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C. LES DISPOSITIONS TOUJOURS D'ACTUALITÉ

A côté des dispositions du traité Euratom devenues obsolètes, d'autres dispositions apparaissent toujours d'actualité.

Parmi celles-ci, le marché commun nucléaire, auquel est consacré le chapitre IX du traité Euratom, ne doit être rappelé que pour mémoire. Sans être dépassé, il ne présente qu'un caractère fragmentaire et supplétif par rapport au marché commun du traité CEE, dans lequel il s'est progressivement fondu.

Les dispositions relatives au marché commun nucléaire prévoient une union douanière pour les matières et équipements nucléaires, qui a été réalisée par anticipation sur l'union douanière générale, ainsi qu'une libre circulation des personnes et des capitaux, qui relève aujourd'hui essentiellement du droit dérivé du traité CEE.

Elles prévoient également l'obligation pour les opérateurs communautaires de s'assurer contre le risque industriel nucléaire, qui a été satisfaite dans le cadre juridique plus large des conventions internationales de Vienne et Paris relatives à la responsabilité civile nucléaire, conclues sous les auspices de l'AIEA et de l'OCDE.

Les dispositions du traité Euratom aujourd'hui les plus pertinentes sont celles relatives au contrôle de sécurité, aux accords de coopération nucléaire avec les pays tiers, et à la protection sanitaire contre les radiations.

1. Un contrôle de sécurité exercé en coordination avec l'AIEA

a) Des pouvoirs de contrôle étendus

Le chapitre VII du traité Euratom instaure un contrôle de sécurité destiné à prévenir tout risque de prolifération nucléaire en Europe.

Dès la naissance de la CEEA, les Etats-Unis, qui détenaient alors le monopole de l'enrichissement de l'uranium parmi les pays occidentaux, ont exprimé très clairement leur préoccupation à ce sujet dans un mémorandum remis aux Six à la veille de la conférence de Messine.

Cette crainte du principal fournisseur de combustibles nucléaires de la Communauté à l'époque a été prise en compte par le traité Euratom selon deux modalités :

- le contrôle de conformité consiste, sur une base déclarative, à " s'assurer que les minerais, matières brutes et matières fissiles spéciales ne sont pas détournés des usages auxquels leurs utilisateurs ont déclaré les destiner " (article 77a) ;

- le contrôle de finalité consiste, lorsqu'un fournisseur d'un pays tiers a subordonné la livraison de matières nucléaires à la condition d'un usage pacifique, à " s'assurer que sont respectées les dispositions relatives à l'approvisionnement et tout engagement particulier relatif au contrôle souscrit par la Communauté dans un accord conclu avec un Etat tiers ou une organisation internationale " (article 77b).

Le contrôle d'Euratom est territorial : il prend effet au moment où un minerai est extrait du sol de la Communauté ou lorsqu'une matière est importée sur son territoire, et cesse lorsqu'une matière est exportée.

Pour exercer ce contrôle obligatoire de sécurité, la Commission dispose de pouvoirs étendus :

- toute entreprise qui manipule des matières nucléaires à usage pacifique est tenue de communiquer à la Commission les plans et capacités de ses installations, la nature des matières utilisées et produites, les procédures techniques employées et les méthodes appliquées pour mesurer et vérifier les quantités et qualités des substances détenues dans ses installations (article 78) ;

- la Commission doit disposer de relevés permettant la comptabilité des matières nucléaires (article 79) ;

- enfin, et surtout, la Commission peut envoyer des inspecteurs sur le territoire des Etats membres qui " ont à tout moment accès à tous lieux, à tous éléments d'information et auprès de toute personne qui, de par leur profession, s'occupent de matières, équipements ou installations soumises au contrôle " (article 81).

En cas de violation de ces différentes obligations, la CEEA dispose de moyens de contrainte sur les Etats membres et les entreprises concernés.

La Commission peut adresser aux Etats membres l'injonction de prendre, dans le délai qu'elle fixe, toutes les mesures nécessaires pour mettre fin à la violation constatée (article 82.2). Dans le cas où l'Etat membre ne respecterait pas les instructions de la Commission, celle-ci ou tout Etat membre intéressé peut saisir immédiatement la CJCE (article 82.3).

