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B. LA SÛRETÉ NUCLÉAIRE EN EUROPE CENTRALE ET ORIENTALE

1. Les résultats mitigés de l'intervention des pays occidentaux

a) L'implication du G7 à partir de 1992

La catastrophe de Tchernobyl a révélé les défaillances majeures du système de sûreté nucléaire à l'Est, et montré que la radioactivité ne connaît pas de frontières.

Il apparaît désormais clairement que l'avenir de l'énergie nucléaire dans chaque pays européen dépend très étroitement de l'évolution et de la stratégie suivies dans les pays voisins. Tout nouvel accident grave dans une centrale de l'Europe de l'Est aurait des répercussions immédiates sur l'opinion publique et risquerait de remettre en question cette forme d'énergie dans l'ensemble des pays concernés.

C'est pourquoi les pays occidentaux se sont fortement intéressés, à partir du début des années 1990, au niveau de sûreté des centrales nucléaires en fonctionnement en Europe de l'Est.

Deux filières de réacteurs nucléaires différentes ont été développées dans les pays de l'ancien bloc soviétique.

Les réacteurs RBMK (Reaktor Bolchoi Mochnotsti Kanalny), à tubes de force bouillants et modérés par du graphite, souffrent de plusieurs défauts majeurs qui affectent leur sûreté : absence d'enceinte de confinement, faiblesse des tubes de force, insuffisante protection des dispositifs de contrôle contre les risques d'incendie inhérents au modérateur graphite.

Cette filière dérivée de la technologie militaire a été développée en raison de la forte teneur de ses combustibles usés en plutonium, utilisable pour fabriquer des armes atomiques. Les réacteurs RBMK peuvent être déchargés sans interruption de fonctionnement du réacteur.

Les réacteurs VVER (Vodiano Vodianoi Energuiehtitcheski Reaktor), à eau pressurisée, sont d'une conception plus proche de celle des REP occidentaux. Leur niveau de sûreté varie selon la génération concernée.

Carte des réacteurs nucléaires en Europe centrale et orientale

Les réacteurs VVER 213 et 320, qui datent des années 1980, sont relativement fiables. Mais les réacteurs VVER 230, qui datent des années 1960, présentent des défauts de conception importants en matière de sûreté : comme les RBMK, ils ne possèdent pas de troisième barrière de confinement et leurs systèmes de contrôle sont jugés insuffisants par les autorités de sûreté occidentales. Une nouvelle génération de réacteurs, les VVER 1000, est en cours de construction.

En 1998, douze années après la catastrophe de Tchernobyl, 16 réacteurs de type RBMK étaient encore en service en Russie, en Ukraine et en Lituanie. Les 42 autres réacteurs en service dans les pays d'Europe centrale et orientale relèvent de la filière VVER, dont 10 réacteurs de la génération VVER 230.

Outre ces défauts dans la conception initiale des réacteurs, la sûreté nucléaire à l'Est a été encore affaiblie par l'éclatement du bloc soviétique. En effet, l'autorité de sûreté nucléaire était jusqu'alors une structure bureaucratique et centralisée située à Moscou. Les Etats de la CEI se sont retrouvés chacun avec un parc électronucléaire à gérer, mais sans les compétences nécessaires à son contrôle.

Lors du sommet de Munich de juillet 1992, le G7 a mobilisé la communauté internationale sur la question de la sûreté nucléaire à l'Est.

Le premier objectif étant d'éviter un second Tchernobyl, le G7 a proposé de mettre en oeuvre le plus rapidement possible les améliorations techniques nécessaires pour rendre les réacteurs VVER 230 et RBMK plus sûrs, et de favoriser les programmes de coopération et les transferts de savoir-faire pour l'analyse de sûreté des installations et pour la formation des personnels de conduite.

Le G7 a par ailleurs préconisé la construction d'un cadre réglementaire pour le contrôle de sûreté, et la mise en place d'autorités de sûreté efficaces et autonomes.

A cette occasion, le G24 nucléaire a été institutionnalisé. Il s'agit d'un mécanisme intergouvernemental de coopération (NUSAC, pour Nuclear Safety Coordination) qui réunit autour de l'Union européenne les pays occidentaux, les pays d'Europe centrale et orientale, l'AEN et l'AIEA. La présidence du G24 nucléaire est exercée par l'Union européenne, deux vice-présidences tournantes étant attribuées à un pays occidental et à un pays d'Europe de l'Est. Son secrétariat est assuré par la Commission européenne.

