Personnels de l'armée de terre face à la professionnalisation : bilan d'étape

Rapports d'information

Rapport d'information n° 457 (1998-1999), déposé le

N° 457

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 juin 1999

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur les personnels de l'armée de terre face à la professionnalisation : bilan d'étape,

Par M. Serge VINÇON,

Sénateur,

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.


Défense.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

A mi-parcours de la période de transition définie par la loi de programmation militaire 1997-2002 pour la mise en oeuvre de la professionnalisation, l'heure est venue d'évaluer le processus en cours dans l'armée de terre.

Cette armée est, ce jour, professionnalisée à 64% -l'objectif étant de 69% pour la fin de 1999. A l'échéance de l'été 1999, 236 unités de combat auront été professionnalisées, soit 60% de la cible, qui concerne 395 formations.

Consacrer un bilan spécifique à la professionnalisation des forces terrestres s'impose. En effet, l'abandon de la conscription a induit des contraintes particulières pour l'armée de terre par rapport aux autres armées et à la gendarmerie, compte tenu de la part traditionnellement très significative des appelés dans ses effectifs . Ainsi, les appelés représentaient-ils en 1996 56% des effectifs militaires de l'armée de terre. Cette proportion s'établissait, la même année, à seulement 36% pour l'armée de l'air, 28% pour la Marine et 13% pour la Gendarmerie, la moyenne globale étant alors de 40% pour l'ensemble des armées.

C'est donc pour l'armée de terre que se pose dans les termes les plus difficiles la question de la disparition du service national à partir de la classe 1999.

Cette contrainte n'est d'ailleurs pas propre à la France. Le poids spécifique de la professionnalisation pour les forces terrestres, traditionnellement plus « consommatrices » d'appelés, est également mise en évidence par l'analyse des processus de professionnalisation britannique et américain.

En privant l'armée de terre d'une main d'oeuvre nombreuse et généralement jugée de qualité, la professionnalisation implique, en effet, le recrutement de personnels susceptibles de se substituer aux appelés, qu'il s'agisse de personnels civils ou militaires (volontaires du service national, militaires du rang engagés et, dans une certaine mesure, réservistes). La professionnalisation suppose également la mise en place d'une organisation différente , plus « économe » en effectifs et passant, le cas échéant, par l'externalisation de certaines tâches.

Les difficultés posées aux forces terrestres, en termes de personnels, du fait de la professionnalisation, excèdent donc le problème, en apparence arithmétique, du remplacement d'appelés par des professionnels (civils ou militaires). Il s'agit, en réalité, d'une mutation profonde à laquelle n'échappe aucune des fonctions de l'armée de terre :

- ni les aspects opérationnels de son mandat (désormais fondé sur la priorité donnée à la projection, le cas échéant dans un cadre interarmées et international),

- ni l'organisation de son soutien et de sa logistique ( qui devra reposer sur un recours accru à des personnels civils),

- ni l'orientation de ses relations avec la Nation, profondément remaniées par la substitution de l'appel de préparation à la défense au traditionnel service national et par la nécessité de rendre attractives les différentes formes d'engagement proposées (volontariat, réserves ou engagement classique).

C'est donc à une véritable révolution culturelle que les réformes en cours invitent l'armée de terre.

*

* *

Le présent rapport d'information limitera son objet à un bilan du processus de professionnalisation des forces terrestres sous l'angle des personnels 1( * ) . Les questions relatives aux restructurations et aux aspects budgétaires de la transition ne seront donc abordées qu'incidemment.

Ce bilan met en évidence, tout d'abord, trois motifs de satisfaction : les conditions jusqu'à présent relativement satisfaisantes de l'extinction progressive du service national, le recrutement des militaires du rang engagés et la réalisation dans des conditions harmonieuses des déflations d'officiers et de sous-officiers.

Il soulève, dans un deuxième temps, trois interrogations : sur l'avenir du volontariat, sur la place des cadres dans l'armée de terre et sur la gestion des premières affectations et de la formation des militaires du rang.

