les corps de personnels ATOS, ou les enseignants du premier degré, ou encore les enseignants du second degré, les personnels de direction...

Le contrôleur financier central vise ces enveloppes qui sont ensuite " traduites " par les directions gestionnaires du ministère en délégations d'emplois, par département et par académie. Ces délégations sont transmises mensuellement par les directions gestionnaires aux services déconcentrés ainsi qu'aux contrôleurs financiers en région. Le nouveau dispositif devrait permettre de respecter les dotations inscrites en loi de finances, dans la mesure où le visa central bloquera une délégation qui dépasserait le plafond de l'enveloppe de gestion.

Les délégations d'emplois prennent les formes suivantes :

- pour les emplois du premier degré, elles sont réalisées par groupes d'emplois fonctionnels, par département et par académie ;

- pour les personnels ATOS, les délégations sont réalisées par corps et par académie.

Sur la base de ces délégations doit être opéré un double contrôle :

- tous les actes conduisant à l'occupation d'un emploi, dont la liste est fixée par l'arrêté du 29 juillet 1996 (ouvertures de concours, listes d'aptitude sur commissions administratives paritaires locales...), doivent être soumis par les recteurs d'académie au visa préalable du contrôleur financier en région ;

- tous les autres actes font l'objet d'un examen global mensuel de cohérence sur compte-rendu ; en cas d'irrégularités répétées tant au stade de l'engagement qu'au stade du paiement, cet examen a posteriori est transformé en visa préalable.

Dans un second temps, les services du rectorat doivent faire parvenir chaque mois une situation par corps et par grade des emplois consommés dans les départements de l'académie pour le premier degré, et pour l'académie en ce qui concerne les personnels ATOS. Les flux constatés entre deux mois successifs d'observation doivent également être mentionnés.

Cette situation doit permettre d'effectuer une analyse comparative avec les données issues du fichier de paie et d'identifier, notamment à partir de l'examen de l'évolution des écarts, les éventuels déséquilibres. Elle sera communiquée à la fin de chaque trimestre au contrôleur financier central afin de lui permettre de vérifier le respect global de l'autorisation parlementaire.

Enfin, la dernière étape consiste à agréger au niveau national les données établies par les rectorats. Les effectifs employés par le ministère devraient ainsi être connus et régulièrement actualisés. Une comparaison pourra être faite avec les enveloppes de gestion, qui permettra de mettre en apparence les postes vacants ou les surnombres.

Toutefois, un des enjeux essentiels du dispositif de contrôle des emplois à l'éducation nationale est de suivre non seulement l'effectif réel des personnels titulaires par rapport aux effectifs autorisés, mais également celui des personnels non titulaires sur emplois ou sur crédits. A cette fin, une attention particulière est portée, dans un premier temps, sur l'adéquation entre le recrutement d'agents non titulaires et le volume d'emplois vacants, d'une part, et la cohérence des imputations budgétaires, d'autre part. En pratique, le contrôle ne consiste pour l'instant qu'à s'assurer, pour un grade déterminé, que les effectifs réellement en place convertis en équivalents temps plein complet, n'excèdent pas les délégations d'emplois visées par le contrôleur financier central.

Après la comptabilisation des effectifs des services déconcentrés, le contrôle juridique des emplois devra être mis en place au niveau local. Il s'agit pour le contrôleur financier local de délivrer un visa a priori sur les actes de recrutement effectués à l'échelon déconcentré, c'est-à-dire les enseignants du premier degré, les personnels ATOS des catégories B et C, et les contractuels, dont les maîtres auxiliaires.

L'intérêt de ce contrôle juridique est d'abord de connaître la situation des emplois afin d'adapter les moyens aux besoins exprimés, à l'occasion des recrutements par exemple. Ce contrôle est donc tout à fait traditionnel dans les administrations, mais pas à l'éducation nationale. Le mauvais calibrage des concours trouve là aussi son origine.

Un tel contrôle permettrait également de veiller au respect des règles de la fonction publique, afin, notamment, de ne pas entretenir ou créer de l'emploi précaire. Or, l'éducation nationale, même si elle n'est pas la seule administration dans ce cas, est à l'origine d'un niveau considérable d'emploi précaire en raison du recours excessif qu'elle a pu faire aux contractuels, enseignants et non enseignants. Il est en effet regrettable de constater que des maîtres auxiliaires par exemple sont affectés sur des emplois d'enseignants titulaires. En outre, le recrutement de contractuels par les recteurs, au-delà des dotations inscrites dans la loi de finances, a été rendu possible par l'absence de contrôle juridique des emplois : les contrôleurs financiers locaux sont tenus dans l'ignorance - juridique - de telles pratiques.

Votre commission d'enquête ne peut que se réjouir de la décision prise par le ministre de l'éducation nationale d'exiger de ses services davantage de rigueur dans la gestion des personnels, qui ne pourra que contribuer à améliorer le bon emploi des deniers publics.

Elle s'interroge toutefois sur le caractère relativement technocratique de l'application " contrôle national des emplois " et se demande si elle ne compliquera pas davantage la gestion des personnels tout en poursuivant l'intention louable de vouloir en saisir tous les aspects. Le respect des dotations budgétaires est un impératif incontournable qui ne peut cependant ignorer les spécificités de la gestion de l'éducation nationale. Il convient en effet de ne pas bloquer le fonctionnement d'un service public qui emploie 1,2 million de personnes.

Votre commission d'enquête estime ainsi, en matière de gestion de personnels et de crédits, que la rigueur ne saurait être confondue avec la rigidité.

b) Une mise en place très inégale

Si les principes du contrôle national des emplois ont été arrêtés, leur mise en oeuvre concrète est loin d'être achevée. La commission d'enquête a pu constater qu'elle n'était que très partielle et, surtout, très inégale selon les académies.

Un rapide bilan de sa mise en oeuvre peut être dressé.

Le premier volet du dispositif - la comptabilisation des effectifs des services déconcentrés - commence d'être appliqué. Les outils de gestion ont été élaborés au niveau central : définition des notions d'enveloppe et d'agrégat, détermination des conditions de délivrance du visa a priori par le contrôleur financier central, conception des outils informatiques...

Ce travail a permis à l'administration centrale, à partir de la rentrée 1998-99, de déléguer les emplois en respectant les dotations prévues par la loi de finances. Les recteurs et les trésoriers-payeurs généraux reçoivent ainsi, au début de chaque mois, les dotations d'emplois.

Il est prévu, à partir de la rentrée scolaire prochaine, que les services déconcentrés établissent systématiquement la situation mensuelle de leurs emplois, et la transmettent au contrôle financier local. L'agrégation de ces données devrait permettre de connaître avec précision, les effectifs de l'éducation nationale. Cette étape est délicate à mettre en oeuvre car elle suppose un temps de réaction relativement court de la part des rectorats. Or, il a semblé à votre commission d'enquête, lors de ses déplacements dans différentes académies, que les rectorats n'étaient pas encore capables de fournir des informations présentant ce degré de précision. Pourtant, ce travail sera indispensable à l'efficacité d'un dispositif qui repose en grande partie sur l'établissement de relations partenariales entre les rectorats et les trésoreries générales.

La seconde étape du dispositif - le contrôle juridique des emplois - est moins avancée encore : elle n'en est même qu'à l'état d'ébauche, des groupes de travail animant la réflexion sur ce sujet.

Ainsi, le contrôle national des emplois ne sera pas pleinement opérationnel avant plusieurs années, notamment en ce qui concerne la délivrance, par les contrôleurs financiers locaux, de visas a priori sur les actes de gestion des personnels déconcentrés.

Il convient également de souligner le paradoxe de l'éducation nationale en matière informatique. Elle mène une campagne très active pour sensibiliser les élèves et les enseignants aux nouvelles technologies, et consacre des crédits croissants à la connexion des établissements scolaire sur Internet et à l'achat de matériels pédagogiques multimédia alors que, dans le même temps, son organisation informatique paraît quelque peu obsolète et ne semble pas en mesure de contribuer à la réussite du contrôle national des emplois.

En effet, la méconnaissance du nombre d'enseignants résulte également de la coexistence de deux systèmes informatiques incompatibles. Le premier est celui des trésoreries générales : c'est le système de la paye ; le second est celui des rectorats. Or, ce dernier est établi sur des critères pédagogiques et fonctionnels, et non sur des critères financiers.

Il conviendrait donc que le système informatique des rectorats soit rendu compatible avec celui des trésoreries générales, afin que le contrôleur financier déconcentré puisse disposer de l'ensemble des informations indispensables pour opérer un véritable contrôle national des emplois.

CHAPITRE II :

DES DYSFONCTIONNEMENTS GÉNÉRÉS PAR L'ÉDUCATION NATIONALE ELLE-MÊME

Du fait de ses rigidités, résultant notamment de la centralisation et de la multiplicité des statuts, l'éducation nationale est affectée de dysfonctionnements graves qui trouvent leur origine, pour la plupart, dans l'institution elle-même.

I. LES RIGIDITÉS DU SYSTÈME SCOLAIRE

A. UNE GESTION IMPARFAITE : UNE CENTRALISATION, FRUIT DE L'HISTOIRE ET UNE DÉCONCENTRATION MAL CONTRÔLÉE

Dans le droit fil des acquis révolutionnaires et de l'Empire, ainsi que des grandes lois sur l'école votées à la fin du siècle dernier, l'éducation nationale a toujours privilégié une approche centralisatrice, qui était d'ailleurs logique dans une conception élitiste de l'enseignement secondaire qui s'est perpétuée jusqu'à des décennies récentes.

Cette tradition centralisatrice se traduisait notamment dans les règles d'affectation et de mutation des enseignants, de ce qu'on appelle le mouvement des enseignants du second degré, qui vient de faire l'objet d'une réforme ainsi que dans l'organisation des concours et dans la définition nationale des programmes.

1. L'ancien mouvement centralisé

a) Le principe

Les affectations et les mutations des enseignants du second degré se réalisaient à l'occasion d'un mouvement général qui traitait l'ensemble des demandes et des postes, en fonction d'un barème, de mouvements particuliers et spécifiques permettant de réaliser l'adéquation entre le profil des postes et le choix des personnels.

A l'origine de tout mouvement, on trouve des candidats ayant formulé des voeux de mutation et des postes vacants. Le mouvement national des personnels enseignants du second degré était organisé par discipline d'enseignement et pour les enseignants de lycée, il se faisait tous corps confondus (professeurs agrégés, certifiés, chargés d'enseignement, adjoints d'enseignement). Le mouvement organisé au titre de la rentrée 1998 a porté sur 110.247 demandes : sur ce total, 50.030 agents ont été mutés ou affectés dont 43.370 sur leurs voeux.

Le mouvement général s'effectuait au moyen d'un barème indicatif prenant en compte des points donnés en fonction de l'échelon atteint et des points donnés en fonction du nombre d'années passées dans le poste actuel.

A ces paramètres, s'ajoutaient des éléments liés à la situation administrative et des éléments relatifs aux voeux formulés par l'enseignant. Ils étaient complétés par des éléments à caractère familial dont les plus importants sont les bonifications qui visent à rapprocher l'enseignant de son conjoint.

Les mouvements particuliers et spécifiques représentaient un peu moins de 10 % de l'ensemble des candidatures présentées au titre de tous les mouvements et avaient pour objet de prendre en compte la spécificité des postes (niveau de l'enseignement dispensé, compétences particulières recherchées, contraintes géographiques, publics difficiles, ...).

Les mouvements particuliers les plus importants concernaient les affectations dans les classes préparatoires aux grandes écoles, les classes de techniciens supérieurs et les postes dans les établissements sensibles.

Le système actuel, appliqué jusqu'à la dernière rentrée permettait de réaliser en une seule opération les mutations, les premières affectations des nouveaux recrutés et les réintégrations, en prenant en compte tous les postes vacants et ceux libérés par une mutation.

Il mettait en concurrence, pour un même poste, tous les candidats, qu'ils soient extérieurs ou déjà présents dans l'académie. Avec les larges possibilités offertes dans la formulation des voeux, les candidats pouvaient demander sans risque leur mutation, puisqu'ils conservaient le poste dont ils étaient titulaires s'ils n'obtenaient pas satisfaction.

b) Les inconvénients d'un mouvement centralisé

Dans son fonctionnement même, ce dispositif était d'une très grande complexité, pour un rendement faible. D'une part, la majorité des voeux formulés (plus de 67 %) et des mutations obtenues (plus de 55 %) se faisaient au sein de la même académie. Seuls 33 % des enseignants concernés demandaient en premier voeu un changement d'académie.

Le système imposait donc de faire transiter par la direction des personnels du ministère plus de 110.000 dossiers de demande de mutation, alors que la majorité des affectations se faisait à l'intérieur de la même académie.

D'autre part, les règles permettant d'organiser le mouvement étaient devenues très complexes, peu transparentes et la gestion centralisée et anonyme des affectations ne pouvait qu'entraîner des dysfonctionnements. S'agissant notamment des jeunes titulaires, le mouvement national leur était particulièrement défavorable : la majorité d'entre eux étaient le plus souvent affectés comme titulaires académiques sur des postes difficiles, laissés vacants à l'issue du mouvement.

De plus, ce système centralisé constituait un lieu de confrontation entre les organisations syndicales et les responsables administratifs, où les enjeux de pouvoirs dominaient. Ainsi, force est-il de reconnaître que certains syndicats disposaient plus rapidement des informations relatives au déroulement du mouvement que les responsables de l'éducation nationale.

Enfin, le calendrier imposé par le déroulement du mouvement national était loin d'être satisfaisant. La remontée des postes offerts au mouvement se faisait très tôt dans l'année, obligeant par la suite les académies à créer de nombreux postes provisoires qui ne pouvaient être pourvus de façon définitive que l'année suivante. Les affectations sur ces postes ne pouvaient se faire qu'à l'issue du mouvement national et donc très tardivement (juillet ou août) par rapport à la rentrée scolaire.

En réalité, outre les mouvements particuliers et spécifiques, la déconcentration du mouvement était déjà largement engagée.

Depuis 1985, les recteurs prononçaient les affectations provisoires sur postes vacants des " titulaires académiques " (39.490 à la rentrée 1997-1998) ; depuis 1986, ils géraient les affectations des enseignants en réadaptation et, depuis 1987, ils prononçaient la réaffectation des enseignants dont le poste avait été supprimé ou transformé par suite d'une mesure de carte scolaire.

A cela s'ajoutait l'affectation des stagiaires IUFM qui effectuent un service d'enseignement de six heures hebdomadaires, ainsi que la procédure de " délégation rectorale " qui permettait d'affecter sur des postes provisoirement vacants des personnels titulaires d'un poste définitif mais qui souhaitaient en changer. A ce titre, les recteurs modifiaient plus de 15 % des affectations ministérielles.

c) Les avantages attendus de la déconcentration

Le mouvement national à gestion déconcentrée, qui se met en place cette année, constitue techniquement un " mouvement en deux temps ".

Au cours d'une phase préparatoire interacadémique, qui se déroule en février-mars, les enseignants sont invités à formuler des voeux pour les académies de leur choix, sans limitation de nombre. La définition pour chaque académie de ses besoins prévisionnels -incluant les remplacements- permet de définir les flux d'entrée pour chaque discipline.

Pour sélectionner les candidats, les critères de classement s'appuieront sur un barème très proche de celui actuellement utilisé par le mouvement centralisé.

A l'issue de cette première phase, les enseignants nommés dans une nouvelle académie, participeront, avec les enseignants présents dans cette académie mais souhaitant " muter ", au mouvement intra-académique.

Cette opération se déroulera en mai-juin et, à cette date, l'offre en postes devrait être optimisée puisque l'académie sera en mesure d'inclure la quasi-totalité des informations sur la rentrée.

Elle se déroulera par discipline et sur la base d'un barème identique au barème national, auquel s'ajouteront des critères communs à toutes les académies, liés aux postes sollicités, aux grades et à la prise en compte de priorités ouvrant droit à la réintégration.

Une partie du barème pourra tenir compte du contexte spécifique de l'académie, mais elle devra être négociée avec les représentants syndicaux.

La mise en place de ce mouvement est assortie d'un dispositif d'information et d'accueil à l'intention des enseignants, notamment des jeunes titulaires. Un outil informatique d'aide à la décision individuelle sera consultable dans les rectorats et surtout dans chaque établissement.

Les principaux avantages pouvant être attendus de ce nouveau dispositif tiennent à la méthode et au calendrier.

Le nouveau système impose de mettre en place à tous les niveaux une véritable gestion prévisionnelle. Les académies devront établir, par discipline, des balances entre l'ensemble de leurs besoins d'enseignement et de remplacements estimés et l'ensemble de leur potentiel de personnels titulaires et auxiliaires.

Le nouveau calendrier permettra de connaître plus tôt les prévisions et le potentiel dont chaque académie disposera et leur donnera plus de temps -de mars à fin juin- pour faire les affectations et procéder aux ajustements de rentrée.

Les recteurs auront la possibilité, dans cet intervalle, d'engager un dialogue avec les établissements et pourront assurer le suivi d'un certain nombre de situations individuelles difficiles.

d) Les inconnues et les risques de la réforme

Les détracteurs de la réforme du mouvement avancent plusieurs éléments qui constituent autant d'écueils susceptibles de la faire échouer.

Il faut tout d'abord éviter que les rectorats ne rétablissent à leur profit et à leur niveau, des structures administratives qui auraient tous les défauts de l'administration centrale. Un tel risque n'est pas exclu, d'autant que les organisations syndicales pourraient avoir la tentation de reconstituer dans chaque académie le même type de fonctionnement qu'au niveau central.

Par ailleurs, le principe du paritarisme du mouvement sera intégralement maintenu au niveau déconcentré. Dans le cadre de l'ancien mouvement, les commissions administratives paritaires nationales (CAPN) se réunissaient, au niveau central, pour examiner le projet de mouvement des corps de professeurs de lycée professionnel, de personnels d'éducation, de personnels d'orientation et de personnels d'éducation physique et sportive.

S'agissant des professeurs agrégés, certifiés et des adjoints d'enseignement, les projets de mouvement étaient examinés, au niveau ministériel, par des formations paritaires mixtes nationales (FPMN), émanant des CAPN des corps précédents, pour chaque discipline.

Ces structures subsistent pour le mouvement interacadémique, mais des formations paritaires mixtes (FPMA) dotées de compétences de même nature que les FPMN sont également créées au niveau académique, pour suivre la deuxième phase intra-académique du mouvement.

Comme le résumait de façon lapidaire la secrétaire générale du SNES devant la commission d'enquête, " ce que nous faisions avec cent personnes au plan national, nous allons le faire avec vingt-cinq fois 58 personnes. En matière de dégraissage du mammouth, cela pose un petit problème ! ".

On peut craindre, à ce sujet, que la démultiplication des réunions paritaires au niveau académique accroisse le nombre des enseignants, représentants du personnel, qui devront abandonner leurs classes pour siéger dans ces commissions.

Par ailleurs, il faut aussi se demander si tous les syndicats auront les moyens de participer aux commissions et aux formations paritaires de chaque académie. Ne risque-t-on pas, en définitive, de renforcer considérablement le poids du syndicat majoritaire qui aura les moyens d'être partout présent et donc de porter atteinte au pluralisme syndical ?

Enfin, il faut s'interroger sur la réalité des marges de manoeuvre qui seront données aux recteurs pour mieux tenir compte des réalités locales dans les choix des affectations, dès lors que le barème utilisé est a priori identique au barème national.

Ce barème académique commun a été imposé à toutes les académies pour une durée de trois ans, et les organisations syndicales sont très attachées à ce principe d'équité.

Pour l'avenir, la part académique du barème devrait être négociée avec les organisations syndicales au niveau de chaque académie, afin de prendre réellement en compte ses spécificités et les réalités de la demande d'enseignement.

e) Les interrogations de la commission d'enquête

Sans être en mesure actuellement de porter une appréciation autorisée sur un dossier aussi technique, la commission d'enquête ne peut qu'être favorable au principe d'un dispositif qui tend à déconcentrer le mouvement national et à assurer une gestion des personnels au plus près du terrain.

Elle n'est cependant pas convaincue que la réforme apporte plus de souplesse de fonctionnement, une adéquation plus fine des moyens aux besoins et permette de réduire les dysfonctionnements observés à chaque rentrée scolaire dans plusieurs disciplines, souvent les mêmes, de trop nombreux établissements du second degré.

L'expérimentation du nouveau dispositif sur plusieurs années devrait, seule, permettre d'apprécier son efficacité ou en révéler les inconvénients.

La commission d'enquête proposera ainsi qu'un rapport soit déposé à la rentrée 2000 sur le bureau des assemblées, établissant un premier bilan de la déconcentration du mouvement des enseignants du second degré.

2. Les conséquences du caractère national des programmes

Au terme de la seconde phrase de l'article 5 de la loi d'orientation sur l'éducation du 10 juillet 1989, les programmes " constituent le cadre national au sein duquel les enseignants organisent leurs enseignements en prenant en compte les rythmes d'apprentissage de chaque élève ".

Il en résulte que le choix des programmes est exercé au niveau central et fait intervenir deux autorités distinctes.

D'abord le Conseil national des programmes, créé par l'article 6 de la même loi d'orientation, dont les membres sont nommés par le ministre, et qui est chargé de faire à ce dernier des propositions sur " la conception générale des enseignements, les grands objectifs à atteindre, l'adéquation des programmes et des champs disciplinaires à ces objectifs et leur adaptation au développement des connaissances " .

En second lieu, la direction des enseignements scolaires élabore les grilles horaires de chaque discipline et assure leur adaptation aux changements de programmes.

Les décisions ministérielles prises, tant sur le contenu que sur la durée des enseignements ont, en toute logique, des répercussions très importantes en ce qui concerne les besoins en personnel enseignant. Mais, force est de constater que les ministres successifs n'ont pas toujours eu conscience des effets amplificateurs des décisions qu'ils prenaient, relatives au contenu des programmes.

Comme il a été dit, au niveau des collèges, lorsqu'on modifie d'une heure la durée d'enseignement dans telle ou telle discipline, on joue en réalité sur 100.000 heures, car les collèges représentent 100.000 divisions.

Si on décide d'augmenter l'horaire de français d'une heure au collège, on crée mécaniquement un besoin d'enseignants évalué à 5.000 postes.

De tels aménagements sont nécessairement d'application différée puisqu'ils impliquent des recrutements d'enseignants qui ne peuvent être opérationnels avant deux ou trois ans.

Ainsi, les décisions successives et contradictoires prises à partir de 1998 s'agissant de l'enseignement de la physique au collège ont fortement perturbé l'estimation des besoins réels en professeurs dans cette discipline.

Selon que la physique était enseignée dès la sixième (en 1988), ou seulement à partir de la quatrième puis à nouveau à partir de la cinquième, à compter de la rentrée 1998-1999, 3.000 postes de professeurs de physique se trouvaient en excédent ou ont manqué brutalement dans les collèges.

3. Le caractère national des concours

L'organisation des concours de recrutement au niveau national constitue un autre élément fondateur de l'école républicaine et a pour objet de garantir l'égalité entre les candidats.

L'Etat se réserve la nomination des jurys ainsi que la définition du contenu des concours et les règles d'évaluation des candidats.

Chaque année, le ministère de l'éducation nationale publie au Journal officiel les arrêtés fixant le nombre de postes ouverts aux différents concours de recrutement de personnels enseignants du second degré.

En 1999, le nombre total de postes est de 22.534, soit une baisse de 12 %, et un calibrage des postes qui correspondent aux besoins disciplinaires de manière plus satisfaisante que par le passé.

S'agissant du recrutement des personnels enseignants du second degré, pour des raisons pratiques, il est le plus souvent nécessaire de prévoir la constitution de plusieurs jurys, compte tenu du nombre de candidats.

L'organisation de ces concours est coûteuse : le ministre de l'éducation nationale a reconnu devant la commission que " la cotisation versée à la tradition française " était élevée et a rappelé que " l'éducation nationale, pour les examens et concours, dépensait à peu près 1,5 milliard de francs en coûts directs " .

Sur un plan plus particulier, la commission estime qu'il conviendrait sans doute de réglementer l'entrée en première année dans les Instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM). Ceux-ci déterminent actuellement librement le nombre de leurs étudiants en première année en fonction de leurs seules capacités d'accueil.

Cette liberté peut avoir plusieurs effets négatifs : elle renforce la pression des étudiants inscrits en IUFM pour obtenir un accroissement du nombre de places aux concours et elle induit un gaspillage des deniers publics puisque l'IUFM accepte en première année beaucoup trop d'étudiants, compte tenu du nombre de places ouvert au concours.

La commission note par ailleurs que l'IUFM de Paris, dont la capacité de formation est très importante, forme un nombre de professeurs très supérieur aux besoins de l'académie de Paris. Jusqu'à l'année dernière, ceci était particulièrement préjudiciable à la bonne répartition des moyens en enseignants, puisqu'un professeur pouvait accomplir sa première année dans l'académie dont relevait son IUFM. Cette possibilité a été supprimée pour donner plus de souplesse à l'affectation des nouveaux enseignants et ceci devrait contribuer à dégonfler l'importance des surnombres disciplinaires dans l'académie de Paris.

En dépit des inconvénients pratiques et du coût de ces concours nationaux, personne n'envisage sérieusement d'organiser des recrutements par concours au niveau académique, même si certains ont pu craindre que la réforme du mouvement était porteuse d'une telle perspective.

4. Une gestion centralisée du système scolaire remise en cause par les autorités déconcentrées

En dépit d'une gestion fortement centralisée des crédits budgétaires, force est de constater qu'au niveau déconcentré des rectorats et des établissements se prennent de multiples décisions individuelles qui ont une incidence déterminante sur l'engagement de la dépense, et dont l'administration centrale n'a pas connaissance.

Comme il a été vu précédemment, les autorités déconcentrées ont la possibilité de recruter elles-mêmes diverses catégories de personnels non titulaires (maîtres auxiliaires, contractuels, aides éducateurs).

La commission d'enquête s'est également laissée dire que les recteurs pouvaient accorder des décharges " clandestines " ou des mises à disposition hors des décharges réglementaires et des mises à disposition contrôlées par l'administration centrale.

Le ministre lui a également indiqué que des mises à disposition clandestines et des décharges pouvaient être décidées au niveau des établissements par l'utilisation de leur volant d'heures supplémentaires.

La commission a également constaté que les chefs d'établissement font largement usage de leurs prérogatives pour créer des options, se demandant si celles-ci sont systématiquement validées par les rectorats.

Elle considère que si une certaine déconcentration est souhaitable au niveau des rectorats et des établissements, celle-ci ne doit pas avoir pour conséquence de s'écarter de l'autorisation budgétaire, de se soustraire aux règles des décharges et des mises à disposition et de proposer des options à la carte qui n'entreraient pas dans une offre d'enseignements qui doit nécessairement être contrôlée au niveau académique.

B. LES CONTRAINTES STATUTAIRES DU SYSTÈME SCOLAIRE

La rigidité des règles statutaires, résultant notamment de l'existence de quelque vingt-deux statuts d'enseignants soumis à des obligations de service spécifiques n'est évidemment pas de nature à faciliter la gestion des personnels de l'éducation nationale.

Il est également difficile d'appréhender le temps de travail global des enseignants selon leur discipline, comme en témoigne le récent rapport de la mission interministérielle sur le temps de travail dans l'ensemble de la fonction publique.

Enfin, un aménagement du service des enseignants titulaires s'imposerait à l'évidence pour réduire le recours coûteux et excessif aux variables d'ajustement et aux personnels non titulaires.

1. L'imbroglio des obligations de service selon les statuts d'enseignants

a) Le temps de service hebdomadaire des enseignants du premier degré

Le décret n° 91-41 du 14 janvier 1991 fixe le service d'enseignement des enseignants du premier degré à 26 heures. S'y ajoute une heure hebdomadaire en moyenne annuelle, soit 36 heures supplémentaires par an hors du temps de présence devant les élèves, consacrée à des travaux au sein des équipes pédagogiques, à des conférences pédagogiques et à la tenue des conseils d'écoles.

Les instituteurs spécialisés et professeurs des écoles exerçant dans les établissements régionaux d'enseignement adapté et dans les sections d'éducation spécialisée des collèges sont soumis à une obligation hebdomadaire de service, en présence d'élèves, de vingt-trois heures. A ce service s'ajoutent une à deux heures de coordination et de synthèse.

b)
c) Le temps de service hebdomadaire des enseignants du second degré : des obligations très diverses

S'agissant des enseignants du second degré, les obligations de service varient selon les corps auxquels ils appartiennent et les dispositions statutaires ne définissent que leurs obligations relatives au service hebdomadaire d'enseignement en présence d'élèves.

Comme le montre le tableau ci-après, si un grand nombre d'enseignants sont soumis à un maximum hebdomadaire de 18 heures, il subsiste de notables différences de situation, qui tiennent à plusieurs causes. Les obligations de service devant les élèves sont ainsi plus élevées pour les disciplines où la charge de travail est considérée moindre voire comme inexistante en préparation de cours ou en correction de copies (éducation physique, enseignements pratiques en lycée professionnel...).

Les obligations de service des professeurs agrégés, des professeurs certifiés, des adjoints d'enseignement et des chargés d'enseignement sont définies par les dispositions des décrets n°s 50-581, 50-582 et 50-583 du 25 mai 1950. Pour tenir compte de leurs obligations de recherche, les professeurs agrégés ont une obligation de service hebdomadaire ramenée à 15 heures.

Depuis 1990, certaines catégories d'enseignants ont, par ailleurs, bénéficié de réductions d'horaires dans la définition de leur service d'enseignement.

Les obligations des PEGC, définies par le décret n° 86-492 du 14 mars 1986 ont ainsi été ramenées, à compter du 1 er septembre 1990 de 21 heures à 18, 19 ou 20 heures selon les disciplines enseignées.

Les professeurs de lycée professionnel ont bénéficié d'une réduction progressive de trois heures hebdomadaires, sur trois ans, à partir de la rentrée scolaire de 1990 (soit de 21 heures à 18 heures pour les professeurs chargés des enseignements généraux et de 26 heures à 23 heures pour les enseignements professionnels pratiques).

Enfin, pour certaines activités au sein de l'établissement scolaire, les personnels peuvent être fonctionnellement déchargés de service d'enseignement. L'horaire de travail est alors proche ou identique à la norme générale, c'est-à-dire 36 heures pour les professeurs attachés de laboratoire chargés de la préparation des expériences, des travaux pratiques et de la participation à la gestion du laboratoire, 39 heures pour les chefs de travaux de lycée technique ou de lycée professionnel et 36 heures pour les personnels enseignants exerçant des fonctions de documentation et d'information.

SERVICE D'ENSEIGNEMENT HEBDOMADAIRE

Corps Disciplines

Littéraires Scientifiques

Artistiques

EPS

Agrégés

15 heures

17 heures

17 heures 1( * )

Certifiés

18 heures

20 heures

20 heures 1

Adjoints d'enseignement

18 heures

Service de surveillance et enseignement

36 heures

(1 heure d'enseignement décomptée pour 2 heures de service)

20 heures

20 heures 1

Chargés d'enseignement

18 heures

20 heures

20 heures 1

Professeurs d'enseignement général des collèges

Service monovalent ou bivalent

18 heures

20 heures

Service bivalent avec au moins 9 heures en arts plastiques, musique, EPS

19 heures

Service bivalent, avec moins de 9 heures en arts plastiques, musique, EPS

18 heures

SERVICE D'ENSEIGNEMENT HEBDOMADAIRE
EN LYCÉE PROFESSIONNEL


Disciplines

Littéraires, scientifiques, enseignement professionnel théorique


Enseignement professionnel pratique


Fonctions de chef de travaux

PLP1/PLP2

18 heures

23 heures

39 heures

A ces obligations hebdomadaires d'enseignement, viennent s'ajouter ou se retrancher des majorations ou des réductions de service ainsi que des calculs de pondération pour tenir compte de situations spécifiques.

Ainsi, pour les corps d'agrégés, de certifiés, d'adjoints ou de chargés d'enseignement, dans toutes les disciplines, sauf l'éducation physique, un module de huit heures d'enseignement devant moins de 20 élèves majore l'obligation de service hebdomadaire d'une heure. En EPS, la majoration est décomptée pour plus de dix heures d'enseignement.

A l'inverse, des réductions de service sont accordées, en raison des effectifs d'élèves et du fait qu'un professeur est affecté à plusieurs établissements :

- l'enseignement sur plusieurs établissements : dans toutes les disciplines, sauf l'EPS, des enseignements dispensés dans trois établissements différents donnent lieu à une réduction d'une heure hebdomadaire ; en EPS, si l'enseignement est partagé entre trois établissements d'une même localité ou deux établissements de localité différente, la réduction est d'une heure ; elle est de deux heures si l'enseignement est partagé entre trois établissements situés chacun dans une localité différente ;

- la prise en compte des effectifs : en EPS, la réduction porte sur une heure hebdomadaire, pour plus de dix heures d'enseignement devant plus de 35 élèves ; dans les autres disciplines, la réduction porte sur une heure pour au moins 8 heures d'enseignement dans une classe dont l'effectif est compris entre 36 et 40 élèves et elle porte sur deux heures si l'effectif est supérieur à 40 élèves ; enfin, pour les professeurs enseignant les matières principales des classes préparatoires aux grandes écoles, la réduction prend en compte les mêmes effectifs, dès que la durée d'enseignement dépasse six heures ;

- les activités de laboratoires : des réductions de service d'une heure sont également accordées pour le service d'un laboratoire, lorsqu'il n'existe pas de professeur attaché au laboratoire ni d'agent de service affecté, et que le professeur assure au moins huit heures d'enseignement en sciences physiques ou naturelles, ou que le laboratoire de technologie est utilisé par au moins six divisions, ou si le laboratoire de langue comporte six cabines ;

- les classes supérieures : le calcul de l'obligation de service est pondéré dans certains cas pour les enseignements dispensés dans les sections de techniciens supérieurs (STS) ou en classe préparatoire aux grandes écoles (CGPE). En STS, hormis en éducation physique ou disciplines artistiques, chaque heure dispensée vaut 1 heure 15 sous réserve que le service d'enseignement hebdomadaire accompli ne soit pas inférieur à 13 heures 30 pour les agrégés et 15 heures pour les non agrégés.

Pour les professeurs qui assurent une partie de leur service en CGPE, chaque heure dispensée en CGPE est décomptée pour 1 heure 30, sous réserve que le service d'enseignement accompli ne devienne pas inférieur au maximum de service prévu pour un enseignant donnant tous ses cours en CPGE.

d) Le développement du temps partiel chez les personnels enseignants

Les instituteurs et professeurs des écoles qui enseignent dans les écoles du premier degré ne peuvent bénéficier que d'un mi-temps, à l'exclusion de toute autre quotité de temps partiel.

Au 1 er janvier 1996, 5,4 % des instituteurs et professeurs des écoles exerçaient à temps partiel.

Parmi les enseignants du second degré , 13 % ont recours au travail à temps partiel. Les femmes y recourent deux fois plus que les hommes (17% contre 8 %).

Il convient en outre de rappeler que le dispositif de cessation progressive d'activité bénéficie à plus du tiers des enseignants âgés de plus de 55 ans, qui travaillent alors à mi-temps. Peuvent en bénéficier des personnels âgés de 55 ans au moins, totalisant 25 ans de service effectif et qui ne peuvent obtenir une pension de retraite à jouissance immédiate (à l'exception des femmes fonctionnaires mères de trois enfants ou plus ayant accompli quinze ans de service). Les bénéficiaires perçoivent le traitement correspondant au mi-temps augmenté d'une indemnité égale à 30 % du traitement indiciaire brut correspondant à un temps plein.

e) Le temps de service des non-enseignants

Les personnels administratifs, techniciens, ouvriers et de service sont soumis à un régime dérogatoire du statut de la fonction publique puisque depuis 1994, leur temps de travail est annualisé.

Cet horaire est de 1.677 heures calculé sur 43 semaines, ce qui donne 39 heures en moyenne, l'horaire hebdomadaire pouvant varier de 30 à 35 heures voire 43 heures sans calcul d'heures supplémentaires.

Une estimation de leur temps de travail effectif, selon les catégories, sera détaillée ci-après.

2. Une évaluation difficile du temps de travail des enseignants

a) Du service d'enseignement devant les élèves au temps de travail réel

L'évaluation du temps de travail global des enseignants, pour être pertinente, doit tenir compte des tâches consacrées à la préparation des cours, à la correction des copies et au suivi des élèves qui sont des tâches inhérentes à la fonction. Pour des raisons évidentes, elles ne peuvent donner lieu à une réglementation précise, qui permettrait un contrôle direct par l'administration.

En outre, les personnels enseignants du second degré sont tenus d'établir et de communiquer les notes et appréciations concernant le travail des élèves. A ce titre, ils sont membres du conseil de classe, chargé d'examiner les questions pédagogiques intéressant la vie de la classe, notamment les modalités d'organisation du travail personnel des élèves. Ils sont également tenus de participer aux jurys des examens et concours pour lesquels ils sont qualifiés par leurs titres ou emplois.

Enfin, en ce qui concerne les congés annuels, ceux-ci ne sont pas en principe distincts de ceux prévus par le décret n° 84-972 du 26 octobre 1984 pour les autres fonctionnaires de l'Etat. Toutefois, les personnels enseignants bénéficient de facto de congés annuels plus longs en raison du calendrier des vacances scolaires.

L'année scolaire comporte au moins trente-six semaines réparties en cinq périodes de travail, de durée comparable, séparées par quatre périodes de vacances.

b) Les conclusions prudentes du rapport Roché

Le rapport de la mission interministérielle sur le temps de travail dans l'ensemble de la fonction publique (d'Etat, territoriale et hospitalière), rendu public en février 1999, dresse un état des lieux pour les personnels de l'éducation nationale.

Pour le premier degré , la mission interministérielle s'appuie sur une étude de la direction de l'évaluation et de la prospective du ministère de l'éducation nationale de janvier 1995, qui évalue la moyenne hebdomadaire des heures d'enseignement du 1 er degré à 24 heures, des heures de préparation à 6 heures et des corrections à 3 heures, temps auquel il faut ajouter des activités annexes dont le travail avec les collègues, les surveillances de récréation, de repas, d'études, les activités de soutien et les activités périscolaires.

Le temps de travail hors école est plus difficile à chiffrer avec précision. La mission estime toutefois que " la durée annuelle du travail est évaluée à 1.368 heures avec une moyenne hebdomadaire de 38 heures sur les semaines travaillées ".

Pour le second degré , le rapport de la mission se fonde sur une étude publiée en 1996.

En base annuelle, les temps de travail s'inscrivent, pour 1994, dans une fourchette autour de 1.300 heures (1.241 à 1.324 heures). Pour les agrégés, la répartition du temps de travail hebdomadaire est passée, de 1988 à 1994, de 38 heures 53 à 38 heures 38, pour les certifiés des collèges de 37 heures 20 à 36 heures 47, pour les certifiés de lycées de 42 heures 15 à 39 heures 30, pour les PEGC de 41 heures 11 à 36 heures 52, pour les PLP de 41 heures 48 à 38 heures 18.

En moyenne, les enseignants du second degré seraient passés de 40 heures 34 à 38 heures 11. Le rapport estime donc la durée annuelle de travail de ces enseignants à 1.375 heures.

Les comparaisons européennes

Selon une étude comparative élaborée par le ministère de l'éducation nationale en mars 1998, le nombre d'heures dues par les enseignants français se situerait dans la moyenne européenne.

Les enseignants du primaire assureraient ainsi 910 heures par an en France, et se situeraient entre leurs homologues grecs (656 heures), italiens (748 heures), danois (748 heures) et leurs collègues néerlandais (1.520 heures), espagnols (1.537 heures) ou britanniques (1.680 heures).

Pour le second degré, les comparaisons sont plus difficiles à établir, car dans certains pays comme la France ou encore la Belgique, l'Allemagne, ou l'Irlande, seul le temps d'enseignement est fixé, alors qu'en Grèce, en Espagne, en Italie ou aux Pays-Bas, le temps de travail inclut toutes les activités périphériques (préparation, correction, réunion de concertation...). Ainsi, au Danemark, l'horaire obligatoire est fixé à 1.680 heures, mais comporte 750 heures seulement d'enseignement.

Compte tenu de ces éléments, la France se situe plutôt dans une moyenne basse avec 630 heures d'enseignement dans le second degré.

Pour les personnels non enseignants , les durées de travail sont très diverses. La moyenne du temps de travail serait de 35 heures 35 à 36 heures 30, mais avec un nombre de jours de congé allant de 40 à 70 jours par an. Le rapport Roché relève à ce sujet "  une tendance à l'alignement des pratiques sur les vacances des enseignants " y compris pour les personnels qui ne travaillent pas dans les établissements scolaires.

Les conseillers d'orientation-psychologues et directeurs de centre d'information et d'orientation sont autorisés à ne faire figurer sur leur emploi du temps prévisionnel que " les trois quarts de l'horaire hebdomadaire en vigueur dans la fonction publique en raison du caractère spécifique de leur fonction " . L'autre quart est consacré à la documentation personnelle, à la préparation personnelle, à la préparation des séances d'information et au perfectionnement individuel.

Les personnels d'accueil et de gardiennage font 50 heures hebdomadaires pour un poste simple, 57 heures pour un poste double et 39 heures hors présence des élèves. Ils disposent d'un logement par nécessité de service et d'un régime dérogatoire non annualisé. Les veilleurs de nuit font 45 heures par semaine. Ces personnels bénéficient au moins de 9 semaines de congés par an.

Pour les personnels ouvriers et de laboratoire, selon le ministère " les heures réellement effectuées s'établissent dans une fourchette allant de 1.600 à 1.642 heures effectives, après déduction des jours fériés et congés supplémentaires ".

L'IGAEN note toutefois que les durées " officielles ", résultant des textes et de l'usage " doivent être considérés comme des maximums oscillant entre 37 heures (...) et 31 heures 50 dans certains établissements ".

Concernant les personnels infirmiers, le rapport constate que les infirmières travaillant en établissement sont redevables de 41 heures par semaine, et qu'elles bénéficient des congés scolaires, soit 17 semaines. La durée de travail hebdomadaire moyenne serait en conséquence de 31,8 heures. Par comparaison, les infirmières de secteurs travaillent 39 heures par semaine sur 45 semaines par an.

3. Des aménagements indispensables à négocier avec les enseignants

Compte tenu de l'imbroglio statutaire et des rigidités qui en résultent, la commission d'enquête estime que l'aménagement de l'obligation de service des enseignants constituerait une nécessité, et qu'une réflexion devrait être engagée sur une globalisation annuelle de ce service et une nouvelle organisation au niveau hebdomadaire.

a) Les aberrations nées d'une définition hebdomadaire du temps de service

Comme il a été vu, il est très difficile, s'agissant des enseignants -et notamment des enseignants du second degré- d'évaluer avec précision leur durée globale de travail.

Selon les disciplines et le niveau des classes, le temps de préparation et de correction peut être très variable.

La durée hebdomadaire de travail des professeurs de lycées peut aller de 41 heures jusqu'à 47 heures pour les disciplines littéraires. Il est difficile, en revanche, de prétendre que les professeurs d'éducation physique ont autant de temps de préparation et de correction qu'un professeur de français en seconde ou en première ! Or, leurs obligations de service ne varient que de deux heures.

Sans vouloir remettre en cause la durée de travail des personnels enseignants, il paraît indispensable d'introduire un peu de souplesse dans la mise en oeuvre de l'obligation de service d'enseignement. En dépit des déclarations du directeur général de l'administration et de la fonction publique devant la commission d'enquête sur ce point particulier, il apparaît que l'application qui est faite des statuts bloque, en fait, toute évolution.

La définition hebdomadaire du service d'enseignement aboutit, en effet, à des aberrations.

L'exemple du professeur en BTS est à ce titre éclairant : il est payé une heure un quart pour une heure de cours. S'il a vingt heures de cours à dispenser, il n'en devra en réalité que quinze et les cinq heures effectuées en plus lui seront payées en heures supplémentaires sur l'ensemble de l'année.

Or, les élèves de BTS partent en stage, dans le cadre de l'alternance, au bout de trois mois ; pendant ce temps, le professeur touchera le traitement correspondant à son service d'enseignement y compris les cinq heures supplémentaires. Lorsque les examens se passent en février, les professeurs conservent pendant toute l'année les heures supplémentaires de leur service prévues lors de la rentrée.

b) Une annualisation du service vouée pour l'instant à l'échec

Jusqu'à présent, toutes les tentatives engagées pour introduire une annualisation des obligations de service sont restées vaines.

S'agissant des professeurs de lycée professionnel , l'article 31 du décret n° 92-1189 du 6 novembre 1992 prévoit la possibilité de déterminer le service des PLP du deuxième grade sur une base annuelle en multipliant le nombre de semaines de l'année scolaire par leur service hebdomadaire. Le service se répartit sur cette base et sur la durée de l'année scolaire. Cette disposition, déjà prévue dans le statut initial du corps en 1985, tire la conséquence du développement des formations par alternance comportant des périodes de stage en milieu professionnel.

Le même article 31 prévoit également le décompte dans l'emploi du temps des PLP 2, sous forme d'équivalent d'heures d'enseignement, des heures consacrées à des activités autres que d'enseignement (suivi des élèves en entreprise...), le coefficient étant égal au rapport entre le maximum du service hebdomadaire d'enseignement et la durée du service hebdomadaire des fonctionnaires.

Votre commission constate avec regret que ces dispositions n'ont jamais été mises en application.

S'agissant des titulaires remplaçants qui peuvent être affectés à des remplacements de courte ou de moyenne durée d'enseignants qui, tout en demeurant titulaires de leur poste, en sont momentanément absents, un régime d'obligations de service unique et traduit en un volume de 560 heures annuelles en présence des élèves a été introduit par la note de service du 22 juin 1982 relative à la préparation de la rentré scolaire de 1983.

Les intéressés pouvaient être appelés à effectuer des services d'enseignement hebdomadaire d'une durée supérieure à celle de leurs obligations statutaires et correspondant au service effectué par le ou les enseignants remplacés. Les heures effectuées au-delà de la limite de 560 heures ouvraient droit au versement d'heures supplémentaires. Ces dispositions ont été annulées par l'arrêt du 22 mai 1991 du Conseil d'Etat.

Toutes les tentatives menées au niveau des rectorats pour introduire, en concertation avec les organisations syndicales, une certaine souplesse dans le décompte du service horaire ont pour l'instant été vaines. De l'avis de certains recteurs pourtant, on obtiendrait une souplesse considérable si le service d'enseignement était globalisé dans une fourchette de 15 à 21 heures, avec une modulation possible sur trois ou cinq heures.

c) Vers un indispensable aménagement de l'obligation de service des enseignants

La réforme annoncée par le ministre, dite " Un lycée pour le XXIe siècle " propose notamment une aide individualisée aux élèves de seconde et un encadrement des travaux personnels en classe de première et de terminale ; dans cette perspective, l'obligation de service des enseignants serait augmentée d'une heure, comporterait moins d'heures de cours magistraux et permettrait de dégager des heures qui seraient consacrées à l'aide aux élèves par modules ou petits groupes.

Dans le droit fil des observations de la commission des affaires culturelles, qui, à plusieurs reprises, a attiré l'attention du ministre sur la nécessité d'assouplir l'obligation de service des enseignants, la commission d'enquête considère que la redéfinition de ce service, c'est-à-dire le partage entre un enseignement traditionnel et une aide individualisée aux élèves, notamment ceux en difficultés, et qui se trouvent ou non dans des zones prioritaires, constitue à n'en pas douter la mesure prioritaire et la plus urgente de la réforme du lycée.

Une telle mesure, qui s'inscrit d'ailleurs dans le cadre du principe de discrimination positive, permettrait, en outre, à coût budgétaire constant, c'est-à-dire sans recourir à des variables d'ajustement et à des personnels non titulaires, de réduire l'échec scolaire.

La commission sait l'opposition des syndicats à un tel aménagement, qui devrait aller au-delà des propositions trop timides du ministre, mais elle considère que cette réforme s'inscrit, outre ses objectifs pédagogiques, dans une politique d'optimisation de la dépense publique, d'une meilleure gestion des personnels titulaires de l'éducation nationale et serait surtout bénéfique aux élèves.

C. UNE SPÉCIALISATION DISCIPLINAIRE EXCESSIVE

L'enseignement du second degré, s'agissant de la spécialisation des enseignants, s'inscrit en totale rupture avec le premier degré. Outre sa dimension pédagogique, cette spécialisation disciplinaire emporte des conséquences déterminantes en termes de gestion.

1. De l'école au collège : de la polyvalence à la spécialisation disciplinaire

Force est de reconnaître que la réforme de 1975, instituant le collège unique, et qui avait pour objet de donner les mêmes chances aux élèves, a été un échec dû notamment au fait que cette réforme n'a pas été assortie des moyens pourtant prévus à l'origine.

Du fait notamment d'une hétérogénéité croissante des classes, le collège est devenu le maillon faible du système éducatif et entretient l'échec scolaire.

A n'en pas douter, une partie de cet échec provient d'une spécialisation disciplinaire qui n'est pas de mise dans les premières classes du collège.

La commission d'enquête constate que plusieurs rapports publiés sur le collège depuis quinze ans préconisent un retour à la polyvalence des enseignants de type PEGC, afin d'assurer une meilleure transition avec le primaire, ainsi qu'un accompagnement pédagogique inclus dans leur service.

Le rapport Legrand, publié en 1982, préconisait ainsi un enseignement de 22 heures hebdomadaires incluant trois heures de concertation et trois heures de tutorat, ainsi qu'une certaine pluridisciplinarité des enseignants et la constitution d'équipes pédagogiques, des dernières années du primaire jusqu'à la classe de cinquième.

Pour sa part, le rapport Bouchez, publié en 1994, proposait également une harmonisation des formations du premier et du second degré, notamment pour la liaison CM2-classe de sixième.

a) Les conséquences pédagogiques de l'extinction du corps des PEGC

La suppression du corps des professeurs d'enseignement général de collège décidée en 1986 par le ministre de l'éducation nationale de l'époque était d'abord inspirée par le fait que la formation de ce corps était insuffisante pour répondre aux demandes nouvelles d'enseignement et aux objectifs fixés au collège unique.

On peut, à cet égard, regretter que ce corps, le plus souvent issu de l'enseignement primaire, n'ait pas été remplacé par des professeurs de collège susceptibles d'enseigner sur des champs disciplinaires élargis.

D'un point de vue pédagogique, la spécialisation disciplinaire au collège est à l'origine d'une rupture avec l'école préjudiciable pour les élèves. Ceux-ci se retrouvent brutalement confrontés à une dizaine d'intervenants, dont certains pour une ou deux heures seulement par semaine. Pour des élèves parfois en difficultés, l'effort d'adaptation demandé est le plus souvent trop important.

Par ailleurs, cette spécialisation disciplinaire a sans doute contribué à renforcer le contenu universitaire des formations des futurs enseignants -ce qui était sans doute nécessaire- mais celle-ci s'est effectuée au détriment de la dimension pédagogique de l'enseignement, d'autant plus indispensable que le collège accueille des publics de plus en plus diversifiés.

S'agissant des langues vivantes, comme le soulignait le professeur Antoine Prost devant la commission d'enquête, " à vouloir des certifiés étroitement spécialisés en langues, on assure l'hégémonie de l'anglais ".

Le maintien de l'offre de langues telles que l'italien et l'espagnol dans les petits collèges, notamment en milieu rural, serait sans doute facilité par une bivalence des professeurs qui pourraient également enseigner le français.

La commission a, par ailleurs, observé que la plupart des pays européens ignoraient cette spécialisation disciplinaire au niveau du collège.

Une telle spécialisation en collège n'est pas non plus sans conséquence sur la gestion des enseignants : les remplacements ne peuvent pas se faire aussi aisément que dans le premier degré et l'organisation des emplois du temps dans les petits collèges est rendue très difficile par la disparition progressive des PEGC.

Si ces anciens instituteurs enseignent dans plusieurs disciplines, il est en revanche beaucoup plus difficile de faire accepter à un enseignant capésien en français, d'enseigner en plus l'histoire et la géographie.

Faute de pouvoir proposer un service complet dans un même collège, ces professeurs doivent donc se partager entre plusieurs établissements qui sont parfois très éloignés géographiquement les uns des autres, notamment dans des zones de montagne ou dans l'académie de Corse qui comporte de nombreux collèges de faible dimension.

b) Vers un élargissement de la définition des champs disciplinaires au collège ?

Votre commission n'a pas manqué d'interroger chacune des personnes auditionnées sur la question de la bivalence au collège, et un très large consensus s'est dégagé pour reconnaître l'intérêt de ce débat d'un point de vue pédagogique.

Seules deux organisations syndicales -le syndicat national des enseignants du second degré (SNES) et le syndicat national des lycées et collèges (SNALC)- se sont déclarées opposées à la réintroduction de la polyvalence au collège, le SNALC se déclarant toutefois prêt à certaines concessions, non pas sur les principes, mais pour des adaptations pratiques qu'il n'a pas précisées.

Pour tous les autres interlocuteurs entendus, il conviendrait d'introduire plus de souplesse en mettant en avant la notion de " champ disciplinaire ", comme le préconisait dès 1988, M. Claude Allègre alors conseiller de M. Lionel Jospin, ministre de l'éducation nationale.

Le développement du travail en équipes des enseignants constituerait également une étape intermédiaire et un élément complémentaire vers une redéfinition plus large des champs disciplinaires au collège, la spécialisation au lycée pouvant rester plus fine.

Cette volonté d'introduire plus de souplesse dans l'organisation de l'enseignement au collège permettrait d'atténuer la rupture pour les élèves existant entre l'école et le collège. Pour la commission, il est très important de restaurer une continuité éducative entre l'école et le collège. L'encouragement au travail en équipe et à l'interdisciplinarité permet de réduire le nombre des intervenants et d'éviter ainsi de basculer trop brutalement de la logique du maître unique à celle de la multiplicité des enseignants.

S'agissant de l'articulation entre le primaire et le secondaire, la commission est en revanche plus réservée sur les solutions proposées par le ministre délégué chargé de l'enseignement scolaire. Il lui apparaît en effet que la généralisation du principe de l'échange de professeurs entre le CM2 et la sixième, pour que le suivi des élèves soit mieux assuré, serait source de difficultés supplémentaires pour la gestion des enseignants.

Il lui semble préférable d'encourager effectivement les enseignants, surtout dans les premières années de collège, à enseigner dans plusieurs disciplines proches. Il ne serait pas absurde d'envisager un système incitatif pour encourager de telles pratiques.

Il conviendrait également, pour assurer le succès d'une telle réforme, que la formation dispensée en IUFM soit renforcée pour compléter la formation universitaire le plus souvent monovalente des étudiants.

Les IUFM ont déjà l'expérience de telles formations complémentaires pour les enseignants de disciplines générales (histoire, géographie, mathématiques et français) qui exerceront dans des établissements d'enseignement professionnel.

En conséquence, la commission proposera de redéfinir les périmètres disciplinaires afin de développer une certaine polyvalence dans les premières années de collège, laquelle devrait se traduire dans la formation initiale et continue des enseignants et l'établissement des programmes.

2. Le supermarché des options au lycée : une caricature de la spécialisation disciplinaire

a) Une sélection déguisée à travers la multiplication des options

Le simple examen des options offertes aux élèves des lycées illustre l'excessive spécialisation des disciplines enseignées. Cette spécialisation résulte sans doute des avancées réalisées dans les sciences elles-mêmes, mais en procédant par scissiparité dans les disciplines, celles-ci sont devenues de plus en plus pointues, et le découpage disciplinaire dans certains secteurs, notamment technologique et professionnel, est d'une finesse excessive et conduit à certains excès. Pas moins de 350 disciplines sont enseignées dans le second degré.

Au niveau du baccalauréat, le bac général comporte trois séries et 27 spécialités, le bac technologique, quatre séries et 15 spécialités et le bac professionnel, 70 spécialités.

D'après les indications fournies à la commission par un recteur, pour le seul enseignement général, un élève de seconde, compte tenu du choix d'options qui s'offre à lui, a à sa disposition 130 combinaisons d'enseignement possibles. En ce qui concerne l'enseignement des langues par exemple, le système français ne propose pas moins de 14 langues vivantes, alors qu'en Angleterre ou en Allemagne, seules deux ou trois langues sont enseignées. Si cette diversification linguistique est la contrepartie de la politique du maintien de l'enseignement de la langue française dans les pays concernés, force est de constater que l'organisation de ces options induit certains effets pervers.

Il faut souligner également que les lycées s'efforcent d'offrir un très grand nombre d'options sans nécessairement qu'une politique de complémentarité soit mise en oeuvre au niveau d'une académie.

Plusieurs raisons peuvent expliquer ce phénomène : il faut d'abord y voir l'une des conséquences de la sectorisation qui renforce la demande sociale en matière d'options. Compte tenu de l'éventail des choix offerts au niveau des baccalauréats, il est légitime que les familles trouvent, dans le lycée où elles sont obligées d'inscrire leurs enfants, le plus grand nombre d'options possibles.

Par ailleurs, force est de reconnaître que la politique des options constitue pour les lycées un moyen de sélection pour attirer les meilleurs élèves ou en tout cas les plus motivés. Dans le cadre de la carte scolaire, l'affichage de telle ou telle option rare sert de produit d'appel justifiant alors des demandes d'inscriptions dérogatoires.

Cette évolution n'est pas neutre en terme d'aménagement du territoire et de politique de la ville puisqu'on assiste ainsi à une concentration en centre-ville de lycées proposant des options rares, qui attirent les meilleurs éléments pendant que les lycées périphériques se vident et s'homogénéisent par le bas de façon préoccupante.