La Commission dispose de pouvoirs de sanction plus contraignants pour les entreprises qui ne respecteraient pas leurs obligations : avertissement, retrait d'avantages particuliers, mise sous administration, retrait total ou partiel des matières nucléaires en leur possession.

b) L'articulation avec le système de garanties de l'AIEA

La conclusion, le 1er juillet 1968, du Traité de Non Prolifération des armes nucléaires posait la question de l'articulation du contrôle de sécurité de l'Euratom avec celui exercé par l'AIEA.

Les dispositions pratiques des mécanismes de contrôle prévus par les deux organisations sont très voisines. La différence essentielle est que le contrôle de sécurité de l'AIEA a un caractère contractuel, sur une base d'adhésion volontaire au TNP, alors que celui de la CEEA a un caractère obligatoire, applicable d'office en vertu du chapitre VII du traité Euratom.

A cet égard, tous les Etats membres de la CEEA ne sont pas dans une situation identique, deux d'entre eux, la France et le Royaume-Uni, ayant un statut de puissance militaire nucléaire qui les classe à part au regard du TNP.

Pour les Etats membres non dotés de l'arme nucléaire, la technique juridique retenue a été celle de l'accord mixte (type de convention internationale à laquelle sont parties à la fois la Communauté et directement des Etats membres) entre l'AIEA, d'une part, la CEEA et chacun des Etats en question, d'autre part.

Dans la convention signée le 5 avril 1973 (48(*)), la CEEA s'engage à coopérer avec l'AIEA afin que cette dernière puisse " vérifier les résultats obtenus par le système de garanties de la Communauté ". Cet engagement implique le libre accès de l'AIEA à la comptabilité des matières nucléaires de la CEEA, ainsi que la possibilité pour l'AIEA de réaliser des inspections dans les installations nucléaires, sous réserve que la Communauté et les Etats membres concernés aient donné leur consentement relativement à la désignation des inspecteurs.

La mise en oeuvre de cette convention tripartite est subordonnée à l'adaptation des procédures internes de contrôle de la CEEA. Le règlement communautaire d'application adopté le 19 octobre 1976, après un long délai en raison de sa complexité, a été depuis modifié à plusieurs reprises pour tenir compte de l'évolution du système de garanties de l'AIEA.

La préoccupation initiale des négociateurs de l'accord mixte de 1973 était d'éviter une répétition inutile des contrôles entre les deux organisations. On constate cependant une généralisation des observations indépendantes de l'AIEA, alors que celles-ci ne devaient revêtir qu'un caractère exceptionnel, et un accroissement de l'effort d'inspection de l'AIEA dans les Etats membres, alors que cet effort aurait dû rester moindre que dans les pays tiers, Euratom fournissant la base du contrôle de sécurité.

Depuis 1992, l'Euratom et l'AIEA s'efforcent de rationaliser leur coopération en conduisant des inspections communes, qui laissent à la seconde la possibilité de tirer ses propres conclusions en pleine indépendance.

En dépit de ce partenariat, la Direction du Contrôle de Sécurité de la Commission européenne se positionne en situation de surenchère avec l'AIEA et exerce un contrôle étroit sur les déchets des installations nucléaires, pourtant peu dangereux au regard du risque de prolifération.

La France supporte à elle seule plus de 40 % de l'effort communautaire d'inspection, ce qui n'est pas neutre compte tenu des coûts induits.

Enfin, la Commission a cherché à utiliser la négociation en 1998 du protocole additionnel au système des garanties de l'AIEA pour étendre sa compétence aux équipements et aux technologies, alors qu'elle est strictement limitée par le traité Euratom aux matières fissiles.


En dépit de l'échec de cette tentative, certains Etats membres, faute de moyens propres, laissent aujourd'hui la CEEA exercer pour leur compte certains des contrôles non liés aux matières prévus par le protocole additionnel aux garanties de l'AIEA.

c) Le cas particulier des Etats membres puissances nucléaires

L'intégration de l'Euratom dans le système international de contrôle de sécurité ne résout pas le problème posé par les Etats membres détenteurs d'armes nucléaires.