Le groupe de travail préparatoire au sommet du G7 de Munich avait estimé le coût de l'aide d'urgence pour les réacteurs RBMK et VVER 230 à 720 millions de dollars. Le coût des actions de moyen terme était chiffré à 2,5 milliards de dollars pour les réacteurs VVER 213-320, et à 3,2 milliards de dollars pour les réacteurs VVER 1000.

Toutefois, les Etats occidentaux réunis au sommet de Munich ont bien précisé que ces chiffres constituent un objectif, et non pas un engagement de leur part. En effet, les Etats-Unis et le Japon étaient opposés au principe d'une aide multilatérale massive transitant par des structures bureaucratiques, préférant recourir à des financements bilatéraux plus souples et plus conformes aux intérêts de leurs propres entreprises.

Un fonds pour la sûreté nucléaire a été ouvert auprès de la BERD afin d'accueillir les dons de quinze contributeurs : Allemagne, Belgique, Canada, Danemark, Etats-Unis, France, Italie, Japon, Norvège, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède, Suisse et Union européenne.

Sans être à la hauteur des besoins estimés, la contribution financière de la communauté internationale à l'amélioration de la sûreté des centrales nucléaires à l'Est n'est pas négligeable, puisqu'elle atteint 1,480 milliard d'euros à la fin de 1997.

L'aide multilatérale transitant par le Fonds pour la sûreté nucléaire géré par la BERD et par l'AIEA représente moins de 20 % du total des financements, tandis que les aides bilatérales nationales en constituent 37 %.

Mais la contribution la plus importante reste celle de l'Union européenne, qui apporte près de 43 % du total des financements.

b) Une situation toujours inquiétante

Les pays occidentaux ont rapidement dû admettre que la solution aux problèmes de sûreté qui se posent dans les centrales nucléaires d'Europe de l'Est ne pouvait pas être la fermeture rapide de tous les réacteurs considérés comme dangereux. Dans les circonstances exceptionnelles de sa réunification, l'Allemagne a pu fermer du jour au lendemain la centrale nucléaire de Greifswald, qui était située dans l'ancienne RDA. Mise en oeuvre ailleurs, cette solution radicale aurait des implications économiques trop lourdes et violerait le principe de souveraineté nationale dont les pays d'Europe centrale et orientale peuvent se prévaloir.

En pratique, fort peu de fermetures sont intervenues, puisque sur les 65 réacteurs identifiés en 1992 par le G7 dans les pays d'Europe centrale et orientale, 58 continuaient de fonctionner six ans plus tard. L'Arménie a même fait redémarrer sa centrale de Madzamor, alors que son niveau de sûreté a été jugé très insuffisant par les autorités de sûreté occidentales.

Cette situation est d'autant plus inquiétante que la sûreté nucléaire à l'Est ne souffre pas seulement des défauts de conception technique des réacteurs, mais aussi des faiblesses de maintenance dues au contexte institutionnel et économique.

Tout bon système de sûreté nucléaire doit définir précisément les rôles et fonctions de ses différents acteurs. Or, tel n'est pas encore le cas dans tous les pays d'Europe centrale et orientale.

La responsabilité des exploitants de centrales nucléaires n'y est pas partout précisée et sanctionnée juridiquement. De même, les autorités de sûreté, lorsqu'elles existent, ne sont pas toujours suffisamment indépendantes des autorités en charge de l'exploitation et de la promotion du nucléaire, et ne disposent pas forcément d'une capacité d'expertise autonome.

Ces lacunes de la " culture de sûreté " sont aggravées par la désorganisation économique que connaissent les pays d'Europe centrale et orientale dans leur phase de transition vers l'économie de marché.

Lorsque leurs clients ne payent pas l'électricité qu'ils leur livrent, les exploitants des centrales nucléaires ont de grande difficulté à assurer de façon rigoureuse les tâches d'entretien nécessaires à un fonctionnement sûr des installations. De même, les autorités de sûreté ne disposent pas des moyens financiers et humains suffisants pour contrôler efficacement les installations nucléaires dont elles ont la charge.

