SECONDE PARTIE : LE CADRE DIPLOMATIQUE ET JURIDIQUE DU DÉVELOPPEMENT DE L'ÉNERGIE NUCLÉAIRE
I. UNE DIMENSION INTERNATIONALE DÉPASSANT LES FRONTIÈRES COMMUNAUTAIRES
Le
développement de l'énergie nucléaire par les Etats membres
de l'Union européenne s'est inscrit dans un cadre juridique commun
fourni par le traité Euratom. Avec les traités CECA et CEE, il
s'agit de l'un des trois traités communautaires initiaux.
Mais le traité Euratom s'insère lui-même dans un contexte
juridique plus vaste, celui des règles et organisations internationales
qui encadrent la diffusion dans le monde des technologies nucléaires
civiles.
Par ailleurs, l'action conduite par les instances européennes sur la
base du traité Euratom dépasse depuis une dizaine d'années
le cadre strictement communautaire, pour s'étendre aux pays d'Europe
centrale et orientale.
A. LE DISPOSITIF INTERNATIONAL DE NON-PROLIFÉRATION ET DE COOPÉRATION NUCLÉAIRES
Depuis
le bombardement d'Hiroshima et Nagasaki et en 1945, le traitement au plan
international de la question nucléaire est dominé par ses aspects
militaires. L'arme nucléaire a été au coeur de la guerre
froide, et reste fondamentale dans l'équilibre actuel des puissances.
Elle relève au premier chef de la problématique actuelle du
désarmement.
Le droit international n'ignore pas pour autant le nucléaire civil.
L'Agence Internationale de l'Energie Atomique, élément du
système des Nations unies, a été créée
dès 1956 afin d'éviter que les technologies nucléaires
civiles diffusées dans le monde soient détournées à
des fins militaires.
Concomitamment au traité Euratom, une agence spécialisée
de l'OCDE a reçu pour mission la promotion des technologies
nucléaires civiles parmi les Etats membres de cette organisation.
Plus récemment, après que la catastrophe de Tchernobyl eut
révélé certaines lacunes du droit international, des
règles relatives à la responsabilité des Etats en
matière de sûreté des installations nucléaires et de
gestion des déchets radioactifs ont été adoptées.
1. L'Agence Internationale de l'Energie Atomique
a) Une organisation internationale rattachée aux Nations unies
Après-guerre, l'extension de la technologie
nucléaire
à l'Union soviétique, au Royaume-Uni et à la France incita
le président américain Eisenhower à exposer devant les
Nations unies, le 2 décembre 1953, son projet intitulé
"
Atoms for peace
" de création d'une Agence
internationale, sorte de " banque " nucléaire dont la fonction
serait d'entreposer des substances fissiles et de redistribuer celles-ci
conformément à l'intérêt général.
Cette proposition, qui rompait avec la doctrine de l'isolationnisme et du
monopole nucléaires qui prévalait jusqu'alors aux Etats-Unis, a
permis le développement ultérieur des échanges
nucléaires dans le monde.
En octobre 1956, les statuts de l'Agence Internationale de l'Energie Atomique
(AIEA) furent adoptés par une conférence à laquelle
siégeaient les Etats-Unis, l'Afrique du Sud, l'Australie, la Belgique,
le Canada, la France, le Portugal, et le Royaume-Uni, auxquels s'étaient
joints le Brésil, l'Inde, l'URSS et la Tchécoslovaquie. Le
siège de l'Agence a été fixé à Vienne.
Le statut de l'AIEA n'est pas celui d'une organisation
spécialisée de l'ONU, mais d'une organisation qui, bien
qu'autonome, se trouve subordonnée à l'ONU. Ainsi l'Agence
doit-elle soumettre ses rapports d'activité à l'Assemblée
générale de l'ONU, au Conseil de Sécurité ainsi
qu'au Conseil économique et social.
L'AIEA doit aussi collaborer avec le Conseil de Sécurité, ainsi
que l'illustrent les responsabilités qui lui ont été
confiées pour la mise en application des décisions relatives au
démantèlement de la puissance militaire irakienne
(résolution 687 du Conseil de Sécurité des Nations unies).
Les instances de l'Agence sont organisées en trois niveaux, dotés
de pouvoirs variables.
La Conférence générale dispose de pouvoirs
réduits : elle approuve les rapports et propositions soumis par le
Conseil des gouverneurs et adopte le budget sur recommandation des gouverneurs.
L'originalité de cette institution est la distinction établie,
parmi ses membres, entre les fondateurs, pays industriels avancés dans
leur majorité, et les membres dont l'admission relève d'une
recommandation du Conseil des gouverneurs. Le Directeur général
et le Secrétariat disposent également de peu de pouvoirs.
L'essentiel des prérogatives appartient donc au Conseil des
gouverneurs, au sein duquel les Etats nucléaires disposent de pouvoirs
étendus en raison d'un mode de désignation fondé pour
l'essentiel sur le critère de puissance nucléaire.