En effet, le contrôle de sécurité de la CEEA comporte une exception importante. Aux termes de l'article 84.3 du traité Euratom, le contrôle ne peut s'étendre " aux matières destinées aux besoins de la défense qui sont en cours de façonnage spécial pour ces besoins, ou qui, après ce façonnage, sont conformément à un plan d'opérations, implantées ou stockées dans un établissement militaire ".

Initialement, la France et le Royaume-Uni n'étaient pas tenus de conclure des accords de garanties avec l'AIEA, et rien dans le traité Euratom ne s'opposait à ce que des Etats membres non dotés d'armes nucléaires leur transfèrent, sans avoir à en contrôler l'utilisation, des matières et des équipements.

Mais les deux Etats membres puissances nucléaires se sont trouvés soumis à des pressions croissantes de la part de leurs fournisseurs de minerais, tels le Canada et l'Australie, pour qu'ils se soumettent volontairement au contrôle de sécurité de l'AIEA. Par ailleurs, leur ralliement à l'AIEA est apparu comme un facteur de cohésion communautaire.

Chacun à leur tour, le Royaume-Uni et la France ont fait une " offre volontaire " d'accepter des garanties de l'AIEA analogues à celles prévues pour les Etats membres non dotés d'armes nucléaires. Deux nouveaux accords tripartites furent signés le 6 septembre 1976 et le 27 juillet 1978.

A la demande la France, le champ de l'exception prévue à l'article 84.3 du traité Euratom a été élargi et la CEEA a reconnu la notion de " matière libre d'emploi " qui l'autorise à ne soumettre au contrôle de sécurité que les seules matières dont elle reconnaît la destination exclusivement civile. Les matières libre d'emploi ont un usage indifféremment civil ou militaire, ce qui permet de maintenir le secret défense sur la nature et les quantités exactes des matières à destination militaire.

Récemment, la Commission européenne a enjoint, par simple circulaire en date du 24 juin 1998, les opérateurs communautaires de déclarer soumises à utilisation pacifique les matières provenant de pays tiers pour façonnage et destinées à faire retour dans ces pays. Les autorités françaises ont refusé d'appliquer cette circulaire, qui remettrait en question la confidentialité des flux affectés aux besoins de la défense en restreignant la quantité des " matières libre d'emploi ".

En fait, la Commission contestait la notion même de " matière libre d'emploi " et a exprimé sa préférence pour une séparation claire des cycles civil et militaire. Mais elle a dû finalement admettre une dérogation à sa circulaire pour le cycle mixte propre à la France.

2. Une politique active d'accords internationaux

a) Le parallélisme des compétences intérieures et extérieures

Le chapitre X du traité Euratom est consacré aux relations extérieures de la CEEA.

Aux termes de l'article 101.1 du traité Euratom, " la Communauté peut, dans le cadre de sa compétence, s'engager par la conclusion d'accords ou de conventions avec un Etat tiers, une organisation internationale ou un ressortissant d'un Etat tiers ". Il résulte de ces dispositions que l'étendue de la compétence de la CEEA en matière de relations extérieures est identique à celle de la compétence dont elle dispose à l'intérieur.

Le principe de parallélisme de la compétence interne et de la compétence de conclure des accords internationaux est donc explicitement affirmé par le traité Euratom, alors que dans le traité CEE ce même principe a dû être dégagé par la jurisprudence de la Cour de Justice (49(*)).

La CEEA peut conclure des accords internationaux non seulement dans les domaines où ceci est expressément prévu (échanges de connaissances scientifiques et industrielles, approvisionnement en matières fissiles) mais aussi dans ceux où elle ne dispose explicitement que d'une compétence interne, tel celui de la recherche.

La procédure de conclusion d'accords internationaux par la CEEA diffère de celle prévue dans le traité CEE. Dans le traité Euratom, les accords sont négociés et conclus par la Commission, selon les directives du Conseil. Avant de conclure, la Commission doit obtenir l'approbation du Conseil qui statue à la majorité qualifiée.