Du point de vue de la gestion des moyens de l'éducation nationale, cette dérive apparaît coûteuse, car la multiplication des options mobilise des professeurs devant de petits groupes d'élèves. La déperdition est particulièrement forte dans les lycées professionnels, où l'on recense beaucoup d'options -dont certaines obsolètes ou très pointues- qui ne sont suivies que par un très faible nombre d'élèves.

Dans les collèges publics, si la taille moyenne d'une division est de 23,4 élèves, le nombre d'élèves par enseignant compté en équivalents temps plein est de 14,4 élèves. Dans les collèges privés, le taux d'encadrement pédagogique est moins élevé, reflétant un choix d'options moins large : 16,1 élèves par enseignant. Dans les lycées professionnels, le taux d'encadrement, est de 9,5 (à comparer au 11,1 du privé) à comparer à des tailles moyennes de divisions de 21,7 et 21,3 respectivement. Dans les lycées généraux, ce taux d'encadrement est de 11,8 (12,3 dans le privé), à comparer aux tailles moyennes de divisions de 29,3 et 25,6 respectivement.

Cette multiplicité d'options renchérit considérablement le coût de l'enseignement du second degré en France, qui est l'un des plus élevé en Europe, complique sensiblement les systèmes de remplacement, et ne permet pas de concentrer les moyens existants sur les savoirs fondamentaux.

On peut, en effet, s'interroger sur l'intérêt pédagogique d'un certain nombre de ces options, lorsque l'on sait, de plus, que beaucoup d'élèves les abandonnent en cours d'études.

Comme le soulignait le professeur Antoine Prost, le niveau de l'enseignement dispensé ne se calcule pas à l'aune du nombre de disciplines enseignées. Rappelant une formule d'Alain, il a jugé qu'il n'y avait rien de pire dans l'enseignement que des élèves " qui ne savent rien, qui se rappellent simplement avoir entendu quelqu'un qui savait ".

b) Une nécessaire mutualisation des options

Afin de permettre une meilleure gestion des moyens tout en maintenant une offre raisonnablement diversifiée d'options, il faut mettre fin à la logique de compétition qui prévaut entre les établissements situés sur un même site, logique fondée sur une culture de différenciation poussée à l'extrême.

Votre commission ne peut qu'être favorable à une mutualisation des options entre lycées situés dans une même aire géographique. Cette mise en commun, en regroupant des élèves venant d'établissements différents pour l'enseignement de telle ou telle discipline permettrait de réaliser des économies d'échelles importantes, sans pour autant aller jusqu'à l'uniformisation des options proposées par les différents établissements, et d'aboutir ainsi à une sorte de " lycée unique " sur le modèle si décrié du collège.

Dans l'enseignement professionnel particulièrement, il conviendrait de procéder à un toilettage des disciplines enseignées, et pour les plus spécialisées d'entre elles, qui sont peu enseignées, mais qui concourent à l'excellence d'une formation, il conviendrait sans doute de développer un partenariat avec les entreprises pour y recruter des formateurs " professionnels ".

D. UN SYSTÈME DE REMPLACEMENT BAROQUE, PEU EFFICACE ET SOURCE DE GASPILLAGE

Faisant suite à la table ronde " Pas de classe sans enseignant ", installée en septembre 1997 par le ministre de l'éducation nationale, le rapport du recteur Bloch, remis en février 1998, fait le point sur les causes de l'absentéisme des enseignants et l'organisation des remplacements.

Sur ce dernier point, le rapport relève " la mauvaise organisation des remplacements " surtout dans le second degré. Au-delà des moyens quantitatifs affectés au remplacement, aucune réflexion d'ensemble n'avait été menée pour envisager le remplacement comme un service ayant ses besoins propres.

Trop souvent, les postes de remplacement constituent une variable d'ajustement dans la gestion des enseignants, et permettent d'affecter par défaut ceux qui n'ont pu être nommés sur un poste mis dans le mouvement.

1. Le système de remplacement dans le premier degré : un fonctionnement convenable mais coûteux

a) Une organisation convenable

Dans le premier degré, il existe des titulaires remplaçants qui sont organisés sous deux systèmes distincts : d'une part, des brigades " départementales " constituées d'enseignants pour assurer les remplacements longs sur l'ensemble du département et, d'autre part, des enseignants chargés des remplacements courts, implantés sur des zones d'intervention localisée (ZIL).

A ces titulaires remplaçants, il faut ajouter les enseignants de deuxième année d'IUFM qui doivent un quart de leur temps à l'enseignement.

Compte tenu de la polyvalence naturelle des enseignants du premier degré, ce système fonctionne de manière satisfaisante, même si la répartition de ce potentiel de remplacement entre les départements pourrait être revue, certains départements ayant un peu trop de titulaires remplaçants eu égard à leurs besoins réels.

Le potentiel de remplacement dans le premier degré est ainsi évalué à 8,5 % du total des personnels en poste devant les élèves, pour faire face à un absentéisme évalué à 8 %, soit 5,5 % pour les congés maladie, maternité et 2,5 % pour les absences au titre de la formation continue.

b) Un système coûteux et encore perfectible

Les moyens consommés pour assurer les remplacements en 1997 s'élevaient à 25.016 ETP, soit environ 10 % des enseignants du premier degré titulaires d'un poste devant les élèves (259.434).

Malgré son importance, on évalue à 1 % les absences non remplacées, le coefficient d'utilisation des remplaçants étant évalué à 75 ou 80 % sur toute l'année.

Il convient de remarquer qu'aucun système -si complet soit-il- ne peut assurer 100 % des remplacements dans une situation extrême, comme une épidémie de grippe, qui touchera non seulement les titulaires mais également les titulaires remplaçants.

Il faut ensuite constater, en le déplorant, que faute de disposer de postes de reclassement ou de réadaptation, on affecte parfois sur les postes de titulaires remplaçants, des enseignants qui ne sont plus capables de faire classe.

Dans les statistiques, ces enseignants sont comptabilisés dans les moyens de remplacement, mais en réalité ils ne sont pas utilisés. Le représentant du SNUIPP, a estimé devant la commission que dans chaque département, environ cinq ou dix enseignants du premier degré se trouvaient dans ce cas, ce qui représente entre 500 et 1.000 postes au niveau national.

Il convient de préciser que les absences non remplacées ne se traduisent pas forcément par des élèves sans professeur, puisque la plupart du temps les élèves sont répartis entre les classes. Le problème est plus grave lorsqu'il s'agit de classe unique et il arrive que l'inspecteur d'académie soit obligé de fermer l'école.

2. Dans le second degré : un dispositif complexe, rigide et mal adapté aux besoins

a) Un dispositif de remplacement complexe

Par nature, il est beaucoup plus complexe de faire fonctionner correctement un dispositif de remplacement dans le second degré, en raison de la spécialisation disciplinaire et de la monovalence des enseignants.

En avril 1998, l'IGAEN a rédigé, à partir d'une étude réalisée dans six académies, un rapport sur les moyens du remplacement des enseignants du second degré, d'où il ressort que le dispositif fait appel à plusieurs catégories de personnel selon diverses modalités, ce qui rend très difficile l'évaluation du potentiel de remplacement.

Les composantes de ce dispositif de remplacement sont les suivantes :

- les titulaires remplaçants (TR), au nombre de 6.611 en 1997-1998 qui sont affectés sur des supports définitifs ou provisoires. Ces emplois de titulaires remplaçants sont aussi bien des professeurs certifiés ou agrégés que des PLP et des PEGC. Les TR sont affectés à une zone de remplacement.

Il faut noter qu'un faible pourcentage de TR est utilisé à d'autres fins que le remplacement (actions spécifiques rectorales, nominations à l'année, enseignants en difficulté), ce qui amoindrit le potentiel existant.

- les titulaires académiques (TA). Il est très difficile d'identifier parmi les 41.000 TA recensés, dont 36.000 certifiés et agrégés, ceux qui participent aux remplacements. En réalité, les TA affectés au remplacement le sont par défaut. Il s'agit des TA en surnombre fonctionnel, qui n'ont pu être affectés dans un établissement sur un poste de leur discipline ou d'une discipline voisine, voire dans une autre fonction. Le SNES estime que sur les 36.000 TA certifiés et agrégés, 7.200 sont affectés à l'année sur zone de remplacement ou rattachés à des collèges ou des lycées dans l'attente d'une suppléance. Ils peuvent participer à des tâches ponctuelles (soutien pédagogique, activité du projet d'établissement) mais qui devront être abandonnées, si un remplacement est à effectuer.

Au total, selon les chiffres fournis par la direction des affaires financières du ministère de l'éducation nationale, les titulaires remplaçants et la partie des titulaires académiques exerçant des fonctions de remplacement représentent 13.400 ETP.

- les maîtres auxiliaires (MA). Parmi eux, deux catégories font partie des moyens de remplacement : ce sont les MA ayant droit au réemploi et affectés au remplacement (9.000 rémunérés sur le chapitre 31-97) et les contractuels sans droit au réemploi, engagés ponctuellement depuis septembre 1997 pour effectuer des suppléances.

Les MA ayant droit au réemploi sont affectés sur zone académique ce qui est entendu d'une manière très large sur le plan géographique et se traduit de leur part parfois, par des refus d'effectuer un remplacement éloigné. La menace d'un licenciement est faiblement dissuasive car l'administration est peu encline à réduire son potentiel de remplacement.

Les MA représentent en moyenne la moitié du stock global des remplaçants et les TR, environ 25 % du total.

- les emplois précaires : l'administration peut également recruter des contractuels sur poste vacant ou libéré en cours d'année, des professeurs associés dans des disciplines professionnelles, des vacataires recrutés par les chefs d'établissement dans la limite de 200 heures par an.

Elle peut également utiliser pour des suppléances des MI-SE (maîtres d'internat - surveillants d'externat) s'ils ont les titres requis ; ils peuvent percevoir un différentiel de rémunération payé en heures supplémentaires.

- à ces emplois affectés plus spécifiquement au remplacement, il convient d'ajouter les HSE de suppléance qui sont estimées à 1.180.024, soit l'équivalent de 1.650 emplois. Il s'agit d'heures effectives pouvant être payées à des enseignants remplaçant un collègue. Elles représentent en moyenne 10 % des moyens " lourds " de remplacement.

On peut estimer que l'ensemble de ces moyens représente 5 à 6 % du volume horaire global de l'enseignement scolaire.

b) Un dispositif de remplacement imparfait parce que trop rigide

Selon les conclusions du rapport Bloch, 6 % des cours ne sont pas assurés au collège et 9 % au lycée. Au total , " de la sixième à la terminale, un élève perd une demi année scolaire " au titre de l'absentéisme des enseignants.

On peut tout d'abord relever qu'un volume de remplacement évalué à 5 ou 6 % du volume horaire global est sans doute insuffisant pour assurer correctement l'ensemble des remplacements dans le second degré. Mais le simple raisonnement arithmétique ne suffit pas car le remplacement peut également être assuré par un redéploiement pédagogique (emploi du temps, réorganisation des cours, voire des services).

Sans se prononcer sur le volume de remplacement idéal, il faut d'abord vérifier que le volant disponible est correctement utilisé. Or, divers facteurs de rigidité viennent amoindrir les capacités potentielles des moyens de remplacement :

- plusieurs dizaines de postes occupés par des MA ou des TA, à l'échelle d'une académie comme celle de Lille, sont comptés dans le potentiel de remplacement mais ne peuvent être utilisés. Ce sont des surnombres dans des disciplines rares ou pléthoriques affectés par défaut sur des postes de remplacement, et qui ne peuvent être utilisés sur des disciplines voisines ;

- le réemploi des MA décidé en septembre 1997 a figé les effectifs des MA dans une situation correspondant aux besoins disciplinaires du système à un moment donné ;

- la diminution du nombre des PEGC et leur remplacement par des professeurs monovalents rend plus difficile le remplacement nombre pour nombre ;

- les heures supplémentaires ont été réduites pour financer les dépenses liées au réemploi des maîtres auxiliaires ;

- les emplois de personnels chargés des remplacements sont parfois utilisés pour affecter des enseignants en difficulté qui ne sont plus capables d'enseigner.

- le découpage par zone de remplacement ou le rattachement systématique à un établissement nuit à la souplesse du dispositif, certains titulaires remplaçants refusant d'aller exercer une suppléance en-dehors de leur zone de rattachement.

Ces divers facteurs de rigidité expliquent pour une large part le rendement insuffisant du potentiel de remplacement tel qu'il a pu être décrit.

Le nombre d'heures effectivement réalisées par les remplaçants varie en fonction de leur discipline, de la catégorie du remplaçant, de l'organisation des zones, et des règles de gestion (remplacement dans la zone d'affectation ou élargissement possible, droit au refus, ...).

Globalement, on peut constater une sous-utilisation des TA, du fait principalement d'une inadaptation disciplinaire.

La plupart des académies ont, en conséquence, un taux d'occupation moyen de leurs remplaçants qui varie entre 60 et 70 %. Il arrive parfois que certains enseignants remplaçants -notamment des TA en surnombre- n'effectuent aucune suppléance dans la zone où ils ont été affectés.

3. Des exemples à méditer et des solutions à envisager

a) L'exemple de l'enseignement privé et de l'enseignement agricole

Il faut rappeler que les enseignants exerçant dans l'enseignement privé sous contrat sont rémunérés sur les crédits d'intervention (Titre IV) du budget du ministère de l'éducation nationale.

S'agissant des moyens de remplacement, le système est relativement souple et économique.

Jusqu'à présent, l'enveloppe gérée par les recteurs pour financer les remplaçants n'avait pas de montant préétabli, mais elle n'a pas à financer un système de titulaires remplaçants.

Les directions diocésaines de l'enseignement catholique déposent dans les rectorats des listes de suppléants en attente et pour combler un besoin de remplacement, l'établissement propose au recteur de nommer telle ou telle personne figurant sur la liste. Cette personne n'est payée que pour le temps de remplacement effectué et non pas pour l'année, comme les enseignants affectés au remplacement dans l'enseignement public. Ces personnes ont les mêmes diplômes que les titulaires enseignants, mais elles n'ont pas réussi les concours.

Enfin, dans le second degré, un grand nombre de suppléants sont bivalents et ont déjà une expérience de l'enseignement, car beaucoup sont d'anciens délégués auxiliaires.

L'enseignement agricole , pour sa part, dépense 21 millions de francs par an pour couvrir ses besoins en remplacement.

Il n'existe aucun accord entre les deux ministères -éducation nationale et agriculture- pour mettre en place un système de remplacements croisés, même s'il existe parfois des accords entre chefs d'établissement, cette pratique restant cependant exceptionnelle.

b) La nécessaire réforme du système de remplacement

Votre commission estime que, pour être efficace, le remplacement ne doit plus être considéré comme une variable d'ajustement dans la gestion des enseignants, permettant d'affecter " par défaut " les enseignants en surnombre ou ceux qui, pour des raisons temporaires ou définitives, ne sont pas aptes à enseigner sur un poste " normal ". Il doit être analysé comme une composante à part entière des besoins d'enseignement au niveau de l'académie.

Il convient d'abord de traiter différemment la gestion d'un remplacement selon qu'il est de courte ou de longue durée.

Les absences courtes de moins de quinze jours ou de moins d'un mois devraient pouvoir être gérées par les établissements. Ceux-ci devraient alors disposer de moyens en conséquence (heures supplémentaires, vacations), mais également utiliser des solutions économiques en moyens supplémentaires, à travers notamment des modifications ponctuelles dans les emplois du temps des enseignants de l'établissement, ou encore le recrutement de MI-SE ayant une formation universitaire mieux adaptée au profil de l'établissement.

Pour le remplacement des congés de longue durée , il faut favoriser les solutions permettant la mutualisation des moyens et les échanges entre lycées et collèges, comme cela se pratique dans l'académie de Bordeaux. L'affectation des remplaçants par zone ou leur rattachement à un établissement devrait se faire selon des règles de gestion souples, afin d'éviter tout cloisonnement et favoriser leur meilleure utilisation.

Dans la perspective d'une réforme, la commission proposera de développer les remplacements " en interne " dans les établissements et une incitation financière pour les enseignants acceptant d'effectuer des heures supplémentaires à ce titre au-delà des deux heures obligatoires.

Elle proposera également la création d'un corps de remplaçants polyvalents autour de disciplines proches, une information systématique des familles en cas d'absence d'un professeur, une augmentation de la durée des stages en IUFM pour accroître la capacité de remplacement des enseignants stagiaires.

II. LES DYSFONCTIONNEMENTS DU SYSTÈME

La rigidité des statuts, la complexité et la centralisation des procédures précédemment décrites ne permettent pas d'éviter certains dysfonctionnements, qui, pour partie, résultent du système scolaire lui-même ou de l'application de dispositions réglementaires.

De plus, les moyens de contrôle de l'éducation nationale ne sont pas correctement utilisés et ils ne sont pas assortis de procédures permettant d'améliorer la gestion du système éducatif.

A. LES ABSENCES

Sur la base d'enquêtes menées par l'IGEN et l'IGAEN sur un échantillon de 913 établissements (lycées, collèges et lycées professionnels), il a été constaté qu'en moyenne 13 % des heures dues aux élèves n'étaient pas assurées par l'enseignant de la classe.

L'analyse des différentes causes des absences des enseignants montre que la plupart de ces absences sont légitimes et que l'institution est en grande partie responsable de ce phénomène.

1. Les absences liées aux enseignants eux-mêmes

a) Les congés maladie-maternité

Le taux d'absence des enseignants pour maladie et maternité n'est pas plus élevé que dans les entreprises privées ou publiques comparables, compte tenu d'un taux de féminisation de la profession important. Ces absences représentent 5,5 % des heures d'enseignement.

b) Les congés pour formation continue

Depuis 1972, le plan de formation continue des enseignants du premier degré est fondé sur l'octroi, à tout enseignant titulaire en position d'activité, d'un crédit de formation à temps plein équivalent à une année scolaire sur l'ensemble de la carrière.

Ce plan est établi, chaque année, au niveau départemental sous l'autorité de l'inspecteur d'académie assisté du conseil départemental de formation.

Deux instructions du 5 juin et du 25 octobre 1991, prévoient que les IUFM doivent réserver à la formation continue des instituteurs et des professeurs des écoles un potentiel au moins équivalent à celui que les ex-écoles normales leur offraient.

La formation continue des enseignants du second degré s'inscrivait, jusqu'en 1988, dans le cadre déconcentré des MAFPEN. Depuis 1982, la responsabilité de la conception, de l'organisation et de la mise en oeuvre des actions de formation continue leur était confiée, sous l'autorité directe du recteur.

Concernant le second degré, les académies organisent environ 1.200.000 journées-stagiaires de formation par année scolaire, soit 45.000 actions au total et 1.600 actions en moyenne par académie au cours des trois dernières années.

Dans la réalité, la formation continue des enseignants ne représente que quatre jours et demi par an, et le ministère de l'éducation nationale consacre un peu moins de 5 % de la masse salariale à la formation continue de ses agents, alors que certaines grandes entreprises y consacrent jusqu'à 10 %.

Comme pour l'ensemble de la fonction publique, la formation continue repose sur le volontariat et s'effectue pendant le temps de travail. S'agissant des enseignants, la difficulté vient du fait qu'ils ont une part définie de leur temps de travail devant les élèves et une part non définie hors la présence des élèves.

Compte tenu de la difficulté à organiser les remplacements, surtout dans le second degré, les recteurs et les chefs d'établissement sont de plus en plus enclins à refuser les demandes de stage. Ainsi, les congés de formation, créés en 1989, donnant droit à un an de formation avec un salaire maintenu à 85 %, ne sont presque plus utilisés.

Votre commission considère cependant que la formation continue des enseignants constitue un élément essentiel pour renforcer la qualité du service public de l'enseignement et qu'il n'est pas concevable que la carrière d'un enseignant puisse se dérouler sans aucune remise à niveau. En conséquence, elle préconise que la formation continue soit rendue obligatoire selon certaines modalités.

Dans cette perspective, elle ne peut qu'approuver le contenu de la circulaire interministérielle du 22 janvier 1999 qui modifie l'organisation de la formation des enseignants du premier degré.

A partir de la rentrée 1999, il sera fait une distinction entre les formations directement liées au métier d'enseignant, qui visent " à l'actualisation des connaissances, des compétences et des savoir-faire des maîtres ", et les formations non directement liées à l'évolution du métier, qui contribuent à l'épanouissement personnel ou permettent l'acquisition d'une qualification nouvelle en vue d'une éventuelle évolution professionnelle.

Dans le premier cas, la formation s'effectuera pendant le temps d'enseignement devant les élèves, et donnera lieu au remplacement de l'enseignant en formation. Dans le deuxième cas, la formation, fondée sur le volontariat, se déroulera en dehors du temps d'enseignement devant les élèves.

Il convient de rappeler que les recteurs d'académie, les inspecteurs d'académie et les directeurs des services départementaux de l'éducation nationale sont invités à mettre en oeuvre " les mesures concrètes qui devront rendre progressivement ce nouveau mode d'organisation effectif à compter de la rentrée 1999 ".

Concernant les formations non directement liées au métier d'enseignant, " un groupe de travail national devra étudier les modes de reconnaissance professionnelle que pourraient offrir de tels parcours de formation. Pour l'année 1999-2000, ces formations devront représenter environ 1/8 e du volume des programmes départementaux de formation ".

Par ailleurs, la circulaire affirme que les formations liées à la maîtrise du métier ont vocation à concerner l'ensemble des enseignants des écoles et qu'elles doivent se recentrer sur des actions essentielles.

S'agissant de l'intégration des MAFPEN dans les IUFM, votre commission note que ce processus se déroule dans des conditions pédagogiques satisfaisantes. S'agissant de la formation continue des enseignants du second degré, cette intégration devrait contribuer à lier plus étroitement formation initiale et formation continue de manière à assurer la continuité entre cursus universitaire et professionnalisation. Mais on peut s'inquiéter de ce que les moyens correspondants n'aient pas tous été transférés avec les missions et que les moyens tant humains que budgétaires soient restés affectés aux rectorats.

2. Les absences liées au fonctionnement du système scolaire

a) Le constat

Le fonctionnement même de l'institution scolaire est en lui-même très coûteux en termes de présence devant les élèves.

L'organisation des examens de fin d'année fait " perdre " plusieurs semaines. Très souvent, les lycées sont fermés à partir du 15 juin -voire plus tôt- pour l'organisation du baccalauréat ou, pour les lycées professionnels, en raison d'examens qui mobilisent les salles de travaux pratiques.

Certains collèges étaient même parfois fermés parce qu'ils étaient réquisitionnés comme centres d'examens. Un établissement pourra également être fermé parce qu'on y fait passer un concours de recrutement de professeurs des écoles.

Ces fermetures d'établissement coûtent très cher en heures d'enseignement dues aux élèves : 5 % dans les lycées, 4 % dans les lycées professionnels et entre 1 et 2 % dans les collèges, compte tenu de l'organisation du brevet des collèges.

Dans les lycées qui sont des centres d'examens importants, les élèves, sur les trois années de scolarité du second cycle, perdent l'équivalent de deux à trois mois d'enseignement, en raison de l'organisation de ces examens.

Par ailleurs, les enseignants eux-mêmes sont mobilisés pour la préparation des sujets d'examens et les réunions de jurys. Une fois les sujets préparés, il faut, en effet, les tester pour " minimiser les risques " et procéder aux vérifications.

On constate également que des heures d'enseignement sont perdues du fait du fonctionnement interne des établissements, lorsque les réunions et les conseils de classe sont organisés sur les temps de présence des enseignants devant les élèves.

b) Les premières solutions mises en oeuvre selon les orientations du rapport Bloch

Ce rapport avait d'abord pour objet de développer les outils d'une meilleure connaissance des absences et de leurs causes.

Au niveau du rectorat, les absences des enseignants ne sont pas toujours connues avec précision car peu d'informations remontent s'agissant des absences de courte durée tandis que celles relatives aux congés statutaires ne sont pas toujours traitées avec rapidité du fait du cloisonnement des structures du rectorat. La généralisation à l'ensemble des rectorats de l'obligation d'utiliser les modules " congés " et " remplacement " du système d'information " emplois postes-personnels " (EPP) permettrait d'avoir un tableau de bord mensuel détaillé sur les absences des enseignants.

Cet outil de pilotage apparaît indispensable pour prévoir les besoins de remplacement qui devront être inclus dans la situation de l'académie, en particulier lors du calibrage du mouvement.

Au niveau des établissements, il est apparu que les absences courtes étaient mal recensées et que les informations étaient peu fiables. Par ailleurs, la communication en direction des parents d'élèves sur ce sujet est quasiment inexistante.

Lors de l'enquête réalisée par l'IGEN et l'IGAEN en février 1998, il a été relevé dans certains établissements le manque manifeste d'attention porté par l'équipe de direction au problème des absences des professeurs. Il a donc été recommandé d'améliorer le système de relevés des absences, sinon le dispositif de remplacement -notamment celui des absences de courte durée- ne saurait fonctionner de manière peu satisfaisante.

Une réflexion est également en cours sur l'organisation des examens, pour que la période de fermeture des lycées soit plus courte. Ainsi, dès 1999, les épreuves de français du brevet vont-elles être reportées d'une semaine et les épreuves du bac professionnel seront-elles reculées de quelques jours. A moyen terme, il est envisagé, notamment dans l'enseignement professionnel, de développer le contrôle continu.

Il est enfin recommandé aux chefs d'établissement d'organiser les réunions internes et les conseils de classe en dehors du temps de présence des enseignants devant les élèves.

La commission d'enquête recommande le report des examens au terme de l'année scolaire et leur organisation, dans la mesure du possible, en dehors de l'établissement.

B. DES " PERTES EN LIGNE "

Ces pertes en ligne résultent de décharges diverses et des formules de détachement et de mises à disposition.

1. Des décharges de service justifiées : les directeurs d'école

Dans l'enseignement primaire, les enseignants nommés directeur d'école peuvent, en application du décret n° 89-122 du 24 février 1989 modifié par le décret du 14 janvier 1991, être totalement ou partiellement déchargés d'enseignement pour remplir leurs fonctions de directeur d'école.

A compter de la rentrée scolaire de 1980, le régime de référence a été calculé en fonction du nombre de classes :

- décharge totale : plus de treize classes primaires ou plus de douze classes maternelles ;

- demi-décharge : de dix à treize classes primaires ou neuf à douze classes maternelles.

La circulaire du 7 décembre 1992 a amélioré le régime des décharges de service de directeurs d'école pour tenir compte de leurs nouvelles responsabilités, découlant de la mise en place des projets d'école et des cycles pédagogiques pluriannuels, en abaissant le seuil d'attribution d'une décharge de quatre jours par mois à six classes pour l'ensemble des écoles.

La généralisation de ces dispositions se fait par étapes, compte tenu des moyens disponibles, sous la responsabilité des inspecteurs d'académie.

Au total, ces décharges de service représentaient en 1997-1998 8.775 postes répartis ainsi :

-directeurs d'écoles primaires : 6.197

- directeurs d'établissements spécialisés : 110

- maîtres de classes d'application : 1.868.

On peut rappeler que les directeurs d'école de la ville de Paris sont totalement déchargés de service, quels que soient les effectifs d'élèves. Le coût supplémentaire qui en résulte fait l'objet d'un remboursement au ministère par la ville de Paris.

Enfin, le régime des décharges de directeurs d'école est moins favorable dans l'enseignement privé sous contrat puisque les écoles doivent comporter au moins huit classes pour que le directeur puisse prétendre à des jours de décharge.

2. Les conséquences d'une gestion paritaire du système scolaire : les décharges syndicales et les autorisations d'absence

a) Le dispositif réglementaire existant : un régime de droit commun amplifié par l'effet de masse

L'exercice du droit syndical dans la fonction publique est régi par les dispositions du décret n° 82-447 du 28 mai 1982, notamment pour les règles relatives aux représentants syndicaux.

Pour permettre à ces représentants d'exercer leur activité au sein de leur organisation ou en tant que délégué syndical pour participer aux réunions paritaires, conseils d'administration et autres organismes où ils ont été désignés, le décret prévoit deux séries de dispositions : les décharges syndicales et les autorisations d'absence.

Les décharges syndicales

Les décharges syndicales sont calculées, selon l'article 16 du décret précité, en fonction des effectifs des ministères. Sont pris en compte les agents titulaires et non titulaires des services centraux et extérieurs des ministères et établissements publics placés sous la tutelle de ces ministères. Ces décharges sont attribuées par ministère selon un barème dégressif :

- une décharge totale de service pour 350 agents pour les effectifs ne dépassant pas le chiffre de 25.000 agents ;

- une décharge totale de service pour 500 agents pour les effectifs compris entre 200.001 et 300.000 agents ;

- une décharge totale de service pour 2.000 agents pour les effectifs dépassant 600.000 agents.

Ainsi, compte tenu des effectifs du ministère de l'éducation nationale, les syndicats ont-ils droit à des décharges calculées sur la base d'une décharge pour 2.000 agents, alors qu'au ministère de la culture, la proportion est d'une décharge pour 350 agents.

En fonction de ce barème, les décharges de service sont attribuées par le ministère qui les répartit entre les organisations syndicales, en tenant compte de leur représentativité.

Les organisations syndicales désignent librement parmi leurs représentants, les bénéficiaires de décharges de service. Elles attribuent le plus souvent des décharges partielles. Les listes de noms doivent être communiquées au ministre lorsque les décharges sont attribuées au niveau national ou au recteur, si elles sont accordées localement.

Selon les chiffres transmis par la direction des affaires financières du ministère, en 1998, les décharges syndicales, y compris celles provenant des autorisations d'absences transformées, représentaient 583 postes ETP dans le premier degré et 935 postes ETP dans le second degré. Dans la réalité, le nombre de bénéficiaires d'une décharge syndicale partielle ou totale est d'environ 7.000 agents .

A titre d'exemple, le SNES a indiqué à la commission qu'il ne disposait d'aucun " déchargé complet ", à trois exceptions près, et que tous les responsables au niveau déconcentré ou national souhaitaient conserver une activité d'enseignement.

La compensation des décharges d'activité des services ne présente pas un caractère systématique ; elle peut, par ailleurs, varier d'un corps à l'autre et suivant les académies.

Pour les personnels administratifs, les décharges sont, a priori, compensées à taux égal dès lors qu'elles sont comprises entre 50 % et 100 % du temps de service complet ; toutefois, compte tenu des contraintes budgétaires, cette compensation n'est satisfaite que dans 80 % des cas.

Pour les personnels enseignants du premier degré, le remplacement des personnels déchargés est assuré au niveau du département en fonction des moyens disponibles dont dispose l'inspecteur d'académie, directeur des services départementaux de l'éducation nationale.

Pour les personnels enseignants du second degré, les décharges d'activité de service sont le plus souvent compensées sous forme d'heures supplémentaires assurées par d'autres enseignants de l'établissement ; les décharges accordées aux chefs d'établissement font en revanche l'objet d'une compensation systématique sous forme de poste ou de demi-poste provisoire occupé par un conseiller principal d'éducation.

En ce qui concerne l'enseignement privé, les maîtres des établissements d'enseignement privés sous contrat et les chefs de ces établissements bénéficient de décharges d'activité de service pour l'exercice d'un mandat syndical, suivant les mêmes règles que celles qui sont définies pour les personnels correspondant de l'enseignement public (par référence aux dispositions de l'article 16 du décret du 28 mai 1982). Aucune compensation en emploi par le ministère n'est prévue.

Pour l'année 1998-1999, les décharges syndicales pour les chefs d'établissements s'élevaient à 8,823 postes ETP et à 127,582 postes ETP pour les maîtres.

Les autorisations d'absence

Le décret du 28 mai 1982 aménage trois régimes distincts pour les autorisations d'absence.

- les articles 12 et 13 accordent, sous réserve des nécessités du service, des autorisations d'absences pour assister à des congrès syndicaux ou des réunions d'organismes directeurs dans la limite, pour un même agent, de dix jours par an, pour des réunions des syndicats nationaux, des fédérations et des confédérations. Cette limite est portée à 20 jours s'il s'agit de congrès syndicaux internationaux, ou d'unions régionales ou départementales de syndicats ;

- pour les congrès, réunions statutaires, comités directeurs non visés à l'article12, il est prévu par l'article 14 du décret des journées d'autorisation spéciales d'absence dans la limite d'un contingent global déterminé, pour chaque ministère, à raison d'une journée d'autorisation d'absence pour 1.000 journées de travail effectuées par les agents du ministère.

A la différence des décharges syndicales, ce barème n'est pas dégressif, ce qui avantage les syndicats de l'éducation nationale compte tenu des effectifs du ministère, mais ce droit à absence n'est accordé que sur justificatif.

Ce contingent de journées est réparti entre les organisations syndicales compte tenu de leur représentativité ;

- Enfin, l'article15 prévoit que les représentants syndicaux siégeant au Conseil supérieur de la fonction publique, au sein des comités techniques et des commissions administratives paritaires, des comités d'hygiène et de sécurité, des groupes de travail convoqués par l'administration, des conseils d'administration, se voient accorder une autorisation d'absence sur présentation de la convocation.

La durée de cette autorisation inclut, outre le temps de réunion, les délais de route ainsi qu'un temps égal à la durée de la réunion pour permettre aux intéressés d'assurer la préparation et le compte rendu des travaux.

b) Un dispositif difficile à contrôler et aux conséquences lourdes pour l'organisation scolaire

Malgré un encadrement juridique strict fixé par le décret du 28 mai 1982, il semble que la pratique en matière de décharges syndicales, se développe au-delà de ce qui est autorisé.

Ces " arrangements " se négocient la plupart du temps au niveau académique, voire même à celui de l'établissement. Ils résultent de la difficulté d'organiser l'emploi du temps de certains délégués syndicaux bénéficiant d'une décharge syndicale partielle. Ceux qui atteignent un certain niveau de responsabilités dans leur syndicat, se trouvent en réalité dans l'impossibilité matérielle d'assurer les quelques heures d'enseignement qu'ils doivent effectuer.

Dans l'intérêt des élèves, et souvent sous la pression des parents, l'inspecteur d'académie ou le chef d'établissement décide parfois de transformer la décharge partielle en décharge totale. Il s'agit donc d'une décharge " clandestine " qui a des incidences financières puisque le représentant syndical doit être remplacé pour le temps de service qu'il n'effectue plus.

Le mécanisme des journées d'autorisation spéciales d'absence est également source de perturbations importantes pour l'organisation scolaire, car elles entraînent des absences courtes, pour lesquelles le remplacement est très difficile à mettre en place.

En 1982, Alain Savary, alors ministre de l'éducation nationale, a tenté, avec les syndicats, de réduire le nombre de ces autorisations. L'accord conclu a porté sur la transformation de 50 % des autorisations spéciales d'absence en décharges de service.

En 1995, de nouvelles négociations engagées par M. François Bayrou, ministre de l'éducation nationale, ont abouti à la transformation de 25 % supplémentaires d'autorisations d'absence en décharges syndicales pour les personnels enseignants. Le solde -soit 25 %- des autorisations spéciales d'absence représente 103.688 journées.

Le représentant de la FEN a ainsi indiqué à la commission, qu'à la rentrée 1998, la Fédération et ses syndicats nationaux, au titre des deux moyens (décharges et transformations en autorisations d'absence) bénéficiaient de 440 décharges de services, dont 88 au titre de la Fédération. S'y ajoutent 12.230 journées d'autorisations d'absence au titre du millième, réparties en 2.447 journées fédérales et 9.783 au niveau des syndicats nationaux.

Devant la commission, les représentants des organisations syndicales ont exprimé la crainte que cette pratique des 75 % ne soit remise en cause par le ministère et ont exprimé le souhait que celle-ci soit officialisée, étant entendu que dans certains ministères, comme celui de la culture ou de la jeunesse et des sports, la totalité des journées d'autorisations spéciales ont été transformées en décharges syndicales.

Sur le principe de la transformation des autorisations d'absence en décharges de service, la commission reconnaît bien volontiers que ceci présente des avantages d'un point de vue de l'organisation des emplois du temps des enseignants puisque la répartition de ces décharges est notifiée pour la rentrée scolaire.

Néanmoins, il faut souligner qu'à travers cette opération les organisations syndicales obtiennent un volant supplémentaire de personnes disponibles pour faire fonctionner la structure syndicale, alors qu'initialement le système des autorisations spéciales d'absence était prévu pour permettre aux enseignants, représentants syndicaux, d'assister à des congrès ou des réunions, dans la limite d'un plafond annuel de journées qui n'était sans doute pas toujours atteint.

Le volant supplémentaire ainsi accordé est d'autant plus généreux à l'éducation nationale, que les autorisations d'absence transformées sont calculées, sans barème dégressif, au prorata du nombre de journées travaillées dans chaque ministère.

Le tableau ci-après donne, pour les organisations syndicales, la répartition des décharges de service selon qu'elles proviennent des décharges syndicales proprement dites, ou de la transformation des autorisations d'absence.

DOTATIONS EN POSTE ETP AU TITRE DES DÉCHARGES SYNDICALES ET DES AUTORISATIONS D'ABSENCES TRANSFORMÉES

(ANNÉE 1998-1999)

Fédérations syndicales

Décharges

Art. 16

Autorisations absences (75 %) Art. 14

TOTAL

(ETP)

Fédération des syndicats autonomes

42,273

28,700

70,973

Confédération syndicale de l'éducation nationale

50,104

25,700

75,804

Confédération française démocratique du travail

141,163

89,283

230,446

Fédération de l'éducation nationale

260,566

179,819

440,385

Fédération autonome de l'éducation nationale

28,272

19,850

48,122

Fédération syndicale unitaire

486,515

325,649

812,164

Confédération générale du travail - Force ouvrière

91,636

58,313

149,949

Confédération générale des cadres

19,196

12,674

31,870

Confédération générale du travail

78,316

46,972

125,288

Confédération française des travailleurs chrétiens

8,998

5,615

14,613

NB : Les décharges sont calculées en fonction des critères de représentativité de chacune des organisations syndicales qui composent ces fédérations. Elles intègrent également les organisations syndicales spécifiques à l'enseignement supérieur.

c) Les conséquences négatives de la gestion paritaire sur l'organisation scolaire

Outre les décharges syndicales et les autorisations d'absence au titre du millième, les enseignants participant aux organismes paritaires de gestion ont droit automatiquement, au titre de l'article 15 du décret du 28 mai 1982, à une autorisation d'absence pour assister aux réunions. Celle-ci vaut également pour la participation au conseil supérieur de la fonction publique, aux comités d'hygiène et de sécurité, aux groupes de travail convoqués par l'administration... L'autorisation d'absence est de droit, puisque l'enseignant concerné est tenu d'y assister. Aucune limitation n'est fixée et le calcul du temps est, on l'a vu, très généreux puisqu'il inclut le temps de trajet, de préparation et de compte rendu des travaux !

La multiplicité des instances paritaires au sein de l'éducation nationale mobilise un nombre considérable d'enseignants, avec des incidences lourdes en matière de gestion scolaire, compte tenu de la difficulté qu'il y a à remplacer ces journées ou ces demi-journées d'absence.

D'après les indications fournies à la commission, la tenue des commissions paritaires (une par corps) et des formations paritaires, à la direction des personnels enseignants, chargées de la gestion des personnels, représenterait un mois et demi à deux mois de présence et mobiliserait 222 professeurs.

La commission ne peut que s'inquiéter des incidences de la déconcentration du mouvement et de la participation nécessairement accrue des représentants syndicaux à cette gestion déconcentrée.

Dans chacune des trente académies, les commissions paritaires de chacun des corps et les formations paritaires devront se réunir comme celles qui siégeaient à l'échelon national, étant entendu que ces dernières continueront à se réunir à l'occasion du mouvement intra académique.

Aucun calcul n'a été fait pour évaluer le nombre d'heures passées par les représentants des personnels enseignants dans ces réunions paritaires et pour chiffrer l'augmentation qui résultera de la gestion déconcentrée du mouvement.

3. Les détachements : plus de 15.000 enseignants

Réglementé par le décret du 16 septembre 1985 modifié, le détachement constitue l'instrument privilégié de la mobilité des enseignants hors du corps ou du cadre d'origine.

Exerçant ses fonctions dans une administration autre que son administration d'origine, le fonctionnaire détaché est alors rémunéré par l'administration dans laquelle il est affecté.

En 1998, parmi les enseignants du premier degré, 4.591 étaient en position de détachement et 10.874 parmi les enseignants du second degré, soit au total 15.465 enseignants.

Comme le montrent les deux tableaux ci-après, une grande partie d'entre eux sont détachés pour enseigner à l'étranger, via le ministère des affaires étrangères et celui de la coopération (3.090 pour le premier degré et 4.592 dans le second degré).

Ces détachements peuvent également bénéficier aux collectivités territoriales, et permettent aux enseignants d'exercer une fonction ministérielle ou une fonction élective.

INSTITUTEURS ET PROFESSEURS DES ÉCOLES DÉTACHÉS OU HORS CADRES
EN APPLICATION DU DÉCRET 85-986 DU 16 SEPTEMBRE 1985 MODIFIÉ
ARTICLES 14 ET 40
30 JUIN 1998

Professeurs des écoles

Instituteurs

Hommes

Femmes

Hommes

Femmes

TOTAL

1- Détachements auprès d'une administration ou d'un établissement public de l'Etat dans un emploi conduisant à pension du code des pensions civiles et militaires de retraite et ne relevant pas du MEN

65

25

138

110

338

2- Détachements auprès d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public en relevant

28

26

64

44

162

3-6-7 -Détachements pour dispenser un enseignement à l'étranger ou pour participer à une mission de coopération auprès d'Etats étrangers ou pour remplir une mission auprès d'organismes internationaux :

- affaires étrangères, coopération et francophonie et A.E.F.E.

275

272

998

1 546

3 091

4- Détachements auprès d'une administration de l'Etat, d'un établissement public de l'Etat, d'une entreprise publique, dans un emploi de l'administration ne conduisant pas à pension du code des pensions civiles et militaires de retraite

102

48

192

69

411

- dont détachements auprès d'une entreprise publique

néant

néant

néant

néant

néant

5- Détachements auprès d'une entreprise ou d'un organisme privé d'intérêt général ou de caractère associatif assurant des missions d'intérêt général

71

22

308

98

499

- dont détachements auprès d'une entreprise privée

néant

néant

néant

néant

néant

8- Détachements pour exercer les fonctions de membres du gouvernement ou une fonction publique élective

6

1

19

4

30

9- Détachements auprès d'une entreprise privée, d'un organisme privé ou d'un groupement d'intérêt public pour y effectuer des travaux de recherche d'intérêt national

/

/

/

/

/

10- Détachements pour l'accomplissement d'un stage ou d'une période de scolarité préalable à la titularisation ou pour suivre un cycle de préparation à un concours (emplois ne relevant pas du MEN)

2

néant

21

13

36

11- Détachements pour exercer un mandat syndical

néant

néant

2

néant

2

12- Détachements auprès d'un député à l'Assemblée nationale ou d'un sénateur ou d'un représentant de la France auprès du Parlement européen

néant

1

4

2

7

13- Détachements pour contracter un engagement dans une formation militaire de l'armée française :

1

néant

néant

néant

1

C.E.A.P.F. (corps des instituteurs de l'Etat de la Polynésie française)

néant

néant

3

4

7

Hors cadres

7

1

8

TOTAL

4 592

EFFECTIFS DES PERSONNELS ENSEIGNANTS DU SECOND
DEGRÉ DÉTACHÉS AUPRÈS D'AUTRES ADMINISTRATIONS ET SERVICES

ANNÉE 1998

MINISTÈRES

GRANDS ÉTABLISSEMENTS

AFFAIRES ÉTRANGÈRES DIVERS

694

CIEP

47

AFFAIRES ÉTRANGÈRES ENSEIGNEMENT

1 189

CNDP

242

AFFAIRES SOCIALES SANTÉ VILLE

19

CNED

120

AGENCE POUR L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

2 623

CNRS

97

AGRICULTURE

710

INRP

48

AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ENVIRONNEMENT

8

TOTAL

554

COOPÉRATION DIVERS

74

COOPÉRATION ENSEIGNEMENT

780

CULTURE COMMUNICATION

134

COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

DÉFENSE DIVERS

114

RÉGION

33

DÉFENSE : ETS D'ENSEIGNEMENT

476

DÉPARTEMENT

44

ÉCONOMIE FINANCE

31

COMMUNE

213

ÉDUCATION NATIONALE (EMPLOIS ADMINISTRATIFS, 1 ER DEGÉ)

145

TOTAL

290

EMPLOI SOLIDARITÉ

15

ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR RECHERCHE

1 237

ASSOCIATIONS DIVERSES

ÉQUIPEMENT TRANSPORTS LOGEMENT

25

TOTAL

57

FONCTION PUBLIQUE

1

INDUSTRIE POSTE TÉLÉCOM COMMERCE EXTÉRIEUR

23

DIVERS

INTÉRIEUR

20

ASSEMBLÉE NATIONALE

38

JEUNESSE ET SPORTS*

1 405

ENA

64

JUSTICE**

123

PARLEMENT EUROPÉEN

3

SANTÉ PUBLIQUE

5

SÉNAT

17

TOTAL

9 851

TOTAL

122

TOTAL GÉNÉRAL

10 874


* dont 1 026 pour le réseau sportif

** dont 106 pour la Maison de la Légion d'Honneur

La sous-direction des personnels non affectés, qualifiée parfois de " 31 e académie " gère les personnels détachés au sein de la direction des personnels enseignants.

La durée de ces détachements est très variable.

Le secrétaire général adjoint de la Ligue de l'enseignement a indiqué, lors de son audition devant la commission, que son association disposait de 628 postes financés par l'éducation nationale, 200 postes d'enseignants mis à disposition, que la Ligue ne rembourse pas et 428 postes de salariés, dont 151 fonctionnaires détachés, ces 428 postes étant financés par une subvention annuelle de 99,85 millions de francs.

Depuis 1986, à l'initiative du ministre de l'éducation nationale de l'époque, une grande partie des mises à disposition au profit d'organismes évoluant dans la mouvance de l'éducation nationale ont été supprimées et remplacées par une subvention permettant d'employer soit des fonctionnaires détachés, soit des salariés de droit privé.

Sur le plan budgétaire, les emplois d'enseignants détachés auprès de ces organismes ne coûtent rien et libèrent un poste mais ils représentent néanmoins un coût indirect pour le ministère de l'éducation nationale, compte tenu de la subvention versée.

En 1998, le montant des subventions accordées par le ministère aux organismes bénéficiant d'enseignants détachés s'élevait à 187,63 millions de francs, répartis comme indiqué ci-dessous.

SUBVENTIONS ACCORDÉES PAR LE MINISTÈRE AUX ORGANISMES BÉNÉFICIANT D'ENSEIGNANTS DÉTACHÉS
(1998)

ORGANISMES

SUBVENTIONS
1998

Alliance française

1 350 000

Association pour les adultes et jeunes handicapés (APAJH)

1 860 000

Association nationale des communautés éducatives

1 125 000

Association de sauvegarde des enfants invalides

400 000

Centres d'entraînement aux méthodes d'éducation active

17 540 000

Cercle de Recherche et d'action pédagogique

340 000

Eclaireuses et Eclaireurs de France

3 600 000

Fédération des jeunes pour la nature

240 000

Fédération nationale des centres musicaux ruraux

500 000

Fédération française des clubs UNESCO

690 000

Fédération nationale Léo Lagrange

4 000 000

Fédération Oeuvres éducatives et de vacances de l'éducation nationale

10 130 000

Fédération nationale des Francas

15 770 000

Fédération nationale des foyers ruraux

300 000

Fédération générale pupilles de l'enseignement public

15 946 000

Institut coopératif de l'école moderne

940 000

Jeunesses au plein air (JPA)

3 150 000

Ligue française de l'enseignant et de l'éducation permanente

99 850 000

Office central de la coopération à l'école

8 500 000

Peuple et culture

1 400 000

TOTAL

187 631 000

4. Les mises à disposition : 1.150 enseignants ?

L'un des objectifs assignés à la commission d'enquête concernait l'évaluation des mises à disposition, à propos desquelles les chiffres les plus divers circulaient : 1.000 enseignants selon le ministère, 15.000 " enseignants fantômes " selon la presse.

Sans aucun esprit de polémique, la commission s'est efforcée de distinguer les divers types de mises à disposition dont peuvent bénéficier les enseignants, ainsi que les procédures appliquées.

Au-delà des chiffres avancés, il lui est apparu que le ministère ne maîtrisait pas complètement la mise en oeuvre des dispositions statutaires et que la représentation nationale n'avait pas une connaissance précise exacte du nombre de personnels bénéficiant de cette position.

a) Les mises à disposition statutaires

Il faut rappeler que, jusqu'en 1984, la mise à disposition n'était pas prévue par le statut général de la fonction publique et que la situation des fonctionnaires concernés au ministère de l'éducation nationale était pour le moins confuse.

Un recensement des mises à disposition existantes et l'élaboration d'un règlement intérieur ont permis, à partir de 1982, de procéder à une certaine remise en ordre.

L'article 41 de la loi du 11 janvier 1984 modifiée, complétée par le décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 a introduit cette position dans le statut général de la fonction publique en la définissant ainsi : le fonctionnaire mis à disposition d'un service d'accueil demeure dans son corps (ou son cadre d'emploi) d'origine où il est réputé conserver son emploi ; il perçoit la rémunération correspondante qui est versée par son administration d'origine, mais il accomplit ses fonctions dans une autre administration ou dans des organismes aux caractéristiques strictement limitées.

Dans la réalité, la mise à disposition peut être interprétée comme un prêt de fonctionnaire, et cette mesure, censée être exceptionnelle, ne libère pas un poste sur le plan budgétaire.

S'agissant de l'éducation nationale, les fonctionnaires sont mis à disposition auprès :

- d'une administration de l'Etat, notamment dans les cabinets ministériels ou d'un établissement public de l'Etat à caractère administratif ;

- d'organismes d'intérêt général publics et privés ;

- d'organismes à caractère associatif qui assurent une mission d'intérêt général, comme les associations complémentaires de l'enseignement et les mutuelles liées au ministère de l'éducation nationale. Les organismes accueillent dans la pratique le plus grand nombre de mises à disposition (MAD).

Il est regrettable que ces mises à disposition ne soient pas gérées par une seule direction au ministère de l'éducation nationale. Si la majeure partie d'entre elles relève de la direction des affaires juridiques, en revanche les personnels mis à disposition de l'Union nationale du sport scolaire sont gérés par la direction des personnels enseignants et les personnels mis à disposition de structures chargées de l'action sociale sont gérés par la direction des personnels administratifs, techniques et d'encadrement.

Le tableau ci-après indique la répartition de ces MAD par catégories. Au total, 1.150 enseignants tant du premier que du second degré étaient mis à disposition au 31 décembre 1996 .

S'agissant des MAD gérés par la direction des affaires juridiques, leur coût net budgétaire pour le ministère de l'éducation nationale, après déduction des remboursements effectués par certains organismes (30 % des postes) peut être évalué pour 1998 à 98,16 millions de francs pour 622 postes ETP chez les enseignants du premier degré et à 54,32 millions de francs pour 282 postes ETP chez les enseignants du second degré.

MINISTÈRE DE L'ÉDUCATION NATIONALE, DE LA RECHERCHE ET
DE LA TECHNOLOGIE
NOMBRE DE MISES À DISPOSITION AU PROFIT D'AUTRES MINISTÈRES OU ORGANISMES AU 31 DÉCEMBRE 1996

Catégorie A

Catégorie B

Catégorie C

Total titulaires civils

Hommes

Femmes

Hommes

Femmes

Hommes

Femmes

Hommes

Femmes

Total

Au profit de :

une administration de l'Etat

33

36

2

5

35

41

76

Un organisme d'intérêt général public

87

102

16

36

1

103

139

242

Un organisme d'intérêt général privé

122

20

86

16

1

209

36

245

Un organisme associatif qui assure une mission d'intérêt général

253

93

191

46

4

444

143

587

Total

495

251

295

103

1

5

791

359

1 150

Ce chiffre officiel a diminué depuis 1982, notamment du fait de la décision prise en 1988 par M. René Monory, ministre de l'éducation nationale, qui avait alors supprimé la plupart des 2.200 mises à dispositions estimées à l'époque. Pour répondre aux protestations de nombreuses associations, comme il a été indiqué ci-dessus, ces mises à disposition ont été remplacées par des détachements payés par les organismes destinataires, qui ont bénéficié en contrepartie d'une subvention de l'éducation nationale.

Si la durée de ces mises à disposition est relativement brève -trois ans- elle est renouvelable.

S'agissant des enseignants, notamment mis à disposition des mutuelles ou associations proches de l'éducation nationale, il n'est pas rare que cette durée soit d'une dizaine d'années. Le représentant de la Mutuelle générale de l'éducation nationale (MGEN) a plaidé, devant la commission d'enquête, pour une durée suffisamment longue, indiquant que les fonctions confiées à ces enseignants pouvaient être considérées comme un nouveau métier à part entière comportant un temps d'apprentissage relativement long.

Dans le cas où la mise à disposition est prononcée au profit d'un organisme d'intérêt général -public ou privé- celle-ci implique la signature préalable d'une convention avec l'organisme d'accueil.

La plupart du temps, la convention stipule le remboursement, par l'organisme d'accueil, de la rémunération du fonctionnaire. Ce remboursement intervient dans le cadre de la procédure des fonds de concours, par émission de titres de perception sur la base du coût réel de la rémunération versée, augmenté des charges patronales. Ce remboursement donne lieu à un versement d'acompte avec régularisation sur l'année N + 1.

Le tableau ci-dessous détaille les remboursements effectués en 1998 par les organismes bénéficiant de mises à disposition d'enseignants.

Le total remboursé s'élève à 70,5 millions de francs, correspondant à 302,4 ETP mis à disposition.

REMBOURSEMENTS EFFECTUÉS PAR LES ORGANISMES
BÉNÉFICIANT DE MISE À DISPOSITION D'ENSEIGNANTS
(1998)


ORGANISMES

EFFECTIFS

(en équivalent temps plein)

MONTANT
en MF (*)

Cité des Sciences et de l'industrie

CAMIF

MAIF

MGEN

MRIFEN

UMAE (Union des mutuelles accidents élèves)

Activités éducatives diverses

49,0

1,5

4,5

210,6

3,0

5,0

9,8

11,2

0,4

1,2

53,8

0,1

1,7

2,1

TOTAL

302,4

70,5

(*) Les charges patronales sont comprises dans ce coût. Pour 1998, il s'agit de l'estimation des reversements qui seront demandés aux organismes dès que les conventions seront renouvelées.

Parmi ces organismes ou associations évoluant dans la mouvance de l'éducation nationale, le cas de la MGEN mérite d'être rappelé.

Les lois du 19 mars et du 9 avril 1947, dites " lois Morice " confient aux sections des sociétés mutualistes de fonctionnaires la gestion de la sécurité sociale des fonctionnaires. Pour assurer cette gestion, les circulaires du 26 septembre 1947, du 20 novembre 1948, du 4 juin et du 30 mars 1949, fixent les règles relatives aux mises à disposition dont la MGEN peut bénéficier en précisant que " les mutuelles de fonctionnaires rembourseront à l'Etat, par la procédure des fonds de concours, le montant brut de la rémunération majoré de la cotisation patronale de sécurité sociale d'autant d'instituteurs remplaçants que ces sections ont de fonctionnaires titulaires mis à leur disposition " (circulaire du 30 mars 1949).

Ainsi, lorsqu'en 1986, le ministère de l'éducation nationale a décidé de substituer un système de subventionnement et de détachement au système des mises à disposition pour l'ensemble de l'éducation nationale, la MGEN revendiquant l'application des " lois Morice ", a obtenu, à travers une convention signée le 15 juin 1987, le maintien de 35 MAD correspondant aux administrateurs élus. Mais, cette convention transformait néanmoins les autres mises à disposition en détachements de fonctionnaires dans la limite de 500 postes.

Il convient de noter que ces 500 postes de détachement n'étaient pas assortis d'une subvention puisque, depuis l'origine, la MGEN remboursait l'intégralité du coût des professeurs embauchés par l'éducation nationale pour remplacer ses MAD.

Progressivement, la MGEN, revendiquant la pleine application des lois de 1947, a obtenu le rétablissement complet des MAD : 100 en 1990, 70 en 1992 et 150 en 1993, soit 320 postes remplaçant ainsi la totalité des fonctionnaires détachés.

Cependant, le ministère du budget, en 1994, a remis en cause les 150 derniers postes autorisés et la situation n'est pas réglée à ce jour.

En plus de ces postes, la MGEN bénéficie de décharges partielles équivalent à 6,92 ETP, concernant en réalité 16 personnes qui sont des responsables de sections départementales, ces décharges étant également remboursées par la MGEN. De plus, il faut également tenir compte de 40 autres postes d'enseignants détachés qui assurent la direction d'établissements sanitaires et sociaux appartenant à la MGEN.

Le tableau ci-dessous récapitule le nombre d'enseignants travaillant à la MGEN, comme détachés, mis à disposition ou bénéficiant d'une décharge de service, qui sont dans une très forte proportion des enseignants du premier degré : 310 sur un total de 392.

RÉCAPITULATIF DES ENSEIGNANTS TRAVAILLANT À LA MGEN
AU 31 DÉCEMBRE 1998

MAD et décharges de services partielles
(faisant l'objet d'un remboursement)

Détachés

TOTAL

Elus

Non élus

Militants des sections

Sections départementales

Etablissements

Enseignants
1 er degré

Enseignants second degré + administratifs divers

33

170

16 (6,92 ETP)

133

40

310

82

b) Les mises à disposition " clandestines "

Au-delà de ces mises à disposition réglementaires, la commission estime que d'autres mises à disposition sont organisées d'une manière plus ou moins clandestine.