Il met en évidence, enfin, deux difficultés , liées aux perspectives des incorporations d'appelés pour la fin de la période de transition et à la place des personnels civils par rapport aux schémas établis par la loi de programmation. Cette dernière difficulté impose une réflexion renouvelée sur l'organisation des fonctions non opérationnelles dans l'armée de terre, afin de préserver l'objectif d'affectation exclusive des personnels militaires professionnels dans les fonctions opérationnelles.

I. L'ACTIF DU BILAN : CIVISME DES APPELÉS, RECRUTEMENT DES MILITAIRES DU RANG ENGAGÉS ET MODALITES DE LA DEFLATION DES EFFECTIFS DE CADRES

1. Le civisme des jeunes gens soumis aux obligations du service militaire de dix mois

En dépit des difficultés liées aux perspectives de la gestion des effectifs appelés (voir infra, II), force est de souligner que la suspension de la conscription, à partir de la classe d'âge 1999, n'a pas eu pour corollaire une augmentation du taux d'insoumission. Les jeunes Français soumis au code du service national antérieur à la réforme d'octobre 1997 continuent à rejoindre les armées pour y accomplir leurs obligations militaires.

L'armée de terre a ainsi, en 1998, réalisé 94 % des postes d'appelés. Selon les observateurs, le déficit de 6 % en moyenne annuelle ainsi subi par rapport aux effectifs prévus par la loi de programmation (et confirmés par le budget de 1998) n'a pas constitué un handicap majeur, malgré des variations sensibles, certains bimestres, du nombre d'incorporations.

Or, l'extinction progressive et dans des conditions harmonieuses du service national est vitale pour l'armée de terre :

- en raison de la part traditionnellement importante des appelés dans les effectifs de cette armée : 56% des effectifs militaires en 1996 , 50% en 1997, 44 % en 1998 et encore 36% 2( * ) en 1999 ;

- parce que cette extinction progressive a toujours été considérée, notamment pour l'armée de terre, comme le gage d'une transition réussie vers l'armée professionnelle et comme la condition du maintien d'une capacité opérationnelle immédiate. L'incorporation des jeunes gens encore soumis au service national dans son régime antérieur à la réforme d'octobre 1997 est donc nécessaire pour éviter la désorganisation des formations dans le domaine de la vie courante.

La Marine et l'armée de l'air, moins tributaires de la ressource appelée, ont en revanche pu faire le choix de rallier plus rapidement leur configuration d'armée professionnalisée. Ce scénario ne paraissait pas envisageable pour les forces terrestres, où les appelés occupent encore un tiers des postes et représentent toujours plus du double des effectifs civils.

Rappel : Évolution de la part du service national dans les effectifs des forces terrestres (1996-2002)

1996

1997

1998

1999

2002

Évolution 1999/1996

Évolution 2002/1996

Active

104.307

108.927

113.424

117.853

133.126

+ 13 %

+ 27,6 %

Effectifs appelés, puis volontaires

132.319 appelés

111.039 appelés

89.790 appelés

67.530 appelés
1.361 volontaires

-

5.500 volontaires

- 48 %

- 95,8 %

Sous-total effectifs militaires

236.626

219.966

203.214

186.744

138.626

- 21 %

- 41,4 %

Personnels civils

31.946

32.276

32.620

32.794

34.000

+ 2,65 %

+ 6,4 %

TOTAL

268.572

252.242

235.834

219.538

172.626

- 18,2 %

- 35,7 %

2. Une montée en puissance favorable des effectifs de militaires du rang engagés

L'augmentation régulière et significative des effectifs de militaires du rang engagés, ou EVAT (engagés volontaires de l'armée de terre) constitue un autre aspect positif de la professionnalisation des forces terrestres. Cette évolution favorable conforte a posteriori l'engagement de notre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat en faveur de la professionnalisation, malgré les craintes que pouvaient susciter, lors du lancement de cette réforme au printemps 1996, la nécessité d'augmenter de 120% les effectifs de militaires du rang entre 1996 et 2002 :