Le
rôle du Conseil des gouverneurs pourrait être comparé
à celui du Conseil de Sécurité des Nations unies, sauf que
les cinq puissances nucléaires militaires n'y disposent pas du droit de
veto.
b) Un contrôle inquisitorial des installations nucléaires
L'AIEA,
qui n'a jamais joué le rôle de " banque "
nucléaire envisagé par Eisenhower en 1953, est investie d'une
" mission d'assistance technique " en vertu de laquelle l'Agence
contribue au développement de l'énergie nucléaire à
des fins pacifiques. Parmi les missions exercées au titre de
l'assistance technique, on peut citer l'amélioration des infrastructures
de radiothérapie et de médecine nucléaire, ou
l'application à l'hydrologie et à l'agriculture des techniques
isotopiques.
Mais la mission essentielle de l'AIEA est le contrôle de l'utilisation
pacifique de l'atome, dit " contrôle de
sécurité "
(34(
*
))
, qui s'appuie sur un
système
de garanties
permettant à l'Agence :
- d'examiner les plans des installations et les équipements, y
compris les réacteurs nucléaires, afin de s'assurer qu'ils
serviront à des fins pacifiques ;
- de faire appliquer les mesures sanitaires et de sécurité
qu'elle prescrit ;
- de faire tenir une stricte comptabilité des matières
brutes et des produits fissiles utilisés et produits ;
- de vérifier que le traitement chimique des matières
irradiées ne favorise pas le détournement de produits
susceptibles d'être utilisés à des fins militaires ;
- d'envoyer des inspecteurs dans les pays ayant souscrit à ces
garanties.
Ces inspections se trouvent au coeur de tout le système de
contrôle de l'AIEA.
Elles peuvent être destinées
à vérifier ponctuellement les renseignements contenus dans les
déclarations des Etats sur les matières nucléaires
soumises aux garanties. Ces inspections peuvent aussi être
effectuées régulièrement, afin de vérifier la
conformité des déclarations des Etats aux comptabilités
tenues par ceux-ci. Les inspections spéciales sont
décidées si les renseignements obtenus par l'Agence à
partir d'une inspection régulière semblent insuffisants.
Comme on le verra plus loin, le traité Euratom s'inscrit dans le
cadre du système international de garanties, la Communauté
européenne de l'énergie atomique exerçant des
contrôles de sécurité dans les Etats membres pour le compte
de l'AIEA.
2. Le traité de non-prolifération nucléaire
a) Les objectifs du TNP
Au
début des années 1960, les dangers liés à la
prolifération nucléaire ont été
dénoncés par le Président Kennedy, qui envisageait
à brève échéance l'émergence de 15 à
20 puissances nucléaires.
La conscience du risque que représente l'extension des
compétences nucléaires a conduit l'Assemblée
générale des Nations unies, en décembre 1961, à
ouvrir des négociations en vue de la conclusion d'un accord fondé
sur l'engagement des puissances nucléaires de s'abstenir d'assister les
puissances non nucléaires pour fabriquer l'arme atomique, tandis que les
puissances non nucléaires renonceraient à se procurer des armes
nucléaires.
Confiée à un comité de désarmement
créé par l'Assemblée générale des Nations
unies, l'élaboration du traité de non-prolifération fut
accélérée par l'explosion, en 1964, de la bombe atomique
chinoise. La rédaction finalement retenue, adoptée le
12 juin 1968 par l'Assemblée générale des Nations
unies, doit essentiellement aux initiatives des Etats-Unis, de l'URSS et du
Royaume-Uni.
Les objectifs du Traité de Non Prolifération des armes
nucléaires (TNP) sont définis par son préambule :
"
ne ménager aucun effort pour écarter le risque d'une
guerre nucléaire
", parvenir à la "
cessation de
la fabrication d'armes nucléaires, la liquidation de tous les stocks
existants ( ... ), et l'élimination des armes
nucléaires
" au moyen d'un " traité sur le
désarmement général et complet ", et, enfin,
encourager la diffusion des "
applications pacifiques de la technologie
nucléaire
" par une coopération entre Etats.
Le TNP affirme son appui aux efforts mis en oeuvre dans le cadre de
l'AIEA en vue de contrôler toute prolifération nucléaire
à des fins non pacifiques.
Les obligations souscrites par les parties différent selon qu'il s'agit
de puissances nucléaires ("
having
") ou d'Etats non
dotés d'armes nucléaires ("
having not
").
Les Etats dotés d'armes nucléaires s'engagent non seulement
à ne pas transférer d'armes nucléaires, mais aussi
à s'abstenir d'aider, encourager ou inciter des Etats n'ayant pas
accédé à cette technologie à acquérir de
telles armes (art. 1er). L'article 9.3 considère comme Etat
nucléaire un Etat ayant fabriqué ou fait exploser une arme
nucléaire avant le ler janvier 1967.
