II. LES DROITS D'ACCISE DANS L'UNION EUROPÉENNE ET L'OCDE : UNE ÉTUDE COMPARÉE
Les droits d'accise sont des taxes à la consommation de produits particuliers, que ce soit une consommation intermédiaire ou finale. Il sont évalués généralement par référence au poids, au volume ou au degré du produit en question, rarement à sa valeur. Trois catégories de produit sont généralement assujettis à accises : les boissons alcoolisées, les produits du tabac et les produits pétroliers. En 1996, le total de ces taxes rapportait FRF 234,1 Mds à l'Etat Français, soit 3% du Produit Intérieur Brut et 6,5 % des recettes fiscales totales. L'essentiel de ces recettes provenait de la Taxe Intérieure sur les produits pétroliers (FRF 148,5 Mds) et des Impôts et taxes sur les tabacs et allumettes (FRF 58,6 Mds). A l'image des pays du Sud de l'Europe et à l'opposé de ceux du Nord, les droits d'accise sur les boissons alcoolisés sont faibles en France. Les fiscalités nationales reflètent ainsi des différences importantes de culture, mais aussi de fortes pressions politiques intérieures.
1. Part des accises dans les recettes fiscales totales
Source
: Données OCDE et calculs des auteurs.
Après une baisse marquée de leur importance au
sein
des recettes fiscales totales dans la décennie 1980, les droits d'accise
semblent depuis le début des années 1990 bénéficier
d'un retour en grâce au sein des pays de l'OCDE (cf. graphique 1). Ce
sont avant tout les pays de l'Union Européenne (UE) qui ont eu un
recours accru à ce type d'imposition depuis cette date, la part des
accises dans les recettes fiscales totales étant stabilisée pour
les pays de l'OCDE hors UE entre 1989 et 1996.
Le poids économique des droits d'accise est en fait resté stable
dans les pays de l'OCDE : la part de ces taxes dans le Produit Intérieur
Brut (PIB) reste globalement stable autour de 3,3 % entre 1975 et 1996.
Mais derrière cette évolution moyenne, se cachent des choix
différents : les pays de l'Union Européenne ont accru le poids
économique de cette forme d'imposition (le ratio Accises sur PIB passe
de 3,5 % à 4 % du PIB entre 1975 et 1996), alors que les pays
de l'OCDE hors UE ont opté pour une baisse ce même poids (de 3%
à 2,2% pour le même ratio sur la même période - cf
graphique 2).
2. Accises sur PIB (1975-1996)
Source
: Données OCDE et calculs des auteurs.
D'un
point de vue international, la fiscalité par accises est
particulièrement hétérogène. Les graphiques 3 et 4
indiquent la part moyenne (sur les années 1990 à 1996) de ces
droits dans les recettes fiscales totales et dans le Produit Intérieur
Brut (PIB) pour les pays de l'OCDE. Même en laissant de côté
le cas spécifique de la Turquie où ces droits sont
particulièrement faibles, l'importance de cette fiscalité varie
énormément d'un pays à l'autre: elle représente
entre 5 et plus de 15 % des recettes fiscales totales, et entre 1,5 %
et presque 6 % du PIB dans ces pays.
La diversité des poids économiques de ces droits est
élevée au sein de l'Union Européenne : dans ces quinze
pays, les accises représentaient en 1996 de 5,3 % pour la Belgique
à 14,9 % pour l'Irlande des recettes fiscales totales, et de
2,4 % (Belgique) à 6,1 % (Grèce) du PIB.
L'harmonisation de ces droits en Europe apparaît de prime abord un
exercice périlleux, d'autant plus que la structure de ces droits est
aussi très hétérogène.
3. Part des accises dans le PIB : OCDE - moyenne 1990-1996
Source :
O.C.D.E.
4.
Part des accises dans les recettes fiscales totales
OCDE : moyenne 1990/1996
Source : OCDE.