Par ailleurs, tous les Etats d'Europe centrale et orientale concernés n'acceptent pas de bon gré les conseils des pays occidentaux et ne jouent pas pleinement le jeu de la coopération. C'est notamment le cas de la Russie. Dans le rapport qu'elle a présenté en décembre 1998 devant l'Assemblée de l'Union de l'Europe Occidentale (37(*)), Mme Josette Durieux relève que " la Russie ne reconnaît pas aux accords et aux engagements auxquels elle souscrit un caractère vraiment contraignant " et que les programmes engagés ne sont pas toujours respectés. Par exemple, la centrale de Koursk a redémarré en 1998 alors que le programme de sûreté, pour lequel les pays occidentaux ont versé 180 millions de dollars, n'avait été accompli qu'à 70 %.

La situation de loin la plus préoccupante reste celle de la centrale nucléaire de Tchernobyl. Le réacteur n° 2 est hors service depuis 1991, suite à un incendie, et le réacteur n° 1 a été arrêté en novembre 1996. Mais le réacteur n° 3 fonctionne toujours, alors que sa tuyauterie est fissurée. Quant au " sarcophage " de béton bâti afin de confiner les matières radioactives du réacteur n° 4, à l'origine de la catastrophe de 1986, il menace de s'effondrer.

Le Mémorandum d'entente signé en 1995 entre les pays occidentaux et l'Ukraine prévoyait un soutien financier de 3,1 milliards de dollars et la construction de deux nouveaux réacteurs nucléaires à Rovno et Khmelnitsky pour compenser la fermeture complète de Tchernobyl. Cet engagement a toutefois tardé à se concrétiser, le Parlement allemand ayant même refusé d'autoriser son gouvernement à prendre part au financement des nouveaux réacteurs et préconisé l'éradication complète du nucléaire en Ukraine.

Ulcérées, les autorités ukrainiennes ont un moment menacé de revenir sur leur engagement de fermer en 2000 les unités 4 et 5 de Tchernobyl, qui continuent de fonctionner dans des conditions de sûreté tout à fait insuffisantes. L'autorité de sûreté ukrainienne vient toutefois de confirmer le déclassement d'ici la fin de l'année des deux dernières tranches encore en activité. Antérieurement, le 18 juin 1999, la BERD a annoncé le financement, sur le Fonds de sûreté nucléaire, d'un premier contrat de 69 millions d'euros pour le déclassement de Tchernobyl. Ce premier pas apparaît à la fois tardif et modeste, eu égard aux sommes nécessaires.

Votre rapporteur constate que les pays occidentaux, en tardant à apporter l'aide financière promise, ont implicitement toléré que se perpétue à Tchernobyl une situation extrêmement précaire au regard des principes élémentaires de sûreté nucléaire. Cette attitude lui paraît tout à fait irresponsable, compte tenu des risques encourus.

Il estime toutefois que l'aide occidentale à l'Ukraine devrait prendre la forme d'une contribution à l'amélioration de l'efficacité énergétique de ce pays, plutôt que d'un financement de nouvelles centrales nucléaires.

Quiconque connaît les invraisemblables gaspillages d'énergie qui caractérisent les pays d'Europe centrale et orientale, ne peut que juger préférable de donner la priorité à l'exploitation des véritables " gisements d'économies " dont ceux-ci disposent, plutôt qu'à l'extension de leurs capacités de production énergétique.

2. Les difficultés des programmes communautaires d'assistance

a) Les limites des capacités d'expertise de la Commission

Au cours de la dernière décennie, l'Union européenne et son organe exécutif, la Commission, ont formé le pivot de l'aide occidentale pour l'amélioration de la sûreté nucléaire à l'Est.

Cette compétence n'était pas tout à fait nouvelle pour la Commission européenne. Dès 1975, le Conseil avait adopté une résolution précisant le rôle de la Commission à l'égard des problèmes technologiques de sûreté nucléaire (38(*)). Face à des problèmes dépassant les frontières communautaires, la Commission devait jouer un rôle de catalyseur des initiatives des Etats membres, rechercher une position commune au sein des organisations internationales, promouvoir l'harmonisation progressive des exigences et des critères de sécurité.

