La direction générale des impôts à l'heure des réformes : pour une modernisation

II. L'INTÉGRATION DES RÉSEAUX DOIT OBÉIR A UNE DÉMARCHE PRAGMATIQUE AXÉE SUR L'INTÉGRATION DE LA CHAÎNE FISCALE.

Le rapport de la " mission 2003 " envisage l'objectif du regroupement de services fiscaux sous l'angle de l'instauration d'un correspondant fiscal unique.

Cette approche particulière comporte un certain nombre de pré-supposés et de conséquences qui paraissent brouiller quelque peu l'objectif, en soi totalement recommandable et simple dans son principe, d'une complète intégration du réseau de la direction générale des impôts et de celui de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP).

A. L'APPROCHE DE LA " MISSION-2003 " DÉPASSE L'OBJECTIF D'INTÉGRATION DES RÉSEAUX

1. Des recommandations partiellement superfétatoires

a) Vers des hôtels des impôts spécialisés par public

Les recommandations du rapport de la mission 2003 supposent sans doute une intégration des services territoriaux des deux directions générales.

In fine , ceux-ci seraient intégrés dans des structures territoriales dans des conditions qui ne sont pas explicitement précisées par le rapport, les " hôtels des impôts des entreprises " et les " hôtels des impôts des particuliers " organisés les uns, les autres selon les schémas ci-après.

Hôtels des impôts des entreprises

UNITES SUPPORTS		Direction des Services Fiscaux			UNITES SUPPORTS
		Responsable du H.I.E.
Informatique		UNITES SPECIALISEES (back office)			Cellule de recouvrement
		Tâches de gestion		Contrôles, enquêtes	contentieux
Centre d'appels					(particuliers et entreprises)

Si échec des procédures amiables

Serveurs vocaux et électroniques (internet)		Expertise fiscale		Suivi des récalcitrants
		UNITES DE BASE (front office)
Centre		CORRESPONDANT FISCAL UNIQUE			Brigades
d'encaissement		Accueil téléphonique et physique Traitement des déclarations Contrôles erreurs matérielles Traitement du contentieux simple, des demandes gracieuses		Procédures de recouvrement amiable, Relances des défaillants	de contrôle fiscal
		ENTREPRISES

Source : Rapport de la mission 2003.

Hôtels des impôts des particuliers

UNITES SUPPORTS		Direction des Services Fiscaux		UNITES SUPPORTS
		Responsable du H.I.P.
Informatique		UNITES SPECIALISEES (back office)		Cellule de recouvrement
		Tâches de gestion, comptabilité	Contrôles sur pièces, enquêtes, programmation du contrôle fiscal	contentieux (particuliers et entreprises)
Centre d'appels

Si échec des procédures amiables

Serveurs vocaux et électroniques (internet)		Expertise fiscale	Suivi des récalcitrants
		Contentieux d'assiette complexes
		UNITES DE BASE (front office)
Centre		CORRESPONDANT FISCAL UNIQUE Gestionnaires de comptes uniques		Brigades
d'encaissement		Accueil téléphonique et physique Réponse à toute question (sauf appel immédiat au back office) Traitement des déclarations Contrôles erreurs matérielles Traitement du contentieux simple, des demandes gracieuses	Procédures de recouvrement amiable, (délais, pénalités, empêchements à poursuite) Vente de timbres, vignettes (si mantenu) Relances des défaillants	de contrôle fiscal
		PARTICULIERS

Source : rapport de la mission 2003.

Ces structures territoriales seraient placées sous l'autorité unique de la direction des services fiscaux, la fonction hiérarchique du trésorier payeur général en matière de recouvrement étant, semble-t-il, appelée à disparaître.

L'organisation interne des hôtels des impôts distinguerait un service de guichet (" front office ") et des services plus spécialisés, d'expertise, de contrôle et de contentieux (" back office ").

Une telle organisation suppose le regroupement dans une même administration des personnels concernés par l'administration de l'impôt actuellement scindés entre la DGI et la DGCP.

b) Deux implications inutiles

Les modes d'intégration envisagés vont au delà d'une simple unification de services en charge de la gestion de l'impôt .

Ils en supposent pour la quasi-totalité le regroupement dans des sites uniques ; ils supposent aussi la disparition juridique et organique de la séparation entre les fonctions d'assiette et de recouvrement de l'impôt.