Les
accises constituent une forme d'imposition très ancienne ; si on peut
considérer qu'elles avaient initialement pour unique objet de fournir
des recettes à l'administration, elles sont bien davantage aujourd'hui
associées à des objectifs de santé publique (tabacs,
alcools). Elles permettent aussi d'orienter la structure de la consommation en
cas de produits dégageant des externalités négatives
(huiles minérales). Certains systèmes fiscaux ont ainsi
particulièrement rationalisé l'utilisation de cette forme
d'imposition : en Irlande, six produits pratiquement font l'objet d'une telle
taxation : bières, huiles minérales, spiritueux, tabacs, vins et
cidres, véhicules à moteur. L'Allemagne, le Royaume-Uni,
l'Autriche, la Belgique sont d'autres pays pratiquant un nombre limité
de taxes sur les boissons alcoolisés, les huiles minérales et le
tabac. L'O.C.D.E. recense en revanche une quarantaine de ces taxes au Danemark,
frappant ces mêmes produits ainsi que le thé, le sucre, le
café, les glaces, les eaux minérales, le chocolat, les papiers et
cartons... La France se situe à ce titre dans une position
intermédiaire (22 rubriques déclarées à l'O.C.D.E.,
avec des accises sur les viandes, les céréales et les graines
oléagineuses). En ce qui concerne les trois champs traditionnels
d'application des accises (boissons alcoolisées, produits
pétroliers, produits du tabac), la diversité des situations est
là encore manifeste.
C'est certainement dans le domaine des boissons alcoolisés que cette
hétérogénéïté des taux d'accise est la
plus importante. Les graphique 5 et 6 indiquent l'importance des accises par
hectolitre de vins non pétillants et pétillants, puis de
spiritueux, dans différents pays de l'OCDE au 1er janvier 1996. A
l'évidence, les différences d'imposition sont
considérables, les pays du Nord (Suède, Finlande, Danemark,
Irlande et Royaume-Uni notamment) surtaxant la consommation d'alcools, les pays
du Sud de l'Europe (France, Italie, Grèce, Espagne et Portugal
notamment) pratiquant des taux particulièrement faibles. Les
différents systèmes d'imposition de la bière (droits
spécifiques par degré Plato ou par degré d'alcool) nous
interdisent une comparaison graphique directe de tous les différents
niveaux d'imposition dans les pays de l'OCDE pour ce produit particulier, mais
à l'évidence les disparités sont ici encore manifestes :
ces droits spécifiques vont de 1 pour la France à 15,3 pour la
Finlande, de 1 pour le Luxembourg à 41,1 pour le Danemark.
Notons finalement que des régimes préférentiels d'accises
sont quelques fois accordés pour les produits d'origine locale : c'est
le cas de l'ouzo en Grèce dont les droits spécifiques sont
environ 50 % moins importants que pour les autres spiritueux (USD 489,12
pour ce produit au lieu de 981,17 pour les autres spiritueux). La
neutralité de l'impôt à la consommation en termes de
l'origine du produit n'est plus assurée et la fiscalité garantit
aussi une protection des industries locales.
5. Droits d'accises par hectolitre de vin dans les pays de l'OCDE
Source : O.C.D.E
Les
systèmes fiscaux nationaux révèlent des différences
fortes de niveaux d'accises sur les huiles minérales, mais moindres que
celles déjà mises à nu sur les boissons alcoolisés,
surtout en Europe. Le graphique 7 indique ces droits spécifiques taxant
la consommation de carburants pour véhicules à moteur, le
graphique 8 ceux des carburants diesel à usage industriel et du fioul
domestique. Il s'agit ici davantage pour tous les pays d'orienter les
consommateurs vers des produits moins polluants (essence sans plomb). A part au
Danemark et au Luxembourg, les droits sont moins forts sur le diesel, mais les
fiscalités devraient évoluer très sensiblement sur ce
point dans les années à venir.
Dans le cas du carburant diesel à usage industriel et du fioul
domestique, les taxes indirectes sont généralement beaucoup moins
fortes. En ce qui concerne le premier de ces biens, le problème vient de
ce qu'une accise sur une consommation intermédiaire, contrairement
à la taxe à la valeur ajoutée n'est pas
récupérable par une entreprise. Cette forme d'imposition affecte
donc la compétitivité internationale des industries nationales et
les gouvernements préfèrent généralement pratiquer
des taux plus bas sur ce type d'usage. Finalement, le chauffage est un service
de première nécessité et les droits d'accise sur le fioul
domestique sont généralement plus faibles pour des raisons
sociales.
Dernier bien de consommation soumis à accise dans tous les pays de
l'OCDE, les produits du tabac (cigarettes, cigares et tabac à rouler).