Les Etats non dotés d'armes nucléaires renoncent à
acquérir des armes nucléaires. Ils s'engagent à refuser
tout transfert d'armes, ou de dispositifs explosifs nucléaires, ainsi
que toute assistance pour la fabrication d'armes nucléaires
(article 2).
b) Le système de garanties
Le
système de garanties, défini par l'article 3, est
destiné à "
empêcher que l'énergie
nucléaire ne soit détournée de ses utilisations pacifiques
vers des armes nucléaires
".
Les Etats non dotés d'armes soumettent leurs activités
nucléaires au contrôle de 1'AIEA avec laquelle des accords doivent
être conclus.
Les Etats fournisseurs s'engagent à soumettre aux garanties et au
contrôle de l'AIEA les matières brutes, les produits fissiles
spéciaux, ainsi que les équipements de retraitement ou de
production de matières fissiles qu'ils sont susceptibles de
transférer, à des fins pacifiques, aux Etats non dotés de
l'arme nucléaire.
Dans ce but, le Conseil des gouverneurs de l'AIEA a approuvé en
février 1972 un document formalisant la structure et le contenu des
accords à conclure entre l'Agence et les Etats dans le cadre du TNP. Ce
document constitue donc un cadre-type des accords de garanties. Actuellement,
177 accords de garanties sont en vigueur avec 104 Etats, tandis que
912 établissements sont soumis aux garanties, dont 9 appartenant
à des pays dotés d'armes nucléaires.
Le Traité de Non-Prolifération a acquis aujourd'hui un
caractère quasi universel : seuls l'Inde, le Pakistan, Israël
et Cuba n'en sont pas signataires. Mais les trois premiers de ces Etats ont
accepté de soumettre volontairement certaines de leurs installations
nucléaires au contrôle de l'AIEA, afin de pouvoir
bénéficier d'exportations de technologie en provenance des pays
occidentaux.
Certes, les puissances nucléaires ne sont pas, d'après le
traité de non-prolifération, obligées de conclure des
accords de garanties avec l'AIEA, mais elles ont d'elles-mêmes
proposé de souscrire à des accords
particuliers de
soumission volontaire aux normes de l'AIEA (Royaume-Uni : août
1978 ; Etats-Unis : décembre 1980 ; France : septembre
1981 ; URSS : juin 1985 ; Chine: septembre 1989).
En compensation des obligations souscrites par les Etats non
nucléaires, l'article 4 du TNP engage les puissances nucléaires
à contribuer aux échanges d'"
équipements, de
matières et de renseignements scientifiques et
technologiques
", afin de favoriser la diffusion des utilisations
pacifiques de l'atome.
Le deuxième paragraphe de l'article 4 se
réfère expressément aux besoins des régions en
développement, et semble privilégier la coopération
nucléaire avec les Etats non dotés d'armes nucléaires qui
sont parties au traité.
Toutefois, des considérations politiques et commerciales se sont
opposées à une interprétation rigoureuse de l'article 4.
En 1975, les Etats-Unis avaient livré plus de la moitié de leurs
centrales nucléaires d'exportation à des pays n'ayant pas
adhéré au TNP. De toute façon, limiter la
coopération nucléaire aux Etats non dotés de l'arme
nucléaire adhérents au TNP aurait été
inopérant, dès lors que des pays non parties au traité ont
déjà acquis la capacité de développer leur propre
programme national sans recourir à une aide extérieure, ou en
s'appuyant sur l'aide de pays peu scrupuleux sur le plan des garanties et des
contrôles.
c) Un renforcement récent
Au cours
des dix dernières années, quatre événements
très préoccupants ont conduit la communauté internationale
à renforcer les dispositifs de lutte contre la prolifération des
armes nucléaires :
- en 1991, la défaite de l'Irak à l'issue de la guerre du
Golfe a permis la découverte de l'existence dans ce pays d'un
programme clandestin de développement d'armement nucléaire,
chimique et biologique ;
- cette même année, l'éclatement de l'Union
soviétique a accru les risques de détournement et de trafic de
matières nucléaires, en raison de la désorganisation
économique et politique des Etats membres de la CEI ;
- en 1992, la signature par la Corée du Nord d'un accord de
garantie avec l'AIEA a permis de découvrir des anomalies dans le suivi
des matières nucléaires transitant par une installation pilote de
retraitement des combustibles usés, corroborées par des images
satellites montrant l'existence d'installations nucléaires auxquelles la
Corée du Nord interdisait l'accès à l'AIEA ;
- en 1998, deux Etats non signataires du TNP, l'Inde et le Pakistan, ont
procédé à des tests militaires de bombes atomiques.