En juin 1992, après la catastrophe de Tchernobyl, le Conseil a adopté une nouvelle résolution relative à la sûreté nucléaire (39(*)), qui replaçait la résolution de 1975 dans la perspective de la coopération avec les Etats d'Europe centrale et orientale.

Le problème de la sûreté nucléaire à l'Est changeant de dimension, des crédits importants ont été engagés sous la responsabilité de la Commission européenne, essentiellement dans le cadre des programmes PHARE et TACIS.

La Commission européenne s'est alors heurtée à l'absence d'une capacité propre d'expertise, pourtant indispensable pour exercer correctement sa mission. Le défi était plus grand pour le nucléaire que pour toute autre activité, non seulement en raison d'un contenu scientifique et technologique très complexe, mais aussi en raison du peu de connaissances disponibles au début des années 1990 sur une filière nucléaire soviétique secrète et étroitement liée à l'appareil militaire.

Incapable dans un premier temps de mener une réflexion d'ensemble, la Commission s'est d'abord appuyée sur le programme d'action défini en 1991 par l'association WANO (World Association of Nuclear Operators), qui rassemble, depuis sa réunion constitutive de 1989 à Moscou, les exploitants de 144 centrales nucléaires du monde entier. Toutefois, la Commission a insuffisamment exploité les méthodologies et l'expérience de WANO, en n'incluant pas dans les contrats passés des indicateurs de performance, des évaluations par des pairs ou la référence aux meilleures pratiques.

La Commission s'est ensuite appuyée sur l'expertise du consortium TPEG (Twinning Programme Engineering Group), qui réunit sept producteurs d'électricité de l'Union européenne (40(*)). TPEG dispose d'une expérience concrète et a développé un système intéressant de jumelage entre centrales nucléaires occidentales et orientales. Mais la Commission lui a délégué ses responsabilités de manière excessive alors que, par nature, TPEG ne peut que difficilement se démarquer des intérêts industriels de ses membres.

En 1994, la Commission a décidé de recourir à des agences d'approvisionnement pour l'assister dans l'administration des contrats de fourniture en matière de sûreté nucléaire, parce qu'elle doutait de l'impartialité des prestations des exploitants de centrales nucléaires de l'Union chargés de l'assistance sur site. Ce dispositif a entraîné une dilution supplémentaire des responsabilités, un allongement des procédures et un accroissement des frais de gestion.

La Commission européenne a pu s'appuyer avec plus de confiance sur l'expertise des autorités de sûreté nucléaire occidentales. Mais celles-ci (41(*)) ont fini par préférer s'émanciper de sa tutelle, et se sont constituées récemment en Association des autorités de sûreté nucléaire d'Europe de l'Ouest (WENRA, pour West European Nuclear Regulators Association).

Selon le premier rapport d'évaluation publié par l'association en mars 1999, l'objectif de WENRA est de " procurer à l'Union européenne une capacité indépendante pour examiner les problèmes de sûreté nucléaire et de sa réglementation dans les pays candidats à l'adhésion ". Les auteurs de ce rapport semblent ainsi considérer, a contrario, que cette capacité d'expertise indépendante n'existait pas jusqu'à présent.

b) Des contributions financières importantes

Les faiblesses de la capacité d'expertise de la Commission européenne sont d'autant plus fâcheuses que les sommes engagées par l'Union au titre de l'amélioration de la sûreté nucléaire à l'Est ont fini par être consistantes.

L'essentiel de l'aide communautaire a été mis en oeuvre dans le cadre des programmes PHARE et TACIS, destinés respectivement aux pays d'Europe centrale et aux pays de la CEI. Entre 1990 et 1997, un montant de 786 millions d'euros a été engagé pour la sûreté nucléaire, soit 20 % des engagement TACIS et 2 % des engagements PHARE.

Le tableau ci-dessous présente les crédits communautaires consacrés entre 1990 et 1997 à la sûreté nucléaire à l'Est. Les programmes PHARE et TACIS représentent respectivement 75 % et 18 % d'un montant total de 848,5 millions d'euros.

