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La coordination des politiques de l'emploi dans le contexte de l'euro

 

B. 3.1.2 UEM ET CHANGEMENT DE RÉGIME

L'UEM constitue un véritable changement de régime pour l'ensemble des pays de l'UE. Ce nouveau contexte peut avoir deux types de conséquences. Tout d'abord, l'UEM peut modifier la stratégie des gouvernements des pays de la zone euro en matière de réformes du marché du travail en raison de la nouvelle organisation des politiques économiques. Celle-ci est susceptible de modifier l'activisme des gouvernements à l'égard des réformes du marché du travail. D'autre part, comme cela a déjà été mentionné précédemment, elle peut inciter les gouvernements à chercher à accroître la flexibilité du marché du travail pour compenser la perte d'autonomie nationale de la politique budgétaire.

L'UEM peut également conduire à une modification des pratiques ou à l'émergence de comportements nouveaux. En effet, avec la monnaie unique, la compétitivité d'un pays par rapport à ses partenaires de l'UEM découlera plus directement des coûts salariaux relatifs. La nécessité de maintenir ses coûts unitaires au niveau de ceux des autres partenaires de la zone euro pourrait entraîner une modification des comportements des acteurs et des institutions du marché du travail. Nous discutons ce point en mentionnant les évolutions probables des marchés du travail dans les premières années de l'UEM.

1. 3.1.2.1 Politique économique et réformes du marché du travail

Il existe une certaine incertitude sur ce que seront les comportements de la BCE et des gouvernements des pays participants à la monnaie unique, donc sur la politique économique menée. Le plus vraisemblable est que les politiques budgétaires demeurent plutôt restrictives et que la politique monétaire devienne un peu plus active69(*). Outre ce nouveau policy-mix au niveau de l'UE, le Pacte de stabilité et de croissance pourrait, dans certaines circonstances, limiter l'autonomie budgétaire de chaque Etat. Une conséquence serait alors que les politiques budgétaires nationales ne pourraient plus laisser autant jouer les stabilisateurs automatiques que par le passé, et l'activité économique deviendrait plus instable. Sur cette base, et comme pour la disparition des taux de change bilatéraux entre les pays participant à l'UEM, les gouvernements peuvent chercher à augmenter la flexibilité sur d'autres marchés, notamment sur le marché du travail, afin de maintenir ou de renforcer la capacité d'adaptation globale de leur pays. Les effets à attendre de réformes du marché du travail en termes de flexibilité des salaires et de l'emploi au niveau macro-économique sont discutés plus loin (voir Les leçons à tirer du rapport).

La multiplicité des autorités budgétaires n'est pas la seule diversité à laquelle doit faire face la BCE. Les marchés du travail sont également différents, et les niveaux de chômage en-dessous desquels l'inflation risque d'augmenter (chômage structurel) ne sont a priori pas les mêmes entre les pays participants à l'UEM. Ceci complique la tâche de la BCE, puisqu'une même politique monétaire peut être inflationniste dans un pays et trop restrictive dans un autre. Il existe donc des liens forts entre la politique menée par la BCE et le marché du travail de chaque pays de la zone euro. Le problème est qu'il est difficile d'appréhender le niveau du chômage en dessous duquel il y a un risque de hausse de l'inflation, et surtout la contribution des institutions du marché du travail (et des quelles ?). La mesure de ces niveaux d'équilibre dépasse largement le cadre de la présente étude. Si parmi les institutions du marché du travail abordées dans ce rapport, certaines sont susceptibles de contribuer à l'existence d'un chômage élevé dans les pays de l'UE, c'est en interagissant avec de nombreux autres facteurs tels que la politique macro-économique, le progrès technique, l'ouverture commerciale, la capacité à innover, etc. Toutefois, si la BCE voit dans les institutions du marché du travail les causes d'un niveau élevé du taux de chômage d'équilibre, elle pourrait conditionner sa gestion de la politique monétaire à la mise en place de réformes sur le marché du travail.

2. 3.1.2.2 L'adaptation des acteurs et de leurs objectifs au nouveau contexte européen

L'évolution de la flexibilité des salaires et de l'emploi une fois en UEM peut également provenir de la réaction des acteurs et des institutions du marché du travail. Le point de vue dominant est que les salaires seront plus flexibles en UEM, même sans réformes. La concurrence sur le marché des biens va encore s'accroître, ce qui réduira la capacité des entreprises à accorder des augmentations de salaires. Les syndicats les plus centralisés intégreront dans leurs stratégies le fait que le taux de change ne peut plus s'ajuster. L'attitude des syndicats en Italie, en Finlande, et en Espagne dans les années 90 peut s'expliquer par la préparation à ce nouveau contexte. Ainsi, une plus grande flexibilité des salaires peut venir de l'adoption par les acteurs, en particulier les syndicats de salariés, d'une attitude plus souple à l'égard des rémunérations.

La partie I a rappelé que dans un grand nombre de pays de l'UE, les négociations salariales demeurent collectives et sont menées soit au niveau national (Italie, Pays-Bas, Danemark, Finlande, Autriche, Belgique), soit à un niveau intermédiaire sur le plan de la région et/ou de la branche d'activité (Allemagne, Suède, Espagne, Portugal). En France et en Irlande, la négociation des salaires est très décentralisée, mais des accords collectifs continuent de fixer les conditions générales de travail dans les différents secteurs.