Toutefois, l'alinéa 3 de l'article 101 du traité Euratom donne à la Commission le droit de négocier et de conclure seule les accords " dont l'exécution n'exige pas une intervention du Conseil et peut être assurée dans les limites du budget intéressé ". La Commission est tenue, dans ce cas, de tenir le Conseil informé.

L'article 102 du traité Euratom prévoit la possibilité d'accords mixtes auxquels sont parties, outre la Communauté, un ou plusieurs Etats membres. Cet instrument est particulièrement utile dans le cas d'accords internationaux relevant en partie de la compétence communautaire et en partie de celle des Etats membres.

b) Un contrôle juridictionnel original

Le traité Euratom prévoit par ailleurs un contrôle juridictionnel original des relations extérieures de la CEEA.

En effet, la conclusion d'accords internationaux spécifiquement communautaires ou mixtes n'est pas exclusive de la compétence des Etats membres. Aux termes de l'article 103.1 du traité Euratom, ceux-ci conservent la possibilité de conclure " avec un Etat tiers, une organisation internationale ou un ressortissant d'un Etat tiers, dans la mesure où ces accords ou conventions intéressent le domaine d'application du présent traité ".

Il appartient donc à la CJCE de garantir la conformité au droit communautaire de ces accords internationaux conclus par les Etats membres. Elle le fait selon un mécanisme institutionnel spécifique qui comporte trois temps :

- les projets d'accords élaborés par les Etats membres dans le domaine d'application du traité Euratom doivent être communiqués à la Commission européenne (article 103.1) ;

- dans le cas où celle-ci estime qu'ils comportent des clauses contraires aux engagements communautaires, elle adresse ses observations à l'Etat membre concerné dans le délai d'un mois ;

- celui-ci, s'il conteste les observations de la Commission, peut introduire une requête devant la CJCE pour qu'elle se prononce d'urgence sur la compatibilité des clauses envisagées avec les dispositions du traité Euratom.

L'accord ou la convention envisagés ne peuvent être conclus que lorsque les objections de la Commission européenne ont été levées ou que l'Etat membre s'est conformé à la délibération de la CJCE.

c) Un réseau étoffé d'accords internationaux

Sur la base de ces dispositions juridiques, l'Euratom a développé un réseau étoffé de conventions internationales.

En ce qui concerne les institutions internationales multilatérales, la CEEA est liée à l'AIEA par les accords de coopération sur le contrôle de sécurité précédemment évoqués, ainsi que par un accord général de coopération signé le 1er décembre 1975.

Elle est également partie, en tant que telle, aux conventions internationales négociées dans le cadre de l'AIEA, telles la convention de 1994 sur la sûreté nucléaire ou la convention de 1997 sur la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs.

En ce qui concerne le reste de l'Europe occidentale, la CEEA avait négocié en 1986 quatre accords-cadres de coopération scientifique et technique avec l'Autriche, la Finlande, la Norvège et la Suède. Ces accords ont perdu leur raison d'être après l'entrée de trois des pays concernés dans la Communauté. Les droits et obligations qui en découlaient ont été alors repris après négociation, en application de l'article 106 du traité Euratom.

En revanche, la CEEA reste liée à la Suisse par un accord de coopération dans le domaine de la fusion thermonucléaire et de la physique des plasmas signé le 10 mai 1976, ainsi que par un accord-cadre de coopération scientifique et technique signé le 13 janvier 1986.

Historiquement, avant leur diversification récente, les relations extérieures de la CEEA ont été concentrées sur les accords avec ses trois grands fournisseurs occidentaux de matières et de technologies nucléaires.

La Communauté est liée avec le Canada par un accord de coopération sur les utilisations pacifiques de l'énergie atomique, signé le 6 octobre 1959, ainsi que par un mémorandum d'accord concernant une coopération dans la recherche et le développement dans le domaine de la fusion thermonucléaire, signé le 6 mars 1986.

Elle est liée avec l'Australie par un accord relatif aux transferts de matières nucléaires d'Australie à la CEEA, signé le 21 septembre 1981.