On lui a indiqué que la procédure de mise à disposition est également utilisée par les recteurs, voire par les inspecteurs d'académie s'agissant des enseignants du premier degré, sans que ces mises à disposition locales soient nécessairement reprises au niveau national dans les statistiques officielles.

Ainsi, il arrive que les recteurs mettent à disposition de tel ou tel organisme local de recherche ou d'animation pédagogique, de mouvements de jeunesse des enseignants, les retirant en conséquence de leur classe. Cette pratique accentue l'écart constaté entre le nombre d'enseignants réellement en position d'enseignement, et recrutés pour cette tâche, et les postes budgétaires votés par la représentation nationale.

Il est vrai que les recteurs ou les inspecteurs d'académie sont l'objet de demandes diverses, assorties souvent de fortes pressions, qui aboutissent à des mises à disposition ou des décharges de service allant au-delà des textes réglementaires. Un état d'esprit couramment répandu veut que l'on considère que le ministère de l'éducation nationale dispose de beaucoup de moyens et qu'il peut donc bien en prêter.

L'anecdote, rapportée devant la commission par M. Bernard Toulemonde, directeur de l'enseignement scolaire est, à ce titre, révélatrice.

" Il y a quelques jours, le cabinet du ministre de l'environnement m'a appelé en m'expliquant qu'un enseignant d'un lycée parisien, spécialiste des sciences de la vie et de la terre, apportait actuellement son concours à la société Cofiroute. Or, l'éducation nationale refusant de mettre cette personne à disposition, les travaux sont arrêtés. Ayant fait remarquer à mon interlocutrice que nous pouvions le placer en disponibilité afin que la société Cofiroute puisse le rémunérer, celle-ci m'a rétorqué que l'éducation nationale était riche d'un million de fonctionnaires et que nous pouvions faire un effort ! "

Il semble également que les affectations d'enseignants au sein du ministère de l'éducation nationale dans des services centraux, des services académiques ou dans des structures de cabinet ne soient pas comptabilisées dans les MAD réglementaires. On parle alors de prêts de personnel entre services relevant d'une même administration, d'activité à responsabilité académique ou encore d'emplois particuliers ministériels.

En tout état de cause, la terminologie employée est loin d'être " stabilisée " et force est de constater que, selon les interlocuteurs de la commission, les concepts utilisés ont des contenus variables. Ainsi en est-il des " activités à responsabilités académiques " (ARA) dont le moins que l'on puisse dire est qu'elles recouvrent les situations les plus diverses. A la différence de nos collègues de l'Assemblée nationale, votre commission ne saurait se satisfaire de cette présentation aussi peu rigoureuse qui autorise toutes les " dissimulations ".

En effet, selon une note de la direction des affaires financières du ministère de l'éducation nationale : " Certaines activités complémentaires, généralement d'une durée de quelques heures hebdomadaires, sans lien direct avec l'établissement dans lequel ils sont affectés, sont confiées aux enseignants. Les enseignants restent cependant, en affichage, affectés pour la totalité de leur obligation de service dans le même établissement, sur le même type de support, dans la même fonction et la même discipline, même s'ils travaillent dans un autre lieu. On parle alors d'activités à responsabilités académiques (ARA) par exemple : décharges syndicales, reconversions, activités culturelles...".

* Le cas de l'académie de Paris permet " d'illustrer " l'usage de ces pratiques illégales, la commission d'enquête, au cours de son déplacement au rectorat de Paris, ayant procédé à une étude détaillée de l'utilisation des postes budgétaires attribués à l'académie.

Cette étude lui a permis de constater que certaines affectations d'enseignants étaient illégales car elles détournaient des moyens d'enseignement de leur objectif initial.

Ainsi, un certain nombre de mises à disposition académiques permettent de placer des enseignants dans les services administratifs de l'académie, tout en maintenant une affectation fictive dans un établissement d'enseignement. Ces enseignants bénéficient d'une décharge de service partielle ou totale.

L'académie " perd " également un nombre important de postes d'enseignants au titre des emplois particuliers ministériels dont certains semblent bien dépourvus de toute base réglementaire. Ainsi, 36 postes d'enseignants sont-ils affectés au ministère dont quatre au cabinet du ministre. Trois postes sont affectés au Collège de Philosophie et un au cabinet du vice-chancelier des universités. Ces postes ne sont pas répertoriés dans les MAD réglementaires.

Enfin, les moyens employés pour payer ces personnels semblent dépourvus de base légale puisque certains enseignants perçoivent des HSA. On peut rappeler qu'un enseignant ne touche des HSA qu'à la condition d'effectuer un service complet devant les élèves. Or, ces enseignants, relevant d'une mise à disposition académique ou d'un emploi particulier ministériel, bénéficient d'une décharge totale ou partielle de service et touchent néanmoins des HSA.

Pour la seule académie de Paris, 67 enseignants totalement déchargés perçoivent des HSA (253 HSA au total), dont deux personnes affectées au cabinet du ministre, qui perçoivent chacune 10 HSA ; 53 enseignants partiellement déchargés, dont certains à titre syndical, perçoivent également des HSA (345 HSA au total).

En réalité, les HSA sont devenues un moyen clandestin de rémunération complémentaire permettant de faire rétribuer des emplois de cabinet ou des emplois administratifs au ministère et au rectorat.

La commission d'enquête a par ailleurs pris connaissance d'un échange de courriers 2( * ) entre janvier 1998 et janvier 1999, par lesquels le rectorat alerte le ministère sur ces pratiques ; mais la solution proposée était pire que le mal car il s'agissait de transformer ces HSA en HSE (heures supplémentaires effectives).Le dispositif est donc resté en l'état et il a été convenu que le paiement des HSA se ferait désormais selon une procédure " manuelle " !

Compte tenu des caractéristiques particulières de l'académie de Paris, et de sa proximité avec le ministère de l'éducation nationale, il n'est pas possible d'affirmer que de tels procédés sont utilisés à une telle échelle dans les autres académies. On peut néanmoins penser que ces pratiques existent ailleurs de façon officieuse et à des degrés divers.

La commission considère en conséquence qu'une remise en ordre doit intervenir dans la gestion des mises à disposition et que celles-ci ne doivent plus faire l'objet de rémunérations illégales. Elle souhaiterait que le bien fondé de ces mises à disposition soit réexaminé au regard de l'intérêt général, étant rappelé que les enseignants ont été formés pour enseigner.

Leur utilisation dans les structures administratives ministérielles constituent un détournement de moyens publics, et il serait plus judicieux de faire appel, pour faire fonctionner les services du ministère à des personnels formés à ce métier.

Cette remise en ordre suppose également que de véritables solutions alternatives d'emplois soient recherchées pour des enseignants, qui très légitimement souhaitent exercer d'autres fonctions, après avoir enseigné pendant quinze ou vingt ans.

S'agissant des rémunérations des personnels dont la mise à disposition se justifie au regard de l'intérêt général, la solution serait à rechercher dans un régime indemnitaire transparent et réglementairement défini, pour mettre fin à l'attribution illégale d'heures supplémentaires versées dans des conditions peu acceptables sur le plan réglementaire.

5. L'estimation globale des " pertes en ligne " par la commission

Dans le cadre de ses investigations, la commission d'enquête a envoyé à l'ensemble des recteurs un questionnaire détaillé afin de mesurer notamment les " pertes en lignes " enregistrées dans leur académie.

Compte tenu des réponses fournies par les rectorats, elle peut formuler les remarques générales suivantes :

a) Une exploitation difficile des documents transmis

L'hétérogénéité des documents communiqués n'a pas facilité leur exploitation par la commission : certaines académies n'établissent pas, en effet, de distinction entre les mises à disposition et les détachés ou ne transposent pas en ETP les décharges partielles.

Elles tendent aussi à présenter sous une même rubrique des décharges de tous types (syndicales, pédagogiques, organismes non précisés, ...) et n'indiquent pas le degré d'enseignement dont relèvent les bénéficiaires.

b) Des réponses peu fiables

La commission a ainsi constaté des contradictions dans certaines réponses : une académie lui a signalé qu'aucun personnel n'était mis à la disposition de la MGEN, les personnels y travaillant étant détachés, alors que les documents transmis font apparaître au moins une mise à disposition au profit de cet organisme.

Une autre académie lui a signalé un professeur du second degré détaché auprès d'un inspecteur d'académie, ce qui constitue une aberration sur le plan administratif.

c) Des justifications surprenantes

Dans une académie, la commission a constaté que 85 décharges à temps complet et 67 à temps partiel n'entraient dans aucune rubrique répertoriée et que 38 enseignants bénéficiaient de décharges complètes ou partielles sous la rubrique " actions à justifier " !

Elle a également observé une certaine absence de pluralisme des organismes auprès desquels des enseignants sont mis à disposition ou détachés : cela se traduit par exemple, dans une académie, par la mise à disposition d'un enseignant à temps complet dans une seule des fédérations de parents d'élèves.

d) Une certaine désinvolture à l'égard de la représentation nationale

La commission d'enquête a pu constater que les réponses de certaines académies présentaient un caractère quelque peu désinvolte à l'égard du Parlement, et consistaient souvent en une transmission de simples documents de gestion qui ne semblent pas avoir été validés par les recteurs.

La commission tient à souligner en revanche la qualité des documents transmis par d'autres académies, comme celles de Paris, de la Martinique et de la Guyane, par exemple.

e) L'estimation générale des " pertes en ligne "

Compte tenu des réserves formulées sur la lisibilité des documents fournis, la commission a tenté d'évaluer à partir d'un échantillon représentatif ces pertes en ligne pour le tiers des académies de métropole et d'outre-mer : dans les dix académies examinées, elle estime qu'au moins 1.200 enseignants sont distraits de leurs tâches d'enseignement proprement dites pour être mis, à titre irrégulier, à disposition, que plus de 200 sont en outre complètement déchargés à titre syndical et que près d'un millier bénéficie de décharges partielles au même titre.

Elle se doit de faire observer que, compte tenu des zones d'ombre signalées, ces chiffres sont probablement très en-dessous de la réalité.

C. UN ENCADREMENT " ADMINISTRATIF " INSUFFISANT ET PEU EFFICACE

Contrairement à certaines idées reçues, la commission d'enquête a pu constater que l'éducation nationale ne bénéficiait pas d'un encadrement " administratif " satisfaisant : elle a relevé à cet égard de graves insuffisances au niveau de l'évaluation des enseignants, de l'encadrement des établissements et des capacités de gestion des administrations déconcentrées.

1. Une évaluation insuffisante des enseignants

a) La notation et une évaluation sans incidences véritables sur la gestion des personnels

La commission a pu constater que le système de notation n'était pas correctement utilisé pour gérer de manière satisfaisante la carrière des enseignants et n'exploitait pas réellement les possibilités offertes par le statut de la fonction publique.

Alors que la mission d'inspection et d'évaluation des personnels et des établissements constitue une des tâches essentielles de l'éducation nationale, les mécanismes actuels de notation des enseignants font l'objet de critiques justifiées.

La notation des personnels enseignants résulte en principe d'une double démarche, puisqu'elle consiste à porter une appréciation pédagogique, par les corps d'inspection, et administrative par les chefs d'établissement.

Dans la pratique, ce système de notation ne fonctionne pas correctement et ne répond pas à sa finalité.

Tout d'abord, la note administrative n'est pas suffisamment prise en compte, alors qu'elle est censée permettre au chef d'établissement de se prononcer sur l'autorité et le " rayonnement " de l'enseignant, sans empiéter sur le terrain pédagogique.

Par ailleurs, compte tenu de moyens insuffisants, les inspections sont rares ou trop espacées. Afin de remédier à cette carence, un système de péréquation des notes a été mis en place pour les professeurs qui n'étaient pas inspectés, de telle sorte qu'ils ne soient pas pénalisés dans le déroulement de leur carrière.

La commission a constaté, à la différence d'autres administrations, que l'éducation nationale n'utilisait pas toutes les ressources du statut de la fonction publique qui permet de sanctionner, ou tout au moins, de retarder le déroulement de carrière d'un fonctionnaire, lorsque des insuffisances ont été constatées.

L'éducation nationale donne le sentiment d'être impuissante ou dépourvue face à des enseignants médiocres ou même inaptes, ce qui a des effets très négatifs tant dans le monde enseignant lui-même que dans l'opinion publique.

Votre commission ne peut que souhaiter que la réflexion en cours sur le mode d'évaluation des professeurs permette de moderniser ce dispositif et de l'adapter aux nouvelles contraintes qui s'imposent aujourd'hui au système scolaire.

Elle estime qu'il conviendrait de mieux prendre en compte l'évaluation faite par le chef d'établissement, ce qui implique sans doute une collaboration plus étroite entre les chefs d'établissement et les inspections.

Votre commission considère enfin qu'il conviendrait d'établir une relation entre le résultat d'une évaluation et l'obligation de suivre une formation continue.

b) Des chefs d'établissement dépourvus de moyens adéquats pour remplir leurs missions

Tout au long des auditions de la commission, le rôle essentiel des chefs d'établissement a été mis en avant par les personnes entendues qui ont souligné qu'un établissement valait d'abord par la qualité de son chef d'établissement. La fonction est aujourd'hui en crise : au-delà des problèmes de recrutement, de la qualité des personnels, la fonction a considérablement évolué, sans que les prérogatives du chef d'établissement aient été renforcées.

Les emplois de direction des établissements d'enseignement ou de formation relevant de l'éducation nationale sont occupés par des personnels de direction de première catégorie et de deuxième catégorie.

Jusqu'en 1988, le recrutement se faisait au choix sur des listes d'aptitude et s'effectuait de manière peu satisfaisante.

Depuis le décret n° 88-343 du 11 avril 1988, le recrutement de ces personnels est désormais ouvert par voie de concours aux candidats âgés au minimum de 30 ans et justifiant de cinq années de services effectifs en qualité de titulaire dans un ou plusieurs corps de personnels enseignant, d'éducation ou d'orientation.

Le recrutement s'effectue par la voie de deux concours :

- le concours de première catégorie 2 e classe ou C1 auquel peuvent se présenter les professeurs agrégés et assimilés et les professeurs de chaire supérieure ;

- le concours de deuxième catégorie 2 e classe ou C2 auquel peuvent se présenter les fonctionnaires de catégorie A appartenant à un corps de personnels enseignants de l'enseignement du premier ou du second degré, à un corps de personnels d'éducation ou à un corps de personnels d'orientation.

La commission d'enquête ne considère pas que la règle du concours constitue le moyen de sélection adéquat pour recruter des personnes ayant les qualités requises pour animer une équipe pédagogique et piloter le fonctionnement de l'établissement.

En 1996, l'épreuve écrite d'admissibilité a été remplacée par un examen, par le jury, du dossier présenté par chaque candidat (décret n° 95-1189 du 6 novembre 1995) et l'arrêté interministériel du 4 mars 1996 fixe l'organisation et la nature des épreuves des concours des personnels de direction d'établissement d'enseignement ou de formation.

A l'issue du concours, les personnels déclarés admis suivent une formation initiale de six mois qui s'effectue pour partie dans les académies, sous la responsabilité des équipes académiques d'animation de la vie scolaire et pour partie à l'Ecole supérieure des personnels d'encadrement du ministère de l'éducation nationale. Les personnels sont ensuite nommés stagiaires et affectés dans des établissements scolaires pendant deux ans puis titularisés à l'issue du stage si celui-ci s'est déroulé de façon satisfaisante.

La crise du recrutement des chefs d'établissement se traduit en termes quantitatif et qualitatif.

Sur le plan quantitatif, le nombre de postes ouverts aux concours ces dernières années n'était pas suffisant pour compenser les départs à la retraite et n'a pas pris en compte l'impact réel de la mise en oeuvre du congé de fin d'activité à partir de 1997.

Le rendement des concours est lui-même insuffisant. On observe une baisse régulière du nombre des candidats et le nombre des affectations est inférieur au nombre de postes mis aux concours.

Sur l'ensemble du corps qui compte environ 13.000 personnes, on compte 1.000 postes vacants, selon les estimations données à la commission par le secrétaire général du syndicat national des personnels de direction de l'éducation nationale, ces vacances concernant pour l'essentiel des postes d'adjoints dans des collèges difficiles.

Sur le plan qualitatif, le risque d'une déqualification des chefs d'établissement est réel en dépit d'un équilibre maintenu au sein du concours de 2 e catégorie (31 % de certifiés, 20 % de PEGC et 17 % de PLP), étant rappelé qu'une qualification satisfaisante est essentielle pour exercer les responsabilités qui sont les leurs.

Plusieurs raisons peuvent être avancées pour expliquer cette désaffection, illustrée par un pourcentage non négligeable de lauréats qui refusent l'affectation qui leur est offerte : 392 abandons ont ainsi été constatés entre 1989 et 1994.

Malgré des revalorisations successives, la rémunération de début de carrière n'est pas incitatrice pour les professeurs agrégés, voire les professeurs certifiés, compte tenu notamment des horaires et des contraintes de travail.

Dans le cadre du statut, le mouvement des personnels stagiaires se faisant après celui des titulaires, ceux-ci ne peuvent obtenir que des postes d'adjoints : les enseignants " chevronnés " rechignent donc à accepter des postes à responsabilité réduite, avec de faibles chances d'obtenir rapidement un poste intéressant.

L'autonomie croissante des établissements devrait pourtant entraîner un renforcement des responsabilités du chef d'établissement. Cette autonomie repose en fait sur sa capacité à mobiliser la communauté éducative et à prendre des initiatives.

La dimension pédagogique prend d'ailleurs aujourd'hui de plus en plus d'importance dans les fonctions de chef d'établissement : ce dernier constitue les classes, détermine les emplois du temps, choisit le professeur principal, organise le travail scolaire et les enseignements, anime et développe la vie scolaire et supervise l'évaluation et l'orientation des élèves.

Mais l'évolution de son rôle est limitée dans le domaine pédagogique et le chef d'établissement ne dispose que de pouvoirs très limités sur les personnels. S'il note les personnels ATOS, leur gestion relève des autorités académiques.

De plus, le chef d'établissement est démuni à l'égard des enseignants qui composent son équipe pédagogique. Il n'intervient pas dans le processus d'affectation des enseignants, l'appréciation qu'il porte sur eux à travers la note administrative est très peu prise en compte, et il lui est interdit de participer à leur évaluation pédagogique. Tel n'est pas le cas dans les établissements d'enseignement privé sous contrat puisque le recteur ne peut nommer un enseignant qu'avec l'accord du chef d'établissement concerné.

L'absence d'autorité pédagogique des chefs d'établissement public sur les professeurs est d'autant plus paradoxale qu'ils sont eux-mêmes issus du corps enseignant et que l'évolution de leurs compétences les conduit à mettre en oeuvre de véritables actions pédagogiques, notamment à travers l'élaboration du projet d'établissement.

La commission d'enquête, convaincue que les chefs d'établissement constituent un maillon essentiel pour le bon fonctionnement du système scolaire, est aussi favorable à un renforcement de leurs pouvoirs en matière pédagogique. Elle recommandera ainsi une réforme du système de notation et d'inspection des enseignants et une harmonisation de la notation administrative et pédagogique.

Si elle juge irréaliste de proposer que les chefs d'établissement interviennent au moment des affectations des enseignants -ce qui induirait des changements trop importants dans la gestion des personnels- elle souhaiterait néanmoins, dans le cadre du mouvement intra académique, qu'ils soient davantage associés à la définition des postes spécifiques, et des compétences exigées de l'enseignant pour occuper ces postes.

c) Une évolution souhaitable du rôle des inspections territoriales

Les statuts des corps d'inspection territoriale ont été définis par le décret n° 90-675 du 18 juillet 1990.

Dans la logique de mise en oeuvre de la loi d'orientation pour l'éducation du 10 juillet 1989, le décret définit également leurs compétences respectives en précisant l'autorité du recteur et la participation à la politique académique des inspecteurs, par l'élaboration d'un programme de travail, arrêté conjointement par le recteur et l'inspecteur général de l'éducation nationale, correspondant académique.

Leur recrutement s'opère après concours et la sélection des candidats se réalise en deux étapes, d'abord sur dossier puis par des entretiens avec un jury qui prend en compte l'expérience et la formation des candidats.

Le recrutement s'effectue parallèlement sur une liste d'aptitude pour des IEN " hors classe ".

La durée du stage précédant la titularisation est de deux ans, dont une année de formation, effectuée à l'Ecole supérieure des personnels d'encadrement de l'éducation nationale.

Les inspecteurs de l'éducation nationale (IEN)

Pour accéder au corps des IEN, il faut être fonctionnaire titulaire de l'éducation nationale ou de la jeunesse et des sports, appartenir à un corps d'enseignement de premier ou de second degré, d'éducation ou d'orientation, ou à un corps de personnels de direction. Les candidats doivent avoir accompli cinq ans de services effectifs à temps complet ou leur équivalent, dans des fonctions d'enseignement, d'éducation, d'orientation ou de direction et justifier de la possession d'une licence ou d'un titre ou diplôme jugé équivalent.

L'IEN a pour mission de conseiller, d'inspecter et de noter les personnels des écoles maternelles et élémentaires de sa circonscription, tout en veillant au respect des programmes nationaux. Il donne un avis sur le projet d'école adopté par le conseil d'école avant de le transmettre à l'inspection académique. Il a également un avis à donner sur tout projet de modification des rythmes scolaires dans une ou plusieurs écoles de sa circonscription.

Assisté par un ou plusieurs conseillers pédagogiques, et par un conseiller pédagogique de circonscription chargé de l'éducation physique et sportive, il organise et anime la formation continue des enseignants placés sous sa responsabilité et apporte une aide aux enseignants nouvellement nommés.

Les inspecteurs pédagogiques régionaux-inspecteurs d'académie

Pour accéder au corps des IPR-IA, peuvent se porter candidats les enseignants du supérieur sous certaines conditions de grade, les professeurs agrégés de l'enseignement secondaire, les chefs d'établissement remplissant certaines conditions de grade et les inspecteurs de l'éducation nationale ayant au moins cinq ans de service effectif à temps complet.

Les IPR peuvent être affectés dans les IUFM, notamment pour intervenir auprès des professeurs-stagiaires en deuxième année de formation. Les IPR, comme les IGEN, sont membres du jury des concours de recrutement des personnels des lycées et collèges.

Les IPR-IA, en dehors de l'évaluation des personnels et des établissements sont chargés de contrôler le respect des objectifs, des instructions et des programmes ainsi que les examens. Ils doivent également animer, impulser, suivre les projets et les actions innovantes des personnels et des établissements.

Parmi les IPR-IA, on distingue :

- les IPR-IA disciplinaires, exerçant leur mission d'inspecteur dans une discipline enseignée en collège ou en lycée ;

- les IPR-IA établissements et vie scolaire qui suivent notamment les conseillers principaux d'éducation, les professeurs documentalistes, les chefs d'établissement et la vie des établissements du second degré.

Les inspecteurs d'académie, directeur des services départementaux de l'éducation nationale

Créée par le décret du 10 septembre 1979, la fonction d'IA-DSDE, est accessible aux seuls membres du corps des inspecteurs d'académie et ce statut a été modifiée en 1990.

L'accès à cette fonction est réservé aux IPR-IA titulaires et dans la limite de 5 % de l'effectif du corps, à des administrateurs civils ayant une ancienneté de fonction dans l'éducation nationale.

Les IA-DSDEN sont chargés de piloter le système éducatif dans leur département, de la maternelle au lycée pour favoriser les conditions d'accès à la qualification et à l'insertion professionnelle des élèves. Ils coordonnent les actions des inspecteurs de l'éducation nationale, des chefs d'établissement et des responsables des services de l'inspection académique pour la définition et la mise en oeuvre d'une politique départementale, en adaptant les objectifs nationaux et les orientations académiques aux particularités du contexte local.

Devant la commission, le ministre de l'éducation nationale a souhaité renforcer la coordination entre les différents niveaux d'enseignement en organisant les rectorats en bassins d'éducation. Selon le ministre, il s'agit de mettre fin à la politique du " mille-feuilles " pratiquée par certains inspecteurs adjoints d'académie, où chacun s'occupe d'un niveau d'enseignement sans se préoccuper de développer une cohérence entre les formations dispensées à l'école, au collège et au lycée.

L'organisation du rectorat en bassins d'éducation est actuellement expérimentée dans quatre académies, chaque bassin étant placé sous l'autorité d'un inspecteur d'académie adjoint qui coordonne tous les niveaux d'enseignement du bassin ; il est également le correspondant du sous-préfet pour entretenir un lien avec le tissu économique local.

Cette évolution du rôle de l'inspection académique dans le sens d'une meilleure coordination de l'ensemble des moyens d'enseignement devrait favoriser à terme une meilleure gestion des enseignants. C'est dans le périmètre des bassins d'éducation que pourrait par exemple s'organiser le système de remplacement, ou encore se développer la mutualisation des options entre les établissements.

Devant la commission, le secrétaire général du SNALC a dénoncé ces expériences qui risquent selon lui de se traduire par " un embrigadement de l'éducation, de la maternelle à la terminale incluse ".

La commission d'enquête, tout en partageant ce souci d'une meilleure coordination, estime que celle-ci ne devrait pas porter atteinte au caractère départemental de l'organisation académique.

d) Le rôle des inspections générales.

Les deux inspections générales se partagent le contrôle du système éducatif.

L'inspection générale de l'éducation nationale

Les compétences de l'IGEN s'exercent en premier lieu à travers les évaluations des personnels, des enseignements, des établissements et de l'ensemble du système de l'éducation.

A ce titre, l'inspection générale participe à l'organisation des concours de recrutement, intervient dans les procédures de titularisation, le déroulement des carrières -définition des postes à profil, coordination de la notation au niveau national, promotion interne- et enfin, elle participe aux conseils d'administration des grands organismes du système d'éducation.

Elle intervient également dans la gestion des personnels enseignants à travers la rédaction de nombreux rapports remis au ministre. Mme Geneviève Becquelin, doyen de l'IGEN, a cependant estimé, devant la commission, que le suivi de ces rapports et la mise en oeuvre de leurs propositions étaient souvent lents, ou en tout cas différés dans le temps, ce qui témoigne de la difficulté à faire évoluer tant les personnes que les procédures au sein de l'éducation nationale. Elle a ainsi évoqué les difficultés rencontrées pour mobiliser les acteurs de terrain, dont les enseignants, en fonction des chantiers ouverts par le ministre et pilotés par l'inspection générale.

Au sein de l'inspection générale, le groupe " établissement et vie scolaire " composé de trente inspecteurs généraux, relayés par les IPR-vie scolaire, assure un suivi de la carrière des chefs d'établissement mais ne semble pas disposer de suffisamment de moyens pour encadrer et suivre l'ensemble des établissements.

L'IGEN compte 156 postes d'inspecteurs généraux qui étaient tous pourvus en 1999.

L'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale est un corps de contrôle qui a la charge de vérifier pour le compte du ministre, le respect de la norme administrative, financière et fonctionnelle par les différents services de l'éducation nationale. Elle n'a pas vocation à porter un jugement sur l'acte pédagogique, mais elle contrôle tout ce qui concourt au fonctionnement général du système éducatif.

L'IGAEN est composée de 80 inspecteurs, assistés d'une quinzaine de chargés de mission, répartis en sept groupes territoriaux, chaque groupe couvrant quatre ou cinq académies.

Chaque année, elle établit un rapport de suivi pour les trois niveaux concernés -établissements scolaires, établissements d'enseignement supérieur et services académiques- à partir d'échantillons visités.

Elle effectue également des missions ponctuelles en cas de dysfonctionnement, pour analyser les problèmes et pour proposer des solutions.

Enfin, l'IGAEN examine chaque année un certain nombre de thèmes précis que le ministre lui demande de traiter, et elle est également sollicitée pour examiner le bien fondé et la faisabilité d'une politique que le ministre souhaite voir mettre en oeuvre sur un sujet particulier.

2. Un sous-encadrement des établissements

a) Le manque de moyens des chefs d'établissement

Comme il a déjà été indiqué plus haut, les chefs d'établissement constituent l'élément essentiel du système éducatif. Si leurs responsabilités se sont considérablement accrues, ils restent très isolés et ne disposent pas d'équipes administratives suffisamment développées.

En principe, le chef d'établissement est secondé directement par deux personnes, qu'il ne choisit pas : un adjoint (sauf dans les petits établissements), qui appartient au corps des personnels de direction, et en charge de l'ensemble des tâches pédagogiques, éducatives et administratives ; un gestionnaire, également connu sous le nom " d'intendant " lorsqu'il possède en même temps la qualité d'agent comptable, qui assure les tâches de gestion matérielle et financière.

Cette structure de direction de l'établissement se réduit donc à trois personnes et se révèle souvent insuffisante pour assumer des tâches administratives (gestion des élèves et des personnels, examens, actes administratifs) et financières (budget, services annexes de demi-pension et de pension, gestion des fonds sociaux, de la vie lycéenne et d'animation) devenues très complexes et que la mise en place de systèmes informatiques uniformes n'a guère allégées.

L'équipe de direction doit également pouvoir consacrer le temps nécessaire aux relations avec les autorités académiques et la collectivité territoriale dont relève l'école ou l'établissement.

Afin de renforcer la cohésion de l'équipe de direction, la commission souhaiterait notamment que le chef d'établissement puisse au moins formuler un avis lors du recrutement de ses proches collaborateurs.

b) Des personnels ATOS en nombre insuffisant

La commission tient d'abord à souligner le rôle essentiel de ces personnels pour le bon fonctionnement des établissements et l'importance d'une telle présence adulte pour les élèves.

Sur les 164.000 personnels administratifs présents dans les services académiques, 140.000 sont implantés dans les établissements scolaires du second degré, parmi lesquels 94.850 sont des personnels ouvriers et de service, chargés de l'entretien de l'établissement.

Compte tenu d'une politique très restrictive de création de postes, il a fallu procéder à des redéploiements entre académies. Depuis le vote de la loi de finances pour 1998, des emplois ATOS ont été créés dans les établissements : 620 emplois ont ainsi été créés par les deux dernières lois de finances.

Devant la commission, M. Claude Allègre, ministre de l'éducation nationale, a souligné le nombre insuffisant des ATOS dans les établissements scolaires.

Cette insuffisance de moyens appelle peut-être, selon la commission, d'autres solutions que strictement budgétaires, même si celles-ci sont nécessaires.

La gestion des personnels ATOS est, en effet, rendue difficile en raison du transfert de compétences aux collectivités locales en matière de constructions scolaires. Ces collectivités ayant consenti des efforts financiers considérables en ce domaine, protestent contre l'insuffisance des moyens de l'Etat pour assurer l'entretien des bâtiments scolaires. Toute évolution sur le statut ou le mode de recrutement des ATOS constitue par ailleurs des points très sensibles dans les discussions avec les organisations syndicales.

La commission estime qu'il conviendrait sans doute de rationaliser la gestion de ces personnels au niveau académique en favorisant la mutualisation des moyens entre plusieurs établissements. L'expérimentation des équipes mutualisées d'ouvriers professionnels constitue à cet égard une expérience intéressante qui mérite d'être développée.

Elle considère qu'il faudrait encourager le recours à la sous-traitance pour certaines missions, comme la restauration ou l'hébergement. Une mission est en cours pour étudier le développement des formules d'externalisation.

Enfin, le ministre a indiqué à la commission qu'il étudiait des formules de contractualisation avec les collectivités territoriales, afin que ces dernières participent au recrutement de personnels ATOS supplémentaires.

La commission estime qu'une telle réflexion ne devrait s'engager qu'avec toutes les précautions souhaitables et dans la plus large concertation avec les parties concernées.

c) Une insuffisance préoccupante des personnels médico-sociaux

Compte tenu des difficultés nées de la précarité auxquelles sont confrontés de nombreux établissements, on constate une insuffisance des postes médico-sociaux. On ne dénombre en effet qu'un médecin scolaire pour 10.000 élèves, qu'une assistante sociale pour quatre ou cinq établissements, et on peut constater que de nombreux établissements du second degré ne disposent pas d'une infirmière.

Devant la commission, le ministre de l'éducation nationale a estimé qu'un renforcement de l'encadrement médical et social des établissements était indispensable, même si celui-ci a été amorcé par la création de 1000 emplois d'infirmières et d'assistantes sociales et de 30 emplois de médecins scolaires en 1999.

3. Un sous-encadrement des administrations déconcentrées

a) Des interrogations sur la mise en oeuvre du mouvement déconcentré

La commission a pu constater que l'administration déconcentrée avait perdu 1.500 postes administratifs au cours des quinze dernières années.

Dans le même temps, les tâches de gestion ont été fortement déconcentrées, ce qui a nécessité des redéploiements de postes et surtout une informatisation des procédures de gestion.

Lors de ses déplacements dans les académies, la commission s'est inquiétée de la capacité des rectorats à gérer les nouvelles tâches qui vont résulter de la déconcentration du mouvement : cette opération suppose en effet l'implantation dans les services académiques, mais aussi dans les établissements, de nouveaux matériels informatiques et surtout la présence de techniciens, d'informaticiens et de gestionnaires de réseaux.

Ainsi, une dotation supplémentaire de 30 millions de francs au titre des crédits informatiques a été affectée aux recteurs, à charge pour eux de l'utiliser en fonction de leurs besoins, notamment pour équiper en priorité les établissements d'équipements informatiques avec accès au réseau Internet.

b) Une mise en place incertaine du contrôle financier local des emplois

Actuellement, l'une des raisons majeures qui explique que l'on ne puisse pas mettre en place un contrôle national des emplois tient à l'incompatibilité constatée entre les systèmes informatiques des ministère des finances et de l'éducation nationale.

Comme il a été dit précédemment, les services académiques et les rectorats ne peuvent pas donner au contrôleur financier déconcentré les informations permettant d'opérer un véritable contrôle national des emplois, ce dernier ne pouvant être effectué qu'a posteriori.

La mise en place du contrôle financier des emplois est un projet ambitieux et complexe qui suppose un investissement en moyens informatiques et en formation considérable de la part des services extérieurs du ministère de l'éducation nationale.

En 1999, l'objectif est en effet d'obtenir que tous les services déconcentrés établissent systématiquement leur situation mensuelle pour la transmettre en temps utile aux contrôleurs financiers régionaux.

Plus généralement, les données transmises par les services des rectorats ne le sont pas dans des conditions exploitables, alors que les académies sont théoriquement dans l'obligation de produire une situation mensuelle depuis le 1 er janvier 1999.

S'agissant du contrôle juridique, la procédure n'est pas encore totalement finalisée, malgré plusieurs réunions de groupes de travail depuis 1997, notamment sur la sélection des actes devant faire l'objet d'un contrôle a priori et la délivrance des visas.

La réflexion doit se poursuivre en 1999 pour examiner la faisabilité d'un visa informatisé intervenant directement dans les bases de gestion. Cette procédure ferait, certes, gagner du temps, mais elle est source de difficultés sur le plan juridique.

En raison de ces échéances et de ces enjeux, on peut s'interroger sur les capacités des services déconcentrés de l'éducation nationale à assumer ces nouvelles tâches, compte tenu notamment de la qualification de leurs personnels. Cette étape essentielle, pour avoir une vision en temps réel des effectifs de l'éducation nationale, suppose qu'un effort important soit consenti pour la formation des personnels au niveau des rectorats.

CHAPITRE III :

LES RIGIDITÉS DU SYSTÈME NÉCESSITENT UN RECOURS EXCESSIF À DES VARIABLES D'AJUSTEMENT QUI RENDENT ENCORE PLUS COMPLEXE LA GESTION DU SYSTÈME ÉDUCATIF

En raison notamment d'une mauvaise appréhension des besoins, d'une programmation peu rigoureuse des recrutements de personnels titulaires, des rigidités statutaires résultant des obligations de service des enseignants et d'une excessive spécialisation disciplinaire dans le second degré, l'éducation nationale est contrainte de recourir à des éléments de souplesse qui apparaissent comme autant de variables d'ajustement.

Il s'agit essentiellement des maîtres auxiliaires, des vacataires, des heures supplémentaires et aussi, depuis deux ans, des emplois jeunes occupant les fonctions d'aides éducateurs.

Le recours excessif à certaines de ces variables, et le poids qu'elles représentent en terme d'effectifs - avec des perspectives de consolidation que la commission d'enquête ne peut ignorer - risquent d'être à l'origine de dysfonctionnements différés et d'alimenter encore davantage la dérive traditionnelle du budget de l'éducation nationale.

I. LES MAÎTRES AUXILIAIRES : UNE FORMULE D'AJUSTEMENT COMMODE MAIS UNE SOURCE DE DYSFONCTIONNEMENTS DIFFÉRÉS

Les maîtres auxiliaires sont, selon le décret n°62-379 du 3 avril 1962, des personnels non titulaires de l'éducation nationale, recrutés afin de satisfaire les besoins non couverts du système éducatif.

En raison de la nature de leurs fonctions, les maîtres auxiliaires peuvent, à tout moment, faire l'objet d'une mesure de licenciement, par arrêté du recteur 3( * ) .

Ils sont utilisés comme un élément de souplesse permettant aux établissements d'assurer toutes les heures d'enseignement prévues, dans quelque discipline que ce soit et ainsi de remédier à une programmation défaillante des concours de recrutement et à l'insuffisance du système de remplacement.

Le recours massif aux maîtres auxiliaires résulte essentiellement de la crise de recrutement des titulaires au cours des années 1985 à 1992. Cependant, depuis cinq ans, leur nombre a largement diminué. Cette diminution s'explique par un double mouvement : 20.000 maîtres auxiliaires ont disparu en étant intégrés dans la fonction publique, et près de 10.000 nouveaux maîtres auxiliaires ont été recrutés.

Il convient également de rappeler que la loi dite " Le Pors " du 11 juin 1983 a prévu la titularisation de nombreux contractuels. Ces personnels devaient avoir déjà travaillé pendant deux ans à temps complet dans l'administration et être affectés à un emploi permanent. Sous la pression du nombre, l'éducation nationale a ainsi consolidé la situation de quelque 50.000 maîtres auxiliaires entre 1983 et 1986. Pour être titularisés, les maîtres auxiliaires devaient soit réussir les épreuves d'un examen professionnel, soit être inscrits sur une liste d'aptitude.

A. LE RÉEMPLOI MASSIF DES MAÎTRES AUXILIAIRES À LA RENTRÉE DE 1997

1. Des raisons sociales

Pour des raisons d'abord sociales, l'actuel gouvernement a procédé à un réemploi massif des maîtres auxiliaires à la rentrée 1997, c'est-à-dire tous ceux qui avaient exercé durant l'année scolaire 1996-1997, ou qui avaient obtenu une affectation l'année précédente mais n'avaient pu être réemployés, ou n'avaient pas pu être titularisés par la voie des concours.

Parallèlement, le ministre de l'éducation nationale a décidé de ne plus recourir à de nouveaux maîtres auxiliaires, et de poursuivre son effort de titularisation.

Ce réemploi massif s'inscrit également dans la perspective de la lutte contre le chômage, définie comme une priorité du gouvernement. L'éducation nationale, à laquelle revient la mission d'assurer la formation des élèves et de préparer les étudiants au monde du travail se devait de participer activement à l'effort national de réduction du chômage.

Au début de l'année 1997, 33.000 maîtres auxiliaires étaient employés, 18.000 étant rémunérés sur support budgétaire et 15.000 sur des crédits d'heure. Durant l'année 1997, 6.300 d'entre eux ont été titularisés.

A la rentrée 1997, 26.700 maîtres auxiliaires, désormais tous rémunérés sur crédits d'heures, ont été réemployés selon les indications fournies par la direction des affaires financières de la rue de Grenelle.

Il convient toutefois de remarquer qu'une certaine incertitude subsiste sur les effectifs réemployés. Le SNES les évalue à 25.000, et les services du ministère du budget à 27.219.

Cette incertitude témoigne de la connaissance approximative qu'a l'éducation nationale des effectifs de certaines catégories de personnels, qui n'est pas de nature à en faciliter la gestion.

2. Un réemploi massif aux effets perturbateurs

Le réemploi massif des maîtres auxiliaires a contribué à rendre encore plus rigide la gestion du système éducatif et s'est en fait traduit par de nouveaux dysfonctionnements.

Cette décision de réemploi a en effet figé la situation existante, à la manière d'une photographie, selon l'expression du directeur des personnels enseignants au ministère de l'éducation nationale. Le nombre de maîtres auxiliaires par académie et leur répartition par discipline correspondaient en effet aux besoins de chaque académie à un moment donné.

Le réemploi systématique des maîtres auxiliaires qui a été décidé sans tenir compte de l'évolution des besoins disciplinaires a ainsi perpétué ou aggravé les déséquilibres constatés dans certaines disciplines et s'est traduit par une augmentation des surnombres des personnels contractuels dans certaines matières, notamment l'histoire-géographie, la physique et les sciences économiques et sociales, alors que d'autres disciplines restaient déficitaires en enseignants (sciences de la vie et de la terre, espagnol, éducation musicale, ...).

Le réemploi systématique des maîtres auxiliaires, bien loin de répondre aux besoins actualisés des académies, a eu ainsi des effets perturbateurs non négligeables et a conduit la plupart des recteurs à recruter de nouveaux contractuels, en dépit de l'interdiction posée par le ministre, pour assurer les rentrées scolaires de 1997 et 1998.

3. Une interdiction contournée par la plupart des académies

Le ministère de l'éducation nationale ne contrôle pas l'utilisation de la dotation d'emplois faite à chaque académie, et n'est donc actuellement pas en mesure de s'assurer que l'interdiction d'employer de nouveaux maîtres auxiliaires est respectée. En effet, le recrutement des maîtres auxiliaires se réalise au niveau déconcentré, et constitue une prérogative des recteurs.

Au cours de l'année scolaire 1997-1998, les académies ont diversement apprécié cette interdiction : 9 maîtres auxiliaires ont été par exemple recrutés dans l'académie d'Amiens, contre 114 dans l'académie de Montpellier.

S'agissant de l'année scolaire en cours, les recrutements " clandestins " de maîtres auxiliaires ont concerné inégalement les académies comme en témoignent les exemples suivants :

- Lille : 81

- Amiens et Grenoble : 45

- Clermont-Ferrand : 21

- Martinique : 12

- Lyon : 2

La direction des affaires financières du ministère de l'éducation nationale évalue ainsi qu'il suit le nombre de maîtres auxiliaires recrutés pendant le premier trimestre de chaque année scolaire depuis la rentrée de 1996 :


Rentrées scolaires

Nombre de recrutements

1996

1321

1997

766

1998

633

Si ces chiffres indiquent que le recrutement de nouveaux maîtres auxiliaires dans l'enseignement du second degré a été considérablement réduit, ils font cependant apparaître qu'environ 1.400 embauches ont été effectuées de façon illicite lors des deux dernières années, ce qui témoigne à la fois de la grande autonomie des recteurs par rapport à la " centrale " et de la nécessité de conserver une telle variable d'ajustement jusqu'à ce que plus de souplesse soit apportée dans l'utilisation des enseignants titulaires.

B. LA FIN DES MAÎTRES AUXILIAIRES : UNE FICTION ?

1. Les perspectives de titularisation par voie de concours spécifiques

Depuis 1995 ont été créés des concours spécifiques, en plus des concours internes et externes existants, afin de faciliter la titularisation des maîtres auxiliaires. Ces concours simplifiés ne comportent que deux épreuves orales d'admission et ont permis à 4.295 maîtres auxiliaires d'être titularisés.

Par ailleurs, la loi du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire, dite " loi Perben ", a prévu la mise en place de concours réservés aux agents non titulaires. Son article premier dispose que les concours réservés ne peuvent être ouverts aux maîtres auxiliaires candidats à la titularisation que " pour une durée maximum de quatre ans à compter de la publication de la présente loi ".

Afin de tenir compte de leur profil, les épreuves (une épreuve orale d'admissibilité, suivie d'une épreuve orale d'admission) s'appuient essentiellement sur l'expérience professionnelle des candidats.

Pour la session 1998, 3.300 postes ont été ouverts aux concours réservés, soit 600 de plus qu'à la session précédente. En deux ans, 5.000 maîtres auxiliaires ont intégré la fonction publique par la voie de ces concours réservés.

Le tableau ci-après récapitule le nombre de maîtres auxiliaires qui ont pu être intégrés dans la fonction publique par la voie des concours spécifiques et réservés :

Année des concours

Nombre de maîtres auxiliaires lauréats

Évolution

1993

3 672

nd

1994

3 945

7,4 %

1995*

4 388

11,2 %

1996

4 286

-2,3 %

1997**

6 323

47 %

1998

5 524

-12 %

1999 (au 1 er mars)

5 159

- 6,6 %

* (année de création des concours spécifiques)
** (année du premier concours réservé)

La direction des affaires financières du ministère de l'éducation nationale estime qu'à la rentrée 2000 il ne restera que 16.000 maîtres auxiliaires non titularisés. Les concours spécifiques et réservés auront donc permis une nette accélération des titularisations qui concerneront en 2000 40 % des maîtres auxiliaires réemployés en 1997.

Une telle politique de titularisation n'est cependant pas sans conséquence pour les concours de recrutement externes et pour leurs candidats.

2. Les conséquences pour les concours de droit commun : une rupture du principe d'égalité

Votre commission considère qu'une titularisation par trop systématique des maîtres auxiliaires, par la voie de concours spéciaux, est de nature à porter atteinte, à la fois au principe d'égalité entre les candidats et même au principe du concours comme voie de recrutement dans la fonction publique.

En effet, chaque candidat est également admissible "  à toutes dignités, places et emplois publics, selon sa capacité, et sans autre distinction que celle de ses vertus et de ses talents ". Ce principe est affirmé par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, repris à l'article 19 de la loi n°84-16 du 11 juin 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat.

Il est légitime de se demander si la multiplication de concours plus ou moins exigeants au bénéfice des maîtres auxiliaires, ne donne pas à ces derniers un avantage injustifié sur les candidats aux concours " externes ".

Les concours, spécifiques ou réservés ne comportent en effet que deux épreuves sous la forme d'oraux. Ces épreuves portent sur des programmes nettement moins lourds que ceux des concours externes et s'appuient essentiellement sur l'expérience professionnelle des maîtres auxiliaires qui bénéficient par ailleurs d'une préparation spécifique.

La circulaire n°91-035 du 18 février 1991 a ainsi pour objet d'aider les maîtres auxiliaires à préparer les concours de recrutement. Elle prévoit notamment que : " dans chaque académie, une aide efficace doit être apportée à la préparation aux concours. (...) Il est possible d'imaginer des dispositifs très variés : enseignement à distance, télé-enseignement universitaire et formations universitaires, supervision de travaux par un collègue, regroupement de candidats, etc... " .

Les maîtres auxiliaires disposent donc de certaines facilités et de l'expérience de personnels enseignants pour préparer dans les meilleures conditions des concours très simplifiés.

En outre, comme il a été vu, le réemploi systématique des maîtres auxiliaires à la rentrée 1997 s'est traduit par un accroissement des surnombres fonctionnels.

Comme l'indiquait le directeur des personnels enseignants au ministère de l'éducation nationale devant la commission, ces surnombres contribuent à restreindre le nombre de postes ouverts aux concours externes dans les disciplines excédentaires, et donc tendent à pénaliser les étudiants qui se préparent à ces concours.

La commission considère donc qu'une politique sans doute trop bienveillante, et quelque peu systématique de titularisation des maîtres auxiliaires est de nature à porter atteinte au principe de l'égalité des candidats aux concours, et qu'elle a pour conséquence un surcalibrage des concours externes qui tend à entretenir le volant de surnombres titulaires dans certaines disciplines.

Elle souhaiterait donc que les modalités des concours réservés aux maîtres auxiliaires ne privilégient pas seulement l'expérience de l'ancienneté, mais permettent aussi de s'assurer de la qualité des candidats et ne portent pas atteinte au principe d'égalité d'accès à la fonction publique.

3. Les obstacles à la titularisation des maîtres auxiliaires : le refus d'une mobilité dans le cadre du mouvement

Au cours de ses déplacements dans certaines académies particulièrement " attractives ", la commission d'enquête a pu constater que les anciens maîtres auxiliaires tendaient à être maintenus dans leur académie d'origine alors que leur titularisation devrait normalement avoir pour conséquence de les intégrer dans le mouvement des enseignants du second degré.

C'est ainsi que le rectorat de la Corse invite ses maîtres auxiliaires à passer les divers types de concours et qu'il tente de les maintenir dans l'académie afin de pallier la faiblesse du volant de titulaires remplaçants ; dans le cadre du mouvement déconcentré, le souci du rectorat est d'affecter le maximum de titulaires sur des postes à l'année et de réserver les maîtres auxiliaires au remplacement.

Dans l'académie de la Guadeloupe, le réemploi systématique des 400 maîtres auxiliaires a privé le rectorat de tout élément de souplesse et l'a contraint à recourir à des vacataires.

La commission a pu constater que les effets de la titularisation au regard du mouvement avaient un effet dissuasif pour les maîtres auxiliaires qui seraient tentés de passer le concours mais qui souhaitent rester dans leur académie : dans la réalité, les 72 lauréats admis aux derniers concours sont restés en Guadeloupe.

Ce souci de rester dans l'académie s'est traduit également par une forte demande de congé formation destiné à permettre une réorientation disciplinaire sur 400 maîtres auxiliaires, 25 % d'entre eux ont demandé le bénéfice de ce congé formation.

Dans l'académie de la Martinique, les maîtres auxiliaires qui réussissent les concours restent affectés dans l'académie pour la première année qui suit leur titularisation.

Afin d'assurer une égalité entre les lauréats des concours, la commission souhaiterait que les maîtres auxiliaires soient intégrés dans le mouvement dès leur titularisation.

4. Les maîtres auxiliaires " structurels "

Selon les estimations du SNES, 7.000 à 8.000 maîtres auxiliaires ont plus de dix ans d'ancienneté, ce syndicat réclamant pour ces personnels une équivalence CAPES et une formation complémentaire en IUFM.

Votre commission considère que cette revendication est irréaliste. En effet, l'ancienneté même de ces maîtres auxiliaires ne saurait justifier à elle seule une intégration dans la fonction publique enseignante même si elle peut témoigner d'une certaine expérience pédagogique.

Par ailleurs, ce volant de maîtres auxiliaires " structurels " recouvre aussi bien les personnels non titulaires qui échouent aux concours de titularisation, que ceux qui ne s'y présentent jamais afin notamment de conserver leur affectation.

Certains des interlocuteurs de la commission se sont interrogés sur l'opportunité de maintenir dans l'éducation nationale des contractuels qui avaient plusieurs fois échoué aux concours, en dépit de l'aide à la préparation qui leur est accordée, et qui ne manifesteraient pas des capacités suffisantes pour assurer une fonction d'enseignant.

Reconnaissant la difficulté de certains maîtres auxiliaires à se présenter avec succès aux divers concours de recrutement, le ministre de l'éducation nationale a indiqué à la commission que ces personnels pourraient se voir offrir la possibilité de suivre une formation complémentaire en IUFM.

C. UNE UTILISATION TRÈS DIVERSE QUI DOIT ÊTRE CONTRÔLÉE

La décision de réemployer tous les maîtres auxiliaires à partir de la rentrée 1997 a contribué à créer des surnombres disciplinaires qui ont été affectés à des activités non prévues par les textes réglementaires.

1. Des affectations pourtant définies avec précision

Aux termes de l'article 1er du décret du 3 avril 1962, les maîtres auxiliaires sont " chargés par les recteurs, à titre essentiellement précaire, soit :

- d'assurer l'intérim d'un emploi vacant de professeur titulaire ;

- d'assurer la suppléance d'un professeur en congé de maladie ou de maternité ;

- de donner pendant tout ou partie de l'année scolaire un enseignement constituant un service incomplet ;

- ou d'assurer un service complet d'enseignement constitué par un groupement d'heures supplémentaires. "

Dans la réalité, une grande majorité des maîtres auxiliaires sont affectés aux tâches prévues par ce décret.

Ainsi, dans l'académie de Strasbourg qui compte 463 maîtres auxiliaires, 304 sont nommés sur des postes vacants et 140 sont affectés à des remplacements.

D'après les indications nationales fournies par le SNES, 40 % des maîtres auxiliaires seraient affectés sur des postes vacants, essentiellement dans les disciplines professionnelles, et 60 % seraient rattachés à des établissements dans l'attente de suppléance.

2. Des affectations plus contestables

Lors de son déplacement dans l'académie de Strasbourg, la commission a constaté que 26 % des maîtres auxiliaires n'étaient affectés ni sur des postes vacants, ni à des tâches de remplacement mais bénéficiaient de diverses formations.

Dans plusieurs académies, elle a pu également observer des situations non visées par le décret de 1962.

De nombreux maîtres auxiliaires ne sont pas employés dans des activités d'enseignement mais participent à des tâches d'animation, de surveillance, d'encadrement ou de formation de l'équipe pédagogique dans le domaine des nouvelles technologies notamment.

On lui a par ailleurs indiqué que certaines de ces fonctions ne correspondaient pas à une occupation effective ou n'occupaient ces personnels que quelques heures par semaine.

D'autres maîtres auxiliaires sont nommés dans des établissements où ils sont en surnombre fonctionnel et n'ont donc pas la possibilité d'enseigner. D'après les informations qui ont été communiquées à la commission, certains personnels non titulaires resteraient sans affectation ou sans mission réelle. Dans certaines académies, ces maîtres auxiliaires sont priés de rester chez eux, dans l'attente d'une vacance de poste.

Votre commission tient à dénoncer cette situation qui est inacceptable, à la fois pour les personnels qui finissent par se démotiver et douter de leur utilité, quand ce n'est pas de leur compétence, et pour le système éducatif lui-même dans la mesure où de tels phénomènes génèrent d'importants gaspillages et renforcent le malaise des autres enseignants, et notamment des titulaires.

3. Un nécessaire contrôle

Deux autorités seraient à même de contrôler plus efficacement l'utilisation qui est faite des maîtres auxiliaires. Il s'agit des recteurs et des chefs d'établissement.

Les recteurs sont compétents pour recruter les maîtres auxiliaires et décider de leur affectation sur des postes vacants ou de leur rattachement à un établissement pour effectuer des remplacements.

Les recteurs doivent mettre en oeuvre une gestion prévisionnelle des besoins des établissements afin d'utiliser au mieux les maîtres auxiliaires réemployés depuis 1997. Il leur revient notamment de veiller à ne pas recruter de contractuels qui ne disposent pas d'un niveau de qualification leur permettant de s'inscrire aux concours. Ces pratiques, observées encore récemment dans l'académie de Reims, selon ce que le SNES a indiqué à la commission, seraient en effet de nature à renforcer le volant de maîtres auxiliaires " structurels ".

Certains recteurs ont au contraire tenté d'améliorer l'utilisation des maîtres auxiliaires. Ils ont ainsi développé des initiatives, qui tendent à la fois à optimiser le système de remplacement et à donner une activité aux maîtres auxiliaires inoccupés.

Dans l'académie de Versailles, les maîtres auxiliaires sont ainsi encouragés à satisfaire les besoins de remplacement dans des matières qui ne sont pas les leurs, mais qui appartiennent au même champ disciplinaire, tel qu'il est défini par les inspecteurs pédagogiques régionaux. C'est le cas notamment de personnels qui ont été recrutés pour enseigner en technologie et qui sont susceptibles d'assurer des remplacements en physique.

Les chefs d'établissement ont également un rôle essentiel à jouer pour améliorer l'utilisation qui est faite des maîtres auxiliaires.

La commission d'enquête a pu cependant remarquer, notamment lors de son déplacement dans l'académie de la Guadeloupe, que certains chefs d'établissement qui disposent de personnels non titulaires en surnombre disciplinaire ne sont pas disposés à les céder à d'autres établissements qui ont pourtant des besoins de remplacement.

Elle considère que les chefs d'établissement ont ainsi une vocation à définir des tâches pour ces maîtres auxiliaires en fonction des besoins de leur établissement : l'aide individualisée aux élèves en difficulté ou la prévention du développement de la violence en milieu scolaire entrent à l'évidence dans ces tâches nouvelles.

II. LE RECOURS À D'AUTRES CATÉGORIES DE NON TITULAIRES

Depuis 1997, les recteurs ont largement recours aux vacations pour satisfaire les besoins de remplacement de leur académie ou pour assurer certaines heures d'enseignement.

Cette variable d'ajustement souple et souvent efficace n'induit pas de nouvelles rigidités dans la gestion des personnels.

Cette formule n'est cependant pas exempte de défauts qui doivent inciter les académies à encadrer l'utilisation des vacataires.

Enfin, pour tourner l'interdiction de recruter de nouveaux maîtres auxiliaires, les rectorats utilisent largement, en la détournant de sa vocation, la formule des professeurs contractuels prévue à l'origine pour certaines disciplines technologiques ou professionnelles.

A. DU FAIT DE L'INTERDICTION DE RECRUTER DE NOUVEAUX MAÎTRES AUXILIAIRES

Depuis l'interdiction de procéder à de nouveaux recrutements de maîtres auxiliaires, l'éducation nationale a tenté de retrouver une certaine souplesse de gestion en ayant recours à d'autres variables d'ajustement, tels que les professeurs contractuels et les vacataires.

1. Les professeurs contractuels : un détournement de la formule

L'article 1er du décret n° 81-535 du 12 mai 1981 prévoit que : " lorsque dans les établissements publics locaux d'enseignement et les établissements de formation relevant du ministère chargé de l'éducation nationale, des emplois de professeur n'ont pu être pourvus par des maîtres titulaires de l'enseignement du second degré, les recteurs d'académie peuvent recruter des professeurs contractuels ".

Les professeurs contractuels ne peuvent être affectés que sur des postes vacants de professeurs du second degré. Ils sont recrutés par contrat pour la durée de l'année scolaire, ou pour une durée maximale de trois ans, renouvelable par reconduction expresse, s'ils doivent assurer un service d'enseignement dans les disciplines technologiques et professionnelles.