Des préoccupations de santé publique ont très fortement
accru le montant de ces droits en France à partir de 1991. Le prix
à la consommation du paquet de cigarettes a ainsi quasiment
doublé entre cette date et 1996, ce qui situe alors son niveau dans la
moyenne de l'OCDE.
L'évaluation de l'importance des droits d'accise dans ces
différents pays pose un certain nombre de problèmes. Ces droits
se décomposent entre une partie spécifique (de 31 FRF environ au
1/1/1996 en France pour 1000 cigarettes) et une partie ad valorem (54,95 %
du prix TTC à la même date en France). Différents taux de
TVA viennent s'ajouter ensuite sur la base du prix, accises comprises,
(18,6 % en France au 1/01/1996). Il n'existe pas d'autre part de
statistique disponibles sur les niveaux de prix hors taxes de ces biens.
Pour comparer internationalement l'importance de ces droits, nous sommes partis
d'un prix de vente au détail (TTC) de 18,50 FRF et avons
recherché le prix hors taxe en France qui débouche sur ce prix
à la consommation compte tenu des niveaux de droits et taux de TVA
précédemment mentionnés. En appliquant ce même prix
hors taxe et en USD à tous les pays, il est alors possible
d'évaluer l'importance de cette charge fiscale et de les comparer entre
pays de l'OCDE. Le graphique 9 rend compte de cette évaluation, qui
exclut donc des différences de coûts de transports, de
tarification par les entreprises du secteur en fonction des
caractéristiques des différents marchés et des
différents systèmes de distribution.
En dehors du cas des Etats-Unis, le graphique 9 montre d'une part le niveau
particulièrement élevé de ces taxes indirects dans ces
pays, qui aboutit par exemple à multiplier le prix de ce bien par 3,84
en France, par 7,9 en Islande. D'autre part, les droits d'accises sont
relativement homogènes d'un pays à l'autre, a fortiori au sein de
l'Union Européenne : de 52,6 % le prix TTC au Luxembourg à
63,9 % dans le cas du Royaume-Uni, la France pratiquant une taxe tout
à fait moyenne de l'ordre de 58,3 %. Comme la TVA s'applique
à des prix accises comprises, les différences de taux de TVA
expliquent déjà en grande partie les différences de prix
à la consommation.
Soulignons finalement que les cigares et le tabac à rouler sont
très généralement moins taxés que les cigarettes.
Comme les consommateurs ne reportent pas sur ces deux produits leur demande
lorsque le prix relatif des cigarettes augmente (faible substitution), cette
différenciation fiscale suffit à faire décroître la
consommation globale de produits du tabac.
Dernier bien de consommation soumis à accise dans tous les pays de
l'OCDE, les produits du tabac (cigarettes, cigares et tabac à rouler).
Des préoccupations de santé publique ont très fortement
accru le montant de ces droits en France à partir de 1991. Le prix
à la consommation du paquet de cigarettes a ainsi quasiment
doublé entre cette date et 1996, ce qui situe alors son niveau dans la
moyenne de l'OCDE.
L'évaluation de l'importance des droits d'accise dans ces
différents pays pose un certain nombre de problèmes. Ces droits
se décomposent entre une partie spécifique (de 31 FRF environ au
1/1/1996 en France pour 1000 cigarettes) et une partie ad valorem (54,95 %
du prix TTC à la même date en France). Différents taux de
TVA viennent s'ajouter ensuite sur la base du prix, accises comprises,
(18,6 % en France au 1/01/1996). Il n'existe pas d'autre part de
statistique disponibles sur les niveaux de prix hors taxes de ces biens.
Pour comparer internationalement l'importance de ces droits, nous sommes partis
d'un prix de vente au détail (TTC) de 18,50 FRF et avons
recherché le prix hors taxe en France qui débouche sur ce prix
à la consommation compte tenu des niveaux de droits et taux de TVA
précédemment mentionnés. En appliquant ce même prix
hors taxe et en USD à tous les pays, il est alors possible
d'évaluer l'importance de cette charge fiscale et de les comparer entre
pays de l'OCDE. Le graphique 9 rend compte de cette évaluation, qui
exclut donc des différences de coûts de transports, de
tarification par les entreprises du secteur en fonction des
caractéristiques des différents marchés et des
différents systèmes de distribution.