Enfin, la Communauté est liée depuis l'origine aux Etats-Unis par plusieurs accords : accord préliminaire signé le 29 mai 1958, avenant à l'accord de coopération signé le 25 juillet 1960, accord de coopération dans le domaine de la fusion thermonucléaire contrôlée signé le 15 décembre 1986.

La Commission s'apprête à conclure un accord entre la CEEA et la Nuclear Regulatory Commission américaine (US-NRC) dans le domaine de la recherche sur la sûreté nucléaire. Les relations directes entre l'US-NRC et la Communauté remontent à la fin des années 1970, suite à l'accident de Three Mile Island.

Ces accords tendent à changer de nature. Ils sont davantage accords de coopération réciproque qu'accords de fourniture stricto sensu. D'où une difficulté pour distinguer les dispositions relevant de la non prolifération en général, de la compétence des Etats membres, et les dispositions relevant du contrôle de sécurité spécifique sur les matières, de la compétence de la Communauté.

Ils ont ouvert la voie à la négociation d'accords comparables avec d'autres pays : un accord a été signé avec l'Argentine en 1998, le premier liant la CEEA à un Etat d'Amérique latine, et un mandat de négociation a été confié à la Commission pour un accord avec le Japon.

Plus récemment, la CEEA cherche à étendre son réseau d'accords internationaux vers les Etats issus de l'ancienne URSS.

Le 29 mars 1999, la Commission a avalisé un accord de coopération avec le Kazakhstan dans le domaine de la sûreté nucléaire, ainsi que dans celui du contrôle des matières nucléaires et de la lutte contre leur trafic.

Le 12 juillet 1999, le Conseil a entériné deux accords de coopération avec l'Ukraine, portant sur la sûreté nucléaire et la fusion nucléaire contrôlée menée à des fins pacifiques.

Comme on l'a vu, le commerce de matières nucléaires avec la Russie reste géré conformément au système de contingentement prévu par l'accord de partenariat de 1994, seule la Suède étant favorable à la conclusion d'un accord spécifique, qui devait en principe être conclu avant 1997.

3. Une préoccupation de protection sanitaire devenue prioritaire

L'article 2.a du traité Euratom prévoit que la CEEA doit " établir des normes de sécurité uniformes pour la protection sanitaire de la population et des travailleurs, et veiller à leur application ".

Cet objectif de protection sanitaire est devenu prioritaire par rapport à celui de promotion de l'énergie nucléaire. Afin de le satisfaire, la Commission européenne dispose de pouvoirs importants en matière de radioprotection, qu'elle a constamment augmentés en interprétant de manière extensive les dispositions juridiques existantes, et même en suppléant parfois les lacunes du traité Euratom.

a) Des compétences importantes en matière de radioprotection

Le chapitre III du traité Euratom est consacré à la protection sanitaire. Il dote la Commission, au nom de la CEEA, de trois instruments juridiques inégalement contraignants : la fixation de normes de base communes, l'harmonisation des législations nationales et le contrôle de la radioactivité dans les Etats membres.

Les normes de base communesrelatives à la protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers résultant des radiations ionisantes " sont fixées par le Conseil, qui statue à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, élaborée après avis d'un groupe d'experts scientifiques des Etats membres (articles 30 et 31).

Afin de fonder ses propres normes de base, la CEEA a suivi dès sa création les recommandations de la Commission internationale de protection radiologique (CIPR), organisme scientifique indépendant des gouvernements qui est à l'origine de toutes les réglementations nationales ou internationales concernant la radioprotection.

Les normes de base ont été fixées pour la première fois en 1959, et ont été depuis révisées à plusieurs reprises. La directive du 13 mai 1996 sur la radioprotection (50(*)) s'inspire des recommandations formulées en 1990 par la CIPR, et abaisse sensiblement les doses maximales d'exposition annuelle aux radiations. Elle doit être transposée par les Etats membres avant le 13 mai 2000. Votre rapporteur constate que la France, une fois encore, ne respectera pas cette date limite de transposition.