Ces personnels peuvent dans un premier temps bénéficier d'un contrat spécial d'un mois en vue d'effectuer un stage d'initiation préalable à la signature d'un contrat de recrutement.

Enfin, les deux premiers mois pendant lesquels ils exercent leurs fonctions sont considérés comme une période d'essai pendant laquelle tout licenciement prononcé ne peut donner lieu à un préavis ni au versement d'une indemnité.

La direction des affaires financières du ministère de l'éducation nationale évalue le nombre des professeurs contractuels à 1 674 pour l'année scolaire 1997-1998. La répartition de ces personnels est présentée dans le tableau suivant :

RÉPARTITION DES PROFESSEURS CONTRACTUELS
POUR L'ANNÉE SCOLAIRE 1997-1998


AFFECTATION

NOMBRE DE PROFESSEURS CONTRACTUELS

PROFESSEUR DU SECOND DEGRÉ

(CHAPITRE BUDGÉTAIRE 31-93)

1 662

FORMATION PROFESSIONNELLE

(CHAPITRE BUDGÉTAIRE 36-80)

12

TOTAL

1 674

Source : « le contrôle national des emplois 1997-1998 »,

Direction des affaires financières.

L'utilisation qui est faite de ces personnels est relativement comparable à celle des maîtres auxiliaires. Leurs statuts sont d'ailleurs très proches.

De plus, le décret du 12 mai 1981 prévoit une condition restrictive : les professeurs contractuels doivent être âgés d'au moins 35 ans afin de pouvoir justifier d'une certaine expérience professionnelle.

En effet, la catégorie des professeurs contractuels a été créée afin de pourvoir les disciplines technologiques et professionnelles pointues qui accueillent un faible nombre d'élèves et qui ne donnent pas lieu à l'organisation de concours de recrutement.

Depuis 1997, cet objectif a été largement détourné et ces personnels sont plus fréquemment recrutés dans des disciplines générales. Le nombre de professeurs contractuels est ainsi passé de 1.210 à la rentrée 1996 à 1.674 à la rentrée 1997 et à 4.657 à la rentrée 1998, soit un quasi triplement des effectifs entre 1996 et 1998.

Les besoins d'enseignement des disciplines professionnelles ne suffisent pas à justifier une telle augmentation qui ne s'explique que par l'interdiction faite aux rectorats de recruter de nouveaux maîtres auxiliaires.

2. Les vacataires

Créés par le décret n° 89-497 du 12 juillet 1989, les vacataires constituent un autre élément de souplesse dans la gestion des personnels du second degré et ont pour fonction, selon la circulaire n° 89-320 du 18 octobre 1989, " d'assurer, dans les meilleures conditions, la couverture des besoins d'enseignement ".

La gestion des vacataires est déconcentrée au niveau des recteurs et des chefs d'établissement, ce qui doit garantir la meilleure adéquation entre les besoins pédagogiques et les moyens financiers du système éducatif.

Ces personnels sont recrutés par les chefs des établissements publics locaux d'enseignement et des établissements de formation relevant du ministère de l'éducation nationale pour satisfaire " des besoins occasionnels ou temporaires d'enseignement ".

Il leur incombe " dans la limite des moyens financiers dont ils disposeront à cet effet, de recourir aux moyens très souples que leur donne la nouvelle réglementation, non seulement pour pallier les inconvénients résultant du sous-remplacement des professeurs absents pour une courte durée, mais également pour assurer, dans certains cas, un ou des groupements d'heures d'enseignement qui n'auraient pu être dispensées tout au long de l'année scolaire, dans le cadre de la réglementation existante ".

Ces personnels sont rémunérés à la vacation selon un taux fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports, du budget et de la fonction publique. Les crédits nécessaires au financement des vacations sont imputés sur le chapitre budgétaire 31-95.

La circulaire du 18 octobre 1989 précise qu'il appartient aux recteurs de dégager, sur les moyens qui leur ont été délégués, les crédits nécessaires aux chefs d'établissement pour faire appel à des agents vacataires, en raison notamment de la structure pédagogique ou de l'implantation géographique de leur établissement.

Cette gestion déconcentrée laisse une large marge de manoeuvre aux recteurs et plus particulièrement aux chefs d'établissement dans l'utilisation des vacataires. Cette souplesse explique le développement et le succès de cette variable d'ajustement.

De nombreuses académies ont désormais fréquemment recours aux vacataires. Ainsi, pour l'année scolaire en cours, l'académie d'Amiens a recruté 660 vacataires, celle de Versailles 331, celle de Nantes 299 et celle d'Orléans-Tours 250.

B. LES CONDITIONS D'UNE EXPÉRIENCE RÉUSSIE : L'EXEMPLE DE L'ACADÉMIE DE LYON

1. Une sélection des vacataires

D'après les indications fournies à la commission par le recteur Bancel, les vacataires recrutés dans l'académie de Lyon sont sélectionnés en vertu de critères plus stricts que ceux définis par la réglementation.

L'article 2 du décret du 12 juillet 1989 prévoit que " les agents vacataires doivent justifier d'un titre ou diplôme sanctionnant au moins trois années d'études après le baccalauréat. Toutefois, en l'absence de candidats justifiant des compétences requises, les agents vacataires doivent justifier, à titre exceptionnel, d'un titre ou diplôme sanctionnant au moins deux années d'études après le baccalauréat ou, pour les disciplines technologiques et professionnelles, attester d'une expérience professionnelle antérieure. "

Afin que les vacataires puissent constituer une réponse parfaitement adaptée aux difficultés auxquelles sont confrontés les chefs d'établissement, l'académie de Lyon privilégie le recrutement d'étudiants avancés dans leurs études, qui préparent une maîtrise ou suivent déjà un troisième cycle.

Ces étudiants sont souvent recommandés par les présidents d'université ou le directeur de l'école normale supérieure.

Le recteur de l'académie de Lyon a ajouté que ces étudiants pouvaient voir leur contrat interrompu sans préavis s'ils ne paraissaient pas aptes à enseigner.

2. Des candidats se destinant à l'enseignement

La motivation des candidats à la fonction de vacataire apparaît en fait aussi importante que leur niveau de qualification.

L'académie de Lyon recrute en priorité des étudiants qui se destinent à l'enseignement. Le recteur a indiqué que la principale différence entre un maître auxiliaire et un vacataire, étudiant de troisième cycle ou en maîtrise, était que ce dernier " a encore l'ambition de réussir un concours d'enseignement. "

Cette motivation explique le succès des vacataires dans cette académie. Les étudiants acquièrent ainsi une première expérience professionnelle, et l'éducation nationale dispose de personnels qualifiés et motivés, et qui sont particulièrement appréciés des élèves et des familles.

Dans l'académie de Lyon, les vacataires constituent donc une variable d'ajustement très souple et efficace et sont utilisés indifféremment pour assurer un bref remplacement ou pour pourvoir un poste vacant -trois vacataires étant alors nécessaires pour une obligation de service de 18 heures.

C. LES RÉSERVES FORMULÉES À L'ÉGARD DES VACATAIRES

1. L'absence de formation pédagogique

Contrairement aux dispositions applicables aux professeurs contractuels, le décret du 12 juillet 1989 ne prévoit aucune formation pour les vacataires.

L'absence de formation des vacataires peut, selon certaines organisations syndicales, poser de réelles difficultés au regard de la mission pédagogique qui leur est confiée.

Le secrétaire général du syndicat des enseignants estime ainsi que les vacataires " quelles que soient leurs qualités n'ont pas les compétences et ne sont pas formés pour venir en aide aux élèves ou les prendre en charge, particulièrement dans les endroits les plus difficiles ".

2. Un service limité à 200 heures

La durée de service des agents vacataires ne peut excéder un maximum de 200 heures de vacation pour une année scolaire dans un ou plusieurs établissements.

La circulaire du 18 octobre 1989 impose ainsi aux chefs d'établissement " un décompte rigoureux de l'ensemble des heures assurées dans le cadre de l'année scolaire, notamment dans l'hypothèse où plusieurs établissements recourent à un même agent vacataire ".

La limitation de la durée de vacation, strictement définie, n'est assouplie que dans la mesure où le maximum annuel de 200 heures de vacation " peut être utilisé sous diverses formes, selon les besoins propres à chaque établissement ".

La variable d'ajustement que constituent les vacataires trouve ici sa limite. Le nombre d'heures de vacation autorisé par année scolaire ne permet pas d'assurer les obligations de service annuelles d'un enseignant, à moins d'affecter plusieurs vacataires sur un poste vacant.

Les vacataires ne peuvent donc être que des personnels d'appoint, utilisés pour répondre à des besoins ponctuels, c'est-à-dire à des remplacements de moyenne durée.

La commission d'enquête envisagerait avec faveur un développement de cette formule qui permet aux recteurs de retrouver une certaine marge de manoeuvre sans alimenter la traditionnelle dérive du budget de l'éducation nationale.

Elle souhaiterait cependant un recrutement plus sélectif privilégiant les vacataires se destinant à l'enseignement, assorti d'une courte formation pédagogique dispensée hors de leur horaire d'enseignement.

III. UNE VARIABLE TRADITIONNELLE : LES HEURES SUPPLÉMENTAIRES

Les heures supplémentaires constituent un élément de souplesse essentiel au bon fonctionnement du système scolaire. Si leur réduction paraît souhaitable, la présence d'un volant minimum reste indispensable afin d'assurer l'adéquation entre les moyens d'enseignement et les besoins.

A. LES DIVERSES CATÉGORIES D'HEURES SUPPLÉMENTAIRES

Selon la circulaire du 17 novembre 1950, " un fonctionnaire effectue un service supplémentaire lorsque, au cours d'une semaine, le nombre d'heures effectuées est supérieur à celui dont sont redevables les fonctionnaires de son grade ". Ce service supplémentaire est recensé sous forme d'heures supplémentaires. Il en existe trois grandes catégories.

Les crédits d'heures supplémentaires sont inscrits au chapitre budgétaire 31-95 du budget de l'enseignement scolaire et sont alloués sous forme d'heures supplémentaires années (HSA), d'heures supplémentaires effectives (HSE) et d'heures supplémentaires spécifiques.

La dotation initiale du chapitre budgétaire 31-95 permettant de rémunérer les heures supplémentaires d'enseignement s'élevait en 1997 à 6,2 milliards de francs. Elle a été ramenée à 5,6 milliards de francs en 1998 et s'établit à 5,1 milliards de francs en 1999.

1. Les heures supplémentaires années

Les HSA permettent de rémunérer les personnels dont le nombre d'heures d'enseignement effectuées durant toute l'année scolaire est supérieur à celui dont ils sont redevables au titre de leurs obligations de service. Elles représentent près de 90 % des heures supplémentaires effectuées par les enseignants et leur moyenne hebdomadaire est de 1,4 heure.

Les HSA sont calculées en divisant le traitement moyen par le maximum de service réglementaire (généralement 15 ou 18 heures), le résultat de cette opération est affecté depuis le 1 er septembre 1998 d'un coefficient tenant compte de la durée des vacances d'été.

2. Les heures supplémentaires effectives

Les HSE correspondent aux heures supplémentaires effectuées temporairement, lors de suppléances d'enseignants provisoirement absents, et permettent également de rémunérer les enseignants chargés des travaux dirigés.

3. Les heures supplémentaires spécifiques

Ces heures supplémentaires consistent en actions particulières effectuées par les enseignants en dehors de leurs obligations de service. Il s'agit notamment des heures d'interrogation dans les classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE), des heures consacrées à l'élaboration et à la mise en oeuvre du projet d'établissement, des cours et vacations supplémentaires.

4. La répartition et l'utilisation des heures supplémentaires

Les heures supplémentaires représentent plus de 710 000 heures en équivalences HSA.

La direction des affaires financières du ministère de l'éducation nationale évalue le nombre d'heures supplémentaires, réalisées pendant l'année 1997-1998, à 714.749.

Pour sa part, le SNES a fourni à la commission les indications suivantes :

Utilisation des heures supplémentaires

Nombre d'heures supplémentaires

Premier degré

6 675

Second degré

dont

710 517

• HSA

532 548

• HSE*

113 052

• Heures supplémentaires spécifiques*

dont

64 918

- heures d'interrogation

36 735

- heures à taux spécifiques

9 370

- Cours, conférences et vacations

18 813

TOTAL

717 192

* Ces heures supplémentaires sont données en équivalence HSA.

Dans le second degré, les HSA constituent 74 % des heures supplémentaires.

Ces estimations nationales ne permettent cependant pas d'apprécier la diversité d'utilisation des heures supplémentaires selon les académies qui y recourent en fonction de leurs besoins spécifiques.

Le volume d'heures supplémentaires consommées varie aussi de 4 102 heures dans l'académie de Limoges, à 44 000 dans l'académie de Rouen, et 53 745 dans l'académie de Versailles, en équivalences HSA pour l'année 1998-1999.

De même, la répartition entre les diverses catégories d'heures supplémentaires est très inégale selon les académies.

Ainsi pour l'année 1998-1999, selon des sources académiques exprimées en heures effectuées (et non en équivalence HSA), l'académie de Montpellier a eu recours à 21,6 % d'HSA.

L'académie de Lille répartit les heures supplémentaires qu'elle utilise de la façon suivante : 14 % d'HSA, 68 % d'HSE et 18 % d'heures supplémentaires spécifiques.

Dans l'académie de Créteil, les heures supplémentaires sont constituées de 11 % d'HSA, 32 % d'HSE et 57 % d'heures supplémentaires spécifiques.

Le nombre d'heures supplémentaires déléguées dans chaque académie est récapitulé dans le tableau suivant :

Académies

Heures supplémentaires d'enseignement déléguées au
1 er septembre 1998*

Aix-Marseille

712 782

Amiens

650 880

Besançon

292 032

Bordeaux

765 198

Caen

359 694

Clermont-Ferrand

217 710

Corse

62 442

Créteil

1 377 936

Dijon

361 674

Grenoble

862

Guadeloupe

194 004

Guyane

78 912

La Réunion

405 864

Lille

1 210 284

Limoges

147 942

Lyon

796 482

Martinique

169 164

Mayotte

39 996

Montpellier

617 202

Nancy-Metz

578 160

Nantes

596 286

Nice

520 506

Nouvelle Calédonie

110 736

Orléans-Tours

790 992

Paris

437 580

Poitiers

361 242

Polynésie française

185 292

Reims

408 456

Rennes

470 556

Rouen

696 402

Saint-Pierre et Miquelon

5 328

Strasbourg

543 510

Toulouse

562 284

Versailles

1 795 374

Wallis-et-Futuna

5 616

Total

17 391 114

Source : direction de l'enseignement scolaire

Ces heures supplémentaires ne sont pas décomptées en équivalence HSA.

B. LA GESTION ET LA RÉMUNÉRATION DES HEURES SUPPLÉMENTAIRES

1. Une gestion centralisée ou déconcentrée selon leur nature

Les heures supplémentaires spécifiques sont directement gérées par l'administration centrale du ministère de l'éducation nationale.

La gestion des heures supplémentaires année est de la compétence des rectorats ainsi que celles des heures supplémentaires effectives depuis la rentrée 1998. La délégation qu'ils reçoivent comprend désormais les crédits alloués aux heures supplémentaires sans distinction entre les HSA et les HSE.

Cette délégation prend en compte à la fois les besoins de l'académie et les qualifications des professeurs affectés dans l'académie afin de prévoir des crédits suffisants.

Le recteur répartit ensuite, au sein des dotations horaires globales allouées aux établissements, les crédits destinés à financer les heures supplémentaires. Les chefs d'établissement, pour leur part, établissent les emplois du temps et attribuent ces heures aux enseignants en fonction du nombre de professeurs, de leurs obligations de service et des horaires prévus dans chaque discipline par les programmes nationaux.

La déconcentration des HSE, effective depuis le 1 er septembre 1998, autorise une utilisation plus fine des moyens d'enseignements.

Devant la commission, le directeur des affaires financières du ministère de l'éducation nationale, a indiqué que les recteurs ne dépassaient pas leur délégation en matière d'heures supplémentaires.

2. La réduction de la rémunération des heures supplémentaires

Le décret n° 50-1253 du 6 octobre 1950 permettait de rémunérer les HSA des enseignants du second degré sur la base annuelle de 43 semaines.

Le décret n° 98-681 du 30 juillet 1998, qui a pris effet à compter du 1 er septembre 1998, réduit cette base à 36 semaines par an, c'est-à-dire la durée de l'année scolaire et tend ainsi à réduire la rémunération des HSA.

Le SNES a évalué les incidences financières de cette réforme pour les différentes catégories de personnels enseignants du second degré, et a communiqué les chiffres ci-après à la commission :

EFFETS DU DÉCRET DU 30 JUILLET 1998 EN ANNÉE PLEINE (en francs)

Maîtres auxiliaires

Professeurs certifiés

Professeurs agrégés

Rémunération annuelle par heure de service

6 903

9 101

13 044

Taux annuel HSA avant le décret du 30 juillet 1998

5 753

7 584

10 870

Taux annuel de l'HSA après le décret du 30 juillet

4 779

6 300

9 030

Selon ces estimations, la rémunération d'une HSA diminuerait ainsi de 17 % pour les maîtres auxiliaires, les professeurs certifiés et les professeurs agrégés et la perte annuelle de rémunération des enseignants serait comprise entre 10 000 et 20 000 francs selon les catégories de personnels.

Le décret du 30 juillet 1998 prévoyait par ailleurs de majorer de 6 % la rémunération des HSE : selon le SNES, cette revalorisation est insuffisante puisqu'un enseignant devrait faire plus de 36 HSE par an pour retrouver un niveau de revenu équivalent à celui correspondant au taux antérieur de l'heure supplémentaire année.

Le SNES a exprimé devant la commission d'enquête son opposition à la baisse de rémunération des HSA qui sont pour partie imposées aux enseignants, dans le cadre de leur obligations de service, à raison de deux heures par semaine.

Il a en particulier déploré que cette réforme revienne sur un principe de rémunération forfaitaire des HSA fixé par la circulaire précitée du 17 novembre 1950.

Cette circulaire indique en effet : " il est facile dans le cas d'un dépassement exceptionnel de déterminer exactement la partie du service constituant un service supplémentaire (...). Il n'est est pas de même dans le cas d'un dépassement régulier : c'est pourquoi les heures supplémentaires annuelles sont rétribuées au moyen d'une indemnité forfaitaire annuelle ".

La commission tient toutefois à rappeler qu'un rapport de la Cour des comptes, encore soumis à la contradiction, et qui a fait l'objet de fuites dans un quotidien du soir, approuve la réforme prévue par le décret du 30 juillet 1998, considérant que ce texte permet de réajuster le paiement des HSA sur la réalité de l'année scolaire fixée depuis la loi d'orientation de 1989 à 36 semaines, et stigmatise ainsi une certaine dérive dans la gestion des heures supplémentaires.

La mise en oeuvre du décret du 30 juillet 1998 a aussi permis de réaliser en année pleine une économie de 621 millions de francs et a touché tout particulièrement les enseignants des classes préparatoires pour lesquels les heures supplémentaires constituent une partie importante de leur rémunération.

3. Les dérives constatées par la commission dans la gestion des heures supplémentaires

Au cours de ses déplacements et de ses auditions, la commission d'enquête a pris connaissance d'un certain nombre d'irrégularités, et plus généralement, d'un manque de rigueur dans la gestion des heures supplémentaires.

Outre le problème des heures supplémentaires des professeurs de BTS précédemment évoqué, d'autres pratiques résultent de textes obsolètes et de droits acquis. Les documentalistes bénéficient ainsi d'heures supplémentaires attribuées au titre " du cabinet d'histoire ".

De même, la réduction d'une heure de l'obligation de service des enseignants, dite de " première chaire ", ouvre droit à des heures supplémentaires. Ce dispositif était fondé sur les sujétions spéciales résultant de l'organisation en deux parties des épreuves du baccalauréat.

Ces dispositions ne sont pas anodines puisque l'avantage attribué au titre de la première chaire représente, selon des informations publiées par la presse, 200 postes équivalent temps plein dans une académie comme celle de Rennes.

Par ailleurs, les heures supplémentaires seraient détournées de leur vocation pour conserver, au sein de l'éducation nationale, des personnels aux qualifications pointues qui pourraient prétendre à une rémunération, dans le secteur privé, supérieure à leur traitement de base.

La rente de situation dont bénéficient certains professeurs de classes préparatoires a également été stigmatisée. Certains enseignants doublent ainsi leur traitement de base avec des HSA pour préparer leurs élèves aux concours. Un professeur de l'académie de Rennes ajouterait ainsi 387 000 francs à son traitement initial de 231 000 francs.

Votre commission estime donc nécessaire de mieux contrôler la gestion des heures supplémentaires, aussi bien par les chefs d'établissement, et les rectorats, que par l'administration centrale.

Le ministre de l'éducation nationale lui a par ailleurs indiqué lors de son audition du 24 mars1999 qu'il entendait compenser la perte de revenu liée à la réforme des modalités de rémunération des heures supplémentaires ; il n'a cependant pas été en mesure de préciser les modalités de financement.

D'après les indications fournies par la presse le 15 avril 1999, le ministre a confirmé qu'il n'abrogerait pas le décret du 30 juillet 1998 et qu'il se proposait de compenser partiellement les pertes salariales des intéressés, d'une part, en ramenant de deux à une heure le contingent de HSA imposées dans l'intérêt du service et en augmentant leur rémunération de 20 % par rapport à une heure normale (soit un coût de 350 millions de francs), et, d'autre part, en affectant 40 millions de francs au versement d'une indemnité forfaitaire aux enseignants des classes préparatoires.

C. UN VOLUME QUI RESTE IMPORTANT

1. Une amorce de réduction depuis 1994

Le volume des heures supplémentaires a évolué depuis 1989 ainsi qu'il suit :

Rentrées scolaires

Premier degré

Second degré

Total

Evolution en HSA

Evolution en  %

1989

15 568

548 233

563 801

1990

15 368

650 099

665 467

101 666

18,03 %

1991

9 223

712 956

722 179

56 712

8,52 %

1992

29 244

770 562

799 806

77 627

10,75 %

1993

32 814

768 192

801 006

1 200

0,15 %

1994

32 814

760 495

793 309

- 7 697

- 0,96 %

1995

32 814

782 761

815 575

22 266

2,81 %

1996

32 810

781 971

814 781

- 794

- 0,10 %

1997

32 810

681 939

714 749

- 100 032

12,27 %

1998

32 877

681 916

714 793

+ 44

NS

Source : direction des affaires financières du ministère de l'éducation nationale

Si le volume d'heures supplémentaires, dans le premier degré reste relativement stable depuis la rentrée 1993, celui alloué au second degré a nettement diminué de 1996 à 1997 et se stabilise à la rentrée 1998.

Cette forte diminution est due au gel à la rentrée 1997 de 90.000 HSA destiné à dégager des supports d'affectation dans les établissements scolaires, notamment en faveur du réemploi des maîtres auxiliaires. Cette mesure a été consolidée en loi de finances pour 1998. La loi de finances pour 1999 prévoit quant à elle une réduction des moyens à hauteur de 24.100 heures.

2. Les limites d'une transformation en emplois

D'après des estimations convergentes, les quelque 715.000 heures supplémentaires existantes correspondraient à 38.744 emplois.

Les syndicats réclament la transformation d'un certain nombre de ces heures, notamment le SNES qui demande la création immédiate de 15.000 emplois.

Le secrétaire général de la FSU a déclaré devant la commission d'enquête qu'il est " totalement incompréhensible que notre revendication syndicale de transformation des heures supplémentaires en emplois se heurte à un refus quasi total. Il est tout aussi incompréhensible -voire trop compréhensible- à nos yeux, alors que des mesures dissuasives sont imposées aux entreprises privées par la majoration du taux des heures supplémentaires, que le ministre de l'éducation nationale, premier employeur de France, ait décidé de baisser la rémunération des heures supplémentaires, se donnant ainsi la possibilité d'en augmenter le nombre global, au détriment notamment du recrutement des jeunes diplômés ".

Le secrétaire général de la FEN a développé un argumentaire analogue devant la commission.

L'éducation nationale a déjà engagé un processus de transformation des heures supplémentaires. Dans cette perspective, les budgets de 1998 et 1999 devraient permettre de transformer environ 100.000 heures supplémentaires en emplois.

Au cours de l'exercice budgétaire 1998, 700 millions de francs ont été transférés du chapitre des heures supplémentaires à celui permettant d'assurer la rémunération des maîtres auxiliaires.

Echaudé par l'expérience avortée du financement d'une partie des emplois jeunes par la réduction de la rémunération des HSA, le ministre a estimé qu'une transformation des heures supplémentaires en emplois était irréaliste. Une telle transformation représenterait par ailleurs un coût budgétaire beaucoup plus élevé et engagerait le budget de l'éducation nationale pour toute la durée de carrière des enseignants ainsi recrutés.

3. Une variable d'ajustement nécessaire

La plupart des interlocuteurs de la commission ont souligné la nécessité de maintenir un certain volant d'heures supplémentaires dont la souplesse est indispensable au fonctionnement des établissements.

Le recteur de l'académie de Lyon a ainsi déclaré devant la commission : " Les HSA sont une variable d'ajustement indispensable. Avec des services d'enseignement à 15 ou 18 heures, on ne peut pas réaliser toutes les obligations d'enseignement. Il y a des nombres d'heures à assurer qui ne sont pas des multiples de 15 ou 18 heures (...).

Je suivrai certaines personnes pour dire que le nombre d'heures supplémentaires est peut-être excessif aujourd'hui. Il faut les réduire, mais on aura toujours besoin d'un volant d'heures supplémentaires. S'il y a 19 heures à assurer, je ne vois pas comment faire autrement que de les confier à un certifié qui fait 18 heures en lui demandant de faire une heure supplémentaire. On ne peut pas priver les élèves d'une heure, ou faire venir un enseignant juste pour une heure. "

Cette position correspond aux observations qu'a pu faire la commission d'enquête. Sous réserve d'assainir et de rationaliser la gestion des heures supplémentaires, elle souhaiterait que leur volant soit réduit au strict nécessaire pour assurer le fonctionnement des établissements.

D. UNE ATTITUDE AMBIVALENTE DES ENSEIGNANTS

1. Des réticences dans le second degré au-delà des deux heures obligatoires : des difficultés pour les remplacements en interne.

La commission a pu constater une attitude ambivalente des enseignants à l'égard des heures supplémentaires.

Certains personnels sont attachés aux heures supplémentaires qui constituent une partie importante de leur rémunération comme en ont témoigné les mouvements de protestation consécutifs à la publication du décret du 30 juillet 1998.

Cependant, au cours de ses déplacements et lors de ses auditions, la commission d'enquête a constaté que, dans bon nombre d'établissements, les heures supplémentaires, au-delà des deux heures obligatoires n'étaient acceptées qu'avec réticence par les personnels enseignants.

Les établissements sont ainsi confrontés à des difficultés de remplacement interne du fait d'un refus de principe de certains enseignants d'assurer des heures supplémentaires.

De nombreux recteurs ont indiqué à la commission d'enquête que le système de remplacement pourrait être optimisé si les absences de courte durée pouvaient être gérées dans le cadre des établissements, sans faire appel aux moyens extérieurs de remplacement.

Dans cette perspective, la commission d'enquête ne serait pas hostile à la mise en place d'une rémunération plus incitative pour les enseignants acceptant d'effectuer des heures supplémentaires au titre d'un remplacement au-delà des deux heures obligatoires.

2. Un usage plébiscité dans les classes préparatoires

L'attitude des professeurs de CPGE tranche singulièrement avec celle des autres enseignants, en effet, par le jeu des maxima de service spécifiques -9 à 12 heures pour un service normal-, ces personnels sont amenés à assurer un nombre important d'heures supplémentaires, qui constituent d'ailleurs une part importante de leur rémunération.

Certains syndicats ont exprimé des réserves sur l'usage qui est fait des heures supplémentaires dans ces classes et estiment que l'éducation nationale a recours à cette formule pour éviter de prendre en compte une part importante de la rémunération des professeurs de classes préparatoires dans le calcul des retraites.

Le SNES demande ainsi que la part de rémunération des professeurs de CPGE actuellement rétribuée en HSA soit intégrée dans le traitement de base de ces personnels dans la mesure où ces heures font partie de leur service.

IV. LES AIDES ÉDUCATEURS : QUEL AVENIR ?

Après une première vague d'embauche sous un dispositif provisoire de droit public, les emplois jeunes sont désormais recrutés dans le cadre de la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes.

Aux termes de la circulaire n° 97-263 du 16 décembre 1997 le ministère de l'éducation nationale "  entend participer activement " au double dispositif conventionnel et contractuel institué par la loi du 16 octobre 1997.

A. UNE UTILITÉ SOCIALE ET PÉDAGOGIQUE

1. Un remède au chômage des jeunes diplômés

La circulaire du 16 décembre 1997 rappelle que " le programme de développement d'activités pour l'emploi des jeunes est un acte de solidarité nationale ".

Le dispositif prévu par la loi répond à une forte attente des jeunes diplômés dont le taux de chômage dépasse largement celui de la plupart des pays membres de l'Union européenne.

La formule semble désormais mieux acceptée par les organisations syndicales, comme en témoigne la déclaration du secrétaire général de la FEN devant la commission d'enquête : " l'une des formes les plus insupportables du chômage est celle du chômage des jeunes, (...) entrer dans la vie par le chômage est la pire de choses. "

En application du programme "  Nouveaux services, nouveaux emplois " mis en oeuvre au titre de la loi de 1997, l'éducation nationale a ouvert 36.275 emplois d'aides éducateurs pour la rentrée 1998 qui se sont traduits par 33.399 embauches.

Les postes d'aides éducateurs sont ouverts aux jeunes âgés de 18 à 26 ans qui sont recrutés par contrat de droit privé pour une durée de cinq ans.

Pour l'année scolaire 1997-1998, la répartition des aides éducateurs par âge à l'embauche était la suivante :


Age des aides éducateurs

Pourcentage d'aides éducateurs

21 ans et moins

22 ans

23 ans

24 ans

25 ans

26 ans

plus de 26 ans

13 %

13 %

18 %

21 %

20 %

13 %

2 %

Pour cette même année, les aides éducateurs recrutés justifiaient d'un baccalauréat pour 51 % d'entre eux, d'un bac +2 pour 34 %, d'un niveau de diplôme égal ou supérieur à la licence pour 14 %, 1 % ayant un niveau inférieur au bac.

Lors de ses déplacements dans les académies d'outre-mer, la commission a pu observer que les recteurs avaient largement fait usage de la possibilité de recruter des aides éducateurs, le rectorat apparaissant en fait comme le premier employeur des jeunes diplômés de l'université, dans ces départements qui sont particulièrement touchés par le chômage des jeunes.

2. Un partage des tâches avec les enseignants désormais accepté

Le rôle des aides éducateurs diffère dans le premier et le second degré, mais d'une manière générale, les emplois jeunes se sont vus reconnaître une mission éducative.

La circulaire du 16 décembre 1997 précise ainsi que les aides éducateurs dans le premier degré exercent leur mission éducative, sous l'autorité du directeur d'école et en coordination avec l'équipe des maîtres. Elle ajoute que " cette mission (...) est distincte de la mission d'enseignement et ne peut s'y substituer ".

Pour le second degré, la circulaire dispose que " les équipes d'aides éducateurs en collège participent au renforcement de l'encadrement et du suivi éducatif des élèves (...). Cette mission générale, doit permettre une amélioration de la vie interne des établissements et une prise en charge, de nature éducative, plus continue et plus individualisée des élèves hors des heures de classe. Ils ne sauraient être employés pour remplacer les personnels enseignants ".

Les interlocuteurs de la commission, notamment les recteurs et les chefs d'établissement ont indiqué qu'après avoir manifesté une certaine réticence, les enseignants accueillaient désormais volontiers les aides éducateurs et reconnaissaient l'utilité de leur fonction propre.

La commission a cependant noté une certaine dérive de leur utilisation dans certains établissements, vers des tâches qui ne sont pas dépourvues de tout lien avec l'enseignement, y compris de remplacement dans certaines académies d'outre-mer.

3. Vers une assistance aux enseignants dans les classes difficiles ?

Les aides éducateurs, utilisés dans les collèges en particulier, sont essentiellement affectés à la prévention de la violence et chargés de l'encadrement des élèves.

Ils participent aussi aux tâches de médiation dans le cadre d'une action plus générale de prévention et de gestion des situations de crise entre les élèves, ou entre les élèves et le collège, sous la responsabilité des personnels du chef d'établissement et des conseillers principaux d'éducation.

Certains interlocuteurs de la commission ont souligné le rôle essentiel que pouvait jouer les aides éducateurs dans la lutte contre le développement de la violence scolaire, et ont rappelé les expériences menées dans ce domaine dans des établissements en zone sensible.

Au cours de ses déplacements dans les académies, la commission d'enquête a pu mesurer les conditions difficiles dans lesquelles les enseignants doivent pratiquer leur métier ; elle estime ainsi, qu'outre le développement du travail en équipe des enseignants, l'utilisation des aides éducateurs serait de nature à apporter une aide à l'enseignant dans les classes difficiles.

4. Une utilisation très diverse

D'après la loi de 1997 précitée, les activités relevant des emplois jeunes doivent permettre de répondre à des besoins émergents ou non satisfaits.

Afin d'éviter tout effet de substitution ou de concurrence, les recteurs et les chefs d'établissement sont invités à ne pas confier aux aides éducateurs des tâches correspondant à des emplois existants du secteur public ou du secteur privé.

Les projets d'implantation des emplois jeunes sont définis par les équipes pédagogiques et sont approuvés par les conseils d'administration. Les rectorats procèdent ensuite à des arbitrages en fonction de la qualité des projets présentés.

Implantés pour 67 % d'entre-eux dans les écoles primaires et pour 31 % dans les collèges, les emplois jeunes sont encore peu répandus dans les lycées et notamment dans les lycées professionnels. Ces derniers devraient cependant bénéficier prochainement de 5.000 aides éducateurs supplémentaires au titre du plan d'action annoncé le 21 octobre 1998 pour l'avenir du lycée.

L'utilisation des aides éducateurs diffère selon le type d'établissement dans lequel ils exercent leur mission. La circulaire du 16 décembre 1997 distingue ainsi les fonctions des aides éducateurs d'école et de collège.

Les aides éducateurs peuvent se voir charger de " fonctions spécialisées " qui consistent, dans l'enseignement primaire et dans le secondaire, à faciliter l'utilisation des nouvelles technologies, aider les documentalistes et favoriser l'accueil et l'intégration des élèves handicapés.

Les " fonctions générales " des aides éducateurs dans le premier degré consistent à encadrer les activités culturelles, artistiques et sportives, et à apporter une aide à la surveillance, à l'étude et à l'encadrement des sorties scolaires.

Les collèges utilisent plutôt les emplois jeunes pour faciliter le travail personnel des élèves, encadrer des activités socio-éducatives, participer à la médiation, au renforcement du lien entre le collège et son environnement, et à l'animation de toute autre action de nature éducative conçue dans le cadre du projet d'établissement et répondant aux besoins des élèves.

La répartition des emplois jeunes dans les différentes académies selon les degrés d'enseignement et les types d'écoles et d'établissements, pour leur première année d'existence, est présentée dans le tableau suivant.

Les académies qui ont engagé le plus grand nombre d'aides éducateurs sont celles de Lille (3.098 recrutements), Créteil (2.654) et Versailles (2.515). L'académie de Créteil, dont il n'est pas nécessaire de rappeler les difficultés, n'a pu recruter autant d'aides éducateurs qu'elle l'aurait souhaité au cours de l'année 1997-1998.

LES EMPLOIS JEUNES À L'EDUCATION NATIONALE

PAR ACADÉMIE EN 1997-1998


Contrats enregistrés

Nombre d'établissements concernés

Académies

Effec-

tifs

1 er degé

2 nd degré

Hom-

mes

Femmes

Ecoles mater-

nelles

Ecoles élémen-

taires

Collè-

ges

Lycées

Autres (dont ens.

spécial)

Aix-Marseille

Amiens

Besançon

Bordeaux

Caen

Clermont-Ferrand

Corse

Créteil

Dijon

Grenoble

Lille

Limoges

Lyon
Montpellier

Nancy-Metz

Nantes

Nice

Orléans-Tours

Paris

Poitiers

Reims

Rennes

Rouen

Strasbourg

Toulouse

Versailles

France métro .
Guadeloupe

Guyane

Martinique

La Réunion

Total DOM

1 807

1 382

784

1 330

679

619

472

2 654

912

1 187

3 098

426

1 793

1 172

1 193

1 251

715

1 069

629

694

956

698

1 364

728

1 119

2 515

31 246

413

149

598

789

1 949

74 %

76 %

71 %

80 %

71 %

88 %

81 %

49 %

74 %

79 %

75 %

75 %

71 %

79 %

82 %

77 %

75 %

77 %

80 %

77 %

81 %

71 %

76 %

68 %

55 %

74 %

73 %

77 %

52 %

75 %

69 %

71 %

26 %

24 %

29 %

20 %

29 %

12 %

19 %

51 %

26 %

21  %

25 %

25 %

29 %

21 %

18 %

23 %

25 %

23 %

20  %

23  %

19  %

29  %

24  %

32  %

45  %

26 %

27 %

23  %

48 %

25 %

31 %

29 %

30 %

24 %

20 %

26 %

28 %

20 %

27 %

28 %

21 %

24 %

28 %

27 %

24 %

30 %

20 %

23 %

32 %

21 %

39 %

25 %

20 %

23 %

25 %

22 %

27 %

27 %

26 %

33 %

26 %

27 %

32 %

31 %

70 %

76 %

80 %

74 %

72 %

80 %

73 %

72 %

79 %

76 %

72 %

73 %

76 %

70 %

80 %

77 %

68 %

79 %

61 %

75 %

80 %

77 %

75 %

78 %

73 %

73 %

74 %

67 %

74 %

73 %

68 %

69 %

151

10

39

21

3

8

19

127

20

8

83

28

94

18

45

-

83

3

86

11

44

15

49

44

72

185

1 266

43

17

54

67

181

387

507

292

465

241

251

112

352

246

407

902

113

574

477

420

401

219

356

135

278

274

244

393

238

244

708

9 236

103

47

133

231

514

109

139

111

149

86

31

28

229

103

112

248

52

165

131

99

175

69

88

54

95

80

95

146

99

157

240

3 090

39

66

44

63

212

26

7

21

13

5

2

1

5

3

-

11

9

21

10

2

5

2

6

5

2

-

9

1

15

13

19

213

-

5

-

11

16

17

18

11

10

12

7

5

6

10

10

17

4

30

17

12

3

12

7

10

11

11

6

3

15

15

37

316

3

14

4

8

29

Total France

métro. + DOM

33 195

73 %

27 %

26 %

74 %

1 447

9 750

3 302

229

345

* Source : direction de la programmation et du développement du ministère de l'éducation nationale.

B. LE POIDS DES EFFECTIFS

1. Le nombre actuel des aides éducateurs

Durant l'année 1997-1998, l'éducation nationale a recruté 33.195 aides éducateurs. A la rentrée 1998, le nombre de postes ouverts aux aides éducateurs s'élevait à 36.275. La répartition par académie est présentée dans le tableau suivant :

LES EMPLOIS JEUNES SOUS CONTRAT À L'ÉDUCATION NATIONALE

PAR ACADÉMIE AU 30 SEPTEMBRE 1998

Académies

Dotation

Emplois
Ouverts

Embauches

Total

Privé

Public

Total

Privé

Public

Aix-Marseille

Amiens

Besançon

Bordeaux

Caen

Clermont-Ferrand

Corse

Créteil

Dijon

Grenoble

Lille

Limoges

Lyon
Montpellier

Nancy-(Metz

Nantes

Nice

Orléans-Tours

Paris

Poitiers

Reims

Rennes

Rouen

Strasbourg

Toulouse

Versailles

France métro .

La Réunion
Guadeloupe

Guyane

Martinique

DOM

France entière

2 242

1 380

807

1 304

736

633

622

4 111

912

1 177

3 528

431

1 784

1 187

1 230

1 595

715

1 072

835

852

997

1 207

1 374

750

1 304

3 154

35 954

1 228

497

424

598

2 527

38 292

35

4

50

10

84

65

13

230

21

20

350

12

80

15

44

500

8

60

190

54

30

450

38

20

51

234

2 668

30

16

5

19

70

2 738

2 207

1 376

757

1 309

652

568

609

3 881

891

1 157

3 178

419

1 704

1 172

1 186

1 095

707

1 012

645

798

967

575

1 336

730

1 253

2 920

33 286

1 198

481

149

579

2 220

35 440

2 267

1 379

803

1 305

733

653

574

3 570

901

1 158

3 273

428

1 789

1 207

1 173

1 498

717

1 212

705

767

967

712

1 403

743

1 277

2 931

34 145

887

452

205

586

2 130

36 275

1 946

1 394

716

1 260

662

648

491

2 865

916

1 134

3 151

402

1 720

1 147

1 160

1 283

708

1 054

633

741

935

682

1 338

702

1 157

2 523

31 368

827

446

163

595

2 031

33 399

23

4

40

15

67

67

2

0

16

0

104

6

56

5

0

235

6

52

28

23

0

0

26

30

29

0

834

0

17

0

6

23

857

1 923

1 390

676

1 245

595

581

489

2 865

900

1 134

3 047

396

1 664
1 142

1 160

1 048

702

1 002

605

718

935

682

1 312

672

1 128

2 523

30 534

827

429

163

589

2 008

35 542

*Source : note d'information de mars 1999 du ministère de l'éducation nationale.

D'après les indications fournies à la commission, le stock actuel des aides éducateurs serait de l'ordre de 60.000.

Au cours de la présente année scolaire, les académies ont en effet procédé à de nombreux recrutements. L'académie de Versailles a ainsi recruté 906 nouveaux emplois jeunes depuis la rentrée 1998 et dispose ainsi de 3.837 aides éducateurs, l'académie de Limoges a augmenté de 60 % le nombre de ses aides éducateurs qui s'élève désormais à 686.

2. Un recrutement suspendu

Le ministre de l'éducation nationale a indiqué à la commission qu'il avait décidé de suspendre le recrutement des aides éducateurs tant que leur avenir ne sera pas précisé.

Il a annoncé qu'une table ronde allait être organisée afin d'envisager les débouchés offerts aux emplois jeunes, qui passent nécessairement par une amélioration d'un dispositif de formations complémentaires. Le ministre souhaite que ce dispositif puisse offrir aux emplois jeunes une formation professionnelle : dans cette perspective, l'éducation nationale doit passer des accords avec des entreprises et des organisations professionnelles.

La commission d'enquête ne peut que regretter que cette réflexion sur l'avenir des emplois jeunes recrutés par l'éducation nationale n'ait pas été engagée avant la décision de leur création.

3. Des revendications déjà pressantes

Outre l'importance de leurs effectifs, on assiste également à un début de syndicalisation des emplois jeunes de l'éducation nationale.

Un collectif national des aides éducateurs a ainsi été créé à l'initiative du SNU-IPP (syndicat des instituteurs et professeurs des écoles, affilié à la FSU).

En octobre 1998, les aides éducateurs de l'académie de Paris ont organisé des manifestations afin d'obtenir la mise en place des formations complémentaires prévues et une meilleure définition de leur rôle. Au même moment, les aides éducateurs d'un département de Bretagne ont également créé un collectif pour protester contre la faiblesse des moyens alloués pour ces formations complémentaires. Les aides éducateurs protestent notamment contre le type de formation proposée, "  utile à leurs fonctions au sein de l'éducation nationale " mais qui ne "  leur permettrait pas de trouver un emploi stable sur le long terme ". Ils souhaitent également que leur contrat prévoie une cotisation soit aux ASSEDIC, soit à une caisse particulière, afin qu'ils puissent bénéficier d'une indemnité de chômage.

Enfin, en mars 1999, à l'appel du collectif national, les aides éducateurs ont à nouveau manifesté dans dix académies.

C. UN AVENIR INCERTAIN ET QUI RISQUE D'ÊTRE COÛTEUX EN TERMES BUDGÉTAIRES

1. Le problème de leur formation complémentaire

La formation des aides éducateurs constitue l'un des volets du dispositif prévu par la loi de 1997 et doit permettre à ces jeunes d'accéder à un emploi durable dans le secteur public ou privé.

Les aides éducateurs doivent bénéficier d'un entretien de bilan dans les six mois suivant leur recrutement et qui permet d'évaluer leur situation au regard du niveau universitaire, des expériences professionnelles et des projets personnels de professionnalisation. Cet entretien doit permettre d'orienter l'aide éducateur vers des formations diplômantes qui tiennent compte notamment des perspectives d'emplois au niveau régional.

La circulaire du 30 mars 1998 a précisé les procédures de mise en oeuvre du dispositif de formation des aides éducateurs.

Ceux-ci bénéficient ainsi d'un crédit de 200 heures de formation par an, pendant toute la durée de leur contrat. Les formations proposées et mises en place doivent tenir compte des contraintes liées à l'exercice d'une fonction à plein temps, les moyens pédagogiques mis en oeuvre devant être adaptés en conséquence.

Les partenaires de formation sont les universités, le CNED, les IUFM, et des organismes privés de formation. En outre, les aides éducateurs bénéficient du même régime d'inscription en université que les étudiants boursiers.

Si les crédits prévus à la formation des aides éducateurs s'élèvent à 50 millions de francs dans la loi de finances pour 1999, la mise en place du système de formation complémentaire révèle encore des lacunes.

Le secrétaire général de la FSU a indiqué à la commission d'enquête que le ministère était toujours dans une logique de recrutement des aides éducateurs et ne s'intéressait pas à la sortie du système, et donc à leur formation : " Nous avons pesé beaucoup pour que le ministère prenne en compte, y compris en adaptant les obligations de service des aides éducateurs, les questions de formation continue, mais nous n'avons pas réussi encore à avoir un vrai débat et à pouvoir faire entendre nos propositions pour gérer la sortie du système ".

2. Des débouchés incertains

Les premiers éléments d'information sur le devenir des emplois jeunes, collectés par les inspections générales, sont préoccupants.

Un an après la mise en place du dispositif, le nombre de sorties du système éducatif ne représente que 5 % de l'ensemble des aides éducateurs, selon les estimations du chef de service de l'IGAEN, qui a précisé à la commission que leurs projets personnels s'orientaient massivement vers les carrières de l'éducation nationale.

Alors que les effectifs des élèves subissent les effets de la baisse démographique, les perspectives d'intégration des aides éducateurs dans l'éducation nationale apparaissent irréalistes.

3. Une source de financement compromise

Les 20 % des salaires et charges des aides éducateurs supportés par le budget de l'éducation nationale s'élevaient en 1998 à 731 millions de francs et les 258 millions de francs d'économies réalisées sur le chapitre budgétaire destiné à financer les heures supplémentaires ont permis d'assurer plus du tiers de cette dépense nouvelle.

Le coût des charges et salaires des aides éducateurs est estimé pour 1999 à 1,07 milliard de francs. La loi de finances pour 1999 a prévu l'inscription de 984,49 millions de francs de mesures nouvelles, destinées au financement des aides éducateurs dans les établissements publics, et de 78,6 millions de francs de mesures nouvelles, pour les aides éducateurs dans l'enseignement privé.

Ces mesures nouvelles ont été en partie gagées par l'économie de 774 millions de francs réalisée sur les crédits alloués au financement de HSA.

Les économies réalisées ainsi sur les heures supplémentaires ont donc permis de financer à hauteur de 72 % la dépense pesant sur le budget de l'éducation nationale au titre des aides éducateurs.

Pour une période de cinq ans, qui est la durée du contrat des emplois jeunes, la charge budgétaire au titre des aides éducateurs est estimée à 5,5 milliards de francs.

Compte tenu de la décision récente du ministre de rétablir le pouvoir d'achat des heures supplémentaires, la commission ne peut que s'inquiéter des modalités de financement des emplois jeunes que proposera la prochaine loi de finances.

4. Vers une consolidation dans l'éducation nationale via des concours spécifiques ?

En raison de la faiblesse et du caractère incertain des débouchés offerts aux aides éducateurs, mais aussi de la pression du nombre, la commission ne saurait exclure une pérennisation du dispositif au sein de l'éducation nationale et une titularisation par la création de concours spécifiques, tels qu'il en existe pour les maîtres auxiliaires.

Le ministre de l'éducation nationale a cependant déclaré devant la commission d'enquête qu'il estimait que " la fonction publique ne pourra pas absorber plus de 4 000 " aides éducateurs par an.

A l'inverse, le secrétaire général de la FEN estime que ce dispositif peut être un outil nouveau de lutte contre le chômage et pour l'insertion des jeunes. Selon lui, le dispositif " pourrait voir se succéder en permanence des jeunes, dont le rôle serait essentiel à l'éducation nationale. Ils apporteraient, par leur âge, leur fraîcheur d'appréhension des problèmes un air nouveau. Ce plus leur permettrait ensuite d'accéder aux concours de la fonction publique, tout comme d'aller dans le privé ".

Votre commission ne peut qu'exprimer la crainte que la sortie du dispositif privilégie dans les années à venir le premier terme de cette alternative...

*

* *

LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE

Avant de formuler ses propositions qui découlent directement du constat établi par les développements précédents, la commission d'enquête tient à insister sur le fait que celles-ci supposent que le service public de l'éducation soit maintenu dans ses grandes lignes actuelles.

La commission estime que les systèmes éducatifs étrangers ne sauraient constituer une source d'inspiration ou des modèles, et que le service public de l'éducation à la française fonctionne plutôt moins mal que celui des principaux pays de développement comparable.

Notre école républicaine doit continuer d'accueillir tous les élèves, quelle que soit leur diversité, ce qui implique notamment une nouvelle définition du service des enseignants.

Les quarante-quatre propositions de la commission d'enquête s'ordonnent ainsi autour de huit priorités ayant une incidence, directe ou non, sur la gestion et la situation des personnels de l'éducation :

I. UN RENFORCEMENT DU CONTRÔLE DU PARLEMENT SUR LA GESTION DE L'ÉDUCATION NATIONALE

1) L'institution d'un débat d'orientation sur l'éducation précédant chaque année l'examen du projet de loi de finances ;

2) un document budgétaire plus clair (le " bleu ") permettant de distinguer les divers moyens en personnels alloués à l'éducation nationale ;

3) la création d'un document budgétaire (un " jaune ") faisant notamment apparaître les effectifs d'enseignants qui n'enseignent pas et, en particulier, ceux qui bénéficient de décharges réglementaires, de mises à disposition ou d'un détachement ;

4) un strict respect de l'autorisation budgétaire et des emplois votés en lois de finances ;

5) la transmission d'un rapport au Parlement à la rentrée 2000 établissant le bilan de la déconcentration du mouvement des enseignants du second degré et de la mise en place progressive du contrôle déconcentré des emplois.

II. DES VARIABLES D'AJUSTEMENT LIMITÉES AU STRICT NÉCESSAIRE

6) Une réduction du volant des heures supplémentaires et un véritable contrôle de leur utilisation ;

7) le respect de l'interdiction faite aux recteurs de recruter de nouveaux maîtres auxiliaires ;

8) le renforcement des exigences des concours permettant de titulariser les maîtres auxiliaires ;

9) la reconversion disciplinaire des maîtres auxiliaires en surnombre par une formation complémentaire en IUFM ;

10) l'intégration des maîtres auxiliaires dans le mouvement dès leur titularisation ;

11) un recrutement plus sélectif des vacataires, privilégiant ceux se destinant à l'enseignement, assorti d'une courte formation pédagogique ;

12) un calibrage plus fin des concours dans le cadre d'une véritable programmation pluriannuelle des recrutements prenant en compte les départs massifs en retraite des enseignants attendus dans les années à venir ;

13) un " cadrage disciplinaire " annuel des IUFM et un contrôle sur le nombre de leurs étudiants acceptés en première année.

III. UNE RÉFORME DU SYSTÈME DE REMPLACEMENT

14) Le développement des remplacements " en interne " dans les établissements et une incitation financière pour les enseignants acceptant d'effectuer des heures supplémentaires, à ce titre, au-delà des deux heures obligatoires ;

15) la création d'un corps de remplaçants polyvalents autour de disciplines proches ;

16) une information systématique des parents d'élèves en cas d'absence d'un professeur ;

17) une augmentation de la durée des stages en IUFM pour accroître la capacité de remplacement des enseignants stagiaires ;

18) un report des examens au terme de l'année scolaire ;

19) une formation continue pour tous les enseignants dans leur champ disciplinaire, ainsi que l'organisation de stages facultatifs en entreprise.

IV. UNE UTILISATION PLUS SOUPLE DES MOYENS

20) Une amélioration de l'information entre la centrale, les rectorats, les écoles et les établissements ; un développement de la fonction " ressources humaines " au sein des rectorats ; la définition de " contrats d'objectifs " entre les rectorats et les établissements ;

21) une redéfinition des périmètres disciplinaires permettant de développer une certaine polyvalence dans les premières années de collège, se traduisant dans la formation initiale et continue des enseignants et l'établissement des programmes ;

22) une reconversion des enseignants en surnombre structurel ;

23) une mutualisation des options entre lycées proches afin de favoriser des regroupements pédagogiques ;

24) une reconversion disciplinaire des PLP exerçant dans des sections obsolètes délaissées par les élèves et un recours à des professeurs associés, issus du monde de l'entreprise dans les formations " pointues " à faibles effectifs, en lycée professionnel ;

25) un aménagement et une annualisation du service des enseignants titulaires faisant une part plus importante à l'aide individualisée aux élèves en difficulté ;

26) un développement, en cas de nécessité, de l'" externalisation " de certaines fonctions, comme celles de la restauration scolaire, de l'hébergement, de l'entretien....

V. UNE MEILLEURE ÉVALUATION DES ENSEIGNANTS

27) Une redéfinition des modalités de recrutement des chefs d'établissement, une revalorisation de leur fonction, un développement de leurs prérogatives à l'égard de leur équipe éducative et un élargissement de leur recrutement en dehors du monde enseignant, dans une perspective de professionnalisation ;

28) une réforme du système de notation et d'inspection des enseignants et une prise en compte plus équilibrée de la note administrative et de la note pédagogique ;

29) une mise en oeuvre effective des règles de l'avancement telles que celles-ci sont fixées par le statut de la fonction publique ;

30) des possibilités de réorientation des enseignants confrontés à des difficultés pédagogiques pour permettre leur reconversion dans d'autres administrations.

VI. UN CONTRÔLE VÉRITABLE ET TRANSPARENT DES ENSEIGNANTS QUI " N'ENSEIGNENT PAS "

31) Un contrôle régulier et un réexamen périodique de la situation des enseignants mis à disposition, détachés ou déchargés dans divers organismes.

VII. UNE GESTION PLUS EFFICACE DE LA DIVERSITÉ DES ÉLÈVES

32) Un bilan complet des ZEP faisant apparaître les résultats des élèves, l'évolution de leur scolarité et le coût réel du dispositif ;

33) un usage approprié des redoublements et un développement des formules d'aide et de remédiation permettant de s'assurer de l'acquisition des disciplines fondamentales des élèves pour chaque cycle pédagogique de l'école et du collège ;

34) le renforcement du travail en équipe des enseignants et l'utilisation des aides éducateurs pour apporter une aide à l'enseignant dans les classes difficiles ;

35) une réflexion à engager d'urgence sur le traitement pédagogique de la diversité des élèves ;

36) une formation pédagogique modulée dans les IUFM répondant à la diversité des besoins des élèves dans les établissements ;

37) un suivi des élèves tout au long de leur scolarité assuré dans le cadre des bassins de formation ;

38) la mise en oeuvre effective, à partir de la classe de 5 ème de séquences consacrées à l'orientation ; une diversification des personnels chargés de cette éducation dans la perspective d'une orientation " positive ", notamment vers une voie professionnelle revalorisée.

VIII. UNE GESTION PRENANT MIEUX EN COMPTE LES BESOINS DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

39) Un développement concerté des regroupements intercommunaux d'écoles à classe unique en milieu rural ou isolé ;

40) la mise en réseaux des écoles en milieu rural et des petits collèges en utilisant les nouvelles technologies ;

41) l'ouverture des écoles et des établissements sur la cité, notamment dans les zones dépourvues de structures " culturelles " (bibliothèques, équipements informatiques et sportifs...) et sur les entreprises, notamment pour les établissements d'enseignement technologique et professionnel ;

42) une utilisation optimisée des structures scolaires tendant, notamment, à en faire des centres de ressources ouverts sur l'extérieur ;

43) un renforcement des moyens administratifs, statistiques et informatiques des académies sous dotées pour faciliter la mise en place du contrôle local des emplois et du mouvement déconcentré ;

44) une redistribution des moyens administratifs entre les académies d'outre-mer, la mise en place d'une politique de discrimination positive en faveur de l'académie de la Guyane visant à stabiliser les enseignants qui y sont affectés et la recherche de solutions négociées avec les pays voisins de ce département en matière d'immigration.

CONTRIBUTION DU GROUPE COMMUNISTE RÉPUBLICAIN ET CITOYEN

Les investigations et la réflexion sur la situation des personnels et des établissements de l'éducation nationale que la commission d'enquête a décidé de conduire relèvent a priori d'une préoccupation légitime, celle de la recherche de l'optimisation dans l'utilisation des engagements financiers de la Nation envers son service public. Dresser des constats, identifier les atouts et les faiblesses d'une organisation, proposer des améliorations font partie d'évidence des missions de la représentation nationale.

Pour autant, le fait d'aborder ces questions importantes en les traitant de façon autonome, pour elles-mêmes en quelque sorte, se heurte selon nous à des écueils de méthode et à des incertitudes qui en limitent d'autant la pertinence et la portée.