Ni l'un, ni l'autre de ces deux derniers éléments ne sont en fait nécessaires à l'unification des services de la DGI et de la DGCP.

L'extinction de la séparation entre les fonctions d'assiette et de recouvrement n'est pas nécessaire à un tel regroupement. Du reste, la spécialisation de ces tâches ne disparaîtra pas du seul fait de l'intégration des services qui en ont la charge.

Leur accomplissement efficace continuera de supposer que des agents spécialisés leur soient affectés. Le jour n'est pas venu où un agent en charge de recouvrement pourra répondre, sans difficultés et en toute hypothèse, à une question relative à un problème d'assiette et vice-versa.

Les auteurs du rapport l'admettent d'ailleurs. Ils font en effet une distinction - mais qui se perd un peu au cours de leurs développements ultérieurs - entre le " correspondant fiscal unique - individu " qui, selon eux et à juste titre selon votre rapporteur, ne peut pas être et le " correspondant fiscal unique - service " et qui est bien la cible recherchée.

Dans ces conditions, le regroupement sur un même site de l'ensemble des services ne s'impose pas davantage . Sans doute peut-il être utile de tendre vers cette solution lorsqu'elle est pratiquement réalisable puisque la proximité géographique des personnels peut être de nature à simplifier les liaisons entre les agents nécessitées par les sollicitations de compétences différentes. Mais, des compléments d'analyse s'imposent quant aux buts d'une intégration des services sous l'angle d'une meilleure accessibilité de ceux-ci.

De ce point de vue, un premier objectif est bien de clarifier les points d'entrée de l'administration fiscale . Cela suppose que l'on puisse clairement identifier les services compétents pour traiter les dossiers des contribuables. Dans cette perspective, le regroupement physique des services d'assiette et de recouvrement n'apporte pas grand chose par rapport aux enjeux, eux très importants, qui s'attachent à la désignation d'un unique service d'assiette et d'un unique service de recouvrement pour chaque contribuable. Le second objectif est qu'une fois le point d'entrée identifié, la demande de l'administré soit correctement traitée. Cela suppose que les compétences puissent être aisément mobilisées par l'agent de contact. A cet égard, il est évident que l'intégration des services apportera des améliorations importantes. Il est moins raisonnable d'attendre de cette intégration qu'elle débouche sur la création d'agents polyvalents sommés de répondre à toutes les questions sans droit à l'erreur. Cette supposition pourrait provoquer des dysfonctionnements qui viendraient remettre en cause l'utilité de la réforme envisagée.

2. Des recommandations partiellement contestables

L'ambition des réformes à l'étude doit être la simplification pour les contribuables et plus de cohésion pour l'administration.

La réforme doit être simple et engendrer moins de coûts que d'avantages.

Le schéma proposé par le rapport de la " mission 2003 " suscite quelques observations critiques de ces différents points de vue.

Les réaménagements proposés ont une forte composante organisationnelle. Ils ne s'arrêtent pas à l'unification des deux réseaux c'est à dire à l'instauration d'une administration fiscale unique qui est une des préconisations du présent rapport. Ils dessinent toute une architecture administrative et son déploiement territorial qui présentent deux caractéristiques fortes : le regroupement de l'ensemble des services sur un même site dans l'espoir de faire naître le " correspondant fiscal unique " ; la spécialisation des sites par public.

a) Les inconnues associées à la scission de la DGCP

Ce schéma a une première implication forte : le maintien de deux directions générales et donc de deux réseaux territorialisés séparés dont, l'un, le plus disséminé sur le territoire, le réseau de la DGCP, est appelé à perdre une fonction qui occupe 16.985 de ses 56.000 agents (30 %).

Une telle solution ne peut que comporter un impact psychologique considérable sur les agents.

Elle pose en outre de sérieux problèmes de faisabilité.

Sur ce point, le rapport de la " mission 2003 " reste d'ailleurs assez allusif.

Il faut en effet d'abord rappeler que dans de nombreux cas, la fonction de recouvrement exercée par les personnels de la DGCP n'est qu'une des multiples fonctions de chaque agent.

Il est en conséquence plus que malaisé de procéder à un regroupement de personnels dans le but exclusif de rapprocher physiquement les services d'assiette et de recouvrement, regroupement dont l'effet serait de tarir les moyens d'exercices des autres fonctions assurées par ces mêmes personnels.