Ces événements inquiétants ont conduit l'AIEA à
lancer en 1993 un programme de renforcement des garanties, dit
" 93+2 ", qui a abouti en 1997 à un protocole additionnel,
permettant notamment de détecter des installations non
légales
: extension des informations fournies par les Etats
à l'ensemble de leurs activités nucléaires ;
élargissement de l'accès des inspecteurs de l'AIEA aux
installations, y compris celles qui ne détiennent pas de matières
nucléaires ; autorisation de faire des prélèvements
dans l'environnement afin de détecter les traces d'éventuelles
activités non déclarées.
Le rapporteur de la commission des Affaires étrangères du
Sénat sur l'adhésion de la France en 1992 au Traité de Non
Prolifération des armes nucléaires
(35(
*
))
, M. Guy Cabanel, relevait que le rythme
de la prolifération nucléaire a été relativement
lent par rapport aux prévisions alarmistes faites dans les années
1960.
Mais il estimait que ce succès apparent est en réalité
dû à des phénomènes internationaux sur lequel le TNP
a peu de prise : "
cette situation relativement favorable (...)
doit cependant être relativisée par l'évolution du
marché nucléaire, que la poussée écologiste, les
réticences dues aux accidents de Three Mile Island et Tchernobyl, et la
diminution des prix du pétrole, ont contribué à geler
depuis 1975.
" Dans le Tiers-monde lui-même, le coût élevé
des programmes électronucléaires, joint aux difficultés
techniques liées à la conduite de ceux-ci ont abouti, toute
proportion gardée, à une relative stagnation de la progression de
l'atome (...). En définitive, les contrôles à l'exportation
ne se sont guère matérialisés, faute
d'exportations
".
3. Les instances de coopération commerciale et technique
a) Le Club de Londres
Le 18
mai 1974, l'explosion de la bombe indienne dans le désert du Rajasthan
constituait une éclatante manifestation des limites du Traité de
non prolifération, et a justifié la mise en place de moyens de
contrôle complémentaires.
Réunis à Londres, à l'initiative des Etats-Unis, les
principaux exportateurs de technologie nucléaire (France, Etats-Unis,
URSS, Royaume-Uni, Japon et Canada) ont souscrit à la fin de 1975 des
accords régissant les transferts de technologies, d'équipements
et de matières nucléaires.
Rendues publiques en 1977 et transmises à l'AIEA, les directives de
Londres, qui s'apparentent à un
gentlemen's agreement
, sont
complétées par une liste de base des matières et
matériels visés.
Elles subordonnent le transfert des articles
figurant dans cette liste de base à un engagement gouvernemental du pays
destinataire de ne pas détourner les fournitures vers
un usage
militaire, et de soumettre toutes ses installations nucléaires aux
contrôles de l'AIEA.
Cet engagement s'étend, en cas de
retransfert, au destinataire final de la transaction, qui doit fournir les
mêmes assurances que les pays intermédiaires. Les matières
et installations figurant dans la liste de base doivent faire l'objet d'une
protection physique efficace afin de prévenir des actes de vol, de
terrorisme ou de sabotage. Ces diverses précautions s'appliquent aux
installations d'enrichissement, de retraitement ou de production d'eau lourde.
Le Club de Londres s'est progressivement élargi aux pays exportateurs
suivants : RDA, Belgique, Italie, Pays-Bas, Suède, Pologne et
Tchécoslovaquie en 1976, Australie et Suisse en 1977, Finlande en 1980,
Danemark, Grèce, Luxembourg, Irlande et Bulgarie en 1984, Hongrie en
1985, Portugal en 1986, Espagne en 1988, Norvège et Roumanie en 1990.
Depuis la réunification allemande, le Club compte donc 26 membres.
Le Club de Londres est apparu aux candidats à la technologie
nucléaire appartenant au Tiers-monde comme une " association
Est-Ouest détenant la technologie nucléaire dirigée contre
le développement nucléaire du Sud ". C'est pourquoi certains
commentateurs estiment que le Club de Londres a superposé, à la
distinction fondamentale établie par le TNP entre Etats dotés
d'armes nucléaires et Etats non dotés, un clivage entre pays
exportateurs et pays importateurs de l'atome. D'où la critique
communément adressée au Club de Londres d'aggraver les
discriminations dues au TNP.
L'une des premières applications des Directives de Londres a
concerné l'accord de coopération nucléaire conclu entre la
France et le Pakistan le 17 mars 1976. Cet accord, qui n'a finalement pas
été mis en oeuvre, prenait en compte les consignes relatives aux
garanties de l'AIEA et à l'utilisation des articles à des fins
spécifiques, mais éludait tout dispositif de protection physique
des produits transférés. Par ailleurs, l'objectif officiel
invoqué par les autorités pakistanaises, à savoir
créer une filière de surgénérateurs producteurs de
plutonium, paraissait peu compatible avec la finalité exclusivement
pacifique imposée par le code de bonne conduite auquel les exportateurs
avaient souscrit.