L'harmonisation des législations nationales est prévue par l'article 33 du traité Euratom, dont le premier alinéa reconnaît que " chaque Etat membre établit les dispositions législatives, réglementaires et administratives propres à assurer le respect des normes de base fixées (...)", mais dont le deuxième alinéa prévoit que " la Commission fait toute recommandation en vue d'assurer l'harmonisation des dispositions applicables à cet égard par les Etats membres ".

Afin que la Commission puisse exercer son pouvoir de recommandation, les Etats membres sont tenus de lui communiquer leurs dispositions nationales (article 33.3).

Le contrôle de la radioactivité dans les Etats membres résulte de trois articles du traité Euratom. L'article 35 prescrit à ceux-ci d'établir " les installations nécessaires pour effectuer le contrôle permanent du taux de la radioactivité de l'atmosphère, des eaux du sol, ainsi que le contrôle du respect des normes de base " et donne à la Commission le droit d'accéder à ces installations de contrôle afin d'en vérifier le fonctionnement et l'efficacité.

Par ailleurs, l'article 36 oblige les Etats membres à communiquer régulièrement à la Commission les résultats des contrôles visés à l'article précédent, afin que celle-ci " soit tenue au courant du taux de la radioactivité susceptible d'exercer une influence sur la population ".

Enfin, l'article 37 prévoit que " chaque Etat membre est tenu de fournir à la Commission les données générales de tout projet de rejet d'effluents radioactifs sous n'importe quelle forme, permettant de déterminer si la mise en oeuvre de ce projet est susceptible d'entraîner une contamination radioactive des eaux, du sol ou de l'espace aérien d'un autre Etat membre ". La Commission, après consultation du groupe d'experts, émet un avis dans un délai de six mois.

b) Une conception extensive de ces compétences

La Commission a adopté une conception systématiquement extensive des dispositions du traité Euratom qui lui confèrent des compétences en matière de radioprotection.

Ainsi, elle a utilisé le pouvoir de proposer les normes de base qui lui est conféré par l'article 31 pour mettre en place, avec l'aval du Conseil, une législation communautaire dérivée abondante.

Cette législation dérivée ne concerne pas seulement l'exposition constante des travailleurs et des populations, mais aussi, suite à l'accident de Tchernobyl, les niveaux maxima admissibles de contamination radioactive pour les denrées alimentaires (51(*)), ainsi que les modalités d'échange d'informations et les mesures de protection à prendre en cas d'urgence radiologique (52(*)).

De même, la Commission a invoqué les pouvoirs de vérification des installations de contrôle des Etats membres qui lui sont donnés par l'article 35 pour mettre en oeuvre un contrôle permanent des rejets des installations nucléaires.

Enfin, elle a invoqué la compétence consultative qui lui est conférée par l'article 37 pour chercher à contrôler systématiquement et a priori les effluents des installations nucléaires, alors que certains Etats membres, dont la France, considéraient que ces dispositions ne lui permettent d'intervenir que très ponctuellement.

Une décision préjudicielle de la CJCE (53(*)) a validé en 1988 l'interprétation de la Commission, et même considéré que l'avis de celle-ci devait intervenir avant l'autorisation administrative des installations par les autorités compétentes de l'Etat membre.

Bien que ce sujet soit connexe à la question du nucléaire civil, votre rapporteur estime utile de rappeler qu'à l'occasion des derniers essais nucléaires français dans l'atoll de Mururoa, en 1995 et 1996, la Commission européenne a invoqué l'article 34 du traité Euratom pour demander des explications à la France. Cette disposition lui confère un droit d'avis conforme pour toute les " expériences particulièrement dangereuses " devant avoir lieu sur le territoire d'un Etat membre. Sous la pression du Parlement européen, qui la menaçait d'un vote de censure, la Commission avait alors envisagé de fonder sur cette base juridique un recours en manquement contre la France, avant d'abandonner la procédure.

c) De nouveaux domaines d'intervention non prévus par les textes

Loin de se contenter d'une interprétation extensive des dispositions existantes, la Commission européenne va au-delà de la lettre du traité Euratom pour proposer au Conseil, avec un succès inégal, de mettre en place des politiques communes.