1996

1997

1998

1999

2002

Évolution 1999/1996

Évolution 2002/1996

Effectifs d'EVAT

30.202

36.077

41.956

47.835

66.681

+ 58,4 %

+ 120 %

Part dans les effectifs militaires

12,7 %

16,4 %

20,6 %

25,6 %

48 %

-

-

Part dans le total des effectifs forces terrestres

11,3 %

14,3 %

17,8 %

21,7 %

38,6 %

-

-

Le besoin croissant en militaires du rang engagés constitue, en effet, un élément clé du processus de professionnalisation des forces terrestres, eu égard au rôle déterminant joué désormais par les EVAT, dont les effectifs passeront, parallèlement à la diminution progressive de la ressource appelée, de 30.202 en 1996 à 66.681 en 2002. La professionnalisation a, en effet, conduit à remplacer trois appelés pour un engagé. Les EVAT représenteront ainsi, en 2002 :

- 48 % des militaires de l'armée de terre,

- 38 % des effectifs totaux de cette armée, personnels civils compris.

Cet accroissement significatif passe par une augmentation annuelle moyenne de 6.000 du nombre des EVAT, qui suppose un recrutement total d'environ 10.000 de ces personnels 3( * ) , eu égard à un flux relativement important de départs et de promotions dans le corps des sous-officiers (de l'ordre de 4.000 par an). Ce chiffre est à comparer aux 3.000 recrutements d'EVAT opérés en 1994, aux 5.000 recrutements de 1995 et aux 6.700 recrutements de 1996.

On aurait pu craindre que la disparition de la conscription ne constitue une entrave à un tel développement, compte tenu de la part traditionnellement importante du recrutement dit « ultérieur » (à partir du service national) dans celui des EVAT. Le recrutement ultérieur a toujours, en effet, représenté une part substantielle (entre 38% et 60%) du recrutement des EVAT depuis le début de la présente décennie 4( * ) .

Or, les statistiques les plus récentes font apparaître que :

- l'armée de terre recrute sans difficultés les 6.000 EVAT supplémentaires autorisés chaque année par son budget ; les forces terrestres devraient de ce fait compter, à la fin de 1999, 48.000 EVAT, le chiffre s'établissant déjà, au ler février 1999, à 45.363 ; ces volumes sont strictement conformes à la montée en puissance requise par la loi de programmation militaire ;

- dès lors, 69 % de la cible définie pour 2002 était atteinte en février 1999 , chiffre appelé à atteindre 73 % en fin d'année 1999. Le niveau scolaire des EVAT au recrutement n'a, par ailleurs, pas été affecté par l'augmentation des effectifs d'engagés, comme le montre le graphique ci-dessus.

Ainsi la proportion d'EVAT recrutés au niveau terminale ou plus (niveaux 5, 6 et 7) s'établissait-elle, au début de 1999, à 32 %. Cette proportion était de 29 % en 1997 et de 14 % en 1993.

La stabilité de la part de cette catégorie d'engagés parmi les EVAT recrutés (voire sa progression à moyen terme) montre que, en dépit des craintes exprimées lors de la mise en oeuvre de la professionnalisation, on est loin d'une armée de terre recrutant essentiellement parmi les " laissés pour compte " de notre société. Par ailleurs, on note que la proportion d'engagés recrutés au niveau 4 (classes de seconde et de première, brevet des collèges, CAP, BEP) est, elle aussi, restée stable ; elle s'établissait à 56 % en février 1999, contre 57 % en 1997.

En outre, la part des recrutements ultérieurs (réalisés à partir du service national) ne domine plus systématiquement le recrutement des EVAT ; on observe une progression régulière des engagés issus des recrutement initiaux, n'ayant donc eu aucun contact avec les armées avant de souscrire leur engagement. Ce recrutement initial a pu, depuis mars 1998, représenter certains mois jusqu'à 82 % du volume d'EVAT recrutés, la moyenne observée en 1998-1999 s'établissant à plus de 59 %.

Cette proportion favorable confirme l'aptitude de l'armée de terre à attirer chaque année plusieurs milliers de jeunes gens qui n'ont encore eu aucun contact avec les armées : le recrutement des EVAT tend ainsi à devenir autonome par rapport au service national.