Le rapport de la " mission 2003 " n'occulte pas entièrement cette difficulté mais, l'évoquant à l'occasion de la constitution des hôtels des impôts des entreprises, la minimise. Ainsi, il relève : " la seconde difficulté tient à l'évaluation de la charge de travail liée au regroupement au sein de la DGI des impôts professionnels dont le recouvrement est actuellement à la charge de la DGCP, et au regroupement éventuel d'une partie des personnels. D'après le barème des charges de la DGCP, et donc sous toutes réserves, ce sont environ 1 500 emplois théoriques sur l'ensemble du territoire qui sont affectés au recouvrement de tous les impôts professionnels au sein du réseau de la Direction générale de la comptabilité publique, c'est à dire en moyenne une quinzaine par département. L'objectif, a relativement brève échéance, ne semble donc pas irréaliste. "

Cette dernière conclusion apparaît d'autant plus contestable que ces mêmes agents réels, et non pas théoriques, participant également au recouvrement des impositions des particuliers, la dualité des structures locales, " hôtels des impôts des entreprises " d'un côté, " hôtels des impôts des particuliers " de l'autre, dont l'instauration est proposée par le rapport est de nature à démultiplier des problèmes suscités par l'extraction d'agents à fonctions multiples.

Le choix d'une spécialisation des agents de la DGCP va à l'encontre des solutions pragmatiques existantes. Il est d'autant plus lourd qu'il ne concerne pas les 1.500 emplois théoriques mentionnés ci-dessus mais près de 17.000 agents.

Il faut alors souligner combien une telle orientation est lourde d'inflation des effectifs, la suppression d'emplois polyvalents ne supprimant pas la polyvalence des missions.

b) La faisabilité incertaine des regroupements sur site

A cette coûteuse perspective, il faut ajouter celles qui s'attachent aux réimplantations projetées. Etant donné le nombre d'agents concernés tant dans le réseau de la DGCP que dans celui de la DGI - la totalité des agents des centres des impôts et des postes comptables est a priori mobilisable - se posera inévitablement la question du devenir des implantations actuelles et de leur équipement et du sort des implantations que suppose le projet.

Il n'est pas douteux que les charges nouvellement créées s'accompagneront d'une obsolescence accélérée de nombreux équipements - informatiques en particulier - en place.

Enfin, le taux d'occupation du patrimoine immobilier de la DGCP atteindra souvent l'étiage quand les hôtels des impôts seront soit surpeuplés, soit entièrement à construire.

c) L'avenir préoccupant du réseau de la DGCP

Le schéma proposé, par le rapport de la " mission 2003 ", qui entend favoriser l'accessibilité de l'administration fiscale peut même aboutir à une certaine régression puisqu'il s'accompagnerait, semble t-il, d'une réduction considérable du format du réseau de la DGCP dont la dissémination territoriale -sans doute rationalisable- est en même temps un gage d'accessibilité pour les administrés et correspond en outre à la vocation du réseau du Trésor Public de constituer un réseau de proximité du fait de ses missions de recouvrement et de paiement au service des collectivités locales et des établissements publics et de ses missions de collecte de l'épargne.

Votre rapporteur souhaite souligner à ce stade que la réflexion sur le format du réseau du Trésor Public pour légitime qu'elle soit doit être conduite dans un cadre qui lui soit propre. La dissémination territoriale de ce réseau a un coût qu'il serait irréaliste de nier. Pour autant, elle présente également des avantages qu'il faut prendre en compte. En tout état de cause, il serait de mauvaise méthode de vouloir adapter la dimension de ce réseau, subrepticement, à l'occasion d'une réforme d'ailleurs susceptible d'en modifier les missions et de créer un contexte nouveau mais qui pourrait être remise en cause si des projets insuffisamment débattus devaient engendrer des crispations. Les gains attendus de l'intégration des réseaux et des modernisations qu'elle rend possibles risqueraient d'être perdus.

D'autres inconvénients du schéma proposé doivent en outre être mentionnés.

d) La suppression de la séparation ordonnateur/comptable en recettes ne doit pas être recommandée

Parmi eux, et d'abord, la disparition des spécificités de la chaîne de recouvrement des impôts proposée implicitement par le rapport qui est susceptible d'engendrer des confusions.