Bien que significatifs, les crédits communautaires ne couvrent qu'une part très limitée des programmes de modernisation des centrales nucléaires entrepris et financés par les pays d'Europe centrale et orientale. La Cour des Comptes européennes estime qu'il ne lui est pas possible, sur la base des informations disponibles, de chiffrer l'ampleur de ces programmes ni leur degré de réalisation. De son côté, la Commission européenne évalue entre 50 et 60 milliards d'euros les besoins de financements pour la modernisation ou la fermeture des 65 réacteurs nucléaires existants en Europe de l'Est et dans l'ancienne Union soviétique.

Le tableau ci-dessous présente la répartition par pays bénéficiaire des crédits communautaires consacrés à l'amélioration de la sûreté nucléaire.

Ces chiffres sont instructifs, même si le total des fonds recensés par le G24 nucléaire ne recoupe pas exactement celui des engagements comptables de la Commission pour les programmes PHARE et TACIS, mais leur est légèrement inférieur. Ils montrent que la Russie et l'Ukraine se taillent la part du lion, avec respectivement 38,4 % et 33,7 % des crédits communautaires.

c) Un bilan franchement décevant

L'appréciation faite par la Cour des comptes européenne dans son rapport spécial de 1998 sur l'action de l'Union en matière de sûreté nucléaire dans les pays d'Europe centrale et orientale (42(*)) est particulièrement sévère.

S'agissant de l'approche globale de l'Union européenne, la Cour estime que " la stratégie d'intervention, qui n'a été énoncée par la Commission de façon explicite qu'en 1996, reste confuse à propos des réacteurs de conception ancienne, du déclassement et du démantèlement, ainsi que du traitement des déchets. Les besoins urgents à court terme sont mal définis ".

S'agissant de la gestion des opérations, la Cour des comptes européenne relève que " les ressources humaines hétéroclites et éphémères de l'unité en charge du suivi des programmes, des outils de gestion de projet et du suivi comptable insuffisants, ainsi que le manque de rigueur de la gestion ne permettent pas à la Commission d'assurer un suivi satisfaisant des opérations, le traitement rapide des problèmes et le contrôle de la qualité des prestations des contractants ".

Plus grave, selon la Cour, " certains des organismes externes auxquels la Commission a eu recours pour l'assister dans la programmation et dans l'instruction des contrats ont été créés au cas par cas par association de sociétés commerciales bénéficiant, par ailleurs, de contrats financés par les programmes ".

En clair, l'assistance fournie par l'Union européenne a été en large partie gâchée pour rémunérer abusivement des bureaux d'études occidentaux, au lieu de rétribuer les ingénieurs locaux, qui sont pourtant de grande qualité et bien moins coûteux.

L'urgence serait d'ailleurs d'aider les pays d'Europe centrale et orientale à enrayer la " fuite des cerveaux " qui risque de compromettre irrémédiablement leur capacité propre d'expertise nucléaire.


S'agissant de la mobilisation des aides et des résultats, la Cour des comptes européenne constate que " le dispositif de mise en oeuvre retenu par la Commission s'est révélé particulièrement lent. Les programmes ont surtout piétiné dans les centrales posant le plus de problème de sûreté. La fourniture d'équipements a souvent été privilégiée au détriment des autres aspects du développement de la culture de sûreté ".

Une fois les décisions prises, le contenu des programmes a beaucoup évolué. Le manque de transparence a provoqué incompréhensions et retards, et permis aux partenaires les plus dynamiques de réorienter les programmes. Des projets ont été annulés après des dépenses importantes. Des projets utiles ont été réduits pour cause d'insuffisance budgétaire, alors que des crédits sont par ailleurs restés inutilisés, en raison notamment des modifications des programmes en cours d'exécution ".

Enfin, la Cour relève qu'" aucune méthodologie ne permettait, à fin 1997, de formuler une appréciation globale des progrès de sûreté dans chaque centrale ".

La Commission européenne a pris en considération certaines des observations de la Cour des Comptes européenne. Elle s'est dotée en 1998 d'un comité de conseillers de haut niveau, chargé de faire des recommandations sur la stratégie de sûreté nucléaire dans les programmes PHARE et TACIS. Elle a mieux défini le rôle des consultants extérieurs, et s'est davantage appuyée sur l'expertise interne que peut lui apporter le Centre Commun de Recherche, comme on le verra plus loin. Elle a réduit le nombre des projets retenus et abandonné ceux dont le lancement avait pris un retard injustifié.