Cette question de la gestion n'est pas secondaire, loin de là, mais elle est seconde au regard de la fonction qu'elle assume. Secondaire, elle l'est davantage encore s'il s'agit de faire valoir au sein du système éducatif les seules méthodes de gestion de la règle à calcul préjudiciables dès lors qu'il s'agit d'investissements pour le futur.

Comment en effet, déterminer des grilles d'analyse, des critères d'évaluation, des axes de proposition sans avoir, au préalable défini et présenté les objectifs et la politique que la Nation entend se donner pour son système éducatif et à partir desquels s'élaborent les supports de gestion nécessaires à leur réalisation ?

Ce déterminant que la commission n'a pas pris en compte est d'autant plus prégnant que l'école et la formation sont confrontées aujourd'hui à des défis nouveaux d'une considérable ampleur.

Ces défis sont tels qu'il devrait en résulter des changements à la fois quantitatifs et qualitatifs portant nécessairement sur toutes les dimensions de l'organisation du service public de l'éducation. Ces défis, pour une qualité nouvelle, pour une meilleure démocratisation, sont la résultante d'exigences et de mutation, au premier rang desquelles :

- l'égalité républicaine avec une démocratisation qui stagne et qui devrait franchir une nouvelle étape ;

- l'avenir économique, humain et culturel dont la clé est l'investissement éducatif, le plus pertinent et le plus vital pour la place de notre pays dans les prochaines décennies, ainsi qu'en témoigne le Congrès international de l'UNESCO ;

- les mutations des connaissances et des technologies qui posent le problème des nouveaux contenus et des méthodes d'enseignement ;

- l'individualisation incontournable de l'acte éducatif le plus apte à préparer l'insertion de chacune et chacun dans la société du XXIe siècle.

C'est dire si l'urgence de ce débat national pour l'éducation, que notre groupe a demandé à plusieurs reprises à M. le ministre de l'éducation nationale s'impose aujourd'hui à notre pays, en association avec l'ensemble des acteurs du monde éducatif.

A cet égard, le Parlement pourrait jouer un rôle original et constructif dans l'impulsion d'un tel chantier.

Une telle consultation déboucherait sur une charte d'orientation et de programmation des futurs engagements de la Nation en terme de moyens, de procédures, de gestions, ceux-ci venant en support des postes, des emplois, des compétences, des recrutements nécessaires en volume et en qualité ainsi que des structures à créer.

Au plan de la gestion, il y a pour le système éducatif et ses centaines de milliers de postes des difficultés spécifiques comme l'ont mis en évidence les responsables qui ont été auditionnés par la commission et qui ont apporté des informations et des éclairages techniques utiles et intéressants.

Il s'agit en effet de croiser plusieurs exigences, qui se déclinent sur l'ensemble de notre territoire de l'échelon central au plus petit village : respect de l'unité de service public tout en mettant en oeuvre une discrimination positive (ZEP), proximité nécessaire pour répondre aux besoins des établissements et du terrain en permanente évolution, transparence, équité et respect des statuts des personnels, souplesse et adaptation qui peuvent être entravées par certaines rigidités de gestion, etc...

En raison de l'importance du volume des effectifs, les dysfonctionnements, même mineurs avec des pourcentages très faibles et comparables à tout autre système, comme l'ont démontré les différentes auditions connaissent un retentissement particulier dès lors qu'ils interviennent dans l'éducation nationale.

Ce faisant, en dépit de la complexité des phénomènes, toute anomalie, toute discordance constatée doit faire l'objet d'une recherche de solutions rapides, car leur survenue ou leur persistance est à chaque fois préjudiciable à la réussite des élèves.

A cet égard, la question du remplacement des personnels, pour tous les ordres d'enseignement apparaît bien comme l'une de celles qui doit être résolue prioritairement et en urgence en terme d'emplois spécifiques nouveaux à créer, comme en terme de déploiement et de réactivité à obtenir sur le terrain.

Une meilleure gestion des ressources humaines plus respectueuse de chacun des membres de la communauté éducative est à mettre en oeuvre et appelle des moyens en personnel administratif.

L'ensemble des éléments d'information et de discussion recueillis par la Commission peuvent déboucher sur des réflexions et suggestions dont la mise en débat dans toute la communauté éducative est indispensable.

A ce titre, il convient de noter que la commission sous la présidence de M.  Gouteyron a procédé par un travail approfondi à de très nombreuses auditions et les déplacements dans les académies et les établissements ont été très appréciés par l'ensemble de la communauté éducative.

Pour autant, tant sur le fond, que sur la procédure de la commission d'enquête que nous avions refusée la jugeant dès sa création, assise sur une très grande suspicion, nous ne partageons pas l'avis de la majorité de la commission.

Ainsi, certaines propositions qui nous sont faites au rang desquelles on peut citer : l'annualisation du temps de travail des enseignants, leur polyvalence, la reconversion disciplinaire des maîtres auxiliaires en surnombre, la réforme du système de notation, la création d'un corps de remplaçants polyvalents, le recours aux emplois-jeunes pour une aide à l'enseignement dans les classes en difficulté, l'externalisation de la restauration scolaire et de certains services scolaires, la mise en réseau des établissements ruraux, sont autant d'éléments qui pourraient constituer une remise en cause des droits essentiels des personnels de l'éducation nationale.

Le Groupe Communiste Républicain et Citoyen continue de demander pour sa part l'ouverture d'un très large débat national pour l'école dans notre pays.

Ce débat n'ayant pas eu lieu, cette commission ne peut s'y substituer pas davantage qu'à une véritable concertation.

Dès lors, les compétences de la commission d'enquête sont selon nous largement débordées. Au lieu de partir de ce qui est nécessaire pour assurer l'égalité des chances, les propositions qui nous sont faites tendent à la mise en place d'une école à moindre coût.

De ce fait et malgré la qualité des auditions auxquelles nous avons procédé, je ne me sens pas autorisée à formuler des propositions dont certaines sont susceptibles de modifier substantiellement notre système éducatif sans connaître l'avis des principaux acteurs de l'école à savoir les enseignants et les personnels.

Dans le même temps, nous pensons ces propositions inadaptées à l'école de la réussite que le Groupe Communiste Républicain et Citoyen préconise.

Notre vote, contre les conclusions de la Commission signifie plus que jamais notre détermination de voir s'ouvrir sans tarder dans notre pays un débat national sur la politique éducative que nous souhaitons voir mise en oeuvre.

Hélène LUC,

Sénatrice du Val-de-Marne

Présidente du Groupe Communiste Républicain et Citoyen du Sénat

CONTRIBUTION DU GROUPE SOCIALISTE

Les sénateurs socialistes ont pris connaissance avec le plus grand intérêt, dans un délai trop bref, des conclusions et des 44 propositions présentées par les auteurs du présent rapport.

Il est pour le moins étonnant de constater que le rapport effectue de nombreux constats déjà connus de tous et dont le gouvernement actuel a déjà commencé à tirer les conclusions en élaborant de nombreuses réformes nécessaires et ambitieuses.

Une lecture rapide du rapport permet de constater que celui-ci prend la forme d'une compilation des auditions effectuées et des entretiens réalisés lors des missions par la commission. Force est de constater que les conclusions tirées de ces rencontres rejoignent fréquemment les préoccupations des ministres en charge de l'enseignement et que les données fournies par ceux-ci ont nourri le rapport.

La politique menée par le gouvernement actuel , depuis deux ans, a pris en compte l'ensemble des paramètres relevés par les rapporteurs. Ainsi de nombreuses réformes ont vu le jour ou sont en cours d'élaboration :

•  La déconcentration du mouvement des enseignants du second degré et l'amélioration de la gestion déjà déconcentrée du mouvement des enseignants du premier degré : cette réforme comportant une phase inter-académique puis une phase intra-académique permettra une accélération du traitement des demandes et une meilleure adéquation de la gestion des emplois au sein de chaque académie. Cette réforme sera opérationnelle dès la rentrée 1999 et pourra, au vu des éventuelles difficultés constatées, bénéficier d'améliorations ultérieures.

•  Le contrôle financier déconcentré de l'éducation nationale, mis en place dès 1997 et qui, fin 1999, concernera les emplois ; ce système permettra aux trésoriers-payeurs généraux de suivre, localement, l'évolution des effectifs.

•  La réforme du taux de rémunération des heures supplémentaires des enseignants qui reposait sur des bases aujourd'hui caduques a permis de dégager 740 millions de francs.

•  La solution apportée au problème des maîtres auxiliaires avec la titularisation, chaque année, depuis trois exercices budgétaires, de 5.000 à 6.000 d'entre eux, ce qui permettra de résorber d'ici peu le flux des 21.000 maîtres auxiliaires laissés pour compte par les gouvernements précédents. Leur affectation est effectuée selon les besoins pédagogiques.

•  Les 65.000 aides éducateurs recrutés dans le cadre du plan emploi-jeunes décidé par le gouvernement Jospin : ces embauches ont été financées, aux deux tiers, grâce aux crédits dégagés par la réforme du taux de rémunération des heures supplémentaires. Ces créations d'emplois répondent au souci unanimement exprimé du renforcement de la présence d'adultes dans les établissements scolaires et s'inscrivent dans le souci de la commission d'enquête sénatoriale de réformer l'éducation à moyens constants.

•  Le renforcement des emplois ATOS voulu par le gouvernement actuel (3.916 emplois créés aux termes de la loi de finances pour 1999) s'est aussi effectué à moyens constants par transferts de crédits et permet d'améliorer substantiellement l'encadrement des élèves et la carence constatée en personnel médico-social , carence due aux coupes sombres opérées dans ces emplois entre 1993 et 1997 (393 emplois supprimés).

On constate donc que, si les conclusions présentées sont partagées par tous les acteurs du système éducatif et si le rapport a le mérite d'effectuer un tour d'horizon des problèmes actuels de gestion des personnels d'enseignement, il n'apporte aucun élément nouveau au débat puisque la plupart des préoccupations dont il se fait l'écho a déjà trouvé une réponse par le biais de l'action gouvernementale.

On peut, en revanche, s'interroger sur la valeur effective des nombreuses propositions de la majorité sénatoriale (dont celle de réformer l'éducation à moyens constants) quand on se souvient du contexte d'élaboration et d'application du " Nouveau contrat pour l'école ", voulu par le précédent gouvernement et porté par cette même majorité. Les quelques 155 propositions contenues dans le nouveau contrat et dont le financement était prévu par la loi de programmation n° 95-836 du 13 juillet 1995 nécessitaient plus de 14 milliards de francs. Les mesures effectivement financées se sont réduites à une peau de chagrin et nombre d'entre elles n'ont jamais pu être appliquées, faute de crédits ; il en va ainsi, du passage à 25 élèves par classe de maternelle en ZEP, de la scolarisation renforcée des enfants à 2 ans, de l'augmentation du nombre de conseillers principaux d'éducation, de la poursuite des études dirigées au collège, de l'extension progressive des centres de documentation et d'information dans tous les collèges, de la formation continue des enseignants : toutes ces propositions n'ont été que poudre aux yeux !

On peut donc être sceptique quant au sort que subiraient les propositions de la commission d'enquête si les auteurs du rapport avaient la charge de les appliquer et, a fortiori, à moyens constants. Il est préférable de laisser le gouvernement actuel travailler dans la direction qu'il a prise et qui semble répondre aux attentes de nombreux partenaires du système éducatif.

Il est flagrant que l'intention sous-jacente de la commission d'enquête, lors de sa constitution, de prendre en défaut le gouvernement actuel sur sa politique de gestion des personnels participant à la mission de service public de l'enseignement ne trouve aucune justification aux termes du rapport. L'intitulé même de la commission d'enquête sénatoriale démontre bien à quel point la majorité de la Haute assemblée nourrissait, a priori, une vision réductrice du service public de l'éducation nationale ; alors que le système scolaire est confronté à de multiples problèmes, seul un souci de bonne gestion du personnel semble avoir animé les auteurs de la proposition de résolution visant à créer la commission d'enquête.

Souhaitant dépasser le cadre (certes important) de la bonne gestion du personnel, les sénateurs socialistes affirment leur attachement à un service public de l'éducation favorisant l'égalité des chances de tous et permettant de former les jeunes à la citoyenneté en combattant les inégalités sociales. Ils se félicitent, à la lecture des conclusions présentées, que les auteurs du rapport aient pris conscience de l'ampleur du débat et en aient élargi les termes.

COMPTE RENDU DES DÉPLACEMENTS
DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE DANS LES ACADÉMIES DE MÉTROPOLE ET D'OUTRE-MER

Pages

• Strasbourg 21 janvier 1999 224

• Aix-Marseille : 28 janvier 1999 236

• Lyon et Grenoble : 4 février 1999 243

• Corse : 11 février 1999 254

• Paris : 16 février 1999 262

• Guadeloupe : 1 er au 2 mars 1999 266

• Martinique : 2 au 4 mars 1999 287

• Guyane : 5 au 7 mars 1999 302

• La Réunion : 10 au 11 mars 1999 315

• Rennes : 9 mars 1999 325

• Créteil : 18 mars 1999 330

Compte rendu du déplacement
dans l'académiede Strasbourg,
21 janvier 1999

Participants

MM. Adrien Gouteyron, président, Jean-Léonce Dupont, vice-président, et M. Francis Grignon, rapporteur.

Programme

9 heures : rencontre avec la presse au rectorat

9 h 40 : réunion de travail au rectorat avec le recteur, le secrétaire général de l'académie, les inspecteurs d'académie, le chef du service organisation scolaire et statistiques, le directeur des ressources et relations humaines du rectorat et le chef du service formation et développement à la direction régionale de l'agriculture.

12 h 30 : rencontre avec le proviseur du lycée technique hôtelier d'Illkirch

13 heures : déjeuner au lycée hôtelier, élargi aux élus locaux

14 h 30 : rencontre à l'école élémentaire Fischart à Strasbourg, dans le quartier de la Menau.

15 h 45 : rencontre avec l'équipe de direction du collègue Vauban à Strasbourg

17 h 15 : rencontre avec le trésorier-payeur-général et le contrôleur financier

Réunion de travail au rectorat

L'académie de Strasbourg accueille 2,9 % des élèves de l'enseignement public et privé et présente certaines spécificités concernant notamment l'organisation d'un enseignement religieux dans les établissements publics.

On note également un développement de l'apprentissage dans les CFA publics et privés très supérieur à la norme nationale.

Du fait d'un taux de chômage, qui est le plus bas de France, l'insertion des jeunes diplômés est rapide et aisée. L'enseignement professionnel n'est pas moins important que dans les autres académies mais le passage en seconde est inférieur de 6 % par rapport à la moyenne nationale compte tenu du développement des formations professionnelles. Un contrat d'académie est à l'étude et porte en particulier sur le problème de la gestion des ressources humaines.

Les effectifs des élèves du 1er degré ont enregistré une baisse récente mais l'Alsace se caractérise par un faible taux de préscolarisation à deux ans (16 % dans le Bas-Rhin contre 33 % pour la moyenne nationale, et 0 % à Mulhouse dans le Haut-Rhin).

Les chiffres de l'enseignement préélementaire doivent être pris avec précautions, compte tenu de la fréquentation irrégulière en maternelle, notamment pour les enfants de deux ans.

Dans le second degré , on a constaté une réduction de 150 élèves dans les collèges et de 200 élèves dans les lycées d'enseignement général et technologique.

S'agissant du 1er degré , l'académie effectue des prévisions par poste et non par heure d'enseignement et dispose de postes en réserve : l'ajustement se réalise à l'occasion de deux comités techniques paritaires, l'un en février et l'autre en juin pour les cas litigieux, les décisions finales étant prises en novembre.

Les moyens sont ventilés dans le souci d'éviter des fermetures de classes dans le 1er degré.

Pour les lycées, la dotation horaire globale est déléguée aux établissements et celle-ci, après vérification, est calculée pour apporter un certain " confort " aux établissements.

L'académie s'efforce par ailleurs, dans un souci de contractualisation d'attribuer un " portefeuille " de dix lycées à chaque inspecteur afin de vérifier l'utilisation des moyens par chaque établissement ainsi que l'adéquation entre les prévisions et la réalité des besoins.

L'une des difficultés principales de gestion résulte de l'ajustement final des besoins avec les règles de la gestion des personnels telle qu'elle résultera du mouvement déconcentré , les personnels concernés devant connaître leur affectation en juin, ce qui aura pour conséquence d'accroître la marge d'incertitude.

Les maîtres auxiliaires et les titulaires académiques apportent un certain confort de gestion même si des affectations plus précoces rendront la gestion des moyens plus aléatoire ; la période de vacances pourra être mise à profit pour procéder aux ajustements nécessaires.

S'agissant du maintien du barème pour les affectations intra-académiques, ce barème comportera une part nationale et une part académique à l'exception de quelques postes à exigences particulières. Ces postes seront attribués selon des critères nationaux puis une part sera laissée à la négociation pour les postes à exigences particulières, qu'il s'agisse des ZEP qui sont déjà prises en compte dans le barème, des établissements en zone rurale ou des sections européennes qui sont concentrées à hauteur de 12 % dans l'académie de Strasbourg. S'agissant de la part académique du barème, celle-ci est détaillée dans un BO spécial.

Les prévisions sont établies par l'académie en fonction de l'évolution attendue des effectifs, aujourd'hui à deux ans pour le second degré, contre quatre ans auparavant. Quant aux moyens d'enseignement, ils étaient envisagés dans une perspective de cinq ans pour les collèges et les lycées d'enseignement général, c'est-à-dire jusqu'en 2001.

Dans cette perspective, l'académie prend en compte les " éléments sociaux " permettant d'obtenir un rattrapage dans les ZEP : à cet effet, 600 indemnités spécifiques ont été prévues ainsi qu'une dotation supplémentaire de 46 équivalents-temps plein ; le 1er degré devrait bénéficier de 38 remplaçants supplémentaires, de sept conseillers principaux d'éducation et de douze assistantes sociales et infirmières.

Le directeur de l'enseignement scolaire du ministère a récemment visité toutes les académies pour apprécier les besoins.

Les résultats de ces efforts peuvent être évalués selon plusieurs indicateurs, notamment en termes de réussite aux examens, de taux de sortie sans qualification, d'insertion professionnelle, de taux de redoublement, d'évaluation en classe de CE2, de 6e et de seconde, ce qui constitue autant d'instruments pour organiser le travail en classe et répondre aux besoins des chefs d'établissement.

Ces indicateurs peuvent être croisés avec des éléments sociaux dans le cadre de la contractualisation selon que l'on privilégie l'obligation de résultats ou de moyens : les moyens attribués aux ZEP s'ajoutent ainsi aux dotations horaires globales.

S'agissant des activités d'inspection et d'évaluation , l'académie intervient dans le programme d'inspection en privilégiant les thèmes nationaux ou locaux.

Les inspecteurs généraux et les inspecteurs pédagogiques régionaux " établissements et vie scolaire " contrôlent les établissements et évaluent les personnels de direction, ce qui permet de mieux répartir les moyens ; il serait souhaitable que les inspecteurs sortent de leur champ disciplinaire, ce qui constituerait une sorte de révolution culturelle.

L'IGAEN joue un rôle d'alerte pour les dysfonctionnements spécifiques mais ne procède pas à une analyse globale du fonctionnement des établissements dans le second degré. Si un IPR de lettres constate dans un établissement une maîtrise insuffisante de la langue française par les élèves, celui-ci en rend compte au recteur ; cependant l'académie ne dispose que de vingt inspecteurs et de deux inspecteurs pédagogiques pour 6.000 enseignants auxquels il convient d'ajouter des conseillers pédagogiques dans chaque département, ces moyens permettant de repérer des dysfonctionnements dans les classes. Un plus grand nombre d'inspecteurs exerçant des fonctions administrative et pédagogique est donc nécessaire.

S'il conviendrait de renforcer les prérogatives des chefs d'établissement, cet objectif ne devrait pas porter sur le recrutement des enseignants mais plutôt sur le renforcement de leur rôle pédagogique afin de réduire le taux de sortie sans qualification, d'orienter davantage les élèves en seconde et d'entreprendre des actions de rattrapage et de soutien dans la maîtrise du français.

Le renforcement de ce volet pédagogique des personnels de direction permettrait de réduire le déphasage entre la notation administrative et pédagogique des enseignants.

Il convient par ailleurs de rappeler que les chefs d'établissement assistaient autrefois aux cours et que la création des IPR a été une novation importante.

D'une manière générale, la personnalité des chefs d'établissement apparaît plus importante que leur diplôme. Quant à leur rôle éventuel dans le choix de leurs enseignants, force est de reconnaître que le modèle de l'enseignement privé ne serait pas transposable du fait des grandes masses de l'enseignement public où se pose un problème de régulation.

S'agissant des enseignants en surnombre , ce phénomène concerne d'abord les maîtres auxiliaires et les professeurs de 4ème technologique en collège.

Il existe par ailleurs des surnombres qui résultent des ajustements intervenant dans les établissements compte tenu des modifications de la carte scolaire ; s'ils peuvent être constatés, par exemple en philosophie, ces professeurs peuvent être utilisés pour les remplacements, car on ne peut dédoubler ces classes, dans les CDI... mais ils ne restent pas inutilisés.

Quant à la définition même des surnombres, on peut considérer que les emplois budgétaires correspondent à des chaises disponibles, les surnombres ne disposant que de strapontins : on peut ainsi dénombrer 200 surnombres dans l'académie en dépassement de la dotation budgétaire du chapitre 31-93, leur paie étant versée par le Trésorier payeur général ; ils représentent 1,8 % des emplois et ils sont rattachés à un établissement.

Leur utilisation par le chef d'établissement fait l'objet d'un contrat passé avec les inspecteurs selon les disciplines.

Du fait de leur réemploi massif, 500 maîtres auxiliaires sont aujourd'hui utilisés, notamment comme personnels de surveillance, dans l'académie, soit 10 % des effectifs enseignants.

Par ailleurs, le développement des blocs d'enseignement permet de réduire le recours aux heures supplémentaires, de même que le partage de service entre des établissements peu éloignés.

L'académie se caractérise par ailleurs par des collèges de dimension importante puisque la moitié d'entre eux comporte plus de 1000 élèves ; le développement d'une bivalence disciplinaire dans les petits collèges serait de nature à en faciliter la gestion mais, à l'exception des professeurs de langue vivante, cette bivalence subsiste malgré la disparition des PEGC. Quant à l'attitude des enseignants à l'égard des heures supplémentaires, celle-ci peut être considérée comme ambivalente.

Il convient par ailleurs de distinguer les surnombres de l'utilisation des maîtres auxiliaires et des titulaires académiques, ces derniers pouvant soit être affectés sur un poste, soit rester effectivement en surnombre dans l'attente d'un remplacement. L'académie a réemployé à la rentrée 1997 tous les maîtres auxiliaires et tous les enseignants " en surnombre sont affectés à des remplacements ou rattachés à des établissements et utilisés par ces établissements. "

Des surnombres " disciplinaires " sont notamment constatés en sciences physiques mais les jeunes titulaires académiques sont de plus en plus affectés sur des postes permanents et le " lissage " décidé par le ministère sur les concours devrait permettre de résorber les surnombres subsistants dans quelques années.

L'académie par ailleurs ne s'interdit pas de recourir à des contractuels " professionnels " pour certaines spécialités très pointues et n'a recruté à la dernière rentrée qu'une dizaine de maîtres auxiliaires sur des postes fixes.

S'agissant des modalités de remplacement , il ne serait pas inconcevable de recourir davantage à des stagiaires d'IUFM ; dans le 1er degré, le problème du remplacement est résolu sans maîtres auxiliaires avec le recours aux listes complémentaires ; 40 à 50 emplois de remplacement sont affectés sur des postes de titulaires.

La durée des congés de maternité est un peu plus long dans l'académie du fait d'une féminisation du corps enseignant de 80 % et du fait que le nombre d'enfants de ces enseignantes est un peu supérieur à la moyenne nationale.

S'agissant du second degré, 6,96 journées en moyenne ne sont pas assurées par année scolaire du fait de l'absentéisme ; l'académie recourt aussi à des personnels vacataires pour les remplacements.

Les mises à disposition portent sur dix postes affectés notamment à des associations organisant des voyages scolaires ; certaines de ces activités périscolaires sont utiles mais sont coûteuses en termes d'emplois.

L'apprentissage des langues vivantes est très développé dans l'académie, notamment dans le 1er degré où il se développe avec l'appui des collectivités locales, lesquelles consacrent 4 milliards de francs à cette action : 96 % des classes le pratiquent en CE2-CM2 ainsi que de nombreuses classes préélémentaires. L' enseignement bilingue est assuré sur la base de 13 heures en français et de 13 heures en allemand ; cet enseignement est coûteux et l'académie ne dispose pas de titulaires en nombre suffisant. Il est financé par des fonds de concours des collectivités locales et est assuré par des contractuels : 5.000 élèves en bénéficient dans le primaire et les premiers bénéficiaires arrivent aujourd'hui en collège.

Les sections européennes représentent en Alsace 12 % de l'ensemble des sections existantes.

Les sections trilingues en classe de 6e constituent un surcoût important pour l'éducation nationale.

Ce dispositif est complété par un programme d'aide aux langues et à la culture régionale qui bénéficie d'une aide des collectivités locales portant notamment sur les manuels.

Ces programmes ambitieux soulèvent des problèmes de formation des maîtres dans le 1er degré et le secondaire : le centre de Gebwiller s'est spécialisé dans ces formations mais les étudiants répugnent à s'investir dans ces disciplines, de même que les professeurs des écoles. Au total, ces filières présentent un caractère quelque peu élitiste, l'enseignement professionnel étant également concerné par cette politique du bilinguisme.

Dans le primaire, 25 postes sont affectés à cet enseignement selon le principe " un maître, une langue ".

Cet enseignement a fait l'objet d'une évaluation nationale : le bilan apparaît positif pour les élèves qui présentent des résultats au moins aussi bons que ceux qui reçoivent un enseignement traditionnel ; il faut cependant souligner la qualité de leurs enseignants, le recrutement sélectif de ces élèves mais aussi des résultats qui ne sont pas toujours à la hauteur des espérances des familles.

L'enseignement agricole ne représente que 10 % des effectifs des élèves et l'académie ne comporte qu'un seul établissement à temps plein, l'enseignement agricole privé étant peu développé et ne recueillant que de faibles effectifs.

Les Maisons familiales sont inconnues dans l'académie.

Du fait de la croissance des effectifs, il n'existe pas de surnombres tandis que le recours aux heures supplémentaires devient de plus en plus important.

Les maîtres auxiliaires y sont inconnus mais l'enseignement agricole utilise de nombreux agents contractuels, les non titulaires représentant 25 % des enseignants.

L'objectif de croissance raisonné des effectifs a plutôt concerné l'enseignement agricole privé et s'est traduit, dans le public, par une augmentation des élèves par classes sans création de classes nouvelles.

La progression des effectifs est de 1,6 % par an, et entre 2,5 à 3 % pour le public, ce qui se traduit par une impossibilité d'accueillir tous les élèves, étant rappelé que l'enseignement agricole n'a pas la même obligation de scolarisation que l'enseignement général et que les objectifs d'insertion des élèves restent prioritaires.

Afin de réduire un recours excessif aux heures supplémentaires, six agents ont été recrutés au niveau de la région à la rentrée 1998, selon des critères identiques à ceux de l'éducation nationale, c'est-à-dire la licence.

Les enfants d'agriculteurs représentent encore 20 % des effectifs et les services 10 % ; les formations agro-alimentaires sont réduites mais deux CFA accueillent 540 apprentis. Il existe des contacts et des relations exemplaires entre les services du rectorat et l'éducation nationale.

Entretiens au lycée technique hôtelier d'Illkirch

Cet établissement propose des filières très spécifiques et des spécialités professionnelles très pointues (restauration, hôtellerie, tourisme) se déclinant en BEP, baccalauréats, BTS et même une maîtrise à bac + 2.

C'est le lycée hôtelier le plus important de France (1 250 élèves) dispensant toutes les formations dans le domaine de la cuisine et de l'hébergement. Celles-ci comportent des stages en entreprise validés par les tuteurs et auxquels sont associés les professeurs d'enseignement général du lycée.

Le recrutement des enseignants est problématique du fait de la difficulté des concours, notamment dans la filière cuisine. Les élèves sont triés sur le volet et leur motivation est d'abord prise en compte.

Le lycée accueille de nombreux intervenants extérieurs.

Il comporte un internat et reste épargné par les difficultés que rencontrent la plupart des établissements.

A partir de la dotation horaire globale donnée par le rectorat, le proviseur dispose d'un volant d'heures permettant d'assurer les derniers ajustements lors de la rentrée, soit une vingtaine d'heures pour 1.000 heures de DHG.

Les établissements, dans le cadre de leur autonomie, disposent d'une carte d'options qui n'est pas suffisamment maîtrisée au niveau académique : alors que l'ouverture de ces structures relève normalement de l'académie, en fait des ateliers sauvages sont transformés en options.

La " coloration " d'un poste par l'établissement ne fait souvent qu'anticiper l'ouverture d'une section.

Dans la réalité, les ouvertures ou les modifications de sections restent marginales et les négociations interviennent en octobre pour la rentrée suivante, l'académie se prononçant ensuite sur la suppression ou la création de ces structures en fonction des moyens disponibles.

Les personnels ATOS effectuent 171 heures par mois. Le lycée est ouvert le soir et le samedi dans le cadre de la formation continue. Tous les postes ne sont pas pourvus par des titulaires, et la gestion des auxiliaires est très déconcentrée, les concours étant organisés par le rectorat sous le contrôle du ministère à l'issue d'une négociation portant sur le nombre de postes mis aux concours.

Visite de l'école élémentaire Fischart

Cette école comporte 17 classes accueillant 334 élèves dont deux classes d'adaptation pour les élèves en grande difficulté.

Elle est située à Strasbourg dans le quartier très défavorisé de la Menau dont la situation se dégrade progressivement du fait de l'arrivée de communautés d'origine étrangère (ressortissants turcs, des pays du Maghreb, de l'Afrique, de l'Europe de l'Est, des pays du sud-est asiatique) dont les enfants représentent souvent 70 % des effectifs par classe et à qui il faut d'abord apprendre à cohabiter.

Les équipes enseignantes sont peu stables puisque la moitié d'entre elles quittent l'école après une année scolaire ; sur 17 enseignants, l'école ne comporte que cinq enseignants masculins.

L'ancienne équipe enseignante a disparu, sa pédagogie n'étant plus adaptée à la nouvelle population de l'école.

L'école vient d'être classée en ZEP dans une académie qui était " sous zépée " ; afin d'y remédier, 600 indemnités spécifiques pour les enseignants viennent d'être créées.

Les nouveaux réseaux d'éducation prioritaires constituent un sas précédant le classement en ZEP et devraient permettre d'éviter une stigmatisation de ces zones.

Le travail en équipes apparaît déterminant et le directeur se doit d'être pédagogue ; l'aménagement des rythmes scolaires est de nature à introduire des éléments déstabilisants. Les effectifs moyens sont de 25 élèves par classe et l'école dispose de classes particulières, de conseillers d'orientation et de rééducateurs.

Les effectifs de l'école tendent à se réduire dès le CP du fait de la concurrence des établissements privés, du départ des familles moins défavorisées, d'une violence qui se développe dans le quartier depuis deux ans, surtout dans la rue.

La violence est maîtrisée au sein de l'école grâce à quatre emplois jeunes dont l'un est affecté à l'" action citoyenne " (brigade verte, jeux de cour, gestion d'un jardin familial, respect de l'environnement, prévention des dégradations dans l'école, des intrusions et des violences entre élèves).

Les enfants doivent réparer les dégradations commises, les parents y étant associés à l'occasion de réunions trimestrielles qui s'ajoutent au conseil d'école.

L'école bénéficie par ailleurs du dispositif RASED.

D'une manière générale, ce type d'école n'est pas demandé par les jeunes enseignants sortant de formation mais la directrice, déchargée totalement de cours, s'efforce de conserver ceux qui y sont affectés.

Afin d'assurer un remplacement des enseignants en congé de maladie-maternité, les stages de formation continue sont réduits. La réforme de la formation continue qui serait dispensée en dehors du temps d'enseignement permettrait de réduire les besoins nécessaires au remplacement.

Le potentiel de remplacement dans l'académie est inférieur à la moyenne nationale et la réduction des effectifs par classe en ZEP conduit à fermer des classes.

Compte tenu de la dégradation continue de ces quartiers, les élèves sont souvent orientés en SEGPA au collège. Le suivi des élèves est assuré avec le collège du secteur dans le cadre des contrats de réussite en ZEP.

Les problèmes psychologiques des enfants ne peuvent être pris en compte en classe, qu'il s'agisse de la maîtrise du langage et de la motricité. Les maîtres de soutien sont des enseignants non affectés à une classe mais chargés des élèves en grande difficulté pédagogique ; ils dispensent des cours individualisés d'une heure par jour pendant six semaines au terme desquelles l'élève réintègre sa classe. Le maître de soutien qui est affecté à l'école s'occupe d'abord des classes de CE2.

Les enfants très violents font l'objet d'un dossier psychologique. L'évaluation de cette école traduit la dégradation progressive du quartier, même si la violence est maîtrisée au sein de l'école et dans les classes.

Les réactions des syndicats et des parents d'élèves semblent aujourd'hui traduire un sentiment selon lequel l'effort effectué en faveur des ZEP a atteint ses limites et que des efforts doivent également être engagés en zone rurale.

Visite du Collège Vauban

Cet établissement de taille moyenne accueille 432 élèves et se caractérise par une stabilité de son équipe enseignante : trois remplaçants y sont actuellement affectés.

Sa dotation horaire globale vient d'être réduite et sept heures ont été " rendues " à l'inspection académique en 1998 pour être utilisées dans un autre établissement, alors que les effectifs d'élèves du collège sont restés constants.

Ce collège accueille une forte proportion d'enfants de l'immigration, ce qui conduit l'équipe de direction à entretenir des contacts fréquents avec les familles et notamment les mères d'élèves.

Les effectifs moyens sont de 26 élèves par classe ; 12 heures de la DHG sont affectées à des sections de latin et de grec et 18 heures à la section européenne " anglais ".

Le conseil d'administration doit à cet égard définir la politique de l'établissement qui peut consister à créer des options attractives de langues rares et des sections européennes ou privilégier le soutien aux élèves en difficulté.

L'offre de l'italien en langue vivante a été récemment abandonnée.

S'agissant des prérogatives et de l'autonomie de l'équipe de direction, celles-ci s'exercent au travers du projet d'établissement qui permet d'introduire une certaine souplesse pédagogique ; les sections trilingues sont très coûteuses en emplois et la moitié des moyens de l'établissement sont consommés pour les langues vivantes.

En cas de surplus d'heures, une demi-heure supplémentaire peut être consacrée à l'enseignement du français chaque semaine ou ces surplus peuvent être annualisés et être utilisés en actions de soutien destinées à récupérer un petit groupe d'élèves ; ces formules doivent être négociées avec le rectorat, réclament une organisation complexe et se heurtent parfois à une résistance des enseignants.

S'agissant du recrutement de certains personnels non enseignants, les collèges recrutent et gèrent les emplois-jeunes, y compris pour ceux qui sont affectés dans les écoles primaires du secteur, sous le contrôle de l'académie.

Réunion avec le trésorier-payeur général
et le contrôleur financier

Depuis un an, un contrôle financier déconcentré des emplois s'est substitué au contrôle national qui avait certes ses défauts mais aussi ses qualités.

Ce contrôle permet d'appréhender les mouvements intra-académiques des personnels, de vérifier que les gestionnaires ne dépassent pas l'enveloppe qui leur est attribuée et fait apparaître les modifications de situation des personnels.

Cette vérification ne porte que sur les volumes physiques et financiers et ne permet pas d'identifier les personnels concernés.

Ce contrôle s'effectue en rapprochant le décompte des emplois du fichier de paie mais il ne permet pas de contrôler l'usage fait des heures supplémentaires, le contrôle ne portant que sur l'ensemble de ces heures.

Il n'appartient pas à la trésorerie générale d'effectuer un contrôle individuel sur les enseignants ; la seule vérification intervient au moment de la paie.

S'agissant de l'appréciation des surnombres, il convient de rappeler que les délégations d'emplois accordées aux académies correspondent à un certain nombre de postes.

Le contrôle permet de s'assurer que la somme des délégations dans les académies correspond à l'autorisation budgétaire ; il convient d'y ajouter les surnombres légalement autorisés.

Ces délégations couvrent en fait tous les " arrangements ", ce qui conduit à s'interroger sur l'existence éventuelle de " surnombres locaux ".

Il existe à cet égard deux types de surnombres : les vrais surnombres constatés par rapport aux postes prévus, que l'on s'efforce de résorber et les surnombres " frictionnels " qui résultent de nécessaires ajustements : ces derniers cas visent par exemple les enseignants recrutés pour une courte période (du 1er au 15 septembre) pour assurer la rentrée, ces postes étant gagés par des départs en retraite programmés.

S'il convient d'éliminer les surnombres structurels, il n'en est pas de même pour les surnombres frictionnels, sauf à entraver le fonctionnement du service public de l'éducation pour quelques semaines.

La décision prise au milieu de l'année 1997 de déconcentrer le contrôle financier permettra d'abord de " compter " les enseignants du second degré qui relèvent de différents corps : ce contrôle a déjà été engagé pour les personnels administratifs et le 1er degré ; au rectorat, un logiciel est devenu opératoire depuis la fin 1998 pour les personnels du second degré.

Il convient de rappeler que le contrôle de la mise en oeuvre du budget de l'éducation nationale n'était pas assuré auparavant dans les académies.

Les premiers résultats feraient apparaître des surnombres locaux importants qui dépassent les simples surnombres frictionnels.

Le contrôle ne permet pas de détecter les enseignants qui n'enseignent pas, ni les mises à disposition payées par le rectorat. La trésorerie générale n'a pas pour vocation de contrôler les mises à disposition dans des organismes périscolaires. Des documents sur les modalités du contrôle exercé par la trésorerie générale seront fournis à la commission d'enquête.

Compte rendu du déplacement
dans l'académie d'Aix-Marseille,
28 janvier 1999

Participants

MM. Jean-Léonce Dupont, vice-président, André Vallet et Jean-Claude Carle, rapporteurs-adjoints et Claude Domeizel.

Programme

9 heures 30 : réunion avec le recteur, le secrétaire général, les inspecteurs d'académie, le directeur des services départementaux, la directrice de l'IUFM, le chef de la DAMECO, le doyen des IA-IPR, le directeur des ressources humaines, les chefs de service de l'organisation scolaire, des personnels enseignants, des personnels ATOSS, de l'enseignement privé, le chef du service formation et développement à la direction régionale de l'agriculture.

13 heures : point de presse au lycée professionnel de La Viste.

13 heures 30 : rencontre avec M. Antonetti, proviseur du lycée professionnel de La Viste, à Marseille.

14 heures : déjeuner au lycée professionnel de la Viste, élargi aux élus locaux.

16 heures : visite de l'école élémentaire Ambrosini à Marseille.

17 heures : rencontre avec le proviseur et les enseignants du collège Arenc Bachas à Marseille.

Réunion de travail au rectorat

La population de l'académie d'Aix-Marseille représente 4,4 % de la population nationale et la population scolaire s'élève à 638 102 élèves, étudiants et apprentis, dont 44,7 % pour le premier degré et 38,2 % pour le second degré.

L'académie d'Aix-Marseille se caractérise par une relative dégradation de ses résultats par rapport aux autres académies. En 1975, ses résultats la plaçaient dans le peloton de tête et nettement au dessus de la moyenne nationale, alors qu'aujourd'hui -s'agissant du pourcentage de jeunes d'une classe d'âge lauréats au baccalauréat- les performances d'Aix-Marseille sont inférieures à la moyenne nationale (60,6 % contre 61,5 %) la classant au 19 e rang de l'ensemble des académies. Au-delà de ce chiffre, l'académie est caractérisée par de fortes disparités départementales puisque le département des Bouches-du-Rhône, qui représente 70 % de la population, a des résultats très en-dessous de la moyenne nationale.

La dégradation des taux de réussite des élèves doit être mise en corrélation étroite avec la dégradation relative de la situation économique de la région PACA en général et du département des Bouches-du-Rhône plus particulièrement.

Pour répondre à cette situation globalement " plus défavorable ", il faut souligner que la " structure scolaire " est plus tendue dans l'académie que pour l'ensemble de la France et qu'elle s'est détériorée. Ceci est particulièrement vrai en maternelle, en primaire et dans le premier cycle du secondaire, alors que la situation est plus favorable pour les enseignements généraux et technologiques. De plus, la dispersion de la taille des classes amplifie encore plus les différences, puisqu'on constate à tous les niveaux une proportion élevée de classes chargées dans l'académie, en dépit de l'existence des deux départements ruraux et montagnards.

Face à cette situation, la volonté affichée au niveau du rectorat est de se recentrer sur des objectifs essentiels, tels que la diminution de moitié du nombre d'élèves sortant sans qualification et l'augmentation du nombre de bacheliers dans les filières technologiques, professionnelles et scientifiques. La dégradation de l'environnement socio-économique de la région plaide en faveur du développement de la formation continue, comme instrument de politique volontariste favorisant l'émergence de nouveaux métiers.

S'agissant des moyens à mettre en oeuvre, il s'agit de ne pas céder au consumérisme tous azimuts qui fait perdre de sa cohérence et de sa continuité à l'action éducative. Il faut s'attacher à revaloriser la qualité du travail personnel de l'élève pour apprécier le niveau pédagogique de l'enseignant. La mise en place des bassins de formation doit permettre la mutualisation des ressources et des compétences académiques. Enfin, les efforts doivent porter sur le renforcement de la formation continue en réorganisant les GRETA.

A court terme, et pour la prochaine rentrée, les moyens supplémentaires seront consacrés, pour l'essentiel, aux lycées professionnels et à la réduction des classes surchargées.

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S'agissant de l'organisation du premier degré, le rectorat dispose d'une relativement grande autonomie car les postes sont globalisés et c'est l'inspecteur d'académie qui décide des affectations. Lorsque les dotations sont importantes, les consignes ministérielles ont pour effet de " flécher " un certain nombre de postes. Ceci entraîne parfois des dysfonctionnements au niveau local, entre les " annonces ministérielles ", la politique du rectorat et les attentes des parents. Ainsi, dans les Bouches-du-Rhône, les effectifs d'élèves scolarisés dans le premier degré ont diminué de 3 350 unités, mais une dotation supplémentaire de 75 postes a été accordée pour améliorer le taux d'encadrement dans les ZEP (postes " fléchés ") et abaisser à 25 le nombre d'élèves par classe en maternelle. Or il aurait sans doute été préférable de renforcer les moyens en primaire, car le taux de préscolarisation à deux ans a diminué dans le département et les taux de fréquentation en maternelle sont très irréguliers.

Les départements des Alpes de Haute-Provence et des Hautes-Alpes sont des départements montagnards, avec plusieurs communes sans école, et plusieurs écoles à classe unique ou seulement deux classes. Le taux d'absentéisme est évalué à 5 % environ et le taux de professeurs remplaçants s'élève à environ 7,6 %. Pour faire face aux besoins accrus de remplacement à certaines périodes de l'année, on renforce les moyens de remplacement en jouant sur les périodes où peuvent se faire les stages de formation continue. En dehors des périodes de remplacement, les enseignants sont rattachés aux écoles sur des tâches identifiées.

A certains moments, notamment dans le Vaucluse, il a fallu fermer des écoles, faute de remplaçants.

Le problème du remplacement, c'est de trouver les personnels pour occuper les postes accordés puisque, depuis 1998, l'utilisation des listes complémentaires est strictement encadrée.

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Dans l'enseignement privé, il n'y a pas de contingentement des remplaçants, qui sont soit des vacataires, soit des enseignants remplaçants à titre permanent.

Dans le second degré , le recensement des enseignants montre que tous ne sont pas en poste devant les élèves. Ainsi dans les Hautes-Alpes, sur 727 enseignants, 700 sont devant les élèves, 16 sont conseillers pédagogiques et 11 équivalents temps plein bénéficient de décharges syndicales, d'emplois de réadaptation, d'emplois dans des équipes d'animation pédagogique ou une mutuelle.

Ces postes ne sont pas très importants et ils donnent une certaine souplesse dans la gestion des personnels enseignants en offrant aux enseignants, dans leur carrière, des temps " de pause ".

S'agissant du taux d'encadrement dans les lycées, les classes sont en moyenne de 28,9 élèves dans l'académie, mais 216 divisions comportent encore plus de 35 élèves.

La situation entre les établissements reste très hétérogène, du fait du manque de locaux à certains endroits, des choix des élèves privilégiant telle ou telle formation et d'un nombre insuffisant d'enseignants dans l'enseignement technologique par rapport à l'enseignement général.

Globalement, sur les dix dernières années, les effectifs scolarisés en lycées et lycées professionnels publics sont restés stables.

La gestion des remplaçants dans le secondaire relève du rectorat et elle est rendue complexe par la monovalence des enseignants et le nombre de disciplines enseignées.

Pour les congés d'une durée inférieure à quinze jours, c'est au chef d'établissement d'organiser le remplacement, en utilisant un quota d'heures supplémentaires effectives, soit pour payer les enseignants de son établissement qui effectuent le remplacement, soit pour payer des vacations d'étudiants, dans la limite de 200 heures par an par étudiant. Ils peuvent également utiliser le volant d'enseignants remplaçants rattachés à l'établissement.

Pour les congés supérieurs à quinze jours, le rectorat fait appel aux enseignants remplaçants affectés sur zone, payés à l'année et qui en dehors des périodes de remplacement, doivent effectuer des tâches pédagogiques. Cette solution est difficile à mettre en oeuvre car, par définition, ces tâches pédagogiques doivent pouvoir être interrompues à tout moment pour rester compatibles avec les tâches de remplacement.

Les moyens de remplacement sur zones ne correspondent pas exactement aux besoins exprimés par discipline. Le rectorat répartit le volet de remplacement ainsi que les enseignants en surnombre sur les zones de remplacement. Pour les disciplines en surnombre (philosophie, histoire-géographie et sciences économiques), le rectorat peut théoriquement imposer aux enseignants concernés d'effectuer des remplacements dans d'autres disciplines, mais en pratique cela s'avère très difficile surtout si les disciplines sont éloignées.

Du point de vue des remplacements, et plus généralement d'un point de vue pédagogique, la bivalence notamment pour le premier cycle du collège présente un intérêt certain. Elle facilite la transition avec l'école primaire et permet un rapprochement entre champs disciplinaires voisins, en favorisant un travail d'équipe.

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S'agissant de l'enseignement agricole , il faut noter la forte prédominance de l'enseignement public. Sur les dix dernières années, les effectifs d'élèves ont fortement augmenté et certaines sections sont très attractives, ce qui entraîne des classes très chargées avec plus de 35 élèves.

L'engagement de modération des effectifs s'est trouvé en concordance avec le fléchissement démographique constaté depuis 1995 et à la rentrée 1998-1999, l'objectif de croissance de 2,5 % n'a même pas été atteint.

L'enseignement agricole est caractérisé par l'importance des enseignants non titulaires, embauchés pour répondre à la forte croissance des effectifs scolarisés sur les dix dernières années car la création de postes de titulaires avait été insuffisante.

Les remplacements sont financés sur une enveloppe globale qui sert également à rémunérer les enseignants non titulaires.

S'agissant des emplois-jeunes , 3 200 ont été créés dans l'académie sur des postes bien définis, tels que le soutien éducatif ou l'aide aux nouvelles technologies. Néanmoins, la difficulté réside dans le type de formation à définir pour les titulaires de ces emplois-jeunes afin qu'ils puissent accéder à un emploi définitif.

En ce qui concerne la déconcentration du mouvement , il faut noter que le principe en est accepté par les enseignants. A partir de la dotation horaire globalisée qui leur est attribuée, les établissements vont, en fonction de leurs besoins, identifier leurs postes, notamment ceux à exigence particulière. Les personnels enseignants vont établir leurs voeux sur les postes ainsi déterminés. Le barème comporte une part nationale et une part académique, qui pour l'instant reste composée d'éléments déterminés au niveau national. Mais à l'avenir, il faudrait introduire, en concertation avec les syndicats d'enseignants, une certaine flexibilité sur la part académique du barème afin de permettre une meilleure prise en compte des spécificités locales.

Visite de l'école élémentaire Canet-Ambrosini

Cet établissement situé dans les quartiers nord de Marseille est classé en ZEP. Il accueille 143 élèves répartis sur 6 classes, dont une -le CM2- est délocalisée, faute de place, dans l'école élémentaire voisine. Les effectifs moyens sont de 23,83 élèves par classe.

Les enseignants, dans un établissement classé en ZEP doivent obligatoirement apprendre à travailler en équipe.

A priori, le classement en ZEP n'induit pas un profil particulier d'enseignant mais suppose une adhésion forte au projet d'établissement. L'académie de Marseille a créé des postes d'enseignant-référent qui accompagnent les jeunes enseignants nommés en ZEP et l'IUFM a développé un module d'enseignement spécifique.

Le projet pédagogique de l'établissement doit veiller à donner un sens aux apprentissages enseignés à l'école d'autant plus que l'apport familial est quasi inexistant.

A priori, un noyau d'enfants effectue tout son premier cycle dans cette école, mais il faut intégrer -souvent en cours d'année- quelques enfants primo arrivants, dépourvus de tout acquis fondamental. L'origine nationale des élèves est en outre très variée.

Le bâtiment, dans une situation relativement dégradée, a fait l'objet de seize cambriolages en deux ans jusqu'à ce qu'il soit équipé d'une alarme et qu'un concierge soit recruté. Mais il souffre de plus d'un manque de moyens, faute de place pour installer une bibliothèque et un site informatique.

Visite du collège Arenc Bachas

Le collège Arenc Bachas est un établissement sensible, situé en ZEP, qui accueille 470 élèves en provenance à plus de 90 % de catégories socio-économiques défavorisées. 55 % des familles dont ils sont issus vivent de revenus de transfert.

Le projet d'établissement prend en compte ces réalités et privilégie les actions de solidarité et la mutualisation des ressources. Les enseignants sont intégrés dans une équipe pédagogique très soudée.

Les actions-pilotes portent sur l'éducation à la citoyenneté, l'ouverture sur les disciplines artistiques et la réflexion sur la violence. Sur ce dernier point, la structure familiale de l'établissement et la présence de deux personnes nommées dans le cadre du plan anti-violence ont permis d'améliorer la situation, sans la rendre totalement satisfaisante.

Les effectifs d'élèves par division sont en moyenne de 20 à 24. Il est apparu que pour suivre correctement les élèves, il fallait développer des relations plus suivies entre le CM2 et la 6 e et entre la 3 e et la seconde. Notamment, le collège s'est attaché à réduire la fréquence des décisions d'orientation quasi systématiques vers des BEP où les élèves sont condamnés à l'échec.

Pour résoudre les difficultés particulières de cet établissement, l'équipe d'encadrement est notamment renforcée par une assistante sociale à temps plein et une infirmière à mi-temps qui effectue l'autre partie de son service dans le secteur géographique du recrutement du collège.

S'agissant des qualités spécifiques attendues pour enseigner dans ce type de collège sensible, il a été reconnu qu'une formation complémentaire adaptée, sous forme de stage, serait nécessaire. Par ailleurs, il conviendrait de développer l'information des jeunes enseignants en IUFM sur les caractéristiques du travail en ZEP.

Onze aides éducateurs ont été recrutés dans l'établissement sur des postes bien définis et certains se préparent à enseigner.

Compte rendu du déplacement dans l'académie
de Lyon et de Grenoble le 4 février 1999

Participants

MM. Adrien Gouteyron, président, Francis Grignon, rapporteur, Jean-Claude Carle et André Vallet, rapporteurs adjoints, Claude Domeizel et Pierre Martin.

Programme

9 heures 30 : réunion de travail au rectorat de Lyon avec MM. Jean-Marc Goursolas, secrétaire général de l'académie, Laurent Gérin, secrétaire général adjoint, Francis Poux, inspecteur d'académie du Rhône, Jean Laval, inspecteur d'académie de la Loire, Jean-Luc Poumaredes, responsable de la division des personnels enseignants ; M. Javaux, chef du service régional de la formation et du développement Rhône-Alpes, Mme Pacaut, adjointe au chef de service et M. Balaud, chef de la division des affaires financières pour le ministère de l'agriculture ;

11 heures : réunion de travail avec M. Louis Arbelot, trésorier payeur général et M. Vincent Carpentier, contrôleur financier.

13 heures 15 : déjeuner de travail au lycée de l'Albanais à Rumilly en Haute-Savoie.

14 heures 45 : réunion de travail au lycée de Rumilly avec M. Bernard Dubreuil, recteur de l'académie de Grenoble, Michel Villemin, secrétaire général, Jean-Christophe Affre, directeur des ressources humaines, Jean Fasquel, inspecteur d'académie et M. Bouchet, proviseur du lycée de Rumilly.

16 heures 20 : conférence de presse au lycée de Rumilly.

Réunion de travail au rectorat de Lyon

L'académie de Lyon accueille 5 % des élèves de l'enseignement scolaire et 6 % des étudiants. Les établissements sont très concentrés puisque 60 % de ceux-ci sont situés dans l'agglomération lyonnaise alors que les établissements isolés se situent plutôt à l'est du département de l'Ain et sont davantage confrontés au problème des remplacements.

L'académie se caractérise par des performances scolaires satisfaisantes qui peuvent se constater dans les résultats du baccalauréat et de l'évaluation des classes de CE2, de 6 e et de seconde, qui apparaissent supérieurs à la moyenne nationale.

Des résultats moins positifs cependant peuvent être constatés en matière de retards scolaires, de taux d'entrée en classe de 6 e et de sorties du système scolaire sans qualification.

Le rectorat doit assurer la gestion de 300.000 élèves répartis dans 1.750 écoles et 550 collèges et lycées publics et privés sous contrat, ainsi que de 20.000 enseignants du second degré.

L'académie dispose d'un nombre suffisant d'enseignants et ne dispose pas de surnombres budgétaires. En revanche, certaines disciplines, comme la philosophie, sont excédentaires en enseignants tandis que les SVT, les sciences physiques et l'espagnol sont déficitaires.

Les emplois budgétaires de titulaires rémunérés au titre du chapitre 31.93 sont stables alors que les effectifs d'élèves enregistrent une légère diminution.

S'agissant des maîtres auxiliaires rémunérés sur le chapitre 31.97, l'académie s'est vue contrainte de les réemployer à la rentrée 1997 mais n'a procédé à aucune embauche depuis deux ans, à l'exception de 18 contractuels ou maîtres auxiliaires à la rentrée 1998 en SVT ; le volant des maîtres auxiliaires est de 800 agents contre 1 100 en 1997.

Les enseignants rétribués au titre du chapitre 31.93 sont au nombre de 5.000 et 230 sont en surnombre non budgétaire dans l'académie, c'est-à-dire ne sont pas affectés sur un poste.

Par ailleurs, 300 maîtres auxiliaires ont réussi les concours au cours des dernières années et ont été titularisés.

Conformément à la politique engagée par le recteur Bancel, des vacataires sont utilisés pour assurer les remplacements et l'académie ne recrute plus de maîtres auxiliaires. Il reste que des variables d'ajustement sont nécessaires pour effectuer ces remplacements : le rectorat recourt ainsi largement à des étudiants de bon niveau (à bac + 3) qui peuvent aisément se trouver dans le tissu universitaire local, ce qui correspond aux souhaits de ces étudiants.

Le recrutement de ces vacataires est de la compétence des chefs d'établissement ; ils ne peuvent effectuer plus de 200 heures d'enseignement dans l'année. 500 vacataires, en termes de personnes physiques, sont ainsi utilisés et ceux-ci effectuent de 6 à 9 heures de service hebdomadaire réparties sur deux classes.

Ce recours aux vacataires étudiants se traduit par des résultats pédagogiques satisfaisants qui s'expliquent par le fait que ces étudiants sont le plus souvent des lauréats aux concours, admissibles au CAPES, se destinant à l'enseignement et qui bénéficient ainsi d'une sorte de prérecrutement.

Par ailleurs, l'académie a réduit l'utilisation des heures supplémentaires et a " rendu " un volant de 5.500 heures.

Il reste que la transformation des heures supplémentaires en postes à l'année se traduit par une certaine déperdition d'heures d'enseignement effectives, étant rappelé que le recours aux heures supplémentaires est moins coûteux pour l'académie.

Il convient également de noter que les organisations syndicales au niveau local paraissent se satisfaire de l'utilisation de ces vacataires étudiants.

Le plan de relance des ZEP va se traduire dans l'académie par une modification de la carte de ces zones ; ce dispositif se traduit notamment pour les écoles primaires par un aménagement des seuils d'élèves pour l'ouverture ou la fermeture des classes, et par un développement de l'accueil des enfants de deux ans.

L'évaluation des ZEP fait apparaître un retard sensible pour l'accès des élèves en classe de 6 e et des résultats inférieurs à la moyenne nationale en classe de CM2 et de 6 e .

Le recrutement de 18 maîtres auxiliaires en SVT est justifié par un déficit structurel de l'académie dans cette discipline alors que la philosophie et les sciences économiques et sociales sont toujours excédentaires.

D'après les autorités académiques, le développement d'une bivalence disciplinaire de " type PEGC " ne serait pas une solution satisfaisante, à l'exception de certaines disciplines comme les langues vivantes rares qui pourraient être associées à l'enseignement du français.

Il semble cependant que les syndicats pourraient admettre une certaine bivalence afin de contenir le développement du service partagé entre plusieurs établissements mais ils considèrent de manière générale que la monovalence permet de respecter le statut des personnels et de maintenir la qualité d'un enseignement disciplinaire.