En pratique, l'existence de deux conceptions opposées du
contrôle des exportations nucléaires, celle des partisans
maximalistes d'un contrôle de l'ensemble des activités
nucléaires des Etats non dotés d'armes nucléaires, et
celle des tenants plus modérés de contrôles au coup par
coup, a limité l'efficacité du code de bonne conduite
élaboré par le Club de Londres.
b) L'Agence pour l'énergie nucléaire de l'OCDE
L'Agence
pour l'énergie nucléaire (AEN) a été
créée en 1958, sous le nom d'Agence européenne pour
l'énergie nucléaire, afin de permettre aux pays d'Europe
occidentale de mettre en commun leurs ressources scientifiques et
financières au service du développement de l'énergie
nucléaire.
Dans les années 70, avec l'adhésion de l'Australie et du Japon,
puis des Etats-Unis et du Canada, l'Agence s'est transformée en Agence
pour l'énergie nucléaire. L'AEN comprend actuellement
27 pays d'Europe, d'Amérique et d'Australie. Ces pays
détiennent 85 % du parc nucléaire mondial et on retrouve
parmi eux une grande majorité des pays les plus avancés dans le
domaine nucléaire.
La mission de l'AEN est d'aider les pays membres à maintenir et
à approfondir, par l'intermédiaire de la coopération
internationale, les bases scientifiques, technologiques et juridiques
indispensables à une utilisation sûre, respectueuse de
l'environnement et économique de l'énergie nucléaire
à des fins pacifiques.
Elle a également pour mission de fournir des évaluations faisant
autorité et de dégager des convergences de vues sur des questions
de fond qui serviront aux gouvernements pour définir leur politique
nucléaire, ainsi qu'à l'OCDE pour ses analyses plus
générales relatives aux politiques de l'énergie et du
développement durable.
L'Agence remplit ces missions à travers un
programme
qui aborde
des questions de fond comme la sûreté nucléaire et le
régime des autorisations, la gestion des déchets radioactifs, la
radioprotection, les aspects économiques et technologiques du cycle du
combustible nucléaire, les sciences nucléaires, le droit et la
responsabilité nucléaires et l'information du public.
La
Banque de données
de l'AEN procure des services scientifiques
à un large éventail d'utilisateurs dans les laboratoires, le
secteur industriel et les milieux universitaires à l'intérieur et
à l'extérieur de la zone de l'OCDE.
L'efficacité de l'AEN en tant qu'instrument intergouvernemental pour la
coopération nucléaire tient à ses méthodes de
travail.
Sept grands comités techniques internationaux, composés d'experts
hautement qualifiés venant des pays membres de l'AEN, définissent
et exécutent le programme de travail avec l'aide d'un secrétariat
international.
L'AEN coopère avec des pays non membres d'Europe centrale et orientale
et avec l'ex-Union soviétique (CEI) dans des domaines comme la
sûreté nucléaire, la radioprotection et le droit
nucléaire.
Les atouts propres de l'AEN résident dans la qualité de ses
analyses visant à répondre aux besoins spécifiques des
pays membres, son aptitude à traiter les questions en temps voulu et ses
méthodes de travail, qui reposent sur la recherche du consensus et le
partage du travail entre ses membres.
Chaque pays membre peut y trouver les
meilleures compétences mondiales en matière nucléaire,
dans un climat de confiance et de compréhension mutuelles.
4. Les règles internationales de responsabilité et d'assistance
Deux rapports récents de la commission des Affaires étrangères du Sénat (36( * )) permettent de faire le point sur les règles matérielles de droit international qui précisent les responsabilités des Etats dotés de centrales nucléaires et organisent une solidarité entre eux.
a) Les limites du régime traditionnel de la responsabilité civile nucléaire
Le
régime international de la responsabilité civile nucléaire
repose sur deux conventions. La première a été
adoptée le 29 juillet 1960 à Paris, par 16 Etats
européens sous l'égide de l'OCDE, et complétée le
31 janvier 1963 par une convention supplémentaire signée à
Bruxelles. Cette dernière visait à mettre en place des fonds
supplémentaires en vue de la réparation d'une éventuelle
catastrophe nucléaire.
Cet accord à portée régionale s'est trouvé
concurrencé par une convention à vocation mondiale,
adoptée à Vienne le 21 mai 1963, dans le cadre de l'AIEA.
Une révision des conventions de Paris et de Bruxelles a permis de
parvenir à un bon degré d'harmonisation entre les deux accords.
Les conventions de Paris et de Vienne visent à assurer une
réparation adéquate aux victimes de dommages causés par
des accidents nucléaires, tout en évitant d'entraver le
développement de la production et des utilisations de l'énergie
nucléaire à des fins pacifiques. L'objectif de ces accords est
donc de concilier les intérêts divergents des victimes et des
exploitants.
La responsabilité est définie sur la base de la
responsabilité objective et exclusive de l'exploitant.
Celui-ci
est responsable de tout dommage qu'entraînerait un accident survenant
dans son installation, ou impliquant des obstacles en provenance ou à
destination de celle-ci.