Toutefois, dans sa réponse aux observations de la Cour, la Commission admet que " la rotation rapide dans les services concernés reste préoccupante " et que " ces procédures générales ne sont pas toujours adaptées aux contraintes particulières des programmes de sûreté nucléaire ".

Votre rapporteur considère que la Commission a manifestement dépassé son seuil de compétence en intervenant dans le domaine très concret de la sûreté des centrales nucléaires de l'Est.

Ses services sont rodés pour les tâches de conception normative dont ils ont l'habitude, mais se sont montrés parfaitement inefficaces pour la conduite de projets industriels dans un secteur technologique complexe où l'urgence commande.

Votre rapporteur partage donc l'analyse de M. Claude Birraux, rapporteur de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (43(*)), pour considérer que la Commission devrait déléguer sa compétence à l'Association des autorités de sûreté d'Europe de l'Ouest pour définir les projets et choisir les contractants.

3. La question nucléaire dans les négociations d'adhésion

a) Une position des pays candidats plutôt favorable au nucléaire

En dépit des lacunes dans la sûreté de leurs centrales, les Etats d'Europe centrale et orientale candidats à l'adhésion à l'Union européenne ne nourrissent pas les mêmes préventions à l'égard du nucléaire que les Etats membres actuels.

Ce paradoxe ne résulte pas de l'absence historique d'un débat démocratique sur les choix de société dans les pays concernés, ni d'un hypothétique " fatalisme slave ", mais bien de considérations parfaitement rationnelles.

La réforme du secteur de l'énergie est l'un des problèmes les plus complexes auxquels les économies en transition des pays d'Europe centrale et orientale doivent faire face. Après l'effondrement de leurs systèmes de production d'énergie intégrés, ces pays se retrouvent avec des prix de marché pour le pétrole, le gaz et l'électricité identiques aux prix internationaux, c'est-à-dire bien supérieurs à ceux très bas qui prévalaient avant 1990. Cette situation compromet leur redressement économique.

Certes, le choc de la transition économique a réduit provisoirement les besoins d'énergie des pays d'Europe centrale et orientale. Leur consommation brute d'énergie a chuté d'environ 25 % entre 1980 et 1992, mais elle devrait s'accroître de 28 % à 38 % entre 1995 et 2020. Selon une projection purement tendancielle, la production d'énergie devrait se stabiliser dans la région, un accroissement limité des capacités électronucléaires venant compenser la fermeture de mines de charbon. La demande d'énergie primaire devrait retrouver aux environs de 2020 un niveau supérieur à celui des années 1990.

Techniquement, les réseaux électriques de la Pologne, la République tchèque, la Hongrie et la Slovaquie sont connectés avec ceux des pays d'Europe occidentale, réunis au sein de l'Union pour la Coordination de la Production et du Transport d'Electricité (UCPTE), qui inclut déjà la Slovénie. Ils sont par ailleurs interconnectés entre eux au sein d'une Union électrique qui leur est propre : Centrel. Les liaisons devraient être bientôt étendues aux trois pays baltes.

Dans le passé, les pays d'Europe centrale ont souffert de leur grande dépendance énergétique envers l'URSS, qui leur fournissait les hydrocarbures ainsi que les combustibles et les technologies nucléaires. Depuis leur émancipation de la tutelle soviétique, ils ont cherché à diversifier leurs sources d'approvisionnement et à s'appuyer sur la technologie nucléaire occidentale. Aujourd'hui, les pays candidats sont farouchement attachés à l'autonomie énergétique que peut leur apporter le nucléaire.

Bien que les émissions de CO2 dans la région soient actuellement en dessous de leur niveau de 1990, en raison de la récession qui a accompagné la transition économique, les atteintes à l'environnement liées à l'exploitation des énergies fossiles y sont extrêmement graves. De ce fait, la préoccupation écologique qui s'exprime aujourd'hui dans les pays candidats plus librement que par le passé n'obéit pas aux mêmes priorités que dans les Etats membres de l'Union européenne.