Par ailleurs, le système des options au lycée est jugé comme gros consommateur de moyens ; ces options permettent en outre aux " initiés " de contourner la carte scolaire mais elles sont rapidement abandonnées par les élèves au cours de la scolarité.

A cet égard, la réforme des lycées devrait permettre de réduire l'éventail de la carte des options, notamment dans la filière informatique et électronique appliquée qui est encadrée en fait par des professeurs bivalents d'autres disciplines qui feront l'objet d'une reconversion, par exemple en physique.

Dans cette perspective, on peut considérer que l'informatique ne doit pas constituer un champ disciplinaire spécifique mais qu'elle doit irriguer plusieurs disciplines comme on le constate dans les filières technologiques.

Parmi les enseignants qui ne sont pas devant des élèves, l'académie recense 35 mises à disposition mais certains des enseignants concernés sont affectés à des tâches pédagogiques de " remise en selle " des enseignants en difficulté, les mutuelles bénéficiant pour leur part de mises à disposition " nationales ".

Il est difficile de considérer que ces enseignants mis à disposition dans des mutuelles ou des oeuvres y effectuent une " carrière " ; ces derniers travaillent par ailleurs en osmose avec l'académie dans le cadre d'une activité administrative et répondent souvent à de véritables besoins, par exemple en informatique.

Par ailleurs, les enseignants des LP et des lycées techniques effectuent des stages en entreprise. C'est également le cas dans l'enseignement agricole, notamment pour les jeunes stagiaires d'IUFM.

S'agissant des personnels ATOS, l'académie apparaît sous-dotée puisqu'elle aurait besoin de 100 postes supplémentaires qui seraient justifiés par l'augmentation des superficies des établissements.

La réforme du mouvement devrait constituer un élément positif pour améliorer la gestion du système éducatif ; elle conduira l'académie à développer sa programmation, à permettre aux chefs d'établissement de préparer les emplois du temps bien avant la rentrée et de procéder aux ajustements des besoins compte tenu des résultats du baccalauréat ; elle sera par ailleurs assortie d'un logiciel d'aide à la décision pour les enseignants dans chaque académie.

S'agissant de la mise en oeuvre du contrôle financier local , ce dernier devrait faire apparaître le décalage existant entre les actes de gestion et de paie des personnels qui est de l'ordre de deux mois ; ce contrôle de gestion devrait être global, sauf à se transformer en " machine infernale " s'il devait se traduire par un visa préalable sur tout acte de gestion.

L'enseignement agricole de la région accueille 20.000 élèves répartis dans 95 établissements et se situe ainsi en troisième position après la Bretagne et les Pays de Loire.

Dans ces mêmes établissements, 1.820 apprentis sont accueillis dans cinq CFA.

Cet enseignement se partage à parts égales entre le public, le privé et les maisons familiales ; il est dispensé dans des établissements à taille humaine et le taux d'insertion des diplômés reste très satisfaisant.

Après une forte augmentation au cours des années récentes, les effectifs ont connu une certaine diminution liée au plan de maîtrise prôné par le ministère de l'agriculture et à la réforme pédagogique des collèges.

L'enseignement public agricole bénéficie de 600 postes budgétaires et de 200 agents, soit 32 % des effectifs pour combler les vacances de postes ; ces agents contractuels sont soit recrutés sur postes budgétaires, soit directement par la région (131 agents) pour la durée de l'année scolaire afin de répondre aux déficits structurels de titulaires, ou pour une durée plus courte.

Les besoins en personnels d'encadrement et de surveillance sont importants du fait qu'un élève sur deux est interne et les heures supplémentaires représentent 30 postes ETP.

Les décharges syndicales représentent environ 30 postes et les personnels ATOS sont en nombre insuffisant.

Les remplacements ne sont assurés qu'à partir de trois semaines d'absence, l'établissement devant recourir à ses moyens internes en-deçà de cette période et les classes d'examen faisant l'objet d'un examen prioritaire.

Les directeurs sont extérieurs à l'établissement et les formations liées à la production agricole regroupent encore 30 % des élèves.

Rencontre avec M. Louis Arbelot,
trésorier payeur général,
et M. Vincent Carpentier, contrôleur financier

Le contrôle financier local se met en place progressivement mais il n'a pas vocation à vérifier l'adéquation entre les moyens en personnels de l'académie et les besoins des établissements.

La trésorerie générale régionale est compétente pour les deux rectorats et elle s'efforce de sensibiliser ces derniers à la nécessité d'un contrôle.

Ce contrôle a déjà été mis en place pour les services de l'équipement et a été étendu à l'éducation nationale, d'abord pour les personnels du 1 er degré et les ATOS.

La trésorerie générale travaille en concertation avec le recteur pour rapprocher les états du rectorat avec le fichier de paie de la trésorerie : un premier examen a montré que les écarts entre ces deux nomenclatures étaient peu importants par rapport aux masses globales et que les enveloppes budgétaires étaient respectées ; les écarts constatés concernent les personnels contractuels mais les écarts restent marginaux par rapport aux masses en cause.

La difficulté principale consiste à établir des comparaisons entre deux nomenclatures -budgétaire et de paie- et à les rapprocher : l'éducation nationale appréhende en effet ses contractuels de manière plus large que la trésorerie générale pour son fichier de paie.

Par ailleurs, toute modification intervenant à un mois " m " dans la situation administrative d'un fonctionnaire a des répercussions à m+1 ou m+2, ce qui soulève des difficultés pour la gestion d'une masse importante d'agents.

Les premiers contrôles n'ont fait apparaître aucun surnombre budgétaire et n'ont permis de constater que de faibles écarts.

Il conviendra d'affiner ce contrôle sur les personnels contractuels d'ajustement qui sont plus difficiles à cerner, ce qui conduira à élaborer d'autres méthodes d'investigation.

L'identification de chaque enseignant supposerait une connexion des systèmes informatiques et l'établissement d'une comptabilité contradictoire à partir d'un contrôle des masses budgétaires et des règles de gestion ; l'importance de ces masses et l'extrême mobilité des personnels rendent les modalités de ce contrôle nécessairement complexes.

Actuellement, le contrôle mis en place sur les 6.000 fonctionnaires de l'équipement permet de mesurer efficacement les dépassements par rapport à l'enveloppe budgétaire, et donc les surnombres, et même d'anticiper les mouvements : 1.500 actes sont visés à ce titre. Ce type de contrôle sous la forme de visas paraît difficilement applicable aux personnels de l'éducation nationale.

Pour l'instant, les méthodes de travail n'ont pas été arrêtées avec le rectorat ; elles devraient s'effectuer à moyens constants pour le Trésor et porter en priorité sur le respect des enveloppes budgétaires.

Dans la pratique, les paiements sont assurés depuis Paris sans ordonnancement pendant onze mois, un bilan étant effectué en fin d'année.

Ce contrôle de gestion devrait porter en priorité sur le problème des contractuels, le respect des statuts, la rémunération des personnels sur les chapitres budgétaires adéquats.

Dans le premier degré, on ne dénombre que 300 contractuels sur 25.000 enseignants.

Le contrôle financier doit enfin tenir compte du fait que le recteur a une obligation de résultats et de moyens pour assurer le fonctionnement des établissements et le fichier de paie constitue un outil essentiel de contrôle.

Réunion de travail au lycée de Rumilly
avec les responsables du rectorat de l'académie de Grenoble

L'académie de Grenoble reste déficitaire de 500 postes de personnels ATOS .

Compte tenu d'une fluidité réduite de ces personnels, un rééquilibrage entre établissements est malaisé même s'il est possible de confier certains services au secteur privé et de transférer certaines compétences aux collectivités concernées.

S'agissant des enseignants, une certaine polyvalence pourrait être développée en collège pour des raisons pédagogiques et de gestion.

Il pourrait être envisagé de prolonger la carrière des enseignants vers des fonctions d'orientation.

Enfin, compte tenu de l'organisation des classes de seconde, 156 combinaisons sont offertes aux lycéens, ce qui revient à soulever le problème du coût du système d'options et les économies qui pourraient résulter de sa simplification.

L'académie utilise 900 maîtres auxiliaires contre 1.800 il y a trois ans : cette forte réduction résulte des consignes données par le précédent ministre et de l'organisation de multiples concours (internes, réservés, spécifiques) pour résorber le nombre de maîtres auxiliaires.

Ces 900 maîtres auxiliaires doivent être rapprochés des 16.000 enseignants du second degré ; ils ont vocation à effectuer des remplacements mais ils sont en nombre insuffisant, notamment dans certaines disciplines eu égard aux qualifications requises.

S'agissant de la qualité des concours, les concours réservés et les concours internes n'offrent pas les mêmes garanties de recrutement mais les jurys se sont efforcés depuis trois ans d'éviter l'intégration ou la reconduction de maîtres auxiliaires qui n'ont manifestement pas vocation à enseigner.

En cas de licenciement, le maître auxiliaire peut déposer un recours devant le tribunal administratif mais aucun de ces recours n'a aujourd'hui abouti.

Dans la pratique, après avoir reçu une lettre d'avertissement, le maître auxiliaire se voit proposer une formation spécifique ; si aucune amélioration n'est constatée, une décision finale est prise sur un rapport de l'inspection générale.

Quelques dizaines de nouveaux maîtres auxiliaires ont été recrutés au cours des dernières rentrées, notamment pour occuper des postes à l'année.

L'académie recourt également à des vacataires pour les remplacements ; les remplacements sont assurés par des titulaires remplaçants qui sont au nombre de 250 dans l'académie, par des maîtres auxiliaires et par des vacataires rétribués par les établissements en heures supplémentaires effectives ; chaque établissement dispose en moyenne d'un volant annuel inférieur à 200 heures supplémentaires.

Les vacataires utilisés sont le plus souvent des étudiants ou des professionnels pour les postes vacants dans les établissements techniques et professionnels.

Dix maîtres auxiliaires et quelques contractuels ont été recrutés lors de la dernière rentrée.

Par ailleurs, les textes existants, les contraintes statutaires, l'opposition des syndicats et une rémunération peu attractive constituent autant de freins au recours aux professeurs associés enseignant à mi-temps.

On a assisté à la rentrée de 1997, pour des raisons sociales , à un réemploi massif des maîtres auxiliaires . Ce réemploi massif et trop important par rapport aux besoins de remplacement s'est traduit par des excédents et des déficits selon les disciplines. Cela a conduit à recruter des vacataires dans les disciplines déficitaires ; les maîtres auxiliaires en excédent ont été affectés en établissement et participent à la vie scolaire et notamment au fonctionnement des CDI.

Les chefs d'établissement s'emploient à les persuader qu'un minimum d'activité, même dépourvue de tout lien avec leur discipline d'origine est la contrepartie de leur rémunération ; en fait, tous les maîtres auxiliaires ne sont pas effectivement utilisés et le rectorat s'efforce de les identifier.

Sur un volant de 900 maîtres auxiliaires, une centaine n'effectuerait pas de remplacement et serait en surnombre par rapport aux besoins des établissements ; ils sont sollicités pour des activités annexes mais " n'obtempèrent " que dans la moitié des cas.

On peut considérer que 50 maîtres auxiliaires n'ont aucune activité. Ces cas peuvent difficilement être identifiés par les inspecteurs pédagogiques régionaux " vie scolaire " qui ne peuvent effectuer que 100 inspections par an ; les informations proviennent des chefs d'établissement et des relances sont adressées aux maîtres auxiliaires qui refusent un remplacement.

En moyenne, un remplaçant effectue 80 % de son service en remplacement et 20 % au titre d'activités indifférenciées ; on constate depuis deux ans une régulation naturelle de ce problème du fait d'une pression locale qui s'exerce sur les chefs d'établissement pour assurer un soutien aux élèves.

Le recours à des professionnels vacataires serait sans doute souhaitable mais il est difficile à mettre en oeuvre pour des classes d'examen dans les disciplines générales.

Quant au recours aux étudiants vacataires, ceux-ci doivent justifier d'une formation disciplinaire minimale pour les matières fondamentales dans les classes à forts effectifs, par exemple en mathématiques : l'utilisation des vacataires est nécessairement limitée dans ces disciplines.

Les remplacements ne sont assurés qu'au-delà d'une absence de trois ou de quatre semaines ; en deçà, ils sont assurés par l'équipe enseignante de l'établissement, cette solution interne étant plus difficile à mettre en oeuvre dans les petits collèges.

L'académie de Grenoble comporte entre 100 et 200 enseignants titulaires en surnombre budgétaire. Les maîtres auxiliaires qui sont rattachés à un établissement interviennent dans une des 16 zones de remplacement de l'académie.

Le contrôle local des emplois se met actuellement en place et les services financiers définissent ses modalités à partir des éléments fournis par le rectorat.

Ce dernier essaie de resserrer sa gestion quotidienne dans le premier degré en fonction de la diversité des situations : un léger surnombre est nécessaire pour assurer le fonctionnement des écoles du fait des restrictions qui ont été apportées aux listes complémentaires.

Le département de la Haute Savoie enregistre une croissance démographique mais il reste caractérisé par une moindre scolarisation des enfants de moins de trois ans.

Un redéploiement des moyens entre départements, par exemple pour les personnels ATOS apparaît difficile sur le plan pratique dans le cadre de l'académie.

La multiplication des options en classe de seconde au lycée est aujourd'hui démesurée et celles-ci n'apportent aucune plus-value pour l'obtention du baccalauréat ; ces options " consomment " beaucoup de moyens et tendant à complexifier la gestion des personnels.

Les parents d'élèves manifestent un comportement de consommateurs à l'égard des établissements. Dans la pratique, certaines options comme la 3 e langue vivante dans la filière S sont rapidement abandonnées par les élèves ; cette 3 e langue devrait en fait être réservée à la filière littéraire.

Rencontre avec les responsables des " Maisons familiales "

Quinze maisons familiales accueillent dans le département 3.000 élèves, pour moitié dans des formations agricoles traditionnelles en alternance et pour l'autre moitié dans des CFA.

Les personnels sont gérés par la direction régionale compétente : les deux tiers des 11.000 élèves relèvent du système traditionnel et un tiers de l'apprentissage. Le système utilise 800 enseignants, sans surnombre et cet enseignement en alternance peut désormais s'appuyer sur une expérience de 40 ans.

Les personnels sont recrutés par les associations, l'enseignement privé catholique ayant par ailleurs fonctionnarisé son personnel.

Les maisons familiales sont gérées par un conseil d'administration ; elles ont un statut d'association de la loi de 1901 et gèrent leurs personnels qui sont recrutés sous contrat de droit privé.

La loi Rocard de 1984 a préservé leur autonomie : les enseignants ne sont pas des professeurs mais des moniteurs appelés " formateurs ".

Ces formateurs sont ingénieurs, titulaires de DUT ou de BTS et sont chargés de missions d'enseignement, d'animation, d'éducation et répondent aux mêmes exigences de diplômes que leurs collègues de l'enseignement public.

Ils effectuent 43 heures de service hebdomadaire et bénéficient de six semaines de congés. Les dotations des maisons familiales sont calculées à partir d'un forfait par élève.

Sur 43 heures de service, 18 sont consacrées aux cours, le reste étant consacré aux relations avec l'entreprise et au suivi de l'alternance.

La direction régionale de l'agriculture joue le rôle d'un rectorat et chaque maison familiale peut organiser ses missions avec une grande autonomie.

Les maisons familiales implantées dans les régions de l'Ouest sont encore proches de la tradition catholique et revendiquent des locaux et des équipements supplémentaires.

La grille nationale de salaire des enseignants comporte plusieurs échelons selon les diplômes : un ingénieur débute à 10.000 F mensuels bruts et termine sa carrière à 15.000 F.

Les maisons familiales sont financées par une subvention de l'Etat qui couvre 50 % du coût de la scolarité, la famille acquittant 25 % de ce coût, dont 15 % pour le seul enseignement, ce qui représente une contribution annuelle moyenne de 4.000 F.

Enfin, le taux d'insertion professionnelle de leurs élèves est de l'ordre de 93 %.

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Compte rendu du déplacement
dans l'académie de Corse du 11 février 1999

Participants

MM. Jean-Claude Carle et André Vallet, rapporteurs adjoints, Claude Domeizel et Mme Hélène Luc

Programme

11 h 10 : accueil de la délégation à l'aéroport d'Ajaccio ;

11 h 45 : réunion de travail au rectorat sous la présidence de M. Jacques Pantaloni, recteur de l'académie de Corse, avec le secrétaire général, les inspecteurs d'académie et les représentants des services ;

14 h 00 : déjeuner de travail à la résidence du recteur ;

15 h 30 : remise d'une gerbe à la préfecture d'Ajaccio en hommage au préfet Erignac ;

16 h 00 : réunion de travail au collège du Finosello ;

18 h 00 : réunion de travail au lycée professionnel du Finosello ;

20 h 00 : départ pour l'aéroport.

Réunion de travail au rectorat

D'une manière générale, le rectorat " sait où se trouvent les enseignants de l'académie et ce qu'ils font ".

Certaines sections ont été regroupées, telles le latin et le grec, afin de permettre une véritable émulation dans les classes.

S'agissant de la répartition des moyens, le ratio heures affectées/nombre d'élèves n'est pas homogène dans toute l'académie et est plus faible à Ajaccio que dans les zones rurales isolées : l'académie dispose du plus petit collège de France qui regroupe 74 élèves et qui doit être maintenu.

Tous les postes d'enseignants sont répartis avec l'aval de la collectivité territoriale.

L'académie comporte cinq zones de remplacement aux moyens inégaux selon qu'elles concernent Ajaccio, Bastia ou des zones rurales : 125 postes ETP sont affectés sur ces zones, dont 106 maîtres auxiliaires, les autres étant des titulaires académiques ou remplaçants.

Le taux heures/élèves varie entre 1,2 en zones urbaines, 1,34 en collège urbain et 1,63 en zones rurales.

Les moyens de remplacement privilégient les maîtres auxiliaires par rapport aux titulaires, ce qui la distingue d'autres académies.

Les besoins de remplacement sont supérieurs à la moyenne nationale : les moyens de remplacement devraient être réduits en Corse du Sud pour les harmoniser avec ceux de la Haute-Corse, notamment dans le 1 er degré où l'académie a perdu 1 % de ses effectifs d'élèves.

L'absentéisme est plus important que celui observé en moyenne nationale ; afin de le réduire, un courrier a été envoyé à tous les médecins pour souligner les conséquences d'un absentéisme des enseignants.

La carte des options proposées obéit à des conditions d'effectifs et aucune option n'est ouverte en dessous de douze élèves, ce qui tend à prévenir tout excès. Les dotations horaires globales sont calculées en fonction de ces critères et le rectorat a demandé aux chefs d'établissement de veiller à leur respect pour éviter des emplois du temps ingérables pour les élèves.

Les élèves sont regroupés dans deux lycées à Ajaccio qui sont spécialisés après " coloration " : le lycée Laetitia Bonaparte propose des CPGE et des BTS tandis que le lycée Fesch est plutôt littéraire ; les sections européennes ont été transférées du premier au second établissement dans un souci de cohérence thématique.

S'agissant des écoles en milieu rural, dix postes y ont été affectés pour maintenir des classes, ces postes ayant été pris sur les moyens de remplacement.

L'évaluation menée en classe de CM2 a montré que les résultats obtenus en classe unique étaient satisfaisants mais 52 % des communes de la Corse du Sud n'ont plus d'écoles contre 58 % en Haute-Corse.

Le regroupement se heurte aux problèmes de distance et aux temps de transport, 20 km représentant souvent une heure de trajet pour les élèves et les enseignants. L'académie privilégie ainsi la mise en réseau et les échanges entre écoles et établissements.

Les écoles en milieu rural sont encadrées surtout par de jeunes sortants d'IUFM ; l'académie essaie d'y maintenir les jeunes enseignants et joue un rôle pilote dans le développement des nouvelles technologies qui permettront à toutes les écoles de communiquer entre elles.

Ce projet consiste à câbler ou à relier par satellites des établissements répartis sur plusieurs sites appliquant une pédagogie commune et un enseignement par vidéo-conférence, ce qui permet d'assurer une émulation entre les élèves.

Les collèges périurbains accueillent des élèves habitant dans des communes isolées et permettent ainsi des regroupements.

Les collèges ruraux utilisent largement des maîtres auxiliaires qui peuvent être appelés, comme les PEGC, à dispenser des enseignements dans des disciplines voisines.

La taille moyenne de ces collèges est de 200 élèves.

S'agissant des lycées , des consignes ont été données pour que les classes de terminale ne dépassent pas 35 élèves, tandis que des regroupements sont opérés pour les classes de langues vivantes.

Le fonctionnement des petits collèges est assuré par la constitution de blocs de services et la stabilisation des enseignants titulaires est recherchée par les chefs d'établissement ; on peut noter que certains enseignants acceptent d'effectuer des trajets plus longs afin de participer à un vrai projet d'établissement.

La déconcentration du mouvement est susceptible de faire évoluer la situation actuelle ainsi qu'une certaine décroissance des effectifs qui conduit l'académie à rendre des postes.

L'académie étudie par ailleurs actuellement les véritables raisons de l'absentéisme des enseignants qui tient également à un certain mal être des personnels.

Les effectifs d'élèves du 1 er degré se réduisent de 1 % par an dans l'académie, cette baisse démographique devant être légèrement plus accentuée à la rentrée 1999.

Par ailleurs, le taux de sortie des élèves sans qualification reste préoccupant : le rectorat devrait conserver 20 postes en excédent pour développer les CAP et les BEP et la formation professionnelle.

L'académie engagera aussi une campagne de promotion des lycées professionnels en distribuant des plaquettes dans les collèges afin de réduire le phénomène de l'orientation par l'échec ; cet effort s'inscrit dans la politique menée par le ministère.

Il reste que l'île propose peu de débouchés technologiques pour les titulaires de bac pro et de BTS mais les lycées professionnels devraient être porteurs d'initiatives pour l'économie, et les sections de techniciens supérieurs devront désormais être ouvertes dans le cadre du plan U3M et privilégier des spécialités comme le génie thermique.

S'agissant des options, notamment de langues anciennes et rares, celles-ci ne sont pas supprimées, mais des conditions d'enseignement sont désormais prises en compte.

La réforme du mouvement ne changera rien à la situation des maîtres auxiliaires mais il conviendra d'essayer de les maintenir dans l'académie en raison du faible volant de titulaires remplaçants ; dans le cadre du nouveau mouvement, il sera opportun d'affecter le maximum de titulaires sur des postes à l'année et de réserver les maîtres auxiliaires au remplacement.

L'enseignement privé n'occupe qu'une part réduite et est dispensé dans deux établissements.

Par ailleurs, il est nécessaire que le service public de l'éducation dispose de moyens suffisants en zone rurale, en particulier s'agissant des personnels ATOS et des moyens technologiques qui seront nécessaires pour assurer une pédagogie commune entre des collèges relevant de plusieurs sites.

Les quatre principaux lycées professionnels implantés à Ajaccio et à Bastia devront s'ouvrir à l'économie ; les entreprises devraient avoir la possibilité d'utiliser leur parc machines.

Dans le même sens, et en dépit de la rigidité des textes, les écoles en milieu rural doivent s'ouvrir sur leur environnement ; la réforme du mouvement devra permettre aussi bien de recruter que de stabiliser des enseignants de qualité.

Les syndicats ne sont pas opposés à une telle ouverture mais il convient d'éviter des effets pervers comme la concurrence de produits fabriqués dans les établissements avec ceux fabriqués dans les entreprises.

La Corse accueille 622 emplois jeunes qui devront être gérés dans l'avenir par l'académie.

Les IUFM accueillent 480 élèves encadrés par 90 professeurs ; 200 stagiaires préparent le CAPES dans une dizaine de disciplines. Ces instituts sont répartis sur trois sites qui pourraient être rapprochés, au terme d'une réflexion actuellement en cours.

La carte des ZEP qui a été constituée en 1981 doit être actualisée pour l'an 2000 à partir de critères socio-économiques.

La carte des ZEP dans le 1 er degré ne soulève pas de difficulté au contraire de celle des collèges qui concentrent les problèmes, même si la Corse est encore épargnée par les formes extrêmes de violence du continent.

L'illettrisme n'est pas plus développé en Corse qu'ailleurs ; son importance générale est d'ailleurs surévaluée et celui-ci devrait plutôt s'entendre comme l'impossibilité de mener une vie normale.

L'académie doit cependant accueillir des enfants de l'immigration et apporter une réponse pédagogique, aujourd'hui insuffisante, en matière d'acquisition de la langue française.

S'agissant de l' enseignement de la langue corse , celui-ci s'inscrit dans une politique des langues vivantes engagée en 1991 par M. Jospin et poursuivie en 1994 avec M. Bayrou : il se traduit par trois heures hebdomadaires dans le primaire et la mise en place de sites bilingues et de sections méditerranéennes.

L'académie propose ainsi l'étude d'une langue régionale dans l'enseignement public : 84 postes ETP y sont consacrés et devraient être complétés par cinq postes supplémentaires pour satisfaire les demandes à court terme.

La demande existante est difficile à évaluer même si elle se manifeste dans des spécialités comme l'hôtellerie.

Cet enseignement est dispensé par des enseignants titulaires qui sont parfois bivalents ; afin de respecter les engagements de l'Etat, six divisions devraient être créées en classe de 6 e , soit un poste complet en plus. Un bilan de cet enseignement devrait être établi à la rentrée prochaine.

La demande d'enseignement du corse est également forte dans les lycées professionnels et répond à l'engagement pris par l'Etat et la collectivité territoriale.

Si 50 % des élèves inscrits en 6 ème suivent cet enseignement, la langue corse est ensuite concurrencée par d'autres langues vivantes.

La collectivité territoriale doit présenter un plan de développement de la langue corse et cette langue doit être offerte partout, cette obligation étant plus difficile à respecter dans le 1 er degré.

S'agissant des décharges syndicales , celles-ci représentent 48 ETP soit 17,5 emplois budgétaires et ces décharges bénéficient notamment aux associations péri-éducatives.

Pour les emplois jeunes , 50 % d'entre eux bénéficient d'une formation diplomante et 40 % se sont insérés dans la vie active.

Pour les autres, leur formation devra être assurée à l'université, dans les GRETA, les IUFM et au CNED ; ce taux de formation apparaît satisfaisant même s'il est inférieur à celui observé en région parisienne.

Le recrutement des emplois jeunes s'est effectué sans difficulté et 2.000 demandes émanant de diplômés à bac + 2 ou 3 ont été enregistrées ; ils sont répartis à hauteur de 80 % dans le primaire, le reste en collège, et sont surtout chargés d'apporter une aide aux écoles en réseaux pour les nouvelles technologies.

Les emplois jeunes connaissent un taux de rotation non négligeable : il faut conserver cette fonction qui joue un rôle d'interface dans les collèges et apporte quelque chose de nouveau. Une suppression de ces nouveaux emplois apparaît difficile dans l'avenir.

Entretiens au collège du FINOSELLO

Cet établissement accueille une classe méditerranéenne et 220 élèves, dont la moitié est constituée de demi-pensionnaires. Quatorze emplois jeunes y sont affectés et un nouveau collège devrait prochainement se substituer à des constructions aujourd'hui vétustes.

Une section judo a été créée pour remotiver des élèves connaissant de graves difficultés.

S'agissant des emplois jeunes , ceux-ci ont été recrutés selon des profils divers et ont été affectés à des tâches variées. Certains sont d'anciens élèves du collège. Les emplois jeunes sont affectés à l'encadrement de trois classes de tutorat, aux études dirigées en 6 ème , aux cours de soutien dans des petits groupes de cinq à six élèves, à l'initiation à la vidéo et à l'animation des ateliers consacrés à des activités sportives et culturelles. Leur arrivée a quelque peu dérouté les enseignants mais ils constituent désormais des interlocuteurs pour chaque classe.

Les remplacements en cas d'absence longue sont assurés de manière satisfaisante ; lorsque les enseignants sont convoqués par les IPR pour un stage de courte durée, les heures de cours correspondantes sont consacrées à des devoirs sous la surveillance des emplois jeunes.

Le conseil d'administration du collège définit la politique autonome de l'établissement. La déconcentration du mouvement est perçue en termes de lourdeurs, d'échéancier et d'attentes.

Enfin, l'assistante sociale qui se partage entre plusieurs établissements n'assure pas un suivi avec les écoles primaires.

Entretien au lycée professionnel du Finosello

L'académie comporte quatre lycées professionnels, deux à Ajaccio et deux à Bastia.

Le rectorat va prochainement engager une campagne de promotion en faveur de l'enseignement professionnel, notamment au collège, afin de modifier la perception culturelle de cet enseignement et de faire disparaître un système d'orientation par défaut vers ce type d'enseignement.

Le lycée accueille 460 filles et 250 garçons, dont 80 internes. Il comporte une section hôtelière qui ne dispose que d'équipements insuffisants : ceux-ci étaient destinés en 1977 aux élèves préparant le BEP.

La section s'est étendue depuis aux CAP et aux baccalauréats professionnels alors que les moyens d'enseignement sont restés en l'état.

Le lycée a donc des besoins urgents de locaux et de matériels afin de répondre notamment aux besoins de formations dans un secteur qui correspond à la vocation touristique de la Corse.

Outre des moyens permettant d'assurer l'hygiène et la sécurité, cet établissement a aussi des ambitions pédagogiques et aspirerait à devenir un lycée hôtelier.

La création des " bac pro " a déjà permis de valoriser cet établissement et il serait souhaitable d'y développer une année d'adaptation permettant aux élèves d'accéder ultérieurement en BTS.

L'enseignement de la langue corse a été développé dans les sections hôtellerie, sociales et de santé, ainsi que de la vente sans que les parents des élèves aient exprimé des réticences ; cet enseignement est facultatif pour les élèves des autres sections et porte plutôt sur l'étude de la Corse que sur la littérature. Il fait l'objet de deux heures hebdomadaires mais il convient de remarquer que l'usage de la langue corse se réduit dans les familles.

Le lycée abrite une crèche parentale ouverte au public depuis onze ans et qui s'inscrit dans le cursus menant au BEP pour les formations médico-sociales ; cette crèche accueille seize enfants et leurs parents participent à son fonctionnement quatre heures par semaine, le conseil général apportant une subvention annuelle.

Le lycée ne dispose pas d'une infirmière à temps plein et les élèves ne peuvent ainsi recevoir des soins dans l'établissement.

L'avenir du lycée devrait se développer autour des sections d'hôtellerie et médico-sociales. Les élèves souhaitent l'implantation d'une classe de première d'adaptation dans le lycée pour ne pas avoir à changer d'établissement et d'une terminale ; ceux qui sont en difficulté redoutent l'anonymat des grands lycées. Certains enseignants regrettent la disparition des CAP en trois ans.

Le rectorat ne semble pas hostile à un prolongement des formations actuellement offertes, celui-ci s'inscrivant par ailleurs dans les vocations respectives des établissements de la ville ; la réflexion à engager devra cependant porter sur les débouchés potentiels des formations offertes et sur l'insertion professionnelle des élèves.

L'équipement du lycée en matière sportive est satisfaisant et un projet de reconstruction a été élaboré.

Si les conditions de travail sont convenables pour les sections tertiaires, il n'en est pas de même pour l'hôtellerie qui est pourtant appelée à se développer dans le secteur de la petite restauration, de la restauration collective et de l'hygiène alimentaire.

Compte rendu du déplacement dans l'académie de Paris,
16 février 1999

Participants

MM. Adrien Gouteyron, président, Francis Grignon, rapporteur, Jean-Claude Carle et André Vallet, rapporteurs-adjoints, Jean-Léonce Dupont, vice-président, et Pierre Martin.

Programme

9 heures 30 : réunion avec le recteur, M. René Blanchet, le directeur de l'académie, M. Pascal Jardin, le secrétaire général, Mme Ramond, l'inspecteur d'académie chargé du premier degré, M. Delaubier, l'inspecteur d'académie chargé du second degré, M. Aubry, et les chefs de service du rectorat.

16 heures : nouvelle réunion avec les mêmes participants.

• Les spécificités administratives de l'académie de Paris

L'académie de Paris a longtemps fait l'objet d'un fonctionnement particulier. M. Claude Allègre a souhaité qu'elle adopte une organisation " normale " ne serait-ce que dans la perspective d'une comparaison plus pertinente de la répartition des moyens. Les responsables de l'académie ont été renouvelés et les décrets de 1971 et 1993 régissant son organisation devraient être modifiés.

Le recteur a reçu du ministre une lettre de mission lui précisant qu'il bénéficierait désormais de l'intégralité des prérogatives d'un recteur d'académie, alors que, jusqu'à présent, le directeur de l'académie de Paris était chargé de l'enseignement scolaire et le vice-chancelier des universités de l'enseignement supérieur.

Désormais, le recteur de Paris a un champ de compétences unifié. Le directeur de l'académie et le vice-chancelier sont ses adjoints, compte tenu du poids de l'académie. Leurs fonctions sont limitées dans le temps, à une durée de six ans. Il y a également deux secrétaires généraux, l'un chargé de l'enseignement scolaire, l'autre de l'enseignement supérieur et de la recherche et qui travaillent toutefois en étroite collaboration sur les problèmes de gestion des personnels. Enfin, des services transversaux ont été mis en place afin de décloisonner les services traditionnels.

L'académie de Paris présente un certain nombre de spécificités dans son organisation : il n'y a pas d'inspection académique au chef lieu de département et l'unité de gestion prévaut pour le premier degré, le second degré et les personnels ATOS.

Le recteur a estimé que cette organisation avait des répercussions en termes administratifs : il a notamment souligné le sous-encadrement administratif de haut niveau dont souffre l'académie de Paris. Venant de l'académie d'Aix-Marseille, il a été surpris par l'ampleur de ce sous-encadrement.

En revanche, le recteur s'est dit partisan de transposer l'organisation administrative du rectorat de Paris en province. Un niveau intermédiaire unique entre le ministère et les établissements donnerait aux services académiques une unité de fonctionnement et permettrait de développer la collaboration entre le recteur et les inspecteurs d'académie. Une telle organisation éviterait ainsi de reconcentrer les moyens au niveau des chefs-lieux de l'académie et supprimerait les éventuels doublons administratifs.

• Les caractéristiques de l'académie

Présentant l'académie de Paris, le recteur a tenu à préciser que l'académie était considérée comme préservée des difficultés scolaires ou sociales alors que la mise en place d'un système de remontée de l'information sur la violence scolaire dément cette opinion très répandue.

Les actes de violence dans les établissements scolaires sont relativement importants, parfois de même niveau que dans les quartiers nord de Marseille. En outre, la violence ne touche pas seulement les trois arrondissements du nord-est de la capitale. D'ailleurs, l'académie de Paris est beaucoup moins demandée par les enseignants et les chefs d'établissement que dans le passé.

Elle compte, dans le premier degré , environ 135.600 élèves, et dispose de 7.788 emplois d'enseignants, 137 ne se trouvant pas devant les élèves. Globalement, l'académie de Paris affecte plus d'empois que le reste de la France à la direction d'école (7,78 % contre 2,27 %).

Les directeurs parisiens sont en effet soumis à un régime particulier puisqu'ils bénéficient d'un complément de décharge financière par la Ville de Paris mais, en pratique, assuré sur la dotation de l'académie.

Cette charge représente un surcoût de 357 emplois. L'académie affecte également une part importante de sa dotation à l'encadrement des classes maternelles, mais moins d'emplois que le reste de la France à l'encadrement des classes élémentaires. Le statut des instituteurs et des professeurs des écoles connaît également quelques spécificités tenant notamment à un départ plus tardif à la retraite et à un régime indemnitaire quelque peu différent.

241 enseignants du premier degré sont en position de détachement , dont 182 pour dispenser un enseignement à l'étranger. Les mises à disposition concernent 43 personnes, les décharges syndicales 32  enseignants, soit 14,801 emplois équivalents temps plein. On privilégie aujourd'hui le détachement par rapport à la mise à disposition, afin de rendre la gestion des personnels plus transparente. En effet, les personnels mis à disposition bénéficient parfois, sur la demande du ministère, d'heures supplémentaires année (HSA) alors que, en principe, les HSA ne peuvent être versées aux personnels qui n'effectuent pas un service complet devant les élèves.

Dans le second degré , l'académie dispose de 13.881 enseignants en activité. Les mises à disposition représentent environ 180 emplois équivalents temps plein. Les décharges de service correspondent à 3.410 heures d'enseignement et, parmi elles, les décharges syndicales équivalent à 45 postes.

Le nombre des personnels mis à disposition, détachés ou bénéficiant de décharges de service fait l'objet d'une étude fine et régulièrement mise à jour de la part des services du rectorat. Une telle étude devrait être réalisée dans chaque académie car elle constitue un précieux outil d'aide à la prise de décision.

L'académie de Paris comptait, au 31 décembre 1998, 352 emplois en surnombre , en raison d'un nombre d'enseignants excédentaire dans certaines disciplines comme l'histoire et la géographie, la philosophie et les arts plastiques.

Elle souffre d'un manque de remplaçants , en particulier dans le premier degré où 144 classes n'ont pas bénéficié d'un remplacement : 60 remplaçants supplémentaires seraient ainsi nécessaires.

L'académie emploie 799 maîtres auxiliaires . Toutefois, elle a dû procéder, après autorisation ministérielle, à des recrutements supplémentaires afin de pourvoir les postes vacants ou faire face aux besoins exprimés, notamment en sciences de la vie et de la terre. Au total, l'académie emploie donc 888 maîtres auxiliaires, dont 89 n'ont pas droit au réemploi.

L'affectation des élèves dans les collèges parisiens fait l'objet d'une attention particulière, afin, notamment, d'assurer la mixité sociale. Il faut en outre garder à l'esprit que l'académie de Paris est celle qui compte le plus d'enfants d'origine étrangère, 13 % contre 6 % pour la moyenne nationale. Dans cette perspective, la sectorisation est revue chaque année afin de tenir compte des mouvements de population et de garantir la proximité. Cela n'empêche cependant pas l'apparition de fortes tensions au moment de la rentrée scolaire. Les dérogations à la carte scolaire peuvent être accordées pour donner de la liberté aux familles mais aussi pour donner à l'administration des marges de manoeuvre en matière de gestion : elles doivent dès lors être comprises comme un moyen d'ajustement. Il est cependant exact que certaines dérogations sont délivrées trop facilement.

Il existe cinq catégories de dérogations, accordées en fonction de critères spécifiques : critères liés à la fratrie, au domicile, aux langues étrangères étudiées, à des considérations médicales, ou à des raisons autres. Ces " dérogations dérogatoires " sont les plus nombreuses : elles font l'objet d'environ 1.000 interventions par an.

La volonté d'échapper à la sectorisation provoque souvent, à l'entrée en 6 ème , une " fuite " vers l' enseignement privé . Ainsi, sur 15.000 élèves inscrits initialement en 6 ème dans un collège public, 184 ont finalement rejoint l'enseignement privé. Un retour de ces élèves dans l'enseignement public peut toutefois être observé en 5 ème .

L'académie de Paris compte 109 collèges mais aucun gros établissement. Au maximum, ils accueillent 700 élèves et 20 divisions. De nombreux petits collèges sont en fait d'anciennes écoles primaires, ce qui limite considérablement les possibilités d'adaptation à la sectorisation.

Certains lycées parisiens bien connus font l'objet d'une forte demande et, par conséquent, pratiquent une sélection ne respectant pas la sectorisation et qui repose parfois sur des passe-droits tant dans le choix des élèves que dans l'affectation des enseignants. Cette sélection est également pratiquée en vue d'intégrer l'une des classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE) que comporte l'établissement. Il convient en effet de rappeler que l'académie de Paris concentre 20 % des CPGE de France. Certaines règles ont été établies afin que la sélection reste limitée. Par exemple, les changements de lycée ne sont pas autorisés si les options et les filières demandées existent dans le lycée d'origine. Il existe du reste de grandes disparités d'effectifs entre les mêmes divisions de lycées différents, de 27 à 63 élèves par exemple, selon que l'établissement est plus ou moins réputé.

D'une manière générale, les lycées parisiens sont très consommateurs d'options et la gestion de ces dernières est souvent peu transparente. Il arrive que les proviseurs eux-mêmes éprouvent des difficultés à connaître avec exactitude le nombre d'élèves suivant telle ou telle option, ce qui est source de difficultés au moment du calcul de la dotation globale horaire. Une réflexion est actuellement engagée sur la possibilité de mutualiser les options au sein de certains établissements. Il convient de préciser que les matières à option dans le second degré font l'objet d'un nombre dérisoire de poursuites d'études dans l'enseignement supérieur, à l'exemple du grec ancien

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COMPTE RENDU DES DÉPLACEMENTS DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE DANS LES ACADÉMIES D'OUTRE-MER

Outre ses déplacements dans huit académies de métropole, la commission d'enquête a jugé indispensable de se rendre dans quatre académies d'outre-mer (Guadeloupe, Martinique, Guyane et La Réunion) afin d'appréhender les situations spécifiques de ces départements au regard de l'enseignement scolaire.

Ces déplacements étaient d'autant plus justifiés que ces départements ont connu récemment des mouvements divers, notamment lycéens, ayant pour origine un fonctionnement peu satisfaisant de leur système scolaire et sont confrontés à un dynamisme démographique que ne connaît plus la métropole, lequel comporte des conséquences directes en termes de scolarisation des élèves.

Par ailleurs, il importait de faire le bilan du redécoupage récent de l'ancienne académie des Antilles-Guyane en trois académies, d'examiner dans quelles conditions celui-ci s'était réalisé et comment les moyens avaient été répartis entre les trois rectorats.

Sur un plan général, ces académies d'outre-mer sont confrontées à l'obligation d'accueillir au titre de la scolarité obligatoire un nombre d'élèves toujours croissant, c'est plus particulièrement le cas pour la Guyane qui supporte l'arrivée quotidienne d'une immigration importante provenant notamment du Surinam voisin, nécessitant toujours plus de constructions scolaires souvent occupées et remplies avant leur achèvement.

La délégation de la commission d'enquête a pu ainsi constater les difficultés qui en résultent pour des collectivités locales, en particulier les communes, qui sont souvent exsangues sur le plan financier, confrontées à un problème foncier endémique et qui ne peuvent bénéficier des aides européennes qu'en recourant à des financements complexes.

S'agissant des situations spécifiques de ces départements au regard de l'enseignement scolaire, ceux des Antilles et de La Réunion ne présentent pas de différences substantielles avec la métropole.

S'agissant de la Guyane, la commission a pu constater que les problèmes scolaires s'y posaient en d'autres termes : une population de 50.000 élèves qui augmente de 10 % chaque année, une nécessaire alphabétisation d'enfants étrangers ou francophones, des conditions de vie et de travail des enseignants extrêmement difficiles en forêt et sur le fleuve, un personnel enseignant jeune et inexpérimenté qui enregistre un taux de rotation très rapide.

Si le plan de rattrapage scolaire engagé en Guyane à la suite des manifestations lycéennes de novembre 1996, et la création d'un rectorat et d'une académie de plein exercice ont permis d'améliorer la situation, notamment pour les constructions scolaires, les indemnités et les postes supplémentaires d'enseignants et de non enseignants, il faut constater que tous les problèmes de l'enseignement scolaire sont loin d'être résolus.

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COMPTE RENDU DU DÉPLACEMENT
DANS LES DÉPARTEMENTS DES ANTILLES ET DE LA GUYANE
(28 FÉVRIER - 7 MARS 1999)

Composition de la délégation : MM. Adrien Gouteyron, président, Jean-Léonce Dupont, vice-président, Jean-Claude Carle, rapporteur adjoint, Xavier Darcos, secrétaire, et Pierre Martin.

Programme de travail

GUADELOUPE

Lundi 1 er mars 1999

8 h 00 : accueil par le recteur, M. Chardon et réunion de travail au rectorat

12 h 00 : déjeuner de travail à la cité universitaire avec le recteur et ses collaborateurs

14 h 00 : visite de l'école primaire de Boissard à Abymes,

visite du collège et du lycée professionnel à Moule

19 h 00 : dîner de travail offert par le président du conseil général

Mardi 2 mars

8 h 00 : visite du collège Germain Saint Ruff de Capesterre-Belle-Eau

- visite du lycée professionnel de Capesterre

12 h 00 : visite du lycée Gerville-Réache à Basse-Terre

13 h 00 : déjeuner offert par M. Jean Fedini, préfet de la Région Guadeloupe

15 h 00 : entretien avec le président de l'association des maires

19 h 45 : départ pour la Martinique

MARTINIQUE

Mercredi 3 mars

8 h 00 : accueil par M. Le Mire, recteur de l'académie de la Martinique et réunion de travail au rectorat de Terreville

11 h 00 : inauguration du salon du lycéen et rencontre avec M. Alfred Marie-Jeanne, président du conseil régional

15 h 30 : rencontre avec des élus au conseil général

17 h 00 : entretien avec M. Dominique Bellion, préfet de la Région Martinique

20 h 00 : dîner offert par M. Claude Lise, président du conseil général

Jeudi 4 mars

8 h 30 : rencontre avec M. Aimé Césaire, maire de Fort-de-France

9 h 30 : visite du lycée agricole de Croix Rivail

11 h 30 : visite du lycée de Bellevue à Fort-de-France

12 h 30 : rencontre avec M. Almont, maire de Schoelcher

15 h 00 : entretien avec M. Lubin, président de la chambre de commerce

16 h 00 : réunion avec M. Christian Cayol, président de la chambre des métiers

17 h 30 : rencontre avec M. Michel Stecker, trésorier-payeur général

18 h 30 : entretien avec M. Anicet Turinay, président de l'association des maires

20 h 30 : dîner organisé par M. Dominique Bellion, préfet de la Région Martinique

GUYANE

Vendredi 5 mars

12 h 00 : arrivée à Cayenne

13 h 00 : déjeuner de travail avec M. Christian Duverger, recteur de l'académie de la Guyane

15 h 00 : réunion de travail au rectorat

16 h 30 : entretien avec M. Dominique Vian, préfet de la Guyane

17 h 30 : entretien avec M. Dédé, vice-président du Conseil régional

18 h 00 : réunion de travail avec M. Leconte, président du Conseil général

19 h 00 : réunion avec l'association des maires à la mairie de Cayenne

19 h 30 : réunion de travail avec des chefs d'établissement au rectorat

20 h 30 : dîner offert par M. Christian Duverger, recteur de l'académie de la Guyane

Samedi 6 mars

8 h 00 : départ en hélicoptère Puma de l'Armée de l'air pour Saint-Laurent du Maroni

9 h 00 : accueil par le député-maire de Saint-Laurent, le sous-préfet et l'inspecteur de l'éducation nationale

9 h 15 : visite d'une école de Saint-Laurent et d'un collège

11h 00 : départ par la pirogue de l'éducation nationale pour Apatou

13 h 00 : déjeuner avec le maire d'Apatou et le conseiller général du Maroni

15 h 00 : visite du village d'Apatou et de l'école

16 h 30 : retour en hélicoptère Puma vers Cayenne

20 h 00 : dîner offert par M. Dominique Vian, préfet de la Guyane

Dimanche 7 mars

8 h 30 : petit-déjeuner de travail avec le trésorier-payeur général

10 h 30 : visite du Centre spatial guyanais à Kourou sous la conduite de M. Michel Mignot, directeur du C.S.G.

12 h 00 : départ en hélicoptère pour les Iles du Salut

- visite des vestiges du bagne sur l'Ile Royale

17 h 00 : retour à Cayenne

19 h 30 : départ pour Paris, de l'aéroport de Rochambeau

*

* *

GUADELOUPE

L'académie de la Guadeloupe qui a été créée il y a deux ans comprend la Guadeloupe " continentale " (Grande-Terre et Basse-Terre), les deux îles des Saintes (Terre-de-Haut et Terre-de-Bas), la Désirade, Marie-Galante, Saint-Barthélémy et Saint-Martin. Ses caractéristiques scolaires peuvent être ainsi résumées :

ETABLISSEMENTS, DIVISIONS ET EFFECTIFS 1998-1999

PUBLIC

PRIVÉ

1 er degré

Etablissements

Divisions

Effectifs

Etablissements

Divisions

Effectifs

Pré-élémentaire

124

20568

56

1 670

Elémentaire

196

36 305

137

3 558

Spécial

754

12

131

Total 1 er degré

320

57 627

205

5 359

PUBLIC

PRIVÉ

2 er degré

Etablissements

Divisions

Effectifs

Etablissements

Divisions

Effectifs

Collèges

42

1 117

26 829

6

84

2 357

SES

14

1 311

4

126

Lycées y compris LPO

12

438,5

12 498 (1)

38

1 031 (2)

Lycées professionnels

9

257,5

6 917

63

1 599

Total 2 nd degré

63+14 SES qui sont dans les collèges

47 555

14

189

5 114

Total général

383

105 182

34

394

10 473

(1) dont 1108 post-bac ; (2) 126 post-bac.

TOTAL GÉNÉRAL PUBLIC + PRIVÉ : 62 986 (1 er degré) + 52 669 (2 ème degré) : 115655.

LES PERSONNELS :
ENSEIGNANTS - ENCADREMENT -ORIENTATION - ATOSS

1 ER DEGRÉ

2E DEGRÉ

TOTAL

PUBLIC

3 057

5 831

8 888

PRIVÉ

215

340

555

TOTAL

3 268

6 171

9 443

PUBLIC 2e DEGRÉ

Personnel d'encadrement

141

Orientation

51

Enseignants

3 962

Vie scolaire

396 (dont CE/CPE)

TOTAL

4 550

ATOSS

1 281

Lundi 1 er mars 1999

Réunion de travail au rectorat

La création récente de l'académie et son " émancipation " par rapport à la Martinique s'est réalisée avec difficulté du fait notamment que cette décision ne s'est pas accompagnée d'un transfert de personnels correspondants : en outre, l'absence d'un véritable service statistique dans la nouvelle académie rend tout pilotage difficile même si la réalité du terrain est " connue " du rectorat.

Les personnels du rectorat devront ainsi être formés aux logiciels de gestion et des secrétaires généraux adjoints seraient nécessaires pour renforcer les équipes existantes.

D'une manière générale, les chefs d'établissement ne sont pas entourés d'équipes suffisamment efficaces, notamment au niveau des gestionnaires, et en dépit de la surrémunération dont bénéficient les fonctionnaires, l'académie éprouve des difficultés à recruter des personnels répondant aux besoins de gestion.

Les inspecteurs de l'éducation nationale sont répartis dans treize circonscriptions et ont chacun la responsabilité d'environ 300 professeurs des écoles et instituteurs.

La dispersion de l'académie sur un archipel de plusieurs îles se révèle particulièrement coûteuse en termes de postes et la fréquence des cyclones et les risques de séisme conduisent aujourd'hui à réexaminer les normes de sécurité des établissements.

• Un large recours aux emplois jeunes

L'académie a recruté 970 emplois jeunes choisis parmi 5.500 candidats : 400 sont affectés dans les collèges, 150 dans les lycées et le reste dans les écoles et les lycées professionnels. Ils sont chargés pour l'essentiel du contrôle et de l'accueil des élèves, de l'aide aux nouvelles technologie, à la documentation et aux études ; ils encadrent également les activités péri-scolaires et sportives.

Le coût des transports dans l'archipel constitue un obstacle à leur mobilité. Les aides éducateurs effectuent de 36 à 37 heures hebdomadaires dont 30 heures en établissement.

Cette fonction est très féminisée : l'université n'a pas encore pris en charge leur formation et la plupart de ces aides éducateurs ont l'intention de devenir fonctionnaires.

• Un syndicalisme actif

Ce syndicalisme a emprunté des formes violentes il y a quelques années en réclamant l'indépendance. L'UGTG constitue un reliquat des indépendantistes qui ont rompu avec le parti communiste. Le syndicat des professeurs de l'enseignement guadeloupéen a un projet très différent de ceux de ses homologues métropolitains ; il reprend aussi les mots d'ordre de la FEN et du SNUIPP pour le 1 er degré et a été à l'origine de manifestations lorsque l'île de Marie-Galante a été " sortie " de ZEP.

Dans le secondaire, le SNES est largement représenté ; l'ancien SNC représentait de nombreux PEGC et le CNCL regroupe 50 % des syndiqués.

• La part des enseignants d'origine métropolitaine

Sur les quelque 3.200 enseignants du 1 er degré, on ne dénombre que 150 maîtres d'origine métropolitaine ; la proportion est plus importante dans le secondaire, notamment dans l'enseignement technologique qui rassemble un tiers de métropolitains et chez les agrégés.

La plus grande part de ces enseignants est d'origine antillaise et traduit un réel phénomène de promotion sociale par l'école.

• Les formations post-bac

L'académie offre une hypokhâgne et une " taupe " mais ses lycées sont moins prisés que ceux de la Martinique. Il en résulte que les meilleurs élèves des disciplines scientifiques s'expatrient. La Guadeloupe devrait disposer prochainement de classes préparatoires en biochimie afin de compléter le dispositif post-bac existant : sciences, 1 ère année de médecine, DUT d'agrobiologie, formations d'infirmières.

• La fusion MAFPEN-IUFM

L'académie disposait de douze emplois à temps partiel, soit 24 personnes, affectés en MAFPEN ; l'intégration dans l'IUFM ne s'est pas faite aisément, faute de préparation. Les besoins de formation continue sont importants notamment pour mettre à niveau les PEGC, les moyens de formation ayant par ailleurs été mutualisés avec ceux de la Martinique.

Sur un plan plus général, la création d'une académie en Guadeloupe appellerait une parité de moyens avec la Martinique, la mutualisation de certains de ces moyens et un renforcement du nombre des inspecteurs pédagogiques régionaux (quatre en Guadeloupe contre huit en Martinique).

• La gestion des personnels : un refus de quitter la Guadeloupe

Les absences de plus de 15 jours font l'objet d'un remplacement tandis que les autres sont traitées au sein de l'établissement par utilisation des heures supplémentaires.

Le réemploi massif des maîtres auxiliaires a privé le rectorat de tout élément de souplesse et s'est traduit par une inadéquation disciplinaire : le recteur a donc dû recourir à des vacataires sur les postes vacants financés sur le chapitre 31-93.

L'académie de Guadeloupe utilise ainsi 400 maîtres auxiliaires, 90 contractuels et 75 vacataires : la durée moyenne des contrats est de 50 heures, leur durée maximum étant limitée en tout état de cause à 200 heures pour les vacataires.

Les personnels vacataires sont recrutés parmi les demandeurs d'emploi et possèdent au moins une licence et les vacations sont contingentées au total à 11.400 heures pour l'année scolaire.

Les nouveaux titulaires sont normalement replacés dans le mouvement national, ce qui a un effet dissuasif pour les maîtres auxiliaires qui souhaitent rester dans l'académie ; en fait ces nouveaux titulaires se refusent à partir et bénéficient de bonifications au barème.

L'académie a accueilli une part des surnombres envoyés par le ministère : elle compte ainsi 80 surnombres qui sont principalement affectés aux remplacements.

Dans la réalité, tous les admis aux concours sont restés en Guadeloupe, soit 72 lauréats sur 500 candidats.

L'utilisation de contractuels permet de remplacer les enseignants qui partent en retraite et leur recrutement a été développé après le réemploi massif des maîtres auxiliaires.

Alors que la durée d'emploi des vacataires est normalement limitée à 200 heures, les contractuels sont recrutés pour des périodes plus longues sur des postes vacants ; si leur contrat n'est pas renouvelé, ils sont pris en charge par l'assurance chômage. Les stagiaires effectuent leur stage dans leur académie d'origine.

Une certaine bivalence peut se constater chez les maîtres auxiliaires, par exemple français et histoire-géographie, anglais et lettres, physique et technologie ; ce type de bivalence est plutôt bien accepté et n'a pas entraîné de conséquences pédagogiques négatives.

Les syndicats s'opposent à ce que ces personnels soient " affectables " dans l'ensemble du département et les chefs d'établissement protestent contre l'affectation de " leurs " surnombres dans des établissements voisins.

En dépit de ces résistances, certains surnombres peuvent néanmoins être affectés à des remplacements.

Ceux qui restent en surnombre dans un établissement sont utilisés pour dédoubler des classes ou parfois en qualité de conseillers principaux d'éducation, le rectorat veillant à ce qu'ils soient réellement utilisés par les chefs d'établissement.

Le réemploi des maîtres auxiliaires a posé de graves problèmes de gestion compte tenu de leur implantation irrationnelle dans les établissements.

Ce réemploi a fait l'objet d'une enquête menée par les corps d'inspection auprès des chefs d'établissement : elle a fait apparaître 40 surnombres en technologie, le ministère en ayant par ailleurs envoyé dix de plus lors de la dernière rentrée afin de les répartir sur l'ensemble des académies.

S'agissant des 400 maîtres auxiliaires, le rectorat a reçu 100 demandes de congé formation destinées à permettre aux intéressés de se réorienter dans une autre discipline. Cet effort traduit leur souci de rester en Guadeloupe.

S'agissant du 1 er degré , le ministère ayant bloqué le recrutement sur liste complémentaire, l'académie n'a plus la possibilité depuis 10 ans d'utiliser des suppléants éventuels : 5 postes vacants peuvent être constatés sur un total de 3 057 postes.

Les classes non pourvues font l'objet de solutions " en interne " préconisées par les inspecteurs de l'éducation nationale.

L'absentéisme peut être évalué à 5 % pour les congés de maladie maternité et à 3 % pour la formation continue.

Les moyens de remplacement consistent en 152 titulaires académiques dont 54 sont en surnombre.

L'académie compte 657 PEGC pour un corps qui est en voie d'extinction, sur un total de 1 650 professeurs de collège ; la bivalence disciplinaire et la classe exceptionnelle apportent de la souplesse au système.

Enfin, sur un total de 3.000 enseignants du 1 er degré, 600 appartiennent au corps des professeurs des écoles.