Ce régime évite aux victimes d'avoir à prouver qu'il y a
eu une faute à l'origine de l'accident, et d'identifier le responsable.
Une telle exigence serait, en effet, irréaliste dans le cas d'une grave
maladie se révélant plusieurs années après
l'exposition aux rayonnements.
Contrepartie de la responsabilité objective et exclusive de
l'exploitant, le
principe de limitation de la réparation
financière et des délais d'introduction des recours
vise
à éviter d'entraver l'expansion de l'industrie nucléaire
civile.
Selon la convention de Vienne, le montant de la garantie financière que
l'exploitant est tenu de souscrire doit s'élever au minimum à
5 millions de dollars (de 1963). Pour faire face à leurs
obligations en cas de dommage nucléaire, les assureurs se sont
organisés en
pools
d'assurance nucléaire, fondés
sur les principes de coassurance et de réassurance.
Par ailleurs, pour compenser la limitation de la responsabilité de
l'exploitant, les conventions de Paris et de Vienne ont prévu un
système complémentaire de réparation
fondé
sur l'intervention de l'Etat.
En dépit de l'apport juridique intéressant de ces deux
conventions, leur portée est limitée par le faible nombre de
leurs signataires. C'est ainsi que, lors de l'accident de Tchernobyl, l'URSS
n'était partie à aucune d'entre elles.
Aucun des Etats qui
ont subi les effets du nuage radioactif n'aurait d'ailleurs pu invoquer ces
textes, à l'exception de la Yougoslavie. C'est donc aux règles
générales du droit international de l'environnement qu'il a fallu
recourir en 1986.
Les lacunes révélées lors de l'accident de Tchernobyl
consistèrent notamment dans l'absence de notification aux pays voisins
de l'URSS de l'explosion du réacteur et des évolutions du nuage
radioactif. Les dégâts furent donc détectés par les
pays environnants eux-mêmes. Il n'est pas exclu qu'un temps
précieux ait été perdu entre l'apparition des polluants et
l'adoption de mesures de précaution.
La prise de conscience des insuffisances du droit international conduisit donc,
au cours de la décennie suivante, à
l'adoption de nombreuses
conventions dans le cadre de l'AIEA
:
- la convention de 1986 sur la notification rapide d'un accident
nucléaire ;
- la convention de 1986 sur l'assistance en cas d'accident
nucléaire ou de situation d'urgence radiologique ;
- le protocole commun de 1988 relatif à l'application de la
convention de Vienne et de la convention de Paris dans le domaine de la
responsabilité civile nucléaire ,
- la convention de 1994 sur la sûreté nucléaire ;
- la convention de 1997 sur la réparation complémentaire des
dommages nucléaires ;
- le protocole d'amendement de 1997 à la convention de Vienne de
1963 relative à la responsabilité civile en matière de
dommages nucléaires ;
- la convention de 1997 sur la sûreté de la gestion du
combustible usé et sur la sûreté de la gestion des
déchets radioactifs
b) Les conventions sur la notification rapide et l'assistance en cas d'accident nucléaire
La
première des deux conventions de Vienne du 26 septembre 1986 est
relative à la notification rapide d'un accident nucléaire.
Elle pose un devoir d'informer sans délai les Etats pouvant
être affectés par une détérioration accidentelle de
l'environnement due à un accident nucléaire.
Sans aborder la
question de la responsabilité et de la réparation des dommages,
ce texte vise exclusivement à limiter le plus possible les
conséquences radiologiques d'un accident nucléaire dans les pays
voisins.
Ces informations doivent concerner la localisation exacte et la nature de
l'accident, l'installation ou l'activité nucléaire
concernées, la cause supposée et l'évolution
prévisible de l'accident, les conditions météorologiques
et hydrologiques du moment, les mesures de protection prises ou
projetées hors du site... La convention préserve la
confidentialité des informations transmises, et se fonde sur une
définition précise de l'accident nucléaire qui
s'étend à toute installation de gestion de déchets
radioactifs et à tout accident survenu en cours de transport ou de
stockage de combustibles nucléaires ou de déchets radioactifs.
La seconde convention de Vienne du 26 septembre 1986 est relative à
l'assistance en cas d'accident nucléaire ou de situation d'urgence
radiologique.
Elle instaure un devoir de coopération et d'assistance
entre les parties contractantes et l'AIEA, afin de faciliter une assistance
rapide en cas de situation critique.
Les mesures d'assistance prescrites en prévision d'accidents
hypothétiques consistent dans la notification à l'AIEA des
experts et du matériel susceptibles d'être fournis en cas de
besoin, la désignation des autorités compétentes pour
intervenir, l'élaboration de plans d'urgence et la mise au point de
programmes de surveillance de la radioactivité.