Ces évolutions positives tiennent pour partie à la réévaluation récente du statut et du cursus des militaires du rang engagés, réévaluation tenant à :

- la revalorisation des rémunérations ;

- l'amélioration des perspectives de carrière, avec accès à des carrières longues (jusqu'à vingt deux ans de service), fondé sur la réussite au CT1 (certificat technique du premier degré) retenu de préférence au CAT2 (certificat d'aptitude technique du deuxième degré), jugé excessivement sélectif ;

- l'accès à un dispositif de reconversion avantageux en fin de contrat.

ENGAGÉS VOLONTAIRES DE L'ARMÉE DE TERRE : CURSUS ET RECONVERSION

1) Un cursus plus attractif, redéfini en fonction des exigences de l'armée de terre professionnalisée, et fondé sur le coexistence de carrières courtes et de carrières longues

- Carrières courtes (onze ans de service au plus)

. destinées à des personnels affectés à des tâches d'exécution dans un cadre opérationnel ;

. possibilité d'accéder à la distinction de lère classe dès six mois de service (au lieu de dix mois antérieurement), à la fin de la période probatoire ;

. aptitude à tenir un poste « projetable » matérialisée par la distinction de lère classe.

- Carrières longues (entre onze et vingt-deux ans de service)

. accessibles aux caporaux-chefs ayant réussi le CT1 (certificat technique du premier degré) ;

. susceptibles de concerner environ 20 % de la ressource globale ;

. destinées aux personnels ayant vocation à occuper des emplois de spécialistes ;

. alternance de fonctions opérationnelles projetables, puis de fonctions « base » ou « soutien » ;

. maintien des possibilités d'accès au corps des sous-officiers (56 % des sous-officiers devront, à terme, être issus des corps de troupe, en cohérence avec la diminution de la part des écoles dans le recrutement des sous-officiers).

2) Revalorisation des rémunérations

La situation matérielle des militaires du rang engagés (MdR), dénommés EVAT (Engagés Volontaires de l'Armée de Terre) au sein de l'armée de terre a fait l'objet d'améliorations successives.

La loi du 16 décembre 1996 relative aux mesures en faveur du personnel militaire dans le cadre de la professionnalisation a, tout d'abord, prévu le versement aux MdR de la solde mensuelle, au lieu et place de la solde spéciale progressive, induisant une première amélioration de la valeur de la solde indiciaire qui leur est allouée. Le coût de cette mesure a été traduit budgétairement par la loi de finances pour 1997.

Ultérieurement, l'accord salarial de février 1998 (dit « accord Zucarelli ») a, par deux mesures distinctes, de nouveau amélioré la situation matérielle des MdR.

D'une part, l'accord salarial a prévu que l'ensemble des traitements indiciaires (hors rémunérations accessoires) soient, au sein de la fonction publique, fixés au minimum au niveau du SMIC ; cette mesure a été sans conséquence pour les agents civils qui, au cas où leur rémunération principale était inférieure au SMIC, percevaient une indemnité différentielle qui a été supprimée par l'accord ; les MdR, en revanche, n'atteignaient, pour les premiers échelons, le niveau du SMIC qu'une fois les rémunérations accessoires et avantages en nature pris en compte ; ceux-ci ayant naturellement subsisté, l'accord salarial s'est traduit par une amélioration nette de leur rémunération.

D'autre part, l'accord salarial s'est traduit par l'octroi de points d'indices supplémentaires aux « bas salaires » de la fonction publique, mesure qui a bénéficié pleinement aux MdR (mais aussi à une partie des sous-officiers).

Ces deux mesures ont été traduites budgétairement en loi de finances pour 1999 et devraient également susciter de nouvelles inscriptions de crédits dans le projet de loi de finances pour 2000.

Au total, un MdR perçoit aujourd'hui au minimum le SMIC, auquel s'ajoutent des indemnités (indemnité pour charges militaires, indemnité de service en campagne etc...) et des avantages en nature (nourriture et hébergement, régime du « quart de place » pour les déplacements ferroviaires).