Si la situation actuelle où la spécificité de recouvrement rime avec le cloisonnement des services et les courts circuits à répétition de la chaîne fiscale est totalement insatisfaisante, y remédier n'implique en rien d'altérer le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables en matière de recettes, principe dont le rapport n'évoque d'ailleurs pas l'extinction en matière de gestion des dépenses publiques. A cet égard, dans son introduction, le rapport rappelle opportunément que " cette distinction juridique ne justifie nullement une séparation physique entre les services en charge des deux fonctions, et encore moins une séparation entre deux administrations différentes ".

Votre rapporteur considère qu'inversement, une réunion physique des services et une intégration des deux administrations ne justifient en rien l'extinction d'une distinction juridique, utile quand bien même il ne faut pas la sacraliser et qui, surtout, correspond étroitement à une distinction fonctionnelle qui ne doit pas être affadie.

C'est d'ailleurs ainsi qu'en juge le rapport lorsqu'évoquant les différentes modalités de rapprochement entre les deux réseaux, il rejette les solutions de transferts de compétence entre ces derniers considérant comme irréaliste et dangereux le transfert de compétences d'assiette aux trésoreries et, probablement aussi, de recouvrement aux services d'assiette.

Ces observations de bon sens militent parmi d'autres pour le maintien d'une distinction entre les fonctions d'assiette et de recouvrement mais au sein d'une même et unique administration.

e) La distinction hôtel des impôts des entreprises/hôtel des impôts des particuliers, un nouveau cloisonnement inutile

Un autre aspect contestable du schéma suggéré consiste enfin dans la scission entre des structures dédiées aux entreprises et des structures vouées à traiter les dossiers fiscaux des particuliers.

Cette configuration qui est d'ailleurs susceptible de poser des problèmes de frontière pour les entreprises à forme non sociétales et qui se fonde sur l'idée un peu simplificatrice d'une homogénéité de la population des entreprises au regard de leur statut fiscal est susceptible de récréer des cloisonnements d'ordre administratif. La dualité des structures ici proposée introduit en effet une architecture organique qui ne va pas dans le sens de l'homogénéisation recherchée. Sans même imaginer, ce qu'on peut toujours redouter, qu'elle puisse déboucher sur une parcellisation des corps et des statuts, elle produit des discontinuités qui peuvent être sources de redondances et de résurgence de surcoûts qu'on cherche précisément à éviter.

A titre d'exemple, l'éclatement des fonctions simples de recouvrement entre ces deux structures n'a aucune justification.

B. L'INTÉGRATION DES RÉSEAUX DOIT ÊTRE GUIDÉE PAR LA VOLONTÉ DE DÉCLOISONNER LES CONDITIONS DE GESTION DES DIFFÉRENTES ÉTAPES DE LA CHAÎNE FISCALE

L'administration de l'impôt suppose la mise en oeuvre de différents processus interdépendants au moyen de ressources rares car onéreuses et sous la contrainte de respecter quelques principes et le confort des administrés.

Ces différentes caractéristiques guident l'objectif d'une réforme aujourd'hui nécessaire : la suppression des cloisonnements.

L'interdépendance des processus fiscaux suppose une totale fluidité des informations mais signifie aussi la recherche de la plus grande compétence dans l'exercice de chaque fonction.

Le respect des administrés suppose de leur offrir un service de qualité, c'est-à-dire un traitement compétent des dossiers et la meilleure accessibilité possible.

La rareté des ressources mobilisables suppose enfin de réduire au maximum les déperditions de moyens.

L'intégration dans une même administration des services de la DGI et du Trésor Public s'impose pour supprimer les cloisonnements et les superpositions actuelles.

Elle engendrera une unité d'animation et de gestion au niveau national et au niveau local. Cela implique de résoudre la question de la fonction hiérarchique dans le réseau comptable. Dans le schéma proposé dans le présent rapport, elle n'a aucun motif de subsister en dehors de son champ d'application strictement fonctionnel.

La dualité des réseaux de recouvrement n'a pas de justification et doit être supprimée, le réseau de la DGI adhérant progressivement au nouveau réseau comptable ou aux services chargés d'établir l'impôt.

L'unification des services doit déboucher sur une unification des systèmes informatiques et, plus généralement, sur une intégration des systèmes d'information.