En cas de situation critique, les mesures d'assistance portent notamment sur le
traitement médical des victimes de radiations et sur l'accueil
provisoire de celles-ci sur le territoire d'Etats requis. La convention
définit les conditions de coordination, de contrôle et de
direction de l'assistance selon que celle-ci est offerte sur le territoire de
l'Etat requérant ou sur celui d'Etats sollicités. Elle
précise par ailleurs les conditions financières de la fourniture
d'assistance, ainsi que la place de l'AIEA dans l'organisation et le
déroulement des opérations d'assistance.
c) La convention sur la sûreté nucléaire
La
convention de Vienne du 17 juin 1994 pose le principe, en matière de
sûreté, de la responsabilité de l'Etat sous la juridiction
duquel se trouve une installation nucléaire. Chaque partie à la
convention doit donc établir et maintenir en vigueur un
cadre
juridique régissant la sûreté de ses centrales civiles
(art. 7).
Cet ensemble de normes internes comporte des "
règlements de
sûreté nationaux pertinents
", un "
système de
délivrance d'autorisations pour les installations nucléaires et
l'interdiction d'exploiter une installation nucléaire sans
autorisation
", un système d'inspection, ainsi que des mesures
de sanction, telles que suspension, modification ou retrait d'autorisations
d'exploitation. Par ailleurs, l'article 9 prévoit que la
responsabilité de la sûreté d'une installation incombe au
titulaire de l'autorisation, c'est-à-dire à l'exploitant.
En ce qui concerne les mesures administratives prévues par la
convention, chaque partie contractante s'engage, selon l'article 8,
à désigner ou à créer un
organisme de
réglementation
chargé de faire appliquer le dispositif
juridique précédemment évoqué. Cet organisme doit
être doté des pouvoirs, compétences et moyens financiers
lui permettant d'exercer ses responsabilités, et ses fonctions doivent
être distinctes de celles des organismes chargés de la promotion
ou de l'utilisation de l'énergie nucléaire.
Cette clause
répond à un impératif de sagesse élémentaire
qui veut que l'on ne soit pas, dans le domaine nucléaire encore moins
qu'ailleurs, à la fois juge et partie.
Bien que ces dispositions paraissent peu contraignantes au premier abord, tant
les précautions élémentaires qu'elles préconisent
vont de soi, elles ont imposé des modifications juridiques et
institutionnelles aux Etats d'Europe de l'Est signataires, notamment
l'Arménie, la Russie et l'Ukraine, qui étaient loin de satisfaire
aux conditions posées par l'article 4 de la convention.
L'article 6 de la convention engage chaque partie contractante à
apporter de façon urgente "
les améliorations
destinées à renforcer la sûreté de ses centrales,
ou, si le renforcement de la sûreté de celles-ci est impossible,
à programmer l'arrêt de l'exploitation des installations
nucléaires en question
". L'échéancier de
l'arrêt éventuellement décidé doit cependant tenir
compte "
des solutions de remplacement possibles, ainsi que des
conséquences sociales, environnementales et
économiques
" d'une telle mesure.
En effet, la convention
cherche à éviter de déstabiliser des pays
déjà confrontés à d'importantes difficultés
économiques, par des décisions qui seraient inadaptées,
notamment à la situation de l'emploi.
Les
obligations en matière de sûreté
nucléaire
sont précisées par les articles 10 à
19, qui demandent aux Etats signataires de :
- prévoir les ressources financières nécessaires
à la sûreté des installations nucléaires ;
- faire en sorte qu'un nombre suffisant d'agents qualifiés
formés, et entraînés soient "
disponibles pour
toutes les activités liées à la
sûreté
", tout en prenant en compte les
"
possibilités et les limites de l'action
humaine
" ;
- procéder à des "
évaluations de
sûreté approfondies et systématiques avant la construction
et la mise en service d'une installation nucléaire
", et à
des "
vérifications par analyse, surveillance, essais et instructions
en cours d'exploitation "
;
- adopter des mesures appropriées en matière de
radioprotection des travailleurs et du public ;
- prévoir des plans d'urgence testés périodiquement,
intégrant les conséquences d'un éventuel accident pour les
Etats avoisinants. L'obligation de prendre les mesures appropriées aux
situations d'urgence concerne également les parties contractantes
n'ayant pas d'installation nucléaire sur leur territoire, mais
susceptibles d'être affectées en cas de situation d'urgence
radiologique ;
- déterminer les sites d'exploitation en fonction
d'impératifs de sûreté, et définir les conditions
d'installation de manière à assurer un "
fonctionnement
fiable, stable, et facilement maîtrisable
" ;
- subordonner l'autorisation d'exploitation à une "
analyse
de sûreté appropriée
".
Par ailleurs, chaque Etat signataire s'engage à présenter, lors
des réunions des parties contractantes, des rapports permettant de juger
des progrès accomplis en matière de sûreté
nucléaire et des mesures adoptées pour remplir ses obligations
(article 5).
Cette clause répond au souci de soumettre chaque
Etat posant un problème de sûreté nucléaire au
jugement de ses pairs, dans une perspective incitative et non coercitive.