3) Accès à un dispositif de reconversion spécifique aux militaires du rang engagés depuis la loi du 16 décembre 1996

- congé de reconversion d'une durée maximale de douze mois, permettant aux intéressés de préparer leur seconde carrière sous statut militaire (durée moyenne de la reconversion d'un engagé : six mois) ;

- indemnité de départ revalorisée (d'un montant de 24 mois de solde brute, non imposable) pour les militaires du rang engagés quittant l'armée à partir de quatre années de service (sans droits à pension de retraite) ;

- possibilité, à partir de quatre ans de service, de bénéficier du dispositif d'aides déjà existantes avant la mise en oeuvre de la professionnalisation (préparation aux concours d'accès à la fonction publique, admission à un stage de formation professionnelle en milieu militaire ou civil, participation aux sessions d'orientation approfondies et aux sessions de techniques de recherche d'emploi organisées dans les unités...).

Les effectifs ayant vocation à bénéficier de ces divers congés représenteraient un volume annuel de 2.300 EVAT environ, qu'il convient de déduire des effectifs immédiatement disponibles, donc projetables.

4) Pyramidage des EVAT

La cible définie pour 2004 fait apparaître une répartition plus équilibrée entre les trois catégories de militaires du rang engagés (caporaux-chefs, caporaux et soldats) :

Situation de 1996

Cible de 2004

Effectif

Pyramidage

Effectif

Pyramidage

Caporal chef

13.578

45%

26.673

40%

Caporal

7.967

26%

20.004

30%

Soldat

8.857

29%

20.004

30%

Total

30.202

100%

66.681

100%

3. Officiers et sous-officiers : une déflation relativement harmonieuse

Parallèlement à la réévaluation du taux d'encadrement (voir infra), l'armée de terre procède à la déflation de ses effectifs d'officiers et de sous-officiers, orientée vers la résorption d'importants sureffectifs, dans la logique de l'édification d'un modèle d'armée adapté aux besoins actuels de sécurité.

a) Cas des officiers

En ce qui concerne les officiers, le maintien d'un flux de recrutement relativement important (stabilisé à 800 postes par an environ, toutes origines confondues -direct, semi-direct, promotion interne et ORSA) est destiné à limiter le vieillissement de cette catégorie, tandis que les départs volontaires sont encouragés pour favoriser les équilibres quantitatifs. Les différentes modalités d'aide au départ offertes aux officiers (dispositif mis en place par les articles 5 et 6 de la loi du 30 octobre 1975, accès aux corps de la fonction publique prévu par la loi 70-2 du 2 janvier 1970, changement d'armée, reconversion dans le civil, pécules créés par la loi n° 96-111 du 19 décembre 1996 relative aux mesures en faveur du personnel militaire dans le cadre de la professionnalisation) sont toutes sollicitées pour réaliser cet objectif.

De fait, les départs d'officiers liés à l'attribution d'un pécule ne représentent pas la majorité des départs volontaires d'officiers. En 1997, 122 pécules ont ainsi été attribués, soit 15 % des 817 départs volontaires enregistrés cette même année. La proportion était comparable en 1998 (115 pécules, soit 14 % des 815 départs volontaires) ; elle devrait l'être également en 1999 (119 pécules prévus sur un volume de 807 départs volontaires). Les besoins en pécules pour 2000 sont estimés à 135 pour la catégorie des officiers.

b) Cas des sous-officiers

Les pécules jouent en revanche un rôle décisif dans le rééquilibrage du corps des sous-officiers, caractérisé par d'importantes tensions à l'avancement, par un certain vieillissement (lié à la loi n° 91-1241 du 13 décembre 1991 ayant instauré une limite d'âge unique par grade), et par d'évidents déséquilibres de la pyramide des grades (sureffectif en adjudants-chefs et en adjudants, sous-effectif en sergents).

La conduite, depuis 1995, d'un plan de résorption des effectifs, conjugué à la mise en oeuvre du dispositif des pécules, a permis de rééquilibrer le corps des sous-officiers et de reprendre, en 1998, un niveau de recrutement susceptible de rajeunir cette catégorie. Des pécules ont ainsi été attribués à 1.062 sous-officiers en 1997, 1.366 en 1998,et 981 en 1999.

Les besoins pour 2000 sont estimés à 924 pécules de sous-officiers.

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