En dehors du cas des Etats-Unis, le graphique 9 montre d'une part le niveau
particulièrement élevé de ces taxes indirects dans ces
pays, qui aboutit par exemple à multiplier le prix de ce bien par 3,84
en France, par 7,9 en Islande. D'autre part, les droits d'accises sont
relativement homogènes d'un pays à l'autre, a fortiori au sein de
l'Union Européenne : de 52,6 % le prix TTC au Luxembourg à
63,9 % dans le cas du Royaume-Uni, la France pratiquant une taxe tout
à fait moyenne de l'ordre de 58,3 %. Comme la TVA s'applique
à des prix accises comprises, les différences de taux de TVA
expliquent déjà en grande partie les différences de prix
à la consommation.
Soulignons finalement que les cigares et le tabac à rouler sont
très généralement moins taxés que les cigarettes.
Comme les consommateurs ne reportent pas sur ces deux produits leur demande
lorsque le prix relatif des cigarettes augmente (faible substitution), cette
différenciation fiscale suffit à faire décroître la
consommation globale de produits du tabac.
Les tableaux 2 et 3 donnent les ratios annuels accises sur recettes fiscales
totales et accises sur Produit Intérieur Brut pour 28 pays de l'OCDE de
1975 à 1996.
Les tableaux 4 et 5 récapitulent les niveaux de droits d'accise par
produits dans les pays de l'OCDE et caractérisent les niveaux moyens
dans l'Union Européenne de ces taxes et l'importance de leur dispersion.
En conclusion de cette section, l'Union européenne a accru le poids
économique des droits à la consommation sur des produits
spécifiques depuis 1990. Cette zone géographique
privilégie la taxation des huiles minérales par rapport aux
autres pays de l'OCDE ; la taxation de la consommation de produits du tabac a
augmenté ces dernières années, mais le niveau moyen de
taux ad valorem pratiqué sur la consommation des seules cigarettes dans
l'Union européenne est toujours moins élevé que celui des
autres pays de l'OCDE. La différence est néanmoins faible.
Finalement, l'Union européenne taxe faiblement en termes relatifs la
consommation de produits alcoolisés (cf. tableau 5).
Sur cette dernière catégorie de produits, les moyennes
comparées dissimulent une extraordinaire diversité de la
fiscalité, au sein de l'Union (voir les niveaux de coefficients de
variation). La question de l'harmonisation des droits d'accise en Europe
concerne avant tout la fiscalité de ces produits, avec une opposition
très forte entre pays du Nord et pays du Sud de l'Europe. Au
delà, les taxes à la consommation des carburants pour
véhicules à moteur et des produits du tabac sont beaucoup plus
homogènes.
La diversité des droits d'accise est aussi élevée sur les
carburants à usage industriel et le fioul domestique. Le problème
de la déprotection effective supportée par les industries
européennes du fait d'une taxation élevée et non
récupérable de certaines de leurs consommations
intermédiaires n'a pas été prise en compte par tous les
gouvernements de ces pays (Allemagne, Autriche, Danemark, Grèce et
Portugal). A l'opposé, certains gouvernements de l'OCDE hors UE
(Etats-Unis, Islande) ont totalement appréhendé cette question en
détaxant totalement cet usage industriel. Enfin, des gouvernements
européens (Danemark, Grèce, Suède) sur-taxent finalement
la consommation de fioul domestique sans se préoccuper des
retombées sociales négatives de ce type de mesure.