Ces rapports ne sont pas destinés à être publiés,
les seuls documents voués à une certaine publicité
étant les rapports de synthèse établis lors des
réunions plénières des Parties prévues à
l'article 20.
La convention sur la sûreté nucléaire compte à ce
jour 22 signataires. Tous les Etats membres de l'Union européenne
en sont parties et, de surcroît, la Communauté y a
adhéré en tant que telle.
d) La convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs
La
convention de Vienne du 5 septembre 1997 s'applique à la
sûreté de la gestion du combustible usé lorsque celui-ci
résulte de l'exploitation de réacteurs nucléaires civils.
Toutefois, le combustible usé faisant l'objet d'une activité de
retraitement n'entre pas dans le champ d'application de la convention, à
moins que la partie contractante ne déclare que le retraitement fait
partie de la gestion du combustible usé. La France a
déclaré, conjointement avec le Royaume-Uni et le Japon, qu'elle
ferait rapport, sur une base volontaire, de ses activités de
retraitement en tant qu'activités de gestion de combustible usé
au sens de la convention.
La convention commune définit les principes de sûreté de la
gestion du combustible usé et des déchets radioactifs qu'il
appartient aux Etats de mettre en oeuvre au travers de
mesures
nationales
.
Ces principes de sûreté recouvrent
notamment :
- la réalisation d'études d'impact en matière de
sûreté préalablement au choix du site d'une
installation ;
- la réalisation d'une évaluation de la sûreté
et d'une évaluation environnementale préalablement à la
construction et à la mise en exploitation d'une installation ;
- la nécessité de limiter au niveau le plus bas qu'il est
raisonnablement possible d'atteindre les expositions à la
radioactivité des travailleurs et du public ;
- la limitation des rejets d'effluents ;
- la préparation de plans d'urgence ;
- la possibilité de contrôles et d'interventions après
la fermeture du site.
La convention impose par ailleurs la mise en place par les Etats d'un
cadre
législatif et réglementaire
qui doit notamment
prévoir un organisme de réglementation, doté de
pouvoirs, de compétences et de ressources financières
adéquats, chargé de sa mise en oeuvre.
Cette fonction de
réglementation doit être indépendante des activités
de gestion du combustible usé ou des déchets radioactifs, dans
l'hypothèse où l'organisme couvre l'ensemble des fonctions.
Les dispositions relatives aux mouvements transfrontières figurant
à l'article 27 de la convention reprennent très largement
celles du code de bonnes pratiques sur les mouvements transfrontières
internationaux de déchets radioactifs adopté en 1990 dans le
cadre de l'AIEA.
Le Préambule de la convention reconnaît le droit souverain de
chaque Etat d'interdire l'importation de déchets radioactifs sur son
territoire.
Tout en considérant que les déchets radioactifs
devraient être stockés définitivement dans le pays qui les
a produit, le Préambule reconnaît également la pratique du
stockage de déchets étrangers, si cela contribue à une
gestion sûre et efficace de ces déchets.
Le mécanisme de contrôle de la mise en oeuvre par les Etats
signataires des mesures spécifiées par la convention est
identique à celui qui a été retenu pour la convention sur
la sûreté nucléaire. Les parties contractantes doivent
fournir des rapports sur les mesures prises pour remplir chacune des
obligations énoncées dans la convention, ainsi que sur leur
politique de gestion des combustibles usés et des déchets
radioactifs, dans le cadre de réunions d'examen qui se tiennent à
un intervalle de trois ans au plus.
Ce
mécanisme " d'examen par les pairs "
vise à
inciter les Etats à améliorer volontairement leur
réglementation et le niveau de sûreté de leurs
installations. Le secrétariat de ces réunions est assuré
par l'AIEA.
La Commission européenne a reçu mandat du Conseil pour faire
adhérer la Communauté à la convention commune sur la
gestion du combustible usé et des déchets radioactifs, qui compte
déjà 40 pays signataires, dont tous les Etats membres de l'Union
européenne dotés de centrales nucléaires.
Au total, le cadre international dans lequel s'inscrit le
développement de l'énergie nucléaire apparaît
inhabituellement contraignant par rapport à d'autres activités
industrielles relevant des seules souverainetés nationales.
Dès l'origine, le nucléaire civil a été
frappé de suspicion en raison de ses applications militaires
potentielles, qui a justifié la mise en place d'un dispositif
institutionnel et juridique fortement interventionniste, le système des
garanties de l'AIEA et du TNP.
Plus récemment, la crainte des accidents nucléaires et la
préoccupation croissante à l'égard des déchets
radioactifs ont motivé l'adoption de conventions internationales sur la
sûreté nucléaire. L'originalité de ces accords, qui
élèvent au rang de normes internationales les prescriptions de
l'AIEA, est qu'ils se fondent implicitement sur un " devoir
d'ingérence écologique " et font dépendre leur
application d'une surveillance mutuelle entre les Etats dotés de
centrales nucléaires.