Pour toutes ces raisons, l'idée de développer l'énergie nucléaire ne rencontre guère d'autre obstacle, auprès des citoyens et des dirigeants des pays candidats à l'adhésion, que la contrainte financière. La République tchèque et la Slovaquie souhaitent mettre en service leurs réacteurs en cours de construction, quitte à les mettre au préalable aux normes de sûreté occidentales, et la Pologne songe à s'équiper en centrales nucléaires pour pouvoir " sortir du charbon " sans recourir au gaz russe.

b) Une négociation tendue dans la perspective de l'élargissement

Dans le secteur de l'énergie nucléaire, la reprise de " l'acquis communautaire " implique que les pays candidats respectent les normes de sûreté acceptées par la communauté internationale, instituent des autorités indépendantes, ratifient la convention de Vienne sur la gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs, et intègrent les frais de démantèlement des centrales nucléaires dans le prix de l'électricité. Ces obligations s'imposent à tout Etat membre.

Toutefois, l'Union européenne va au-delà dans le cadre des négociations d'adhésion, et fait pression sur les pays candidats pour obtenir la fermeture de certains réacteurs nucléaires qu'elle juge particulièrement dangereux.

Le niveau de sûreté des centrales nucléaires est satisfaisant en Roumanie, en Slovénie, en Hongrie et en République tchèque. Les deux premiers de ces pays candidats disposent chacun d'une centrale de conception occidentale, tandis que les deux derniers ont réalisé, avec l'aide occidentale, les modernisations nécessaires sur leurs réacteurs de type VVER. Il n'en va pas de même dans trois autres pays candidats.

En Bulgarie, les améliorations en cours ont permis aux unités 5 et 6 de la centrale de Kozloduy, de type VVER 320, d'atteindre un niveau de sûreté satisfaisant. En revanche, les programmes d'améliorations prévus pour les unités 1 à 4 ne seront pas suffisants pour amener ces tranches, de type VVER 230, au niveau des standards occidentaux de sûreté nucléaire.

En Slovaquie, le niveau de sûreté de la centrale de Mochovce, ainsi que des unités 3 et 4 de la centrale de Bohunice, de type VVER 320, devrait être acceptable au terme des améliorations en cours. Mais selon l'Association des autorités de sûreté nucléaire d'Europe occidentale, pour les unités 1 et 2 de Bohunice qui sont de type VVER 230, " le confinement pourrait ne pas limiter les conséquences des accidents de perte de refroidissement et des accidents graves conformément aux pratiques pour les réacteurs d'Europe de l'Ouest de même époque ".

En Lituanie, les réacteurs de la centrale d'Ignalina, appartenant à la plus récente génération de réacteurs RBMK, ont bénéficié d'un renforcement important de leur sûreté grâce à un programme continu d'améliorations qui ont traité ou compensé la plupart de leurs déficiences. Cependant, toujours selon l'Association des autorités de sûreté nucléaire d'Europe occidentale, " l'absence d'un confinement adéquat du réacteur demeure un problème majeur qui ne peut pas être résolu de façon réaliste ".

En conséquence, le Conseil européen de Vienne de décembre 1998 a posé comme condition préalable à l'adhésion la fermeture des réacteurs nucléaires incriminés. L'Allemagne et l'Autriche, en raison de leur sensibilité antinucléaire et de leur proximité géographique des centrales vétustes, sont les deux Etats membres les plus enclins à exercer une pression sur les pays candidats.

Loin d'être acceptée de bon gré, cette exigence de l'Union européenne a été ressentie par les trois pays concernés comme une ingérence dans leurs affaires intérieures. L'énergie nucléaire fournit 41 % de l'électricité bulgare, 44 % de l'électricité slovaque et 77 % de l'électricité lituanienne. La Bulgarie et la Lituanie engrangent de précieuses devises grâce à leurs exportations d'électricité.

Politiquement, les dirigeants des trois Etats ont fait valoir qu'ils ne pourraient faire accepter la fermeture des centrales à leurs concitoyens que si cette décision n'apparaissait pas comme un " caprice " de l'Union européenne, mais comme une mesure conforme à leurs propres intérêts.

Economiquement, ils ont regretté que les frais importants déjà engagés pour l'amélioration de la sûreté des centrales soient ainsi perdus. Ils ont souligné qu'une fermeture ne pourrait intervenir qu'après la réalisation des nouveaux investissements nécessaires pour compenser cette perte de capacité énergétique, et demandé l'aide financière de l'Union européenne. Celle-ci considère que l'équilibre pourrait aussi bien être rétabli par une amélioration de l'efficacité énergétique dans les pays concernés.