L'enseignement privé est dispensé dans 19 établissements, notamment dans le 1 er degré à Saint Barthélémy et à Marie-Galante.

Les enseignants se partagent entre plusieurs établissements, collèges, lycées professionnels et lycées d'enseignement général, dans le cadre de cités scolaires qui accueillent parfois jusqu'à 5 000 élèves, notamment à Pointe-à-Pitre et à Basse-Terre.

Un système de suppléants choisis sur une liste permet d'assurer les remplacements à partir de 15 jours d'absence ; ces suppléants ont la possibilité de préparer leur concours dans des conditions satisfaisantes.

Le taux d'absentéisme apparaît moins élevé que dans le public (3,47 %) et se caractérise par sa courte durée.

S'agissant du public, les fermetures de collèges sont exceptionnelles et résultent surtout de regroupements : la plupart de ces établissements accueillent plus de 1.000 élèves (1 300 au Moule contre 60 aux Saintes) et ne disposent pas d'internat, à la différence des lycées.

La surrémunération joue aussi sans doute un rôle dans le souhait des enseignants de rester dans l'académie.

La Guadeloupe se situe à la 5 e place pour l'encadrement en personnels ATOS et l'académie apparaît convenablement dotée en personnels de santé.

En revanche, le problème des internats reste non résolu et la restauration scolaire est délaissée par les familles en raison de son coût.

Le système des options au lycée est utilisé, comme en métropole, pour tourner la sectorisation et se révèle coûteux en emplois.

La Guadeloupe est défavorisée par rapport à la Martinique en matière d'enseignement technologique et professionnel (bac pro, BTS) : certaines sections dépourvues de tout lien avec les besoins des bassins d'emploi sont cependant maintenues pour préserver l'activité des enseignants.

Les fonds sociaux des établissements sont insuffisamment mobilisés. L'usage de la drogue et la violence tendent à se développer surtout aux abords des collèges et des lycées alors que ces phénomènes sont encore maîtrisés à l'intérieur des établissements.

Les chefs d'établissement qui sont tous titulaires se caractérisent par une stabilité peut-être excessive et l'académie est " exportatrice " en ce domaine.

S'agissant des formations proposées, leur carte fait actuellement l'objet d'un réexamen afin de répondre aux besoins du département : ouverture de classes après la 4 e pour les élèves en difficulté, augmentation des capacités d'accueil de la filière CAP, réduction des sorties du système éducatif sans qualification, notamment pour les élèves de SES, rééquilibrage de la carte BEP vers les sections hôtelières, sociales et de santé, développement des baccalauréats professionnels et des BTS.

Les centres d'information et d'orientation n'assurent pas le suivi de l'insertion des élèves qui est rendue difficile du fait de l'inexistence de branches industrielles et de la prédominance des activités tertiaires : certaines formations tertiaires de type BEP n'offrent pas non plus de débouchés et le développement de diplômes tels que les baccalauréats professionnels, utilisables dans la Caraïbe, la métropole ou à l'étranger, serait de nature à réduire l'exclusion sociale.

Le contrôle financier sera sans doute une contrainte supplémentaire pour le rectorat mais il apparaît comme la contrepartie nécessaire de la déconcentration.

Visite du collège à Moule

Ce collège de dimension importante accueille 1.300 élèves et en a reçu jusqu'à 1.800 dans le passé. Il fonctionne avec 22 ATOS et 10 aides éducateurs.

Cet établissement est situé dans une zone rurale touchée par le chômage et ses élèves sont fréquemment issus de familles monoparentales ; 25 % d'entre eux sont en difficulté même s'ils satisfont à l'obligation scolaire.

Des enseignements de latin, d'anglais renforcé, d'espagnol en 2 e langue sont proposés aux élèves mais ceux-ci pâtissent de la difficulté des déplacements vers Pointe-à-Pitre pour les activités culturelles.

L'équipe enseignante compte 90 professeurs, dont 28 PEGC qui introduisent une souplesse de gestion, 43 certifiés et un agrégé ; 73 élèves sont scolarisés en SEGPA et n'ont que peu de chances de poursuivre une scolarité et d'accéder au CAP.

Si certains emplois sont susceptibles d'être créés dans le secteur de l'agriculture et de l'environnement, le caractère trop académique des études générales et la disparition des classes préprofessionnelles ne permettent pas d'accueillir des jeunes en difficulté scolaire : ces derniers sont confiés à des adultes dans le cadre de contrats d'insertion, les capacités d'apprentissage étant limitées.

Les enseignants du collège se caractérisent par une grande stabilité et participent à des mécanismes de soutien, notamment par le biais des études dirigées.

Certaines disciplines, comme la technologie, connaissent des surnombres.

Les surnombres sont utilisés partiellement en SEGPA, après utilisation de la dotation horaire globale.

Une plus grande autonomie du chef d'établissement est souhaitée sur le plan financier mais pas pour le fonctionnement pédagogique du collège.

Le collège est confronté aux difficultés de fonctionnement des transports scolaires en milieu rural et à la longueur des trajets qui oblige les élèves à se lever très tôt le matin pour être à 7 heures au collège.

Un projet de nouveau collège au Moule est à l'étude, l'actuel ayant été construit pour 1.200 élèves, mais ses capacités d'accueil ont été augmentées avec des annexes normalement provisoires qui ont été en fait pérennisées après le retour des populations évacuées de la Soufrière.

Visite du lycée professionnel à Moule

Ce lycée accueille 900 élèves et propose des formations dans les secteurs du tertiaire, du bois, de la construction métallique ainsi que des BEP électronique et matériels de bureau.

Il enregistre des résultats satisfaisants à l'examen (93 % au bac de comptabilité).

Ce lycée est situé en zone sensible et n'est pas épargné par les violences extérieures.

Le corps enseignant est constitué d'abord de moniteurs qui sont recrutés sans CAP mais qui justifient d'une expérience professionnelle, et de 45 PLP.

Cinq formations sont dispensées en alternance, tous les élèves bénéficiant de stages.

Les professeurs d'enseignement général sont en général plus jeunes et se caractérisent par une certaine stabilité.

Dix maîtres auxiliaires ont passé les concours réservés pour être titularisés et des contractuels sont utilisés dans certaines sections industrielles.

Les diplômés des sections tertiaires connaissent des difficultés d'insertion et sont parfois contraints de chercher un emploi en métropole alors que les diplômés dans certaines sections industrielles ont l'opportunité de créer leur entreprise.

Les entreprises acceptent de prendre les élèves en stage plutôt qu'en alternance, les tuteurs, les référentiels et les connaissances faisant l'objet d'un contrôle.

Les heures supplémentaires sont peu utilisées dans l'établissement.

Le lycée dispose de six aides éducateurs chargés notamment des technologies nouvelles, de l'animation, de l'éducation sportive, de la documentation et du soutien, notamment en mathématiques ; leur collaboration avec les enseignants est satisfaisante.

Il est classé en zone sensible et accueille de nombreux " cas sociaux " qui échappent à tout système de restauration scolaire ; du fait de l'absence d'internat, de nombreux élèves logent " chez l'habitant ".

Enfin, l'absentéisme des enseignants est évalué à 5 %.

Mardi 2 mars 1999

Visite du collège Germain Saint Ruff Capesterre-Belle-Eau

Construit dans les années 70, ce collège accueille 1.300 élèves au sein de 54 divisions encadrés par une centaine d'enseignants ; il comportait à l'origine une section d'enseignement spécialisé transformée depuis en SEGPA et bénéficie depuis 1998 de 14 aides éducateurs dont 9 sont affectés aux actions de soutien pour les élèves en difficulté.

Les nouvelles technologies y ont été développées, notamment avec Internet.

Le collège a accueilli jusqu'à 2 000 élèves il y a quelques années.

Les enseignants se ventilent entre 43 PEGC, 53 certifiés, 4 PLP en SEGPA, 4 institutrices affectées en classes de 6 e et de 5 e , 4 suppléants.

Trois surnombres existent en technologie : ils sont affectés notamment à la formation de leurs collègues, aux nouvelles technologies et aux options de technologique.

L'absentéisme des élèves est préoccupant et résulte surtout des dysfonctionnements constatés dans les transports scolaires qui sont financés par le conseil général, de l'éloignement du domicile des élèves, voire de réveils " tardifs ".

Un réfectoire municipal accueille moins de 10 % des élèves ; le collège ne possède pas de cantine et le fonds social collégien accorde des aides qui sont versées directement à la caisse des écoles, et non aux familles. Un projet est à l'étude pour accueillir les élèves entre 12 et 14 heures et le soir. La demande d'une cantine n'apparaît pas prioritaire compte tenu des habitudes et de la proximité du réfectoire municipal. Il existe cependant une véritable demande des familles quant à la prise en charge des élèves entre les cours du matin et de l'après-midi.

Le collège bénéficie également de cinq CES et de 17 contrats d'insertion.

La SEGPA accueille 63 élèves qui se dirigent ensuite vers l'apprentissage, le LP, les maisons familiales rurales ou de petites entreprises.

S'agissant des enseignants, 30 % sont d'origine métropolitaine et on constate parmi les Guadeloupéens peu de demandes de mutation en métropole, ce manque de mobilité nuisant sans doute à la maîtrise des technologies nouvelles dans l'établissement.

Le collège est confronté aux difficultés de gestion d'un public hétérogène ; les aides éducateurs, qui sont le plus souvent diplômés à bac + 4 sont affectés aussi à la surveillance de l'établissement et à la prise en charge des élèves. Ils complètent aussi les tâches de surveillance des 9 surveillants d'externat et des 20 ATOS.

La seconde génération des aides éducateurs apparaît moins diplômée que la première et la plupart d'entre eux ont l'intention de passer des concours de CPE ou de professeurs des écoles.

La collaboration est désormais satisfaisante entre les enseignants et les aides éducateurs qui ont fait la preuve de leur efficacité, tandis que le partage des tâches est aujourd'hui bien précisé.

L'équipe de direction s'efforce de définir et d'harmoniser un projet pédagogique avec les enseignants.

Les relations avec les parents d'élèves sont difficiles à établir ; le collège s'efforce de motiver les parents qui sont souvent illettrés et qui appréhendent l'institution scolaire. Ils participent pourtant en nombre aux réunions organisées par le collège, via les parents délégués qui tentent de les sensibiliser à la nécessité d'une assiduité des élèves.

La liaison école-collège (CM2-6 e ) est privilégiée, notamment en français et en mathématiques afin de développer les apprentissages fondamentaux qui ne sont pas acquis, ou avec retard, pour la moitié des élèves à l'entrée au collège.

Les études surveillées sont difficiles à organiser en raison du refus des professeurs d'effectuer des heures supplémentaires ; celles-ci sont encadrées en fait par les surveillants d'externat.

En moyenne, la moitié des élèves du collège accèdent au BEP et les plus brillants d'entre eux au lycée mais l'école élémentaire ne semble plus remplir son rôle d'éveil des élèves.

Le collège ne dispose pas de 6 e de consolidation mais de dispositifs intégrés s'efforçant d'éviter la constitution de classes de niveau : le taux de redoublement en classe de 6 e est de 6 %. Les classes de 4 e technologique ont été supprimées et l'inspecteur d'académie s'efforce de ne pas conserver des élèves trop âgés en classes élémentaires.

Les remplacements de courte durée devraient s'effectuer " en interne " mais les rigidités statutaires et l'obligation de service des enseignants se traduisent fréquemment par un refus de leur part d'assurer les remplacements.

Visite du lycée professionnel de Capesterre

Ce lycée de 700 élèves comporte une section technologique mais surtout une division de CAP, 23 divisions de BEP, 4 divisions de " bac pro " principalement centrées sur les filières industrielles (mécanique, couture, charpente...) et tertiaires (comptabilité, vente...).

La voie technologique est en sous-effectifs et souffre de l'absence de classe de seconde.

Le lycée accueille 72 % de garçons et est encadré par 80 enseignants, 35 pour l'enseignement général et 44 pour l'enseignement professionnel.

Il dispose de 13 personnels ATOS, de 10 CES, de 6 " emplois ville ", de 7 emplois jeunes, de deux CPE, de 5 surveillants d'externat, d'un documentaliste et d'un chef de travaux.

Les enseignants " professionnels " sont pour 85 % des PLP2 qui sont tous titulaires, à l'exception de deux maîtres auxiliaires " spécialisés ", 10 maîtres auxiliaires étant par ailleurs affectés à la section technologique.

La liaison entre ces formations et les emplois proposés par les entreprises est variable, y compris pour les filières industrielles : les jeunes sont souvent recrutés par cooptation.

La grande majorité des enseignants est en place depuis plus de vingt ans ; les demandes de mutation sont rares, le corps enseignant ne comporte que peu de métropolitains et apparaît peu demandeur en matière de formation continue.

L'absentéisme des enseignants a représenté une quinzaine de jours pour l'année 1998, une part de cet absentéisme résultant de mouvements de grève et de barrages de routes fréquents à Capesterre qui est un site à " culture de contestation ".

L'absentéisme des élèves est important et préoccupant (20 jours par an en moyenne) : il résulte de l'éloignement du domicile des élèves, d'une motivation scolaire inégale et des insuffisances des transports scolaires.

Le lycée ne comporte ni internat, ni demi-pension : les frais de cantine sont supportés éventuellement par le fonds social du lycée, mais peu de familles osent formuler cette demande et les élèves préfèrent des formules de restauration rapide à l'intérieur ou à l'extérieur de l'établissement.

Des locaux seraient nécessaires pour accueillir les élèves entre midi et 14 heures, les clubs existants restant peu fréquentés.

Les taux de réussite au " bac pro " sont variables (87 % en électrotechnique, 71 % en réparation automobile, 58 % en STI).

Les résultats du BEP sont en progression et approchent aujourd'hui les 60 % .

L'insertion professionnelle des diplômés est décevante : 15 % des bacheliers professionnels obtiennent un emploi dans les six mois suivant leur diplôme. Les stages restent trop peu nombreux en raison du faible nombre d'entreprises qui sont susceptibles d'accueillir les stagiaires, et de leur capacité à apporter une qualification dans des conditions pédagogiques et de sécurité satisfaisantes.

Le lycée ne propose pas de STS et l'idée d'une filière intégrée du CAP au BTS apparaît prématurée.

Enfin, même si 3,5 milliards de francs sont consacrés par la région aux constructions scolaires, le lycée a aujourd'hui des locaux trop exigus pour ses besoins.

Visite du lycée Gerville-Réache à Basse-Terre

Construit sur l'emplacement de l'ancien hôpital militaire Saint-Louis, ce lycée accueille aussi le GRETA de la Basse-Terre.

Il comporte une annexe aux Saintes, à Terre-de-Haut, qui accueille 90 élèves.

Son recrutement s'effectue dans l'ensemble de la Guadeloupe. Il accueille 145 élèves internes, les externes étant contraints de se lever très tôt pour arriver à 7 heures et ne rentrent chez eux qu'à 21 heures du fait de transports scolaires trop peu fréquents.

450 élèves sont inscrits en demi-pension : 1.000 repas sont servis chaque jour, y compris aux élèves du collège voisin. Le lycée héberge aussi des élèves d'un lycée professionnel proche.

Il comporte 15 divisions pour chaque année de seconde, de 1 re et de terminale, des BTS (commerce, assistance de direction, communication des entreprises), des options de théâtre, d'informatique et d'électronique, de sports.

Le lycée présente une dominante littéraire, propose le portugais, l'espagnol et l'allemand en langues vivantes, et tente de revitaliser l'étude du grec et du latin.

Dix maîtres auxiliaires sont affectés au lycée : ils assurent les suppléances et sont incités à se présenter aux concours. Deux d'entre eux sont en surnombre, du fait du réemploi massif intervenu en 1997 : l'un effectue du soutien en mathématiques et l'autre de l'initiation à la philosophie en classe de première.

Les neuf aides éducateurs sont chargés de l'aide et du soutien scolaires, de la surveillance, entre midi et 14 heures, et des nouvelles technologies.

Le GRETA est concurrencé par une pléthore de centres de formation et fonctionne grâce à des mises à disposition d'enseignants.

Le lycée dispose de 216 heures supplémentaires-année ; ces heures sont généralement assurées sans réticences par les enseignants sauf refus de certains syndiqués.

Les remplacements sont assurés par des vacataires et, en interne, par les enseignants du lycée.

Le grand nombre de divisions en classe de seconde permet de donner leur chance aux élèves et d'autoriser des redoublements.

Les options proposées répondent à la demande des élèves, notamment l'informatique de gestion en terminale. Alors que l'anglais est massivement étudié en LV1, le portugais en LV3 est suivi par 280 élèves.

Les élèves en difficulté bénéficient de groupes de soutien et d'une aide méthodologique.

Les parents d'élèves peuvent suivre des séminaires organisés par le lycée et les enseignants effectuent une pré-rentrée pour préparer la rentrée officielle.

Les résultats de l'évaluation des élèves de seconde restent préoccupants : une certaine déperdition est constatée en fin de seconde et 24 élèves sur 450 sont réorientés en BEP. Des heures supplémentaires effectives sont affectées aux actions de soutien et aux actions de remédiation.

Trois MI-SE sont affectés à l'internat et le fonds social, qui est doté de 116.000 francs, est utilisé pour la demi-pension par les élèves de familles défavorisées.

Les relations avec les syndicats doivent être entretenues à l'occasion de nombreuses négociations.

L'amélioration des transports scolaires est évoquée régulièrement avec les parents d'élèves et le conseil général.

Enfin, une journée contre la violence a été organisée récemment au lycée.

Entretiens à la maison des maires de Basse-Terre
avec le Président de l'association des maires

Le département de la Guadeloupe compte 480.000 habitants répartis sur 34 communes qui sont confrontées à des difficultés financières, du fait de la crise économique et d'un fort taux du chômage.

Il en résulte que les communes ne sont pas toujours en mesure de répondre à leurs obligations en matière scolaire, qu'il s'agisse de l'équipement des écoles en nouvelles technologies ou de la mise en sécurité des locaux.

Les écoles sont aujourd'hui confrontées à un développement de la violence, des intrusions dans les locaux scolaires et des cambriolages visant notamment les matériels informatiques.

Un plan de rattrapage de quatre ans a été élaboré pour la Guadeloupe qui a " raté " il y a quelques années le virage des ZEP et qui est en retard en ce domaine sur la Martinique.

En revanche, l'académie reste sous-dotée en postes de personnels ATOS.

Sur le plan qualitatif, les évaluations effectuées en CE2 font apparaître un retard de 20 % pour la Guadeloupe par rapport à la moyenne nationale, cet écart atteignant 30 % à Saint-Martin.

En application de la charte pour l'école du XXIe siècle, les nouvelles technologies mises en oeuvre avec l'aide des emplois jeunes sont appelées à s'implanter avec succès dans les écoles, à la différence du plan informatique pour tous de 1985 qui s'est soldé par un échec.

Les intervenants extérieurs et les emplois jeunes ont vocation à apporter une aide aux élèves en grande difficulté, à l'intérieur et à l'extérieur du temps scolaire, via les comités locaux éducatifs qui ne sont pas encore suffisamment implantés dans l'académie. Ces actions passent aussi par une véritable " structuration morale " des élèves car le système éducatif apparaît largement étranger à nombre d'entre eux.

Les autorités académiques ont pris des initiatives pédagogiques pour adopter l'école à la diversité des publics scolaires, notamment pour l'enseignement des SVT, l'étude des auteurs antillais, la prise en compte de la langue maternelle lorsque celle-ci n'est pas le français, une expérience étant engagée en ce sens à Saint-Martin et devant être étendue à toute l'académie.

Au total, si la Guadeloupe n'apparaît pas tragiquement sous-dotée, elle est confrontée à un problème qualitatif pour son enseignement primaire, la question étant moins de transmettre des savoirs que de structurer leur acquisition chez les élèves.

*

* *

MARTINIQUE

Présentation du système éducatif de la Martinique

1. Description

Le système éducatif en Martinique comprend 349 établissements ainsi répartis :

Public

Privé

Total

Ecole maternelle

82

2

84

Ecole élémentaire

176

12

188

Collège

40

5

45

Lycée général et technologique

11

6

17

Lycée professionnel

9

6

15

TOTAL

318

31

349

L'effectif moyen est de 23,5 élèves par classe à l'école élémentaire contre 22,8 en métropole.

Dans le second degré cet effectif moyen est le suivant :

- collège : 24,4 (métropole : 24,4)

- LP : 25,2 (métropole : 21,7)

- LGT : 29 (métropole : 28,4)

2. L'encadrement pédagogique

• Pour le 1 er degré, 2 580 enseignants exercent dans les classes préélémentaires et élémentaires.

Leur niveau de recrutement est le suivant :

- inférieur au bac : 36 %

- égal au bac : 36 %

- licence ou plus : 28 %

Les modalités d'accès au corps des professeurs des écoles a permis une rapide élévation du niveau de recrutement ainsi qu'un rajeunissement des personnels. En effet, tous les enseignants du 1 er degré de moins de 30 ans sont professeurs des écoles et titulaires d'un diplôme d'au moins bac + 3.

La pyramide des âges des enseignants du premier degré dans laquelle on peut identifier les + de 50 ans : (38 %) et les - de 30 ans (7,4 %) conduit à envisager dans les cinq à dix ans à venir un renouvellement important des effectifs.

• Pour le second degré, 3 467 enseignants sont en position d'activité et sont répartis en sept corps :

- 1.350 professeurs certifiés

- 29 adjoints d'enseignement (corps en voie d'extinction)

- 167 professeurs agrégés

- 85 chargés d'enseignement d'EPS (corps en voie d'extinction)

- 138 professeurs d'EPS

- 829 professeurs de collège (PEGC) ; (corps en voie d'extinction)

- 869 professeurs de lycée professionnel.

Le taux des agrégés (4,8 %) est inférieur à la moyenne nationale (9 %)

257 maîtres auxiliaires sont employés à ce jour. La décision de réemployer systématiquement les MA (250 à la rentrée 1998) prise en 1997, a posé un certain nombre de problèmes dans la mesure où leur profil ne coïncidait pas nécessairement aux besoins.

3. L'évolution de la démographie scolaire

L'évolution de la démographie scolaire s'est traduite au cours des six dernières années par une croissance de 2 % des effectifs.

Cette croissance a été particulièrement sensible au lycée général et technologique, avec un taux de progression de 18 %.

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1 er degré

51 824

52 269

52 653

52 374

52 436

51 980

Collège

26 692

26 696

26 725

26 684

26 672

26 920

LP

7 075

6 959

6 687

6 886

6 958

7 101

LEGT

8 755

8 915

9 411

9 693

10 025

10 322

TOTAL

94 346

94 839

95 476

95 637

96 091

96 323

Mercredi 3 mars 1999

Réunions de travail au rectorat

• La présentation de l'académie

Les problèmes de majorité politique rencontrés au conseil régional depuis la fin des années 80 se sont traduits par un retard préoccupant dans la construction des lycées, retard que l'on constate aussi dans l'équipement informatique des établissements.

Le statut départemental de 1945 n'a pas permis de développer l'autonomie économique de l'île et un fort courant indépendantiste, représenté à l'assemblée régionale, tient en fait un discours ambivalent à l'égard de la métropole.

Les difficultés économiques se traduisent par un taux de chômage de 30 % et par un développement du RMI qui constitue en fait le " salaire " le plus élevé de la zone caraïbe.

Le rectorat a embauché 932 emplois jeunes parmi 3.000 candidats et apparaît ainsi comme le principal employeur pour les jeunes diplômés, la difficulté étant d'assurer une formation à ces aides éducateurs soit au sein de l'université, soit par les GRETA et d'éviter que ces jeunes se retrouvent dans la fonction publique à l'expiration de leur contrat.

L'université accueille environ 5.000 étudiants. Le recteur, n'est qu'en théorie le chancelier coordinateur des trois universités des Antilles, surtout pour celle de la Guyane que le recteur de la Martinique estime non viable du fait d'un nombre trop faible d'étudiants. La réalisation du plan de construction universitaire U3M est subordonnée à l'aide des fonds européens.

La moitié des diplômés de l'enseignement supérieur se dirige vers la métropole et ne rentre en Martinique que tardivement.

La création souhaitable de 20.000 emplois suppose que l'on remédie aux retards scolaires constatés dans l'île.

70 % des bacheliers voudraient accéder à des filières courtes de type IUT et BTS et sont en fait obligés de s'orienter vers des formations longues ou des DEUG qui fabriquent des chômeurs.

Afin de remédier à cette situation, deux IUT vont être ouverts dans l'académie et les neuf classes préparatoires qui ont été créées depuis cinq ans devraient être développées.

Un second campus universitaire devrait être ouvert en 2007 et permettrait de compléter les formations existantes dans les disciplines scientifiques, de santé, de pharmacie, de médecine et pour les deuxième cycles. Il reste que le développement des classes préparatoires est entraîné par l'absence de centres d'examen des grandes écoles.

Le plan de rattrapage décidé pour l'outremer a permis de renforcer l'encadrement des établissements : la Martinique est la troisième académie après celle de Paris et de la Corse pour la dotation en personnels ATOS mais le rectorat manque de cadres de catégorie A.

S'agissant des enseignants, le problème est moins quantitatif que qualitatif : 28 % ont un diplôme à bac + 3 complété par une formation en IUFM, mais 36 % n'ont pas le baccalauréat dans le premier degré.

L'absentéisme des enseignants est préoccupant et les académies des Antilles et de la Guyane apparaissent comme les championnes en matière de " journées banalisées ".

Le niveau des élèves de collège reste faible et le rectorat s'est efforcé de récupérer un mois pour allonger la durée effective de l'année scolaire.

S'agissant des retards scolaires, les évaluations révèlent un retard de 5 % par rapport à la moyenne nationale en CE2 et de 10 % en classe de 6 e , les épreuves du brevet traduisent une faible maîtrise des élèves, surtout en mathématiques, et les résultats au baccalauréat font apparaître un retard de 10 points par rapport à la moyenne nationale.

L'enseignement pré-élementaire souffre d'un sous-développement dû à une insuffisance d'enseignants formés, aux habitudes culturelles et à la mauvaise organisation des transports scolaires ; les collectivités locales ont la tentation de se désengager en matière de restauration scolaire et le fonds social pour les cantines est peu sollicité en raison de la démarche personnelle qu'il implique.

Les personnels de la MAFPEN ont été principalement réaffectés au rectorat, leur réemploi en IUFM étant aléatoire.

Enfin, les inspecteurs pédagogiques régionaux sont communs aux trois académies des Antilles et de la Guyane.

• La gestion des personnels dans l'académie de la Martinique

Les surnombres budgétaires dans l'académie, qui ont légèrement augmenté depuis la dernière rentrée seraient de l'ordre de 40 et les contractuels en surnombre s'élèveraient à une trentaine.

Trois enseignants ont été récemment mis à la disposition de la MGEN et de la Ligue de l'enseignement dans le cadre de décharges nationales.

Les surnombres se constatent surtout en technologie et chez les PLP chargés de disciplines générales. Ils sont utilisés dans les établissements pour occuper les postes vacants d'enseignants, pour effectuer des tâches de suppléance, de soutien et de documentation.

Comme l'ensemble des surnombres budgétaires sont répartis par le ministère sur l'ensemble du territoire national, l'académie devra accueillir 10 professeurs de technologie à la rentrée 1999 alors que certaines disciplines, comme l'espagnol, restent déficitaires.

Ces surnombres en technologie restent affectés en collège pour des activités de suppléance car leur spécialisation disciplinaire ne permet pas de les utiliser pour des remplacements.

Les lycées proposent des options diversifiées et attractives mais la demande des élèves est faible pour les langues anciennes et pour des langues vivantes jugées difficiles comme l'allemand.

A partir de la définition de bassins d'éducation, la carte des options a été refondue mais les élèves des petits établissements restent défavorisés au regard des options proposées.

Le grec est proposé dans les classes des deux plus grands lycées et les options " clandestines " créées dans les établissements sans l'aval du rectorat peuvent être maintenues ou supprimées.

Le nombre des zones de remplacement a été réduit de trois à deux. Le taux d'absentéisme des enseignants est de l'ordre de 7 % et tient pour une part importante à l'organisation des examens (15 %) et aux stages de formation continue (10 % ). Les absences de courte durée inférieures à 15 jours font l'objet de remplacements " en interne ".

Le rectorat dispose d'une brigade de remplacement de dix emplois, de 14 contractuels, de 170 maîtres auxiliaires et de quelques vacataires qui ne peuvent pas être utilisés plus de 200 heures par année scolaire.

La plan de rattrapage de l'outremer a permis de " mettre " 135 postes d'enseignants au mouvement et de dégager 18 postes de CPE et de chefs d'établissement, cet effort ayant permis d'assurer la dernière rentrée dans de meilleures conditions.

Quinze postes de remplacements sont attendus pour améliorer le taux de remplacement qui n'est que de 86 % ; dans le premier degré, le délai de remplacement est d'une demi-journée.

Parmi les 250 maîtres auxiliaires , 190 sont affectés sur des postes vacants à l'année et 60 sont utilisés comme suppléants.

En dépit d'une interdiction de principe, 12 maîtres auxiliaires ont été recrutés à la dernière rentrée, notamment en lettres modernes, en anglais, en espagnol et en SVT.

Ceux qui réussissent les concours restent dans l'académie pour la première année suivant leur titularisation.

La politique menée en matière de formation continue s'efforce de prendre en compte les besoins.

La MAFPEN a aujourd'hui disparu et le rectorat s'efforce de contrôler l'assiduité des enseignants en stages de formation continue, qui doivent être autorisés par les chefs d'établissement même si cette notion de contrôle apparaît étrangère à la culture de l'éducation nationale.

Ces stages restent fondés sur le volontariat des enseignants et sont sources de "déperdition " ; afin d'y remédier le rectorat s'efforce de développer les stages sur sites, dans les établissements afin de susciter l'intérêt des enseignants peu motivés.

L'IUFM est éclaté sur trois sites et n'entretient que des liaisons de principe avec l'université, des enseignants venant de métropole pour renforcer les équipes pédagogiques.

Le rectorat n'a pas connaissance de mises à disposition qui seraient décidées à Paris et dont les bénéficiaires percevraient en outre des heures supplémentaires.

Les aides éducateurs sont satisfaits de leur situation et bien acceptés dans les établissements ; recrutés en général à bac + 2, avec une majorité de filles, ils font l'objet d'un suivi par les IEN. La difficulté est de leur assurer une formation complémentaire et de les faire sortir de ce dispositif à l'expiration de leur contrat de cinq ans. Le tiers de cette formation est effectué à l'université et les emplois jeunes bénéficient en outre de facilités dans les établissements pour préparer leur examen.

Enfin, l'académie utilise 800 contrats emplois solidarité et une douzaine de " faisant fonction " pour les chefs d'établissement.

Entretien avec M. Dominique Bellion,
préfet de la Martinique

La Martinique présente la particularité de comporter un conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement.

La Préfecture est peu concernée par les questions relatives à l'éducation ; des retards peuvent être constatés dans la programmation du contrat de plan.

Du fait de la situation financière fragile des collectivités locales, il leur est difficile d'apporter les contreparties aux fonds européens : si la situation financière de la région apparaît satisfaisante, celle du département est plus tendue alors que celle des communes est souvent difficile en raison d'un personnel parfois pléthorique, des charges dues au titre de la surrémunération des titulaires et des plans de titularisation.

Le budget du département s'élève à 9,2 milliards de francs pour une population de 400.000 habitants et n'est pas épargné par les problèmes de trésorerie : les dépenses sociales représentent 52 % de ce budget et 100 millions de francs sont consacrés à la participation obligatoire au financement du RMI.

Si le taux de chômage général est de 30 %, le chômage de longue durée est le plus préoccupant alors que celui des jeunes s'est réduit avec la création des emplois jeunes.

Alors que le département était jusqu'alors préservé, la délinquance économique, la violence et la drogue connaissent une progression inquiétante.

Jeudi 4 mars 1999

Entretien avec M. Aimé Césaire,
maire de la ville de Fort-de-France

La ville de Fort-de-France dispose de 69 écoles qui accueillent 13.800 élèves dont 25 écoles maternelles qui reçoivent les enfants à partir de trois ans et 25 % des enfants de moins de trois ans. Par ailleurs, 13 crèches gérées par la caisse des écoles s'efforcent de répondre à une forte demande des familles.

Les écoles sont créées en fonction des besoins et de la création spontanée de quartiers ; elles accueillent une proportion non négligeable d'enfants n'habitant pas Fort-de-France. La commune abrite deux ZEP et un réseau d'éducation prioritaire devrait être créé à la rentrée prochaine.

Les écoles ne sont plus épargnées par la montée de la violence et de la délinquance, notamment dans les quartiers difficiles ; leur ouverture sur les quartiers, si elle est nécessaire, devra être maîtrisée notamment dans le cadre du prochain contrat de ville.

Les dégradations touchent particulièrement les équipements informatiques qui doivent être protégés.

La ville de Fort-de-France a embauché 200 emplois jeunes et les écoles 20 aides éducateurs.

Visite du lycée d'enseignement général et technologique agricole
de la Croix-Mirail

Le lycée de la Croix-Mirail, créé en 1979, reçoit 250 élèves dont 93 internes et dispose de 57 enseignants et de 20 non enseignants ; l'établissement comporte 10 classes, dont une seconde générale.

Il est entouré d'une exploitation agricole et de terres couvrant 35 hectares.

Ses filières sont très diversifiées (BEP, " bac pro ", BTS, baccalauréats technologiques, bac " S ", CFA, ...)

Une coopération est engagée avec Haïti dans la filière BTS.

Les personnels non enseignants sont pour moitié des contractuels en situation précaire qui aspirent à être titularisés.

Les enseignants sont de bon niveau : ( professeurs certifiés en majorité, ingénieurs, mais aussi vacataires de l'éducation nationale payés sur heures supplémentaires), mais la stabilité de ces personnels est peut-être excessive.

L'insertion professionnelle des élèves est satisfaisante et ne passe pas exclusivement par les débouchés agricoles. Il convient de noter que l'activité agricole reste fortement marquée par le souvenir de l'esclavage et souffre d'une certaine désaffection des familles et des élèves.

Il en résulte que les élèves recrutés ne sont pas les meilleurs, et que le lycée s'efforce d'informer les familles pour améliorer son recrutement.

L'installation des jeunes constitue un objectif pour la direction de l'agriculture mais les contraintes de cette installation sont nombreuses : terres éloignées et à forte déclivité, rareté de l'eau, concurrence des produits de la Caraïbe, préoccupations en matière d'environnement...

Les installations de jeunes agriculteurs sont de l'ordre d'une vingtaine chaque année.

Visite du lycée Bellevue à Fort-de-France

Ce lycée " de tradition ", concurrent du lycée de Schoelcher accueille 2.000 élèves répartis dans 70 divisions, dont 340 dans des classes supérieures, soit en internat soit en demi-pension.

Ces divisions se ventilent entre les classes de seconde (21), de première (19), de terminale (16) et supérieures (14), dont trois pour les BTS.

Les résultats au baccalauréat sont supérieurs à la moyenne de l'académie.

Le lycée accueille des élèves de l'ensemble du département grâce à son internat (70 élèves) dont les locaux sont cependant à réhabiliter et dispose de deux pôles " sports de compétition " pour l'athlétisme et la voile.

Il propose un large éventail d'options dès la seconde (musique, arts plastiques, EPS, allemand en LV1, LV2 et LV3, portugais, économie, latin, grec, informatique, audiovisuel, ...) dans la perspective de la poursuite d'études post-bac plutôt orientées dans le domaine littéraire.

Cet éventail paraît suffisamment large mais pose des problèmes de gestion importants qui ont conduit le rectorat à envisager une réduction et un regroupement des options : la classe de grec rassemble en effet moins de cinq élèves en seconde.

Les enseignants sont au nombre de 185 et se caractérisent par leur stabilité.

Le corps enseignant est constitué de 133 certifiés, de 44 agrégés, de 7 maîtres auxiliaires, d'un adjoint d'enseignement, de 4 CPE et d'un PLP affecté sur un poste en biochimie.

Un maître auxiliaire est en surnombre et est utilisé dans une préparation des BTS de tourisme.

Les classes ont un effectif moyen de 31 élèves en seconde, de 28 en première et en terminale et deux divisions supplémentaires sont prévues en terminale pour la rentrée 1999.

La dotation horaire globale est de 3 087 heures, 250 heures étant consacrées aux classes supérieures et à la décharge dite de 1 re chaire ; les heures supplémentaires représentent 13 % de la dotation horaire globale.

Le proviseur éprouve des difficultés pour imposer quatre heures supplémentaires aux enseignants, les refus observés étant source de tensions : la moyenne actuelle acceptée est de 2 h 30 pour chaque professeur.

Certains enseignants contestent même leur emploi du temps, même s'ils ne refusent pas d'effectuer les deux heures supplémentaires obligatoires ; ces réactions tiennent à des positions syndicales de principe, des arguments personnels notamment pour le personnel féminin, et plus généralement à la charge que représentent les obligations de service " normales ".

Les classes préparatoires littéraires accueillent 27 élèves en première année et 20 élèves en seconde année. Le lycée a passé une convention avec l'université de Provence et avec celles des Antilles et de la Guyane pour valider ces années préparatoires sur dossier, mais n'a pas encore la prétention de présenter avec succès ses élèves au concours de l'Ecole normale supérieure.

Les sections de STT en seconde sont très demandées et les bons résultats au bac (mentions) ainsi que les classes supérieures (CPGE et BTS) ont permis au lycée de se positionner sur un créneau élitaire.

Celui-ci doit cependant composer avec des retards scolaires préoccupants en seconde et envisager des actions spécifiques de rattrapage. La politique d'établissement pourrait ainsi avoir pour priorité de renforcer le soutien aux élèves de seconde.

La dotation budgétaire annuelle apparaît insuffisante pour construire de nouveaux locaux ou rénover les anciens, notamment l'internat.

S'agissant des personnels non enseignants, le lycée utilise 39 ATOS et 36 CES, mais la dotation apparaît insuffisante pour certaines catégories de ces personnels.

En particulier, l'agence comptable est saturée car elle doit assurer la gestion du GRETA et du collège voisin.

Le lycée bénéficie de 7 aides éducateurs qui sont affectés plutôt aux tâches éducatives et à l'aide aux élèves qu'à la sécurité qui relève des surveillants d'externat et des CES.

Si le calme est assuré à l'intérieur du lycée -la police n'intervenant en moyenne qu'une fois par mois- des " dealers " proposent de la drogue aux abords du lycée qui ne peut être complètement " sanctuarisé ".

Entretiens à la mairie de Schoelcher
avec M. Almont, maire de Schoelcher

La commune de Schoelcher compte 25.000 habitants et dispose d'un budget de 250 millions de francs. Elle est la troisième collectivité locale de la Martinique.

S'agissant de sa politique en matière d'éducation, 2,5 millions de francs sont affectés à l'aménagement des rythmes scolaires mais la scolarisation des enfants de moins de trois ans se heurte pour le moment à un manque d'enseignants qualifiés.

La commune de Schoelcher constitue ainsi un site-pilote pour l'expérimentation des comités locaux d'éducation.

L'aménagement des rythmes scolaires concerne 500 élèves et représente un coût de 2.000 F par enfant ; sur un plan général, il est regrettable que les communes ne connaissent pas encore les moyens dont elles pourront disposer au titre des CLE, les caisses d'allocations familiales ne finançant que certaines activités périscolaires.

Les tarifs des cantines sont modulés selon les ressources des familles.

Les transports scolaires sont financés à hauteur de 40 % par la commune.

Certains des collaborateurs du maire ont évoqué le nécessaire rétablissement de l'autorité et de la discipline dans les établissements, la nécessité d'éviter des regroupements d'élèves dans des établissements trop importants, favorisant une promiscuité dommageable entre des élèves d'âge très divers, et l'institution d'une certaine sélection dans les établissements.

Réunion de travail à la chambre de commerce et d'industrie de la Martinique avec M. Jean-Claude Lubin, président

Le Président de la CCI de la Martinique a d'abord souligné qu'il convenait de renforcer la procédure d'agrément des quelque 400 organismes de formation professionnelle existant dans l'île, certaines formations ne correspondant pas aux besoins.

Les formations proposées par le GRETA et l'AFPA apparaissent en revanche satisfaisantes.

Il existe un CFA relevant de la chambre des métiers, la difficulté étant de trouver des maîtres d'apprentissage. Par ailleurs, une centaine d'apprentis sont accueillis dans un centre de formation d'apprentis relevant de la CCI.

Les formations sont surtout proposées en matière commerciale (BEP, " bac pro ", BTS...) et en techniques de vente.

Les étudiants diplômés dans ces disciplines à bac + 3 trouvent un emploi en quelques mois, mais sont concurrencés par les étudiants guadeloupéens présentant le même profil.

Les formations relevant de la chambre de commerce sont particulièrement sélectives et assurées par des enseignants de l'éducation nationale, des contractuels et des professionnels.

Alors que le taux de chômage s'élève à 30 %, les jeunes diplômés de BTS sont embauchés à 17.000 F par mois mais réclament une rémunération supérieure de 60 %.

Les personnels de l'aéroport relèvent de la CCI et sont susceptibles de paralyser son activité sous la pression des syndicats ou de mouvements plus ou moins spontanés.

Le Président de la chambre de commerce a précisé que les personnels sous statut CCI ne bénéficiaient pas de la surrémunération des fonctionnaires titulaires et a fait observer que l'éducation nationale n'était pas en mesure d'imposer des heures supplémentaires à ses enseignants.

Il a enfin déploré le manque de relations entre le rectorat et la CCI et a regretté que le recteur de la Martinique n'ait pas pris l'initiative d'établir des contacts en ce sens.

Réunion de travail à la Chambre des métiers de la Martinique avec
M. Christian Cayol, président

Au cours d'un débat approfondi engagé avec les membres de la délégation, le Président de la chambre des métiers a d'abord souligné le caractère essentiel de la formation professionnelle pour les artisans de la Martinique.

Sur un plan général, il a insisté sur la qualité du partenariat existant entre les établissements scolaires et les artisans ; il a précisé que certains diplômes de type CAP et BEP pouvaient être obtenus par la voie de l'apprentissage, le développement de passerelles devant être encouragé entre les filières, ainsi que le recrutement d'enseignants en technologie dans les formations professionnelles.

Il a ajouté que le secteur de l'artisanat était tout particulièrement touché aujourd'hui par une évolution accélérée des métiers : certains disparaissent comme ceux de l'imprimerie alors que des activités comme la réparation automobile, ou celle des charpentiers-couvreurs, offrent de larges débouchés.

Il a regretté que les maîtres d'apprentissage ne soient pas en nombre suffisant (8.000), leur effectif tendant même à se réduire.

Le Président de la Chambre des métiers a par ailleurs estimé que les emplois jeunes contrevenaient aux principes de la formation professionnelle et a appelé de ses voeux un développement des formules de pré-apprentissage.

Soulignant l'efficacité de ce type de formation en alternance, il a précisé que le taux d'embauche des diplômés après apprentissage était de l'ordre de 66 %, mais que cette embauche n'intervenait pas nécessairement dans leur spécialité.

Il a fait observer que les formations proposées par l'éducation nationale et les ouvertures de sections professionnelles devaient d'abord répondre à la demande formulée par les chefs d'entreprise et qu'un soin tout particulier devait être apporté à la formation des formateurs.

Il a enfin constaté, en le déplorant, que le coût de fonctionnement des CFA était excessivement élevé et a attribué la responsabilité de cette situation à la baisse préoccupante des effectifs d'apprentis.

Réunion de travail avec M. Michel Stecker
Trésorier payeur général de la Martinique

La Martinique a mis en place tardivement un contrôle financier des emplois. Ce contrôle nécessite en effet d'élaborer des outils informatiques permettant de vérifier l'adéquation entre l'autorisation budgétaire et le nombre d'emplois locaux.

Pour l'instant, la trésorerie générale n'a pas reçu la notification des délégations d'emplois, à l'exclusion d'un " listage " ne permettant pas de distinguer les diverses catégories concernées.

Le contrôle financier régional a été mis en place en 1998 avec un décalage d'un an : la trésorerie générale effectue 39.000 paies, la moitié des emplois étant payés par l'Etat. Le rôle du TPG est de liquider chaque paie, le contrôle financier permettant de s'assurer de l'existence du fonctionnaire bénéficiaire.

Le contrôle financier permet de vérifier que le bénéficiaire est enseignant dans le 1 er ou le second degré, s'il est certifié ou agrégé, et de connaître son indice ; le délai de " prise en charge " pour un nouvel enseignant est variable selon le calendrier, la trésorerie générale avançant 90 % du traitement de base.

Le contrôle local permettra d'abord d'effectuer un comptage des emplois, de faire remonter l'information, de mieux appréhender les visas et de mesurer de manière plus satisfaisante le volume des crédits d'heures supplémentaires.

Le recours aux variables d'ajustement permet d'éviter la lourde procédure de recrutement par concours.

Le contrôle local ne sera efficace que si les certifications des emplois sont exactes, ce qui implique notamment un contrôle véritable des recteurs sur les décharges de service.

Réunion de travail au siège de l'association des maires,
avec notamment M. Anicet Turinay, président

Les écoles préélémentaires ont de plus en plus besoin de personnels spécialisés bien formés et recrutés hors tout " clientélisme ", afin d'assurer les tâches d'encadrement qui étaient autrefois assurées par les enseignants.

La préscolarisation se développe à partir de trois ans, les parents d'élèves souhaitant un abaissement de l'âge minimum à deux ans et demi.

Plutôt que le manque de personnels, c'est l'absence de locaux qui entrave le développement de cette préscolarisation.

Il convient ensuite de souligner le développement des activités de soutien scolaire, hors temps scolaire, dans le cadre des comités locaux d'éducation, et qui se substituent aux études surveillées.

S'agissant des collèges, ceux-ci ne disposent pas de surveillants d'externat en nombre suffisant et de personnels de restauration.

Les personnels à temps-plein concernés effectuent de 6 à 8 heures par jour, mais ne bénéficient pas de la surrémunération des titulaires, ni de la sécurité de l'emploi.

De nombreux bâtiments scolaires de la Martinique sont vétustes et doivent, en raison d'un vieillissement accéléré par le climat, être restaurés ou reconstruits.

Les subventions ne représentent que 10 % du coût d'une classe et l'association des maires a tenté d'intégrer ces dépenses dans les contrats Etat-régions.

Enfin, le dossier de la surrémunération des fonctionnaires devra être mis à plat et analysé en fonction du véritable coût de la vie en Martinique, le surcoût de 40 % entraîné par cette surrémunération empêchant en fait la titularisation des personnels communaux qui sont, en règle générale, recrutés sur des contrats de travail de trois mois renouvelables.

*

* *

GUYANE

• Les principales caractéristiques de l'académie de la Guyane

A la rentrée 1998, la population scolaire s'élevait à 50.000 élèves et était en augmentation de 10 % par rapport à 1996.

Elle peut être ventilée ainsi qu'il suit :

- 30.000 élèves dans le premier degré, dont 8 % dans l'enseignement privé ; seuls les deux tiers des enfants de trois ans sont scolarisés et les élèves d'origine étrangère représentent près du tiers des effectifs dans le premier degré ;

- près de 20.000 élèves dans le second degré public et privé.

- Les établissements consistent pour le public, en 18 collèges, quatre lycées, trois lycées professionnels et pour le privé en deux collèges et deux lycées.

Les SEGPA accueillent près de 450 élèves.

- Les enseignants :

• les 120 écoles de la Guyane bénéficient d'un peu moins de 1 500 emplois de personnels enseignants du premier degré ;

• le second degré bénéficie de 1 250 postes budgétaires ;

- Les personnels non enseignants : l'académie est dotée de 420 postes ATOS et a recruté plus de 400 aides éducateurs au titre des emplois jeunes au cours des deux dernières années scolaires.

• Le plan de rattrapage mis en place après le mouvement lycéen de l'automne 1996

Ce plan de rattrapage de deux ans a été proposé à la suite des violentes manifestations lycéennes du mois de novembre 1996 dénonçant des conditions d'enseignement peu satisfaisantes. Ses principales mesures peuvent être ainsi résumées :

- la création d'un rectorat et d'une académie de plein exercice en Guyane ;

- un programme de constructions scolaires financé par une dotation de plus de 60 millions de francs permettant notamment de financer une centaine de classes nouvelles dans le premier degré et de construire des logements pour les enseignants ;

- un taux de subvention majoré pour les communes dans le cadre de ce programme, pouvant atteindre 100 % pour les communes dépourvues de toutes ressources ;

- un renforcement des moyens de la DDE ;

- une enveloppe de 200 millions de francs de prêts à taux réduit pour les programmes d'investissement réservés aux collèges et aux lycées ;

- une mise en place de postes d'enseignants correspondants.

Ce plan de rattrapage est venu compléter le précédent contrat de plan Etat-région qui a privilégié le financement d'écoles, notamment dans les communes de l'intérieur et du fleuve, ainsi que les aides accordées par le Fonds européen de développement régional qui ont contribué au financement des collèges.

Vendredi 5 mars 1999

Réunion de travail au rectorat

• Présentation générale de l'académie

Créée à la fin de 1996, l'académie de la Guyane souffre d'un déficit structurel de personnels ; d'après les indications fournies par son dynamique recteur, M. Christian Duverger, il manquait à l'époque à la Guyane le tiers de ses enseignants qui exerçaient en fait en Martinique et les deux tiers de ses personnels ATOS, ces dysfonctionnements ayant été pour une large part à l'origine des manifestations lycéennes qui ont secoué récemment le département.

Depuis, ces problèmes ont été réglés, notamment pour les enseignants et les dernières rentrées se sont effectuées dans des conditions satisfaisantes ; en revanche, les personnels administratifs sont en nombre insuffisant dans les établissements, et surtout les services du rectorat restent sous-dotés.

En dépit de la mise en oeuvre du plan de rattrapage de 1996, qui a bénéficié de 82 millions de francs, l'effort de constructions scolaires reste insuffisant.

Le taux de scolarisation est le plus bas de toutes les académies métropolitaines et d'outre-mer, notamment en matière de préscolarisation, même si des actions importantes ont été engagées en faveur des enfants de 4-5 ans et des jeunes de plus de 16 ans.

Le taux d'accès d'une classe d'âge au niveau du baccalauréat n'est que de 33 %, soit un taux inférieur à la moitié de la moyenne nationale.

Dans le second degré, la moitié des élèves ne sont pas francophones et l'académie est contrainte d'accueillir des primo-arrivants de tous âges, et notamment de mettre en place des classes d'alphabétisation dans tous les collèges.

La population scolaire devrait ainsi passer de 50.000 à 100.000 élèves d'ici 2012, ce qui implique de faire passer le nombre des écoles de 130 à 230 et celui des lycées de sept à quatorze.

Si ces efforts, commandés par le principe de la continuité territoriale, peuvent apparaître considérables, ils doivent être appréciés en fonction des perspectives de développement du Centre spatial guyanais qui est d'ores et déjà le premier employeur du département.

Les comparaisons effectuées avec l'académie de la Martinique montrent que cette dernière est surdotée puisqu'elle dispose de 834 postes pour 100.000 élèves alors que la Guyane n'a que 310 postes pour 50.000 élèves, cette " prime aux riches " s'expliquant pour partie par la présence d'internats.

Le rectorat de la Guyane réclame ainsi 60 postes académiques nécessaires à son fonctionnement mais aussi les locaux de l'ancien hôpital J. Martial qui seraient indispensables à son développement.

S'agissant des effectifs enseignants , l'académie comporte 1.239 titulaires dont 715 certifiés, 209 PLP, 60 agrégés, 75 PEGC, 34 adjoints d'enseignement...

Pour les personnels précaires, elle utilise 315 maîtres auxiliaires, 68 contractuels, 91 surveillants d'externat et maîtres d'internat et 20 vacataires.

Il convient de remarquer que la moitié des postes mis au mouvement ne sont pas pourvus , ce qui conduit à recruter des enseignants à partir d'un vivier local existant. L'interdiction de recruter de nouveaux maîtres auxiliaires, à la suite du réemploi massif de 1997, oblige à recourir à de nouveaux contractuels qui sont bien rémunérés, mais pour une période limitée à dix mois.

D'une manière générale, l'académie ne connaît pas de disciplines excédentaires, à l'exception de la technologie.

Les contractuels sont rémunérés sur des supports budgétaires de titulaires disponibles alors que les maîtres auxiliaires ne peuvent normalement pas être rétribués sur ce type de support.

La Guyane est ainsi la seule académie déficitaire en titulaires et comporte en conséquence une proportion anormalement élevée de personnels à statut précaire ; on constate le même phénomène pour les personnels ATOS, non par manque de candidats, mais en raison des retards constatés dans l'organisation des concours.

Les contractuels embauchés à la rentrée 1998 seront pour le plus grand nombre d'entre eux repris à la rentrée 1999, même s'ils n'ont pas un droit à réemploi au terme de leur contrat de dix mois ; on constate ainsi une forte pression pour allonger la durée de ces contrats.

Par ailleurs, afin de pourvoir les postes vacants de PLP, le rectorat recrute des demandeurs d'emploi de métropole.

L'enseignement du 1 er degré bénéficie de 1.531 postes occupés par 1.487 titulaires et 44 maîtres auxiliaires. Il se décompose notamment en 1.191 classes préélementaires et élémentaires, et en 106 classes d'enseignement spécialisé, auxquelles s'ajoutent des actions de soutien ; 109 postes sont prévus pour les remplacements dont 13 postes pour la formation continue.

Depuis 25 ans, les effectifs d'élèves du premier degré ont été multipliés par quatre, ce mouvement s'accélérant depuis quelques années du fait de la croissance démographique naturelle et surtout d'une immigration non contrôlée qui est source de difficultés pédagogiques.

Les communes ne disposent pas des ressources financières nécessaires pour mener à bien un programme de constructions scolaires et le premier degré éprouve des problèmes pour recruter des enseignants justifiant au moins d'une licence, et disposés à rester en Guyane.

Sur les 1.530 postes de l'académie, 120 sont affectés en IUFM ; les stages de formation continue aggravent les besoins de remplacement qui résultent aussi de l'absentéisme, d'un recrutement féminisé, et donc des congés de maternité, et la brigade forte de 109 titulaires n'est pas en mesure de remplacer tous les enseignants absents.

Le taux d'absentéisme dépasse 10 %, connaît des pointes selon certaines périodes de l'année et a des effets " dévastateurs " ; l'absentéisme résulte de congés pour longue maladie demandés fréquemment par les nouveaux arrivants qui sont souvent peu motivés et mal préparés pour enseigner dans des conditions aussi particulières ; dans ces conditions, les élèves sont souvent pris en charge par les aides éducateurs, ce qui suscite des protestations syndicales.

Le nombre des élèves primo-arrivants a augmenté de 6,7 % au cours de la dernière année : afin de les accueillir, le rectorat dispose de 39 classes d'initiation et s'efforce de ne pas les regrouper pour obtenir une meilleure insertion.

En théorie, les enseignants du 1 er degré sont recrutés selon les règles de droit commun, mais en pratique, la Guyane ne dispose que d'un " pseudopode d'IUFM " qui est contrôlé par l'académie de la Martinique ; le corps enseignant est constitué de 65 % de Martiniquais et également de métropolitains " recalés " au concours.

L'académie de Guyane a le souci de reprendre le contrôle de l'IUFM afin de réserver la place qui leur revient aux enseignants d'origine guyanaise.

Par ailleurs, un grand nombre de professeurs des écoles, martiniquais ou guadeloupéens, qui ont été affectés en Guyane souhaitent leur retour rapide aux Antilles : un mouvement de grève soutenu par les syndicats s'est développé au début de 1997 dans les deux départements à la suite de la réservation de postes vacants au profit de ces enseignants et de la présentation d'un plan de retour au pays, prévoyant 35 retours annuels pendant quatre ans.

Ce plan prévoyait, en échange, l'emploi pour le 1 er degré d'enseignants auxiliaires guyanais, justifiant d'une formation à bac + 3 ou bac + 2 et ayant suivi un cycle de préparation en IUFM, soit une trentaine de personnes représentant le tiers de la promotion d'origine guyanaise.

Enfin, l'enseignement privé est dispensé dans trois établissements du second degré et dans dix écoles scolarisant moins de 10 % de la population scolaire.

Cet enseignement connaît les mêmes problèmes de recrutement que l'enseignement public dans certaines disciplines.

L'enseignement catholique conserve une bonne image acquise depuis 1831, c'est-à-dire depuis qu'il a décidé d'ouvrir la première école pour les esclaves noirs ; il participe également aujourd'hui à des actions d'alphabétisation dans le premier degré.

Réunion de travail avec M. Dominique Vian,
Préfet de la Guyane

Le fonctionnement du système éducatif guyanais est encore affecté par la transformation récente de l'ancienne académie Antilles-Guyane et par la création des trois rectorats.

Laissée pour compte pendant longtemps en matière de développement scolaire, la Guyane a accumulé un retard considérable pour les équipements et le recrutement d'enseignants locaux.

Après la création du rectorat, celui-ci a été vite reconnu, notamment par les parents d'élèves, mais a rencontré des difficultés administratives non négligeables pour la réorganisation de l'enseignement scolaire.

Par ailleurs, la mise en oeuvre du dispositif universitaire prévu à l'origine s'est révélée plus complexe que prévu puisque la chancellerie collégiale qui devait être déconcentrée sur les trois campus universitaires des Antilles et de la Guyane est restée à l'état de projet en raison d'antagonismes irréductibles entre les trois académies.

S'agissant de l'application du plan de rattrapage de l'outre-mer, celle-ci a été décevante et n'a pas été en mesure d'accompagner l'action engagée au titre du contrat de plan Etat-Région.