On a vu précédemment la manière dont la Commission revendique avec obstination une compétence en matière de sûreté des centrales nucléaires, aussi bien dans le cadre des programmes PHARE et TACIS que dans celui des négociations d'adhésion ou dans celui de la convention internationale de 1994 sur la sûreté nucléaire. Mais, jusqu'à présent, elle n'a guère été suivie sur ce terrain par les Etats membres.

En effet, la sûreté nucléaire est un sujet bien trop grave et délicat pour que les Etats membres acceptent de s'en dessaisir au profit de la Communauté. Compte tenu de la sensibilité de leurs opinions publiques sur cette question, ils préfèrent la traiter, y compris dans le domaine de l'information, au niveau national.

Aussi, la compétence exclusive des Etats membres en matière de sûreté nucléaire est-elle constamment rappelée dans les diverses résolutions du Conseil.

La solidarité entre les Etats membres est très forte sur ce point, même de la part de ceux qui ne sont pas favorables au nucléaire.
Elle a été renforcée par le recours juridictionnel de la Commission contre les bases juridiques de la décision du Conseil d'adhésion d'Euratom à la convention sur la sûreté nucléaire, qui avait été adoptée à l'unanimité des Etats membres.

En revanche, la Commission européenne a eu plus de succès lorsqu'il s'est agi de mettre en place des programmes pour certains aspects de la filière nucléaire qui ont été omis par les auteurs du traité Euratom, mais qui justifient aujourd'hui un minimum d'harmonisation communautaire.

Ainsi, elle a pu faire adopter en 1992 une importante directive (54(*)) sur la surveillance radiologique des transports de déchets radioactifs à l'intérieur et aux frontières de la Communauté, parce que cela correspond à une réelle préoccupation de l'opinion publique et des Etats membres, même si cette question n'est pas évoquée par le traité Euratom autrement que sous l'angle de la liberté de circulation des matières nucléaires.

De même, la Commission a obtenu l'application, par analogie, de la procédure de consultation prévue par l'article 37 du traité pour les projets d'installations nouvelles aux premières opérations de démantèlement de centrales nucléaires. La France a ainsi soumis pour avis à la Commission le programme de démantèlement de la centrale de Brennilis, alors qu'elle n'était juridiquement pas tenue de le faire.

Enfin, la Commission s'est saisie récemment de la question de la gestion des déchets nucléaires en préconisant l'adhésion de l'Union européenne à la convention commune de 1997 sur la sûreté de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs, et en proposant de mettre en place un plan d'action communautaire en la matière (55(*)).

Bien que la base légale " à tout faire " fournie par l'article 31 du traité Euratom relatif à la radioprotection soit des plus minces, le Conseil a donné son aval au principe d'un plan communautaire de gestion des déchets nucléaires, dans la mesure où celui-ci consiste pour l'essentiel en un simple échange d'informations sur les politiques nationales et une coordination des efforts de recherche scientifique menés dans ce domaine.

Votre rapporteur considère comme légitimes les extensions du champ de compétences de la CEEA demandées par la Commission, lorsque celles-ci correspondent à des aspects de la filière nucléaire qui n'avaient pas été envisagés en 1957 par les auteurs du traité Euratom, tels que le démantèlement des centrales ou la gestion des déchets nucléaires.

Mais tout dépend de l'esprit dans lequel ces extensions de compétences interviennent.

Elles doivent respecter la responsabilité première des Etats membres dans le domaine nucléaire, par une application bien comprise du principe de subsidiarité.

Elles ne doivent pas se faire dans un sens abusivement restrictif. Car la tentation permanente des opposants au nucléaire reste d'étrangler économiquement toute la filière, en la soumettant à des exigences communautaires intenables relatives aux rejets, aux transports ou aux déchets.

Votre rapporteur relève que l'absence de consensus parmi les Etats membres et au sein des instances européennes ne garantit pas que l'aggiornamento du traité Euratom se fasse dans ces conditions idéales de sérénité, et appelle donc le gouvernement français à rester toujours vigilant.

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