Le débat a également porté sur l'expertise technique étayant la position de l'Union européenne. En effet, l'avis de la Commission européenne a pu apparaître moins nuancé que celui de l'AIEA ou de l'Association des autorités de sûreté nucléaire d'Europe occidentale, qui prennent plus volontiers en considération les améliorations apportées aux installations existantes. Mais la Commission a opposé en juin 1999 une fin de non recevoir très ferme aux velléités des pays candidats concernés de rouvrir la discussion sur des bases techniques.

Finalement, la Bulgarie, la Slovaquie et la Lituanie ont accepté de prendre l'engagement de fermer leurs réacteurs nucléaires jugés dangereux, mais selon un calendrier étalé dans le temps.

Calendrier prévisionnel des fermetures de réacteurs nucléaires dans les pays candidats

Pays

Centrale nucléaire

Type de réacteur

Date de fermeture prévue

Lituanie

Ignalina 1

RBMK 1500

2005

 

Ignalina 2

RBMK 1500

2008

Slovaquie

Bohunice 1

VVER 230

2006

 

Bohunice 2

VVER 230

2008

Bulgarie

Kozloduy 1 et 2

VVER 230

2002

 

Kozloduy 3 et 4

VVER 230

2006

Source : Commission européenne - Direction générale de l'environnement

On remarquera que, même si le rythme de l'élargissement reste incertain, certaines des échéances de fermetures envisagées pourraient intervenir après l'entrée des pays concernés dans l'Union européenne. Du reste, ces dates sont d'abord celles que souhaite la Commission. La Lituanie, pour sa part, a annoncé que son Parlement ne se prononcerait qu'en 2003 sur la date de fermeture de la tranche n° 2 de la centrale d'Ignalina.

En retour, l'Union européenne s'est engagée à fournir une aide financière substantielle aux trois pays concernés, qui devrait atteindre en 2006 un montant cumulé de 150 millions d'euros pour Ignalina, 150 millions d'euros également pour Bohunice, et 200 millions d'euros pour Kozloduy. Dans les discussions âpres qui sont engagées, la Commission cherche à minimiser le manque à gagner résultant de la fermeture des réacteurs, en réévaluant leurs coûts complets de fonctionnement et en contestant l'intérêt même de produire de l'électricité pour la vendre à des prix artificiellement bas qui ne laissent parfois aucune marge bénéficiaire.

Tout bien considéré, votre rapporteur s'interroge sur la pertinence des pressions exercées par l'Union européenne pour obtenir la fermeture de centrales nucléaires dans les pays candidats à l'adhésion.

La dangerosité des réacteurs en question justifie-t-elle une mesure aussi radicale ? Certes, leur niveau de sûreté ne pourra jamais atteindre celui des réacteurs occidentaux. Mais leur condamnation n'en résulte pas automatiquement. Ces réacteurs peuvent être grandement améliorés techniquement, et la décision de les fermer reste de nature politique.

Or, le coût politique d'une telle exigence de l'Union européenne n'est pas négligeable. Elle a sans doute contribué à l'érosion, aujourd'hui perceptible, du soutien des opinions publiques des pays d'Europe centrale et orientale à l'entrée dans l'Union.

Enfin, il est permis de douter de la valeur des engagements de fermer les centrales pris par les trois pays candidats. Actuellement, l'Union européenne exige d'eux, dans le cadre des négociations d'adhésion, ce qu'elle ne pourrait pas imposer à ses Etats membres.

Si la Lituanie, la Slovaquie et la Bulgarie entrent dans l'Union avant la fermeture effective des réacteurs incriminés, ce que l'on ne peut exclure, elles retrouveront une pleine souveraineté en la matière. Leur engagement politique de fermer les centrales pourrait être alors reconsidéré, dans un contexte énergétique et climatique qui aura évolué.

Même si les engagements de fermeture sont inscrits dans les traités d'adhésion des pays concernés, l'expérience autorise à penser qu'il n'y aura pas forcément une majorité au Conseil pour condamner leur éventuelle violation.

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