Mais, l'unification des réseaux et la fluidité qui en résultera entre des services aux fonctions interdépendantes ne doit pas signifier la banalisation de chaque fonction et, en particulier, le mélange des fonctions d'établissement et de recouvrement de l'impôt. Cette perspective relève d'une étape ultérieure des réformes dont tous les termes devront être rigoureusement envisagés. En l'état actuel des choses, cette appréciation manque de maturité et, d'ailleurs, le maintien de l'identité de la fonction comptable en dépenses, dont la remise en cause n'est pas envisagée, appelle naturellement une même solution en recettes.

En bref si votre rapporteur s'associe à la plupart des analyses du rapport de la " mission 2003 " telles qu'elles sont synthétisées dans le tableau ci-après, il s'en écarte sur plusieurs points.

Schéma de synthèse des différentes options envisagées dans le rapport de la " mission-2003 "

Exigences de l'usager sur un correspondant unique Le CFU doit être capable de :	Option 1 Informatique dans tous les réseaux	Option 2 Echanges de blocs de compétences bien identifiées (entreprises/ particuliers)	Option 3 Compétences partagées (les questions simples peuvent être traitées par les trésoreries)	Option 4 Trésoreries fiscales	Option 5 Administration fiscale unifiée (hôtels des impôts des entreprises et des particuliers)
Etre accessible par tous moyens	X	X	X	X	X
Etre compétent pour donner une informa-tion qui engage l'Etat : - simple documen-tation - renseignements sur sa situation particulière, sur tout son dossier	X	X	X	X	X
Lui permettre de poser son problème en un seul lieu			X	X	X
Assurer la bonne fin de l'instruction technique des questions posées				X	X
Prendre une décision sur les questions posées les plus simples ^1)				X	X
Régler tous les problèmes posés en une seule fois					X

1) Sous réserve du débat sur la pertinence de la distinction entre " questions simples " et " questions complexes ", à laquelle nous substituons une distinction entre les traitements de premier et de second niveau au sein de mêmes structures

Il considère d'abord que les analyses résumées dans le tableau ci-dessus doivent être nuancées et complétées sur certains points comme indiqué ci-après .

Nuances apportées par votre rapporteur au schéma de synthèse des différentes options
envisagées dans le rapport de la " mission-2003 "

Exigences de l'usager sur un correspondant unique Le CFU doit être capable de :	Option 1 Informatique dans tous les réseaux	Option 2 Echanges de blocs de compétences bien identifiées (entreprises/ particuliers)	Option 3 Compétences partagées (les questions simples peuvent être traitées par les trésoreries)	Option 4 Trésoreries fiscales	Option 5 Administration fiscale unifiée (hôtels des impôts des entreprises et des particuliers)	Option 6 Administration fiscale unifiée (maintien des réseaux actuels) ^(1)
Etre accessible par tous moyens	X	X	X	X	X	X
Etre compétent pour donner une informa-tion qui engage l'Etat : - simple documen-tation - renseignements sur sa situation particulière, sur tout son dossier	X	X	X	X	X	X
Lui permettre de poser son problème en un seul lieu			X	X	X	X
Assurer la bonne fin de l'instruction technique des questions posées				X	X	X
Prendre une décision sur les questions posées les plus simples ^(2)
Régler tous les problèmes posés en une seule fois ^(3)

1) A l'exception du réseau de recouvrement de la DGI

2) Votre rapporteur considère que cette distinction n'a pas de substance identifiable.

3) Votre rapporteur considère que rien ne permet de supposer que l'unification des administrations fiscales puissent déboucher sur un tel résultat qu'aucun réseau de prestations de services ne peut garantir.

Il apparaît à votre rapporteur que les deux critères mentionnés dans les deux dernières lignes du tableau de synthèse du rapport de la mission 2003 sont hors d'atteinte quelque soit le schéma de réorganisation envisagé.

Il considère ensuite que l'unification des administrations fiscales constituera en soi une modernisation essentielle pour l'usager bien sûr mais aussi pour l'administration elle-même et pour le contribuable appelé à en financer le fonctionnement. Il relève qu'il existe un certain paradoxe à axer une réforme sur des regroupements de sites, au demeurant éclatés par public et territorialement concentrés, alors que l'accessibilité physique suppose la proximité et alors que la modernisation des technologies de l'information introduit des possibilités accrues de décentralisation.

Enfin, il s'inquiète des effets indésirables d'un schéma postulant l'obsolescence de certaines compétences fonctionnelles, de principes juridiques protecteurs de l'intérêt public et des contribuables et susceptibles d'entraîner des coûts financiers et humains insuffisamment mesurés.