4. Droits d'accise par produits dans les pays de l'OCDE (spécifiques sauf pour les cigarettes, ad valorem)
|
|
Vins non pétill. |
Vins pétillants |
Spiritueux |
Ess. avec plomb |
Ess. sans plomb |
Diesel |
Diesel à us. ind. |
Fioul domest. |
Tabacs |
|
Allemagne |
0 |
171,71 |
1 646,22 |
697,22 |
632,67 |
400,26 |
400,26 |
51,85 |
271,21% |
|
Autriche |
0 |
180,18 |
900,90 |
594,60 |
505,41 |
350,45 |
350,45 |
85,63 |
245,93% |
|
Belgique |
46,20 |
161,71 |
1 994,35 |
595,16 |
508,79 |
367,46 |
23,56 |
6,60 |
278,66% |
|
Danemark |
107,68 |
161,93 |
4 767,38 |
660,00 |
553,00 |
572,00 |
372,00 |
299,00 |
447,24% |
|
Espagne |
0 |
0 |
689,29 |
492,02 |
451,78 |
328,02 |
95,67 |
95,67 |
200,57% |
|
Finlande |
358,42 |
358,42 |
6 325,11 |
671,09 |
576,22 |
376,34 |
37,91 |
37,91 |
322,72% |
|
France |
4,12 |
10,25 |
1 694,73 |
717,38 |
668,22 |
399,91 |
90,53 |
90,53 |
284,33% |
|
Grèce |
0 |
0 |
981,17 |
528,60 |
503,95 |
351,88 |
351,88 |
174,92 |
251,04% |
|
Irlande |
332,63 |
665,25 |
3 377,17 |
463,16 |
423,56 |
364,31 |
57,70 |
57,70 |
350,73% |
|
Italie |
0 |
0 |
809,65 |
720,17 |
662,36 |
484,31 |
145,29 |
58,31 |
252,41% |
|
Luxembourg |
0 |
0 |
1 319,10 |
373,74 |
310,93 |
373,74 |
21,55 |
0 |
172,65% |
|
Pays-Bas |
61,96 |
211,24 |
1 910,66 |
737,00 |
654,00 |
384,00 |
59,14 |
59,14 |
225,81% |
|
Portugal |
0 |
0 |
899,95 |
588,94 |
544,94 |
387,81 |
387,81 |
nd |
308,17% |
|
Royaume-Uni |
219,44 |
312,50 |
3 218,75 |
564,69 |
489,38 |
489,38 |
33,44 |
33,44 |
355,87% |
|
Suède |
359,29 |
359,29 |
6 500,13 |
637,90 |
565,53 |
403,24 |
35,51 |
223,00 |
297,91% |
|
Australie |
0 |
0 |
2 776,22 |
277,76 |
260,39 |
260,39 |
260,39 |
54,03 |
nd |
|
Canada |
36,51 |
36,51 |
788,74 |
110,00 |
100,00 |
28,51 |
28,51 |
0 |
nd |
|
Etats-Unis |
28,27 |
89,82 |
713,29 |
48,61 |
48,61 |
64,61 |
0 |
0 |
26,67% |
|
Islande |
877,40 |
877,40 |
8 796,45 |
583,32 |
544,54 |
0 |
0 |
0 |
690,53% |
|
Japon |
56,65 |
56,65 |
nd |
559,85 |
559,85 |
342,29 |
20,45 |
20,45 |
146,47% |
|
Norvège |
566,10 |
566,10 |
9 094,94 |
763,09 |
664,00 |
506,50 |
nd |
nd |
526,86% |
|
Suisse |
0 |
0 |
2 593,44 |
610,14 |
548,51 |
578,87 |
133,18 |
2,36 |
163,55% |
Source : OCDE et calculs des auteurs.
5. Caractérisation des niveaux moyens de droits d'accise et de leur dispersion au sein de l'U.E.
|
|
Vins non pétill. |
Vins pétillants |
Spiritueux |
Ess. avec plomb |
Ess. sans plomb |
Diesel |
Diesel à us. ind. |
Fioul domest. |
Tabacs |
|
Moyenne UE |
99,32 |
172,83 |
2 468,97 |
602,78 |
536,72 |
402,21 |
164,18 |
90,98 |
284% |
|
Moyenne OCDE hors UE |
223,56 |
232,35 |
4 127,18 |
421,82 |
389,41 |
254,45 |
73,76 |
12,81 |
311% |
|
Min UE |
0 |
0 |
689,29 |
373,74 |
310,93 |
328,02 |
21,55 |
0 |
173% |
|
Max UE |
359,29 |
665,25 |
6 500,13 |
737,00 |
668,22 |
572,00 |
400,26 |
299,00 |
447% |
|
Ecart Max/Min UE |
359,29 |
665,25 |
5 810,84 |
363,26 |
357,29 |
243,98 |
378,71 |
299,00 |
275% |
|
Ecart-type UE |
142,9238687 |
190,6291304 |
1963,599332 |
105,0551486 |
98,13911262 |
64,6733072 |
156,1632836 |
85,05328491 |
0,681452508 |
|
Coeff variation UE |
1,44 |
1,10 |
0,80 |
0,17 |
0,18 |
0,16 |
0,95 |
0,93 |
0,24 |
Source
: OCDE et calculs des auteurs.