Une première évolution possible avec la mise en place de l'UEM serait une tendance à la décentralisation des négociations dans tous les pays de l'UE. Le mécontentement du patronat dans des pays où les négociations entre partenaires sociaux ont un rôle central, notamment en Allemagne dans les années 90, peut conduire à un tel mouvement. La partie II de ce rapport n'a toutefois pas permis de relier le degré de centralisation des négociations avec la flexibilité empirique des salaires et de l'emploi. Il est à craindre en outre qu'une décentralisation désirée par les organisations patronales mais refusée par des organisations syndicales puissantes et représentatives s'accompagne d'un durcissement des relations sociales et des revendications salariales. Une telle évolution correspondrait en outre à un changement très profond des relations professionnelles, difficile à envisager dans certains pays. Le plus probable est donc que les négociations salariales vont, au moins dans un premier temps, continuer à se dérouler au même niveau qu'avant l'entrée dans l'UEM70(*).

Depuis plusieurs années, les augmentations de salaires dans les différentes branches d'activité aux Pays-Bas et en Belgique tiennent compte de celles observées en Allemagne. Il est possible que ce type d'arrangement s'étende aux autres pays où la négociation est collective. Les syndicats allemands semblent aujourd'hui promouvoir ce type d'organisation, au moins dans leur voisinage immédiat71(*). L'avantage est que cette organisation peut s'appuyer sur des pratiques observées dans un grand nombre de pays participant à la monnaie unique (Allemagne, Italie, Pays-Bas, Belgique, Luxembourg, Autriche, Danemark, Finlande). Elle pourrait permettre d'éviter la généralisation d'une stratégie "à la hollandaise" où chaque pays de la zone euro s'efforce de contenir l'évolution des salaires en dessous de celle de ses partenaires. Ces stratégies, bien que rationnelles pour chaque pays, sont inefficaces (les salaires relatifs entre les pays de l'union monétaire ne sont finalement pas modifiés), voire même néfastes pour l'ensemble de la zone euro puisqu'elles conduisent à des niveaux de salaire inutilement bas dans tous les pays. Ainsi, l'efficacité de négociations collectives est liée à la coordination entre syndicats d'une part, et entre organisations patronales d'autre part (voir partie I).

La Commission européenne est apparue de plus en plus active dans le domaine des relations professionnelles. Elle s'efforce de favoriser l'émergence d'acteurs sociaux au niveau européen, notamment autour des organisations patronale et syndicale que sont l'UNICE (Union des confédérations de l'industrie et des employeurs d'Europe) et la CES (Confédération européenne des syndicats). La réponse des organisations nationales à ces sollicitations a pour le moment été très mitigée. Des progrès pourraient à terme favoriser la coordination des partenaires sociaux entre pays de l'UE.

Quel que soit le degré de coordination et de centralisation des négociations, en facilitant les comparaisons de salaires, l'euro présente le risque de voir les revendications salariales s'appuyer sur un rattrapage accéléré vers les niveaux les plus élevés. La réunification allemande a illustré les dangers d'un tel processus dans lequel les salaires évoluent plus vite que la productivité. Il nous semble toutefois peu probable que les pays les moins riches de l'union monétaire s'engagent dans cette voie, d'autant qu'ils sont conscients que leur développement dans l'UE tient en partie à un avantage de coût. Le risque n'est toutefois pas nul que des éléments de comparaisons entrent en considération dans les négociations. Or, les comparaisons de salaires peuvent être trompeuses. Les différences de niveau de salaires peuvent être justifiées par des niveaux de productivité différents. En outre, un salaire net plus faible peut être compensé par des prestations ou des services collectifs plus élevés. Au total, il apparaît plus souhaitable pour la stabilité de l'UEM que les augmentations de salaires s'appuient sur les gains de productivité propres à chaque pays, voire à chaque secteur.

En l'absence de coordination, il est vraisemblable que les différents types de marché du travail vont être confrontés les uns aux autres. Le point de vue dominant est que les marchés du travail les moins régulés et les plus décentralisés sont les plus efficaces, et qu'ils devraient donc s'imposer progressivement avec l'UEM. Cette vision est toutefois contredite par les études macro-économiques, et en particulier nos estimations sur les années 90 (partie II). Notamment, en Italie et en Allemagne les salaires et l'emploi apparaissent plus flexibles qu'au Royaume-Uni, la France étant dans une situation intermédiaire. Le modèle allemand, reconnu avant la réunification, n'a peut-être pas perdu de sa pertinence pour l'UEM, d'autant que les pays participants à la monnaie unique ont déjà fait le choix d'une banque centrale indépendante dont l'objectif est la stabilité des prix.

* (4) 69 Voir l'analyse Asllopp et Vines (1998) sur la politique économique en UEM.

* (5) 70 Une plus grande souplesse peut toutefois être recherchée, comme cela a été le cas dans les années 90 en Allemagne, aux Pays-Bas et en Finlande avec des clauses de renégociation, aux niveaux inférieurs de négociation, en cas de difficultés particulières de l'entreprise. D'autres aménagements peuvent avoir un caractère plus offensif, comme c'est le cas en Italie où les renégociations aux niveaux inférieurs sont conditionnées par les performances de l'entreprise ou par le partage des profits.

* (6) 71 Le DGB allemand a organisé en novembre 1998 une réunion à laquelle participait des syndicats hollandais, belges, italiens et français.