Il convient également de souligner que l'appareil statistique est défaillant, notamment dans le domaine démographique ; l'INSEE évalue ainsi la population réelle de la Guyane à 160.000 habitants, alors que celle-ci était évaluée à 117.000 par le dernier recensement. L'application du ratio métropolitain nombre d'enfants/population totale permettrait en fait d'estimer la population totale à 271.000 habitants.

Dans la réalité, la population actuelle doit se situer autour de 200.000 personnes et la population d'âge scolaire devrait atteindre 100.000 élèves en 2010, soit le double du chiffre d'aujourd'hui.

Le taux de croissance de la population scolaire dans le second degré est de 6 à 7 % par an, un tel accroissement étant manifestement incompatible avec les ressources des collectivités locales et le niveau des dotations de décentralisation.

Cette vague démographique devrait normalement entraîner la construction de deux nouveaux collèges par an, soit 20 établissements jusqu'en 2010, ainsi que la construction différée de quelques années de lycées supplémentaires.

Si le corps enseignant est relativement remuant, la situation des établissements reste calme.

En revanche, des difficultés se manifestent dans les écoles et les établissements implantés sur le fleuve et à l'intérieur du département qui ne disposent pas d'enseignants adaptés à ces conditions particulières ; si les écoles et établissements situés sur la côte connaissent une situation analogue à celle des Antilles et de la métropole, certaines communes isolées de l'intérieur, comme Maripasoula, rencontrent des problèmes de scolarisation spécifiques qui tiennent à un défaut de sélection et de formation des candidats enseignants pour exercer dans un tel contexte de " déséducation ".

Enfin, si le partenariat avec les collectivités locales est satisfaisant, les besoins de scolarisation excèdent les capacités financières du département et de la région, l'Etat se refusant à prendre intégralement en charge tout l'effort de construction.

Réunion de travail au conseil régional
et rencontre avec M. Dédé, vice-président

La région est compétente pour neuf lycées, dont trois lycées d'enseignement général, trois lycées professionnels et un lycée agricole.

La vague démographique concerne pour l'instant les seuls collèges et n'a pas encore atteint les lycées : si aucune action n'est entreprise aujourd'hui, les lycées connaîtront dans quelques années les difficultés aujourd'hui rencontrées par les collèges.

Dans cette perspective, la région est associée à la préparation du contrat de plan afin de prendre en compte aussi bien les besoins universitaires dans le cadre du plan U3M, que ceux des lycées.

S'agissant de ces établissements, le manque de terrain dans l'île de Cayenne constitue le principal obstacle d'une politique de construction scolaire pour la région.

Cette situation paradoxale s'explique par le fait que l'Etat est propriétaire de 90 % du territoire en Guyane et que les propriétaires privés, qui ont souvent acquis les terres restantes à titre gratuit (c'est le cas pour France Télévision) n'ont nulle envie de les mettre en vente.

Cependant, la progression des effectifs scolaires dans le second degré risque de se traduire par une augmentation de 10.000 élèves d'ici 2003, ce qui nécessitera de construire un nouveau lycée polyvalent dans trois ans, conformément au contrat de plan, avec l'aide des fonds européens.

Le problème de l'assiette foncière apparaît donc plus préoccupant que celui du financement d'un tel établissement dont le coût est de l'ordre de 100 millions de francs.

S'agissant des types de formation à développer, les lycées d'enseignement général accueillent la majorité des élèves mais il conviendrait à l'avenir de privilégier des filières professionnelles évolutives prenant en compte les besoins de l'économie (bois, bâtiment, climatisation...).

Le système éducatif guyanais doit donc s'adapter en échappant à tout corporatisme et en développant de nouvelles filières autour d'un schéma actualisé des formations, sans tenir compte à l'excès des positions exprimées par les syndicats qui ont trop tendance à relayer les mots d'ordre métropolitains.

La région doit également financer les travaux de mise en sécurité des bâtiments existant, prévenir les intrusions et supporter des coût de construction trois fois plus élevés qu'en métropole, du fait notamment des facteurs climatiques. Si la formation initiale est une priorité, la formation continue doit aussi être développée ainsi que l'enseignement professionnel dont le coût est plus important en matière d'équipement.

Les crédits de l'éducation représentent 17 % du budget régional, soit 100 millions de francs, et il importe d'étaler le financement des opérations à mener pour les lycées.

Enfin la région participe à l'effort des communes en matière d'éducation en fournissant des contreparties financières nécessaires pour que celles-ci puissent bénéficier des aides des fonds européens.

Réunion de travail au conseil général,
et rencontre avec M. Leconte, président

Le dernier recensement de 1990 a fait apparaître une proportion de 30 % de ressortissants étrangers en Guyane dont les enfants sont accueillis par le système éducatif au titre de l'obligation scolaire.

A côté de la protection sociale et du système hospitalier, l'école constitue donc une structure d'appel pour ces familles étrangères et leurs enfants, les classes construites pour les accueillir étant souvent " remplies avant d'être terminées ".

La Guyane expulse pourtant davantage que la France entière, mais en pure perte : la population a été ainsi multipliée par trois en vingt ans et a augmenté de 50 % au cours des dix dernières années malgré une pause conjoncturelle constatée récemment dans le nombre des naissances d'origine guyanaise.

Dans ces conditions, faut-il construire toujours plus d'écoles sans avoir la certitude de pouvoir les entretenir dans l'avenir ?

Le budget départemental est consacré à hauteur de 10 à 15 % aux dépenses scolaires, les effectifs scolarisés ayant été multipliés par deux depuis dix ans et le coût des transports scolaires s'étant parallèlement développé.

Dans ces conditions, le conseil général est obligé de construire un collège chaque année et fait appel à une trentaine d'entreprises dont deux de métropole.

Les personnels de l'éducation relevaient jadis de l'académie de Bordeaux avant d'être rattachés à celle de la Martinique.

La déconcentration a permis d'assurer la dernière rentrée sans heurts majeurs et devrait permettre de renforcer le rectorat de la Guyane.

Le département utilise 1.600 employés qui devraient être titularisés pour la moitié d'entre eux.

Sur un budget départemental d'un milliard de francs, 800 millions sont consacrés aux dépenses de fonctionnement dont 76 millions de francs aux dépenses scolaires ; parmi celles-ci, 58 millions de francs sont affectés aux transports scolaires, notamment fluviaux par pirogues.

On peut regretter à cet égard que les transports scolaires fluviaux ne soient pas intégrés dans une politique d'ensemble : les " canotiers-motoristes " qui remplacent les piroguiers de jadis, appartenant pour leur grande majorité à l'ethnie des " Noirs Marrons " ne maîtrisent que de manière imparfaite la langue française mais sont invités à se présenter à un concours de niveau baccalauréat qui ne privilégie pas leurs qualités de navigateur, pourtant essentielles pour la sécurité des élèves. Sauf à les intégrer dans les personnels ATOS, il conviendrait pour le moins que ces piroguiers puissent bénéficier d'un statut bien défini dans le cadre de la fonction publique territoriale.

Il convient également de noter que les internats, qui sont inexistants et pourtant nécessaires dans les établissements situés aux abords du fleuve et dans les communes de l'intérieur, sont remplacés par des formules d'accueil dans des familles, rémunérées illégalement au titre de l'aide sociale, comme à Maripasoula.

Enfin, le problème foncier apparaît moins préoccupant pour le département que pour les communes, lequel s'est vu rétrocéder des parcelles de l'Etat à titre gracieux en application d'un décret foncier de 1996.

Réunion de travail à la mairie de Cayenne avec l'association des maires
et M. Roumillac, président

Le département de la Guyane compte 22 communes. Celles-ci ne sont propriétaires que d'une très faible part du territoire guyanais, l'Etat détenant 90 % du domaine public et privé et le reste étant détenu par des propriétaires privés, dont le Centre spatial guyanais.

Le problème foncier constitue ainsi une contrainte permanente pour les communes et entrave leur développement, notamment en matière scolaire.

La ville de Cayenne ne dispose d'aucune réserve foncière et éprouve des difficultés pour construire de nouvelles écoles.

S'agissant des communes enclavées, celles-ci sont contraintes d'accueillir des élèves qui viennent grossir les effectifs des écoles, comme celles de Maripasoula à l'intérieur ou d'Apatou, le long du fleuve Maroni.

Le plan de rattrapage engagé depuis deux ans a pour objectif de réhabiliter le patrimoine scolaire et de construire des logements pour les enseignants dont la qualité apparaît déterminante pour retenir ces derniers dans les communes enclavées et isolées.

Réunion de travail au rectorat
avec des chefs d'établissement

La proviseur du lycée Félix Eboué de Cayenne a indiqué que son établissement était encadré par 106 enseignants ; à l'exception d'un noyau stable, les deux-tiers des enseignants connaissent un taux de rotation extrêmement rapide et demandent leur affectation dans d'autres départements d'outre-mer pour des raisons personnelles de nature diverse.

Les moyens de remplacement sont insuffisants car la plus grande partie des maîtres auxiliaires sont déjà affectés sur des postes vacants à l'année.

Dans leur majorité, les enseignants ne sont pas originaires de la Guyane et ont souvent effectué des séjours dans des pays d'Afrique au titre de la coopération ; sans être opposés à l'arrivée d'enseignants venus d'ailleurs, les responsables des établissements souhaitent le maintien d'un noyau stable d'enseignants guyanais.

D'après ces responsables, certains enseignants demanderaient leur mutation avant même leur affectation en Guyane, qui apparaît comme un passage obligé de courte durée permettant d' " accumuler des points ", avant de rejoindre un lycée français à l'étranger ou de bénéficier d'une affectation jugée plus confortable aux Antilles.

Outre ces personnels de passage qui sont peu motivés, l'éducation nationale affecte aussi en Guyane un trop grand nombre d'enseignants " à problèmes ", psychologiquement fragiles, s'adonnant parfois à des consommations, ou ayant des comportements condamnables.

S'il ne peut être demandé à tous les enseignants d'avoir une vocation d'aventurier ou de père missionnaire, il conviendrait toutefois que les procédures d'affectation permettent de s'assurer de la motivation de ces personnels et de leur capacité à répondre aux besoins spécifiques d'élèves placés dans des conditions particulièrement difficiles.

Samedi 6 mars 1999

Visite du collège I de
Saint Laurent-du-Maroni

La commune de Saint-Laurent possède deux collèges qui doivent répondre à une forte poussée démographique ; celle-ci nécessitera à moyen terme la construction d'un troisième établissement.

Pour 20.000 habitants, l'hôpital de Saint-Laurent enregistre en effet 1.500 naissances par an.

Les deux collèges existants accueillent plus de 40 % d'élèves d'origine étrangère et sont dans l'obligation de mettre en place des classes d'alphabétisation pour des adolescents qui n'ont jamais été scolarisés : 18 élèves sont dans cette situation et une centaine sont considérés comme étant en difficulté en classe de 6 e .

A l'exception de quelques intrusions, ces établissements connaissent peu de problèmes de violence.

Les élèves du collège I sont originaires de plusieurs pays : 31 % viennent du Surinam, 6 % d'Haïti, 1,5 % du Brésil, 1,5 % du Guyana et pour une grande partie d'entre eux de villages implantés sur le fleuve.

Les enseignants sont au nombre de 68, dont 56 certifiés et PEGC, un peu plus de la moitié étant titulaires.

Leur taux de rotation est important et certains enseignants ne passent que quelques mois dans le collège avant d'être affectés dans un poste plus attractif d'une académie d'outre-mer ou à l'étranger.

La Guyane accueille ainsi des enseignants de passage qui désorganisent le fonctionnement des établissements ; par ailleurs, un certain nombre de maîtres auxiliaires qui y sont affectés ne rejoindraient jamais leur poste.

Certains enseignants présentent des profils très particuliers (manque d'implication, congés de maladie anticipés...) et demandent leur mutation dès leur arrivée au collège.

S'agissant des personnels non enseignants, le collège dispose de trois aides éducateurs, de deux CPE, d'un CES et d'un agent comptable, c'est-à-dire d'un encadrement jugé satisfaisant.

Réunion de travail à la mairie d'Apatou
et rencontre avec le maire, M. Fati

La commune d'Apatou, située à deux heures de pirogue de Saint-Laurent-du-Maroni compte officiellement 2.452 habitants mais abrite un grand nombre de clandestins dépourvus de titre de séjour.

Une importante manifestation des parents d'élèves a été organisée lors de la dernière rentrée pour faire prendre en charge par le conseil général le transport des enfants par pirogue, 80 % des familles ne vivant que de minima sociaux.

L'inspecteur d'académie souhaite réduire la taille des écoles et le nombre de classes et appelle de ses voeux une plus grande stabilité des enseignants qui est liée à leurs conditions de logement.

Dimanche 7 mars 1999

Entretien avec le trésorier-payeur général de la Guyane

La Guyane bénéficie de 150 millions de francs de l'Etat destinés à apporter une aide aux collectivités locales dans le domaine de leurs compétences et 200 millions sont prévus à ce titre en 1999 pour les projets d'écoles et de collèges.

La Martinique assure la paie de l'ensemble des fonctionnaires et l'environnement administratif " approximatif " de la Guyane n'est pas de nature à faciliter le contrôle local des emplois qui devrait compléter le contrôle financier.

Cependant la mise en place du contrôle local des emplois, qui apparaît nécessaire en Guyane, n'implique pas d'y transférer le contrôle de la dépense publique qui peut être assurée de métropole.

L'Etat joue par ailleurs un rôle essentiel pour aider les collectivités locales maîtres d'ouvrages.

La ville de Cayenne perçoit 30 millions de francs de subventions d'équilibre et les communes ne payent pas la TVA mais peuvent la récupérer.

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COMPTE RENDU DU DÉPLACEMENT
ILE DE LA RÉUNION
10-11 mars 1999

Participants

M. Francis Grignon, rapporteur, Mme Hélène Luc et M. Claude Domeizel

Programme

11 mars 1999

13 h 00 : réunion de travail au rectorat

15 h 00 : lancement de la campagne de valorisation de l'enseignement professionnel

visite du lycée professionnel Amiral Lacaze

17 h 00 : rencontre avec M. J. Daubigny, préfet de La Réunion

18 h 30 : réunion avec les chefs d'établissements des lycée Leconte de Lisle, Lislet Geoffroy et Rontaunay

12 mars 1999

8 h 30 : rendez-vous avec le Trésorier-payeur-général

10 h 00 : rendez-vous avec M. Jean-Louis Lagourgue, président de l'association des maires

11 h 00 : réunion avec MM. Jean-Luc Proudoux, président du conseil général, René Paul, vice-président, et Michel Vignon

15 h 00 : rendez-vous avec M. Paul Vergès, président du conseil régional

Réunion au rectorat

• Les caractéristiques de l'académie

L'académie de La Réunion présente des caractéristiques très spécifiques par rapport aux autres académies. Créée en 1984, c'est une académie jeune à l'image de la population de l'Ile de La Réunion : 38  % de la population a moins de 20 ans.

L'économie de l'île, malgré un développement économique important, reste caractérisée par la monoculture de la canne à sucre qui couvre 50 % de la surface agricole utile et un tissu industriel peu développé, composé exclusivement de PME, travaillant dans l'import substitution surtout l'agro-alimentaire.

Malgré la croissance économique, -le PIB à la Réunion progresse plus rapidement qu'en métropole- le taux de chômage s'élève à 39 % de la population active. L'économie réunionnaise crée globalement 2.000 emplois chaque année mais 7.000 jeunes sortent annuellement du système éducatif et sont à la recherche d'un emploi.

Dans ce contexte, les défis posés au système éducatif réunionnais sont considérables. Il s'est agi en deux décennies de rattraper un retard important en matière de scolarisation, d'améliorer les performances de l'école comparées à celles de métropole, de développer les infrastructures et d'avoir les enseignants en nombre suffisant pour répondre à la croissance forte des effectifs.

Actuellement, le retard n'est pas entièrement comblé, même si des résultats non négligeables ont été obtenus :

- en 1982, seulement la moitié des enfants âgés de 16 ans étaient scolarisés, en 1997, ils étaient plus de 95 % ;

- en 1980, seulement un tiers des jeunes âgés de 16 à 19 ans étaient scolarisés, ils sont plus de 60 % aujourd'hui ;

- en 1980, moins de 15 % des jeunes d'une classe d'âge accédaient au niveau du baccalauréat, ; ils sont aujourd'hui plus de la moitié ;

- le pourcentage d'une génération titulaire du baccalauréat est passé de 24 % en 1990 à 46 % en 1997.

La Réunion compte 640 établissements scolaires dont 529 écoles, 71 collèges, 24 lycées d'enseignement général et technologique et 16 lycées professionnels.

• Les effectifs d'élèves

216.196 élèves sont scolarisés dans le premier et second degré, dont 14 587 relèvent de l'enseignement privé sous contrat.

Le premier degré accueille 121.113 élèves, dont 9.221 relèvent du privé. Contrairement à la situation de la métropole, les effectifs scolarisés continuent de progresser, même si la transition démographique est amorcée, en raison de la jeunesse de la population. Le taux de fécondité est passé de 6 à 2,3, mais l'inertie démographique va jouer sur une période de 10 à 15 ans.

Ramenés à une base 100 en 1990-1991, les effectifs scolarisés seraient en 1998-1999 de 95,5 en métropole et de 105 à La Réunion. Pendant cette même période, le taux de scolarisation des enfants de 2 ans s'est cependant dégradé, en passant de 16 à 13 % contre 35 % en métropole.

Les effectifs par classe sont de 24,6 élèves en moyenne pour le public et 26,8 dans les établissements privés.

Dans le second degré, 95.132 élèves sont scolarisés, dont 5.415 dans l'enseignement privé. Pour les mêmes raisons démographiques, la différence d'évolution par rapport à la métropole est importante. Ramenés à une base 100 en 1990-1991, les effectifs scolarisés en 1998-1999 seraient de 99,5 en métropole et de 119,5 à La Réunion.

Les effectifs par classe sont en moyenne de 25,1 pour les collèges, de 30 pour les lycées d'enseignement général et technologique et de 25,5 dans les lycées professionnels.

Depuis dix ans, 36 collèges et lycées ont été ouverts mais leurs capacités sont absorbées par la croissance démographique et l'allongement de la durée des études.

La taille moyenne d'un collège est de 475 élèves en métropole contre 980 à La Réunion et celle d'un lycée est de 1 100, et certains comptent 1.400 élèves. Le ratio " équipes de direction/nombre d'élèves " est particulièrement faible.

• Les enseignants

Dans le premier degré , le nombre d'enseignants titulaires s'élève à 5.747 et celui d'enseignants non titulaires à 91. Le corps est très féminisé. Depuis 1994, le recrutement des maîtres auxiliaires a fortement diminué : 56 en 1996-1997 : 28 en 1997-1998 : 19 en 1998-1999.

Compte tenu des intégrations par concours, il ne reste que 91 maîtres auxiliaires dans le premier degré contre 450 en 1994.

Le taux d'absentéisme est évalué à 6,76 % et les remplacements sont effectués en moyenne après un délai de carence de trois jours. Ils sont assurés par 205 titulaires remplaçants répartis par zones de remplacement.

Par ailleurs 85 titulaires remplaçants constituent une brigade d'intervention pour remplacer les enseignants en cas de stage de formation continue, qui concernent 0,72 % des instituteurs, cette brigade étant également appelée à renforcer les moyens de remplacement prévus sur zone.

La politique de l'académie est d'encourager la politique de formation continue, d'autant plus que pour répondre aux besoins, de nombreux enseignants ont été recrutés à un niveau inférieur au baccalauréat. Dans le premier degré, 9.638 journées de stage ont été effectuées en 1998.

Le second degré compte 6.726 enseignants titulaires et 651 non titulaires, dont 632 bénéficient d'une garantie de réemploi.

Les titulaires se ventilent entre 480 professeurs agrégés, 3.393 certifiés, 781 PEGC et 1.337 professeurs de lycées professionnels.

Le nombre de contractuels est de 98 et celui des vacataires (moins de 200 heures) est de 65.

Le nombre d'enseignants en surnombre est de 85 et les moyens de remplacement s'élèvent à 65 enseignants, dont 12 en lettres modernes, 5 en anglais, 1 en allemand, 12 en mathématiques, 14 en physique-chimie, 4 en sciences de la vie et de la terre et 12 en éducation physique et sportive.

Le pourcentage d'enseignants exerçant à temps partiel est faible (3,23 % ).

Enfin, le nombre d'heures supplémentaires dont dispose l'académie s'élevait à 12.663 en 1998.

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Dans le premier degré, 9 enseignants sont mis à disposition dont 4 à la MGEN et 2 à la Ligue de l'enseignement.

Les décharges syndicales concernent, dans le premier degré, 7 enseignants à temps complet et 17 à temps partiel et dans le second degré, 4 enseignants à temps complet et 38 à temps partiel, ce qui représente 11 équivalents temps plein.

L'académie souffre d'un déficit important en ce qui concerne les personnels ATOS . En 1993, il manquait au moins 140 postes et ce phénomène s'est aggravé depuis, compte tenu de l'ouverture de nouveaux établissements et de l'augmentation du nombre des demi-pensionnaires (+ 17 % en 1997).

Les établissements ont très peu recours à la sous-traitance et doivent faire face à un programme important de rénovation des bâtiments et des cuisines. Dans le cadre d'un plan de développement élaboré en 1998 pour quatre ans, 1.800 postes supplémentaires (enseignants et non enseignants) ont été prévus pour l'académie, mais les dotations en personnel ATOS s'avèrent insuffisantes.

Le nombre d'aides éducateurs est relativement important puisqu'il s'élève à 2 011, soit 4 % de l'enveloppe nationale, dont 876 implantés dans les écoles, 577 en collèges, 225 en lycées et 142 en lycées professionnels.

En outre, on compte 760 contrats emplois-solidarité.

Enfin, les ZEP regroupent 25 % des élèves dans le premier degré et 20 % dans le second degré, soit 48 écoles maternelles, 83 écoles élémentaires, 16 collèges et 2 lycées professionnels, et au total, 1.126 enseignants.

Visite du lycée professionnel Amiral Lacaze

Le lycée accueille 430 élèves dans différentes spécialités industrielles :

- BEP : productique (usinage, décolletage) ; maintenance des systèmes mécaniques et automatisés ;

- baccalauréats professionnels : productique mécanique option usinage ; définition de produits industriels ; équipement et installation électrique ; maintenance des systèmes mécaniques automatisés.

Les formations dans les domaines de l'électricité et la maintenance offrent aux élèves des débouchés sur le marché local : ils peuvent devenir artisans électriciens ou travailler dans les PMI/PME spécialisées.

Les formations en électrotechnique et en maintenance des systèmes mécaniques automatisés trouvent des débouchés à La Réunion mais également en métropole.

La productique, le décolletage et l'usinage permettent aux diplômés de trouver assez sûrement un emploi en métropole.

Actuellement, environ 50 % des élèves formés en lycée dans le domaine du décolletage travaillent dans des industries spécialisées en métropole. Ils réalisent les pièces mécaniques en petites et grandes séries, utilisées dans de nombreux domaines : automobile, aéronautique, électroménager, informatique. Ce métier d'avenir très spécialisé, est accessible aux jeunes filles.

Le lycée professionnel Amiral Lacaze a été retenu pour le lancement de la campagne de promotion de l'enseignement professionnel. Cette campagne a pour objet de valoriser l'image de la voie professionnelle en mettant en avant ses réussites et d'améliorer les choix d'orientation des élèves par une meilleure information.

Ce souci d'orientation est d'autant plus important que la sélection est très forte pour entrer dans les lycées d'enseignement général et technologique -en 1997, à peine un élève sur deux accède en seconde de LEGT. De ce fait, plus de la moitié des collégiens entrent dans la voie professionnelle en ayant souvent une connaissance peu précise des aptitudes exigées, ce qui entraîne des abandons importants en cours d'études.

Dans le but d'améliorer l'information des élèves en classe de troisième, le lycée Amiral Lacaze a signé une convention avec le collège Deux-Canons afin de développer une collaboration entre les deux établissements pour faire découvrir les métiers à travers la formation professionnelle, compléter les connaissances des élèves dans les domaines technologiques, favoriser les échanges entre les professeurs des deux établissements, établir une liaison entre la troisième et la seconde.

De la mi-novembre à la mi-avril, il est prévu d'accueillir 20 élèves de 3 ème pour un stage d'une semaine se déroulant au sein d'un groupe d'élèves de seconde professionnelle avec mise en place d'un parrainage.

Entretien avec M. Jean Daubigny,
préfet de La Réunion

La Réunion, compte tenu de ses spécificités démographiques a d'importants besoins en matière scolaire. Elle est confrontée, comme en métropole, à des situations de violence scolaire. Les frustrations engendrées par le chômage sont fortes, compte tenu d'un modèle de société de consommation omniprésent.

S'agissant de l'emploi des jeunes, le marché ne peut absorber que les deux-tiers de ceux qui sortent chaque année du système éducatif. Pour suppléer le marché du travail, les collectivités territoriales se sont fortement impliquées dans les emplois jeunes.

Cependant, dans le contexte régional environnant, La Réunion présente des atouts importants. Le niveau d'éducation et de formation continue est satisfaisant et ses équipements sont de qualité.

De plus, les investisseurs bénéficient d'un régime fiscal privilégié notamment dans le secteur industriel.

La Réunion offre un accès aisé au marché de l'Union européenne et dispose de capacités de transports maritimes importantes. Les investissements dans les niches technologiques à forte valeur ajoutée devraient être encouragés pour compenser le niveau élevé des salaires et des charges.

En matière de formation, l'île souffre cependant d'un grave problème de mobilité. Malgré les encouragements -en particulier des collectivités territoriales-, les possibilités de formations à l'extérieur ne sont pas encore assez nombreuses, alors même que toutes les formations ne peuvent être développées sur place.

Réunion avec les proviseurs des lycées Leconte de Lisle,
Lislet Geoffroy et Rontaunay-Saint-Denis

Ces trois établissements sont regroupés au sein d'une cité scolaire, et accueillent 4.000 élèves. Leur autonomie de gestion est complète sauf une mise en commun de moyens en ce qui concerne la sécurité.

Dans le lycée Leconte de Lisle, ont été ouvertes, il y a deux ans, deux classes préparatoires scientifiques. Compte tenu de l'augmentation du nombre des élèves, l'une de ces classes devrait être dédoublée.

Le lycée professionnel Rontaunay-Saint-Denis entretient d'excellentes relations avec le milieu industriel et la qualité des formations dispensées lui vaut de recevoir des offres d'emploi de la métropole.

La professionnalisation des formations nécessite de développer des enseignements par petits groupes, solution nécessairement plus coûteuse en personnels.

Par ailleurs, du fait de son caractère insulaire, il est très difficile d'organiser dans l'académie de La Réunion un programme complet de formation continue à l'intention des enseignants. Or celle-ci est particulièrement indispensable dans les matières professionnelles, où les avancées technologiques sont importantes, l'autoformation n'étant pas suffisante pour suivre ces évolutions. Dans d'autres matières enseignées, comme le commerce international, il faut également encourager la mobilité des enseignants, à travers des plans de formation qui se déroulent en métropole ou dans des pays voisins.

S'agissant des personnels non enseignants, leur rôle est fondamental, d'autant plus que le public des élèves a changé et s'est considérablement diversifié. De nombreux élèves proviennent de milieux défavorisés et doivent apprendre à respecter un code de conduite et des règles de comportement qui leur sont étrangers. Les personnels non enseignants contribuent à cet apprentissage, de même que les aides éducateurs qui participent à leur accompagnement scolaire.

Entretien avec M. Burc, trésorier payeur général

Dans les départements d'outre-mer, il existe actuellement deux types de contrôle :

- le contrôle administratif de la paye qui permet de vérifier les droits des personnels à être payés, à partir de la production de pièces justificatives ;

- le contrôle du respect de l'enveloppe des crédits budgétaires, afin de vérifier que le montant de cette enveloppe n'est pas dépassé. La vérification est faite a posteriori chaque mois, et le calcul d'une pré-paye de décembre permet de vérifier que le montant annuel de l'enveloppe ne sera pas dépassé.

Si le calcul de cette pré-paye indique qu'il y aura un dépassement, une décision doit être prise entre le 25 novembre et le 5 décembre pour trouver les crédits supplémentaires à partir notamment d'un redéploiement entre chapitres budgétaires.

Le principal inconvénient de ce dispositif est qu'il ne permet aucun contrôle a priori, d'où la mise en place d'un contrôle financier des emplois, à compter de l'an 2000 pour l'académie de La Réunion et qui suppose l'affectation de personnels supplémentaires. Ce contrôle est d'autant plus nécessaire que 26.000 fonctionnaires sont en poste à La Réunion, dont 17.000 relèvent de l'éducation nationale.

Réunion avec M. Jean-Louis Lagourgue, président de l'Union des Maires

Les communes mettent, à disposition des écoles, du personnel complémentaire. Il s'agit notamment des agents spécialisés des écoles maternelles (ASEM) ou d'agents chargés de tâches administratives auprès des directeurs d'école. Les communes interviennent donc pour compenser l'insuffisance des personnels ATOS dans le premier degré. Les écoles bénéficient également d'un certain nombre de contrats d'insertion et d'emplois jeunes.

La finalité parfois sociale de ces embauches induit un besoin de formation ultérieure pour les adapter aux besoins des écoles et leur permettre d'être au contact des élèves.

Les communes de La Réunion sont également confrontées à un retard important en matière de constructions scolaires et de rénovation, alors que les effets de la croissance démographique vont se faire sentir pendant encore vingt ans.

Elles doivent y consacrer une grosse partie de leur budget et ne bénéficient plus de l'aide de l'Etat si leur population dépasse 30.000 habitants. Pour les aider, la région et le département leur consentent une aide exceptionnelle.

De plus, les communes sont confrontées à un phénomène de transfert de populations difficilement prévisible qui peut fausser l'estimation des besoins en bâtiments scolaires. Ainsi, les communes de Saint-Denis, Sainte-Marie et Sainte-Suzanne doivent s'attendre à une augmentation d'environ 100.000 habitants d'ici à 2010.

Il convient de rappeler qu'une partie importante des personnels communaux, dont certains sont mis à la disposition des écoles, ne sont pas des fonctionnaires territoriaux mais des journaliers communaux.

Leur intégration dans les corps des fonctionnaires territoriaux est rendue très difficile compte tenu du coefficient multiplicateur appliqué au traitement des fonctionnaires, y compris territoriaux, qui atteint 53 % à La Réunion.

Réunion avec M. Jean-Luc Proudoux,
président du conseil général

L'engagement du département est très fort en matière scolaire pour répondre aux besoins nés de la forte croissance démographique. Dans le cadre du XIIe plan, la construction de onze collèges est programmée pour diminuer le nombre de classes surchargées et s'adapter aux transferts de population, qui se concentrent sur les grosses agglomérations.

L'insuffisance du nombre des personnels ATOS ne permet pas d'assurer l'entretien courant des bâtiments scolaires -nouveaux ou existants- qui se dégradent très rapidement. Il est ainsi demandé au conseil général de participer au financement d'équipes mobiles de maintenance.

Le conseil général encourage également la mobilité des élèves, et consacre 36 millions de francs au financement de bourses et d'aides aux déplacements vers la métropole dans le cadre des stages.

Compte tenu de la progression du nombre d'élèves, le taux d'encadrement par les enseignants est jugé encore insuffisant, d'autant plus que le rectorat a eu recours à des enseignants du premier et du second degrés pour assurer son fonctionnement administratif.

Les caractéristiques géographiques de La Réunion rendent plus difficile la généralisation des réseaux d'aides pour les enfants en difficulté. Ainsi dans les zones de montagne, ces réseaux ne peuvent intervenir qu'une fois par mois, ce qui est très insuffisant pour aider de façon satisfaisante les élèves en situation d'échec scolaire.

Le taux des enfants illettrés en classe de 6 ème est évalué à 20 %. Le rectorat a développé les 6 ème d'accueil ou de consolidation, qui comportent entre 12 et 18 élèves.

Entretien avec M. Paul Vergès,
président du conseil régional

Si La Réunion constitue un véritable laboratoire social et économique, son taux de croissance de 5 à 6 % par an est insuffisant pour absorber les 10.000 jeunes arrivant chaque année sur le marché du travail.

En outre, la situation sociale reste cahotique avec des explosions contestataires qu'il faut canaliser afin d'éviter leur contagion.

Dans un contexte démographique en forte croissance (600.000 habitants en 1990, 1 million en 2025) les efforts financiers consentis en matière d'éducation sont considérables.

La région construit un lycée par an qui est immédiatement à saturation et elle s'engage également auprès des communes à travers un plan de rénovation des écoles primaires. Néanmoins, malgré un taux de subvention du conseil régional de 70 %, la moitié des communes n'ont pas les moyens d'engager ces travaux.

Dans un environnement régional très anglophone, La Réunion a une carte importante à jouer pour conforter l'usage du français à Madagascar et à l'Ile Maurice.

A travers le contrat de plan Etat-région, elle doit devenir une plate-forme en matière de recherche et d'enseignement pour l'Océan Indien.

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Compte rendu du déplacement
dans l'académie de Rennes,
9 mars 1999

Participants

MM. Jean-Claude Carle, rapporteur-adjoint, et Jean Bernadaux.

Programme

9 heures 30 : réunion avec le recteur, M. William Marois, le secrétaire général, l'inspecteur d'académie d'Ille-et-Vilaine, et les chefs de service du rectorat.

11 heures 15 : réunion avec le trésorier-payeur général, M. Jean-Pierre Thiolon, et le contrôleur financier.

12 heures 30 : rencontre avec la presse au lycée professionnel Louis Guilloux.

12 heures 45 : déjeuner au lycée professionnel élargi aux élus locaux.

14 heures 30 : visite du lycée professionnel, en compagnie de l'inspecteur d'académie et du proviseur.

15 heures 30 : visite du collège Martin Luther King de Liffré, en compagnie du principal.

Réunion de travail au rectorat

L'académie de Rennes compte environ 600.000 élèves dans l'enseignement scolaire, dont 312.000 écoliers et 277.000 collégiens et lycéens.

Dans le premier degré, 191.500 écoliers sont scolarisés dans l'enseignement public, et 120.300 dans l'enseignement privé.

Dans le second degré, l'enseignement public compte 90.400 élèves dans les collèges et 70.000 dans les lycées, tandis que l'enseignement privé scolarise 64.900 élèves dans les collèges et 51.100 dans les lycées.

L'académie de Rennes se caractérise donc par le poids important de l'enseignement privé .

42.700 personnes travaillent pour l'enseignement public, dont 29.300 enseignants, 3.800 personnels de direction et d'inspection et 9.600 personnels ATOS, et 16.000 personnes dans l'enseignement privé. Le taux d'encadrement est similaire dans le public et dans le privé.

L'académie de Rennes compte 3.473 établissements (2.197 publics et 1276 privés), dont 2.880 écoles, 396 collèges, 131 lycées et 66 lycées professionnels.

Les contractuels étaient 1.134 au 1 er janvier 1999, 2.085 en 1994 et 711 en 1989, dont une très grande majorité de maîtres auxiliaires . Leur recrutement a diminué depuis quelques années : 167 en 1995-96, 116 en 1996-97, 15 en 1997-98 ; toutefois, il a de nouveau progressé lors de la dernière rentrée, s'établissant à 94. Le ministre a donné pour instruction de ne plus recruter de nouveaux maîtres auxiliaires, mais les responsables de l'académie voient dans cette interdiction une source de rigidité. Du reste, des besoins apparus dans certaines disciplines, notamment professionnelles, ont conduit à embaucher de nouveaux contractuels.

L'académie de Rennes compte 855 emplois équivalents temps plein en surnombre , 300 étant gagés sur des heures supplémentaires. Les 550 autres surnombres sont essentiellement affectés au remplacement, mais également à des activités pédagogiques ponctuelles comme les dédoublements de classe.

Le phénomène des surnombres est apparu il y a une dizaines d'années mais s'est considérablement accru depuis environ 5 ans. Cela tient essentiellement au surcalibrage des concours destiné à anticiper l'importance des départs à la retraite - 30 à 40 % des enseignants d'ici une dizaine d'années - mais aussi à prendre en compte les effectifs étudiants. Ainsi, le nombre d'emplois attribués à l'académie de Rennes est manifestement surévalué, même si certains de ses besoins d'enseignement sont mal couverts, notamment en sciences et vie de la terre et en physique. La résorption programmée des surnombres en 2001 rendra délicate l'adaptation du système éducatif aux alentours des années 2002-2005, les surnombres ayant longtemps servi à donner de la souplesse au fonctionnement des établissements. Paradoxalement, les responsables de l'académie estiment que les surnombres sont nécessaires pour couvrir l'ensemble des besoins.

L'académie ne compte que quatre enseignants du second degré mis à disposition et ne donnant pas lieu à un remboursement. Le nombre des personnels détachés a évolué. En 1989, il était de 161 et de 279 en 1994, dont 113 au titre de l'enseignement à l'étranger. Suite à une modification des règles de gestion des détachés qui rend délicate toute comparaison, leur nombre ne s'élève plus qu'à 25 en 1999. Enfin, 118 enseignants du second degré public bénéficient de décharges syndicales à temps partiel, et 8 à temps plein.

S'agissant du remplacement , les besoins de remplacement de l'académie de Rennes représentent 6 % de son potentiel d'enseignement, soit un niveau identique à la moyenne nationale déterminée par le rapport Bloch. Le suivi des remplacements est assuré par discipline. Le problème le plus délicat à gérer est celui des " pics " d'absences, lors d'une épidémie de grippe par exemple.

Des différences existent entre l'enseignement privé et l'enseignement public en matière de remplacement. Le système est plus souple dans le premier que dans le second, l'enseignement privé bénéficiant de manière immédiate de moyens de remplacement tandis que l'enseignement public, dans le second degré, est soumis à un délai de carence de 15 jours.

L'académie de Rennes compte un certain nombre d'établissements scolaires en zone rurale . Elle n'a cependant, notamment en Ille-et-Vilaine, que peu d'écoles à classe unique mais plutôt des petites écoles à 2 ou 3 classes. La difficulté à opérer des regroupements pédagogiques expliquant aussi le poids de l'enseignement privé.

L'académie de Rennes présente une autre spécificité, celle de compter un enseignement privé non confessionnel " Diwan ", en langue bretonne, dont le contrat d'association avec l'Etat a été signé lors de l'année scolaire 1994-95. Cet enseignement " régionaliste " connaît actuellement un fort développement.

Réunion à la trésorerie générale

Environ 98.000 fonctionnaires sont payés chaque mois dans l'ensemble de la région Bretagne, la moitié d'entre eux relevant de l'éducation nationale.

Les dotations inscrites en loi de finances font l'objet d'une répartition par décret, les crédits du titre III étant attribués à l'enseignement public et ceux du titre IV l'étant à l'enseignement privé sous contrat. Les rectorats reçoivent ensuite une délégation d'emploi et de crédits. Au cours de ces opérations, le trésorier-payeur général n'intervient pas.

La paye est effectuée sans ordonnancement préalable.

Traditionnellement, l'ordonnateur gère les ordres de paiement ainsi que la liquidation. Depuis 1967, le comptable assure la liquidation des dépenses réalisées pour payer les fonctionnaires. Puis les rémunérations sont calculées directement sans mandat ni ordre de paiement, à partir d'informations transmises par le rectorat.

Cette transmission peut être effectuée selon deux procédures : soit des échanges par fichiers informatiques opérés avec les rectorats, soit une procédure " dématérialisée " qui devrait recevoir l'accord de la Cour des comptes, permettant de ne plus transmettre l'ensemble des pièces justificatives. Le contrôle de l'utilisation des crédits est ainsi effectué en permanence, tout au long du mois. Il existe également un contrôle a posteriori, avec la possibilité de régulariser une situation individuelle après réception des pièces justificatives éventuellement manquantes. Des contrôles ponctuels et ciblés peuvent être réalisés au moment de la liquidation.

La trésorerie générale adresse ensuite au rectorat une situation de la dépense réalisée au cours du mois, ce qui permet aussi à ce dernier de mettre régulièrement à jour ses informations.

Les crédits de dépenses sont limitatifs : la trésorerie générale s'assure donc que l'enveloppe budgétaire est respectée et que la ventilation de la dépense est correctement réalisée. Toutefois, elle ne suspend pas le paiement lorsqu'apparaît en cours d'année un dépassement de crédits sur tel ou tel chapitre. Il ne s'agit pas de bloquer le bon fonctionnement du service public. D'ailleurs, le comptable n'exerce jamais de contrôle d'opportunité.

Le trésorier-payeur général a estimé que la procédure de la paye était tout à fait satisfaisante.

En revanche, le contrôle financier des emplois est mis en place depuis peu de temps. Jusqu'à présent, en effet, les gestionnaires de l'éducation nationale, paradoxalement, ne portaient guère d'attention aux effectifs.

Le contrôle national des emplois doit intervenir par étape, l'étape comptable d'abord, l'étape juridique ensuite. La région Bretagne en est pour l'instant à la première étape, celle du contrôle comptable. Il s'agit de vérifier les emplois implantés sur le terrain par rapport aux informations reçues du contrôleur financier central. Un rapprochement est effectué entre le contrôle portant sur les masses budgétaires et le contrôle des emplois.

L'opération de " comptage " a porté, dans un premier temps, sur les personnels administratifs et les enseignants du premier degré.

Un décalage est apparu entre les délégations d'emplois reçues de l'administration centrale, d'une part, et les effectifs réellement payés au niveau des académies, d'autre part. Ce fut le cas, par exemple, des personnels infirmiers scolaires. Ce décalage a toutefois, le plus souvent, une origine juridique à rechercher dans une nomenclature mal définie. Le temps partiel, par exemple, n'est pas pris en compte de manière satisfaisante.

La mise en place du contrôle comptable pour les enseignants du second degré a permis d'identifier 700 surnombres qui sont rémunérés sur des crédits existants. Il convient cependant de préciser qu'il n'a pas encore été possible de localiser ces surnombres au niveau géographique.

Depuis quelques mois, le rectorat a désigné à la trésorerie générale un correspondant qui devrait disposer d'une information globalisée.

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Compte rendu du déplacement
dans l'académie de Créteil,
18 mars 1999

Participants

M. Adrien Gouteyron, président, MM. Jean-Léonce Dupont, vice-président, Francis Grignon, rapporteur, Jean-Claude Carle, rapporteur-adjoint, Mme Hélène Luc, MM. Serge Lagauche et Christian Demuynck.

Programme

8 heures 30 : réunion avec M. Claude Charpentier, trésorier-payeur général.

9 heures 30 : réunion de travail au rectorat.

13 heures : déjeuner au lycée Louise Michel de Bobigny, suivie d'une réunion de travail.

16 heures : visite et réunion au collège République à Bobigny.

Réunion avec le trésorier-payeur général

S'agissant du contrôle financier des emplois mis en place par le décret du 16 juillet 1996 et l'arrêté du 29 juillet 1996, il est précisé que ces textes définissent le champ et la méthode du contrôle : les " actes de recrutement et de gestion des agents de l'Etat soumis au statut général de la fonction publique font l'objet d'un visa individuel préalable ou d'un contrôle sur compte rendu. Les actes de recrutement et de gestion des personnels contractuels sont soumis au visa individuel préalable ".

Dans la réalité, le contrôle devant être mis en place sera global. Il s'agit de rapprocher les effectifs déclarés par les ordonnateurs avec les délégations d'emplois visées par le contrôleur financier central placé près du ministre concerné. Afin d'assurer l'exactitude des déclarations, ces effectifs sont rapprochés de ceux issus des fichiers paye.

Ce contrôle incluant la prise en compte des agents travaillant à temps partiel doit permettre de déterminer s'il existe des vacances d'emplois ou si l'administration concernée est en surnombre.

Le second volet du contrôle porte sur les actes de gestion et de recrutement. Il s'agit de viser, entre autres, toutes les décisions de recrutement. Ce visa n'est accordé que si des emplois sont vacants pour accueillir l'agent recruté.

La sanction de l'absence de visa est l'impossibilité de rémunérer l'agent pour lequel l'emploi est refusé.

Aucun autre contrôle ne peut être effectué sur l'utilisation des agents dans leur administration (gestion des moyens de remplacement, décharges), et encore moins sur les questions d'opportunité.

En pratique, et en raison du nombre d'agents concernés, le contrôle financier des emplois a commencé dans la région Ile-de-France sur les personnels déconcentrés du ministère de l'équipement, où il est désormais opérationnel.

Depuis quelques mois, des contacts ont été pris avec les trois recteurs de Paris, Versailles et Créteil et des tests sont en cours sur des échantillons réduits d'emplois déconcentrés du ministère de l'éducation nationale.

La connaissance du stock des effectifs à contrôler n'est pas encore complète et le contrôle des mouvements ne pourra pas intervenir avant plusieurs mois. C'est à l'issue de ce travail que l'on pourra se prononcer sur l'existence de surnombres, la gestion de " réserves " ou de régularisations éventuelles.

L'importance des effectifs de l'éducation nationale (50 % des personnels payés par la Trésorerie), la multiplicité des statuts et l'importance des mouvements rend particulièrement délicate la mise en oeuvre du contrôle des emplois. On peut également s'interroger sur les moyens en personnel et les moyens informatiques dont dispose le rectorat pour appliquer cette réforme.

Pour éviter une trop grande rigidité des procédures, il pourrait être envisagé, surtout en région parisienne, que le principe du visa a priori délivré par le contrôleur financier soit remplacé, dans des conditions strictement définies, par un contrôle a posteriori.

Réunion de travail au rectorat

L'académie de Créteil est une académie issue de la réorganisation de la région Ile-de-France intervenue il y a 26 ans. Elle regroupe trois départements dont deux fortement urbanisés -la Seine-Saint-Denis et le Val-de-Marne- qui connaissent une évolution économique particulièrement difficile. La Seine et Marne connaît pour sa part des évolutions très rapides : sa population augmente fortement du fait de l'arrivée de populations venant de Seine-Saint-Denis, ce mouvement illustrant le phénomène de " rurbanisation " avec un déplacement des grandes villes vers les petites communes. On y rencontre ainsi des difficultés venant des cités installées autour de ces petites communes. Les trois départements sont divisés en " zone de formation et d'insertion "

Par sa population et ses effectifs d'élèves , l'académie arrive en troisième position au plan national. Elle comptait, à la rentrée 1998-1999, 926.700 élèves et étudiants ainsi répartis : 468.321 élèves en primaire et en élémentaire (dont 28.277 dans le privé) ; 222.814 élèves en collège (dont 26.916 dans le privé) et 159.720 élèves en lycée (dont 20.173 dans le privé).

Depuis 1989, ces effectifs ont tendance à diminuer en maternelle (166.639 en 1998 contre 172.397) mais ils restent sensiblement identiques pour le primaire.

Quant aux effectifs des collèges et des lycées, ils ont tendance à augmenter (334.234 en 1998 contre 312.045 en 1989) avec une évolution contrastée selon le type d'établissement. Les interlocuteurs de la délégation ont exprimé leur souci de requalifier la filière professionnelle, qui était interprétée comme une voie sans issue et donc porteuse d'échec.

Les élèves sont scolarisés dans 3048 écoles et établissements publics et 280 établissements privés, dont les effectifs varient en moyenne de 145 élèves en maternelle, à 194 en primaire, 587 en collège, 998 en lycée et 452 en lycée professionnel.

S'agissant des effectifs par classe , on note une diminution du nombre d'élèves depuis 1989 en maternelle (26,04 contre 28,51), en lycée professionnel (20,8 contre 23,02) et surtout en lycée général (26,84 contre 33,67). En revanche, les chiffres évoluent peu s'agissant des effectifs en classes de primaire (23,93) ou de collège (23,66).

Dans le second degré, avec un nombre d'enseignants estimé à 7,6 pour 100 élèves, l'académie de Créteil offre un relativement mauvais taux d'encadrement. Le ratio moyen en France métropolitaine est de 8 enseignants pour 100 élèves et pour l'atteindre, il faudrait créer 1.100 postes dans l'académie.

S'agissant des personnels administratifs, la situation est hypothéquée par un déficit initial qui est devenu structurel. On estime qu'il manque 400 personnels ATOS, et tout particulièrement en Seine-et-Marne.

En ce qui concerne la répartition des enseignants , sur un total de 262,2 ETP (équivalent temps plein), 24.911,7 ETP étaient recensées comme enseignants, 343 ETP constituaient le potentiel de remplacement, 323 ETP exerçaient des activités autres que d'enseignement (70 ETP en réadaptation, 115 ETP en formation et 56,7 ETP en position de mise à disposition). Enfin, 4.684,5 ETP remplissent des fonctions diverses (direction, chefs de travaux, éducation, documentation, orientation, surveillance...).

Le potentiel de remplacement , qui globalement représente 343 ETP est constitué de titulaires remplaçants, de titulaires académiques en surnombre et de maîtres-auxiliaires. En réalité, 1.127 enseignants effectuent des remplacements, mais tous ne remplissent pas des services complets ; certains, jugés fragiles parmi les titulaires académiques, ne peuvent effectuer des remplacements, et quelques-uns (5 ETP) n'exercent pas du fait de situations particulières, comme par exemple l'éloignement géographique de l'établissement.

Le tableau ci-après retrace l'évolution des effectifs des maîtres-auxiliaires depuis 1994.


1994-1995

3.717 MA

dont 3.129 sur postes vacants

522 sur suppléances

66 sur postes de S.E.

1995-1996

3.501 MA

dont 2.828 postes vacants

584 sur suppléances

89 sur postes de S.E.

1996-1997

2.806 MA

dont 2.157 sur postes vacants

632 sur suppléances

17 sur postes de S.E.

1997-1998

2.711 MA

(dont 93 non ayant droit)

dont 2.054 sur postes vacants

657 sur suppléances

1998-1999

2.330 MA

(dont 98 non ayant droit)

dont 1.930,5 sur postes vacants

330,5 sur suppléances

69 en position de non activité

Durant ces deux dernières années, 180 maîtres auxiliaires ainsi que des vacataires effectuant 200 heures par an ont été recrutés sur des disciplines déficitaires, où se posaient des problèmes de recrutement.

Au 5 mars 1999, la répartition des maîtres auxiliaires et des contractuels était la suivante :

- dans l'enseignement général, 1.278 MA et 507 contractuels étaient affectés, pour 1.362,5 d'entre eux sur des postes vacants, 314,5 sur suppléances, 55 affectés à de l'aide dans les établissements, 10 constituaient des cas médicaux et pédagogiques et 43 étaient répertoriés en position de non activité, ce qui recouvre notamment les congés pour grave maladie, le congé parental pour convenance personnelle et le congé formation.

S'agissant des dotations horaires attribuées aux collèges situés en ZEP, et malgré la baisse enregistrée des effectifs, le plan de rattrapage en Seine-Saint-Denis a permis d'affecter 810 emplois supplémentaires en septembre 1998, qui se répartissent ainsi ; 11 emplois en documentation, 319 emplois d'enseignants au niveau des collèges et 122 au niveau des lycées et lycées professionnels. Les prévisions retenues pour les rentrées 1999-2000 et 2000-2001 sont respectivement de 1.000 et 1.100 emplois supplémentaires pour ce département.

Sans remettre en cause le bien fondé de ce plan de rattrapage, il faut se demander si certaines des difficultés ressenties dans les autres départements de l'académie ne sont pas moins bien prises en compte, compte tenu de cet effort particulier consenti pour la Seine-Saint-Denis.

L'académie de Créteil est également confrontée à un déficit chronique de personnels évalué à 15 % pour remplir les postes de direction et de conseillers principaux d'orientation . On fait appel à des personnels " faisant fonction " qui sont recrutés principalement parmi les conseillers principaux d'éducation. Pour remplacer ces CPE, on a recours aux maîtres auxiliaires dans des disciplines en surnombre (histoire-géographie, technologie), ce qui pèse sur le potentiel de remplacement.

L'académie accuse également un déficit important en personnel de maintenance informatique et en personnels qualifiés en informatique.

En ce qui concerne les personnels médico-sociaux, si le recrutement d'infirmières est satisfaisant, la situation n'est pas équivalente pour les assistantes sociales et les médecins.

Concernant le nombre d'options proposées dans les lycées , la répartition des dotations horaires globales a permis de faire disparaître les options suivies par de trop faibles effectifs. Mais, il convient de veiller à ce que la carte des options soit homogène à l'intérieur d'un district afin d'empêcher les " stratégies d'évitement " menées depuis la 6 ème et freiner autant que faire se peut la fuite des meilleurs élèves de l'académie vers Paris.

Le dispositif mis en place fonctionne en coordination avec les trois rectorats d'Ile-de-France, notamment avec l'obligation d'obtenir un exeat délivré par l'académie de départ. On estime à 13.000 le nombre d'élèves relevant de l'académie et scolarisés sur Paris, dont 5.793 domiciliés en Seine-Saint-Denis.

Réunion au lycée Louise Michel de Bobigny

Le lycée Louise Michel compte 850 élèves répartis sur 31 divisions et prépare au baccalauréat général ainsi qu'aux séries sciences et technologies tertiaires et sciences médico-sociales du baccalauréat technologique. Cet établissement est classé sensible depuis 1992, et il recrute sa population sur un secteur très difficile qui connaît de très grandes difficultés socio-économiques : le taux de ces catégories défavorisés, qui dépasse 57 % pour l'établissement, est de plus de 25 points supérieur à la moyenne nationale et académique. Ce taux dépasse 70 % dans certaines classes.

L'établissement est le lieu de tensions et de conflits souvent très forts, qui nécessitent des rappels au règlement très fréquents et des sanctions décidées par le chef d'établissement.

Le niveau des élèves entrant en seconde est faible mais leur âge est en moyenne identique à la moyenne nationale. Les résultats au baccalauréat général sont très inférieurs aux moyennes départementales et académiques : le taux de réussite varie de 42 % pour le bac S à 62,2 % pour le bac ES.

L'équipe pédagogique est expérimentée, stable, fortement motivée et soudée autour d'une véritable culture d'établissement mais elle réclame plus de moyens pour relancer une dynamique pédagogique.

Les objectifs prioritaires du projet d'établissement sont, de développer chez les élèves des stratégies de réussite sur des projets d'études ambitieux et réalistes. Il s'agit de lutter contre une conception minimaliste que développent trop de parents et d'élèves issus de ces milieux défavorisés.

Cet objectif passe par un dispositif de sauvegarde des filières préparant au baccalauréat général tout en préservant les taux de réussite dans la voie technologique. Le choix des options illustre ce parti pris de la réussite pour tous, avec notamment une option en LV 3 et une option latin en seconde.

Le lycée développe aussi une approche individualisée de l'élève avec des heures de vie de classe, une prise en charge par des actions de tutorat, des ateliers d'information et un club santé. Ces actions ont été autorisées par les abondements successifs de la dotation horaire globale, qui est passée de 1.283,25 heures en janvier 1998 à 1.323,25 heures à la rentrée 1998-99.

Le taux des heures supplémentaires demandé aux enseignants a été maintenu à 11,2 %, ce qui est contraignant compte tenu des caractéristiques de l'établissement mais a permis de dédoubler certains cours.

Réunion au collège République de Bobigny

Les effectifs du collège sont très importants puisqu'ils s'élèvent à 1.000 élèves, ceux-ci ne diminuant que très lentement depuis sept ans, en dépit d'un réaménagement de la sectorisation.

Les élèves proviennent de milieux socioprofessionnels défavorisés et, de ce fait, le collège concentre en un seul lieu l'ensemble des difficultés (forte présence de non francophones, SEGPA, classes de soutien). Les performances de ces élèves sont en conséquence très inférieures aux moyennes départementales et académiques, comme en témoignent les évaluations effectuées en classe de 6ème. Tous les indicateurs d'environnement économiques sont au " rouge " et continuent de se dégrader ; il est difficile dans ces conditions d'évaluer les progrès réalisés.

L'équipe pédagogique est composée de 72 enseignants, 20 ATOS et 7 aides éducateurs. Le taux de rotation des enseignants est assez important, y compris chez les titulaires, et en moyenne les enseignants restent entre 3 et 4 ans dans l'établissement. Le taux de rotation est également important parmi les personnels non enseignants : les trois quart de l'équipe vie scolaire ont changé à la rentrée 1998.

L'établissement souhaiterait s'investir dans une politique d'orientation plus dynamique et ambitieuse mais l'équipe pédagogique est sans cesse sollicitée par l'urgence ou un incident grave, révélateur d'un dysfonctionnement.

Le projet de l'établissement est également défendu par des représentants de parents d'élèves très militants et les institutions s'y investissent également fortement en développant de multiples partenariats : justice, police, RATP, conseil général...

Les dotations supplémentaires, au titre du plan de relance, ont représenté 90 heures en 1998, sur une dotation horaire globale de 1.150 heures soit une hausse de 10 %. Elles ont permis de dédoubler des classes aux effectifs trop importants et de mettre en place des actions individualisées pour les élèves en très grande difficulté.



1 L'article 5 du décret n° 50-583 prévoyait 3 heures hebdomadaires décomptées pour 2 heures dans le service des enseignants d'EPS consacrées aux séances de plein air. Ces séances ont été remplacées par les activités organisées dans le cadre de l'Union nationale du sport scolaire (UNSS). Les notes des services 81-246 du 6 juillet 1981 et 84-309 du 7 août 1984 précisent que les personnels enseignants d'EPS participent à l'animation des activités organisées dans le cadre de l'UNSS à raison de 3 heures forfaitaires comprises dans le service hebdomadaire.

2 Voir annexes

3 L'article 10 du décret du 3 avril 1962 prévoyait un licenciement sans préavis. De plus, aucune indemnité ne pouvait être allouée aux intéressés. Le décret n°86-83 du 1 er janvier 1986 prévoit de mieux protéger les salariés, qui doivent être informés des motifs du licenciement et de la durée du préavis.



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