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II. UN SUIVI RÉGLEMENTAIRE VARIABLE SELON LA NATURE ET L'OBJET DES TEXTES VOTÉS

Les lois sont appliquées avec une diligence variable selon le domaine du droit auquel elles se rapportent. Il peut donc sembler utile de comparer les degrés de suivi réglementaire selon la nature et l'objet des lois votées au cours de la XIe législature.

Cette comparaison confirme que le suivi réglementaire est le plus dense pour les lois à caractère financier.

Les textes relevant de la compétence de la commission des lois font l'objet de la sollicitude du Premier Ministre. Cependant trop d'entre eux, issus d'initiatives parlementaires demeurent encore totalement inapplicables.

Dans les différents domaines économique, social et culturel, la situation présente des similitudes : le nombre de lois devenues totalement applicables y est minoritaire par rapport au nombre de lois partiellement applicables. Il est vrai que les textes sociaux et économiques, souvent copieux, requièrent de nombreuses mesures d'application.

La statistique d'ensemble, portant sur les lois votées au cours de la XIe législature, est la suivante :


 

Affaires étrangères

Finances

Lois

Affaires économiques

Affaires sociales

Affaires culturelles

Commissions spéciales

Total

Application directe

4

12

42

9

8

4

-

79

Applicables

2

12

21

6

9

4

-

54

Partiellement applicables

1

8

15

13

17

5

2

61

Inapplicables

-

-

17

2

4

4

-

271

Devenues sans objet

-

-

-

1

-

1

-

2

Total

7

32

95

31

38

18

2

223

1 Dont 17 textes issus de propositions de loi

Le tableau ci-après porte non plus sur les lois votées au cours de la XIe législature, mais sur les dispositions législatives appelant une mesure réglementaire :

Application des dispositions pour lesquelles un texte réglementaire est prévu par la loi


 

Affaires culturelles

Affaires économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commissions
spéciales

Total

Nombre de dispositions pour lesquelles un texte réglementaire est prévu par la loi




165




353




26




1 021




292




417




17




2 291

dont :

 
 
 
 
 
 
 
 

- entrées en application

117

164

21

592

186

187

9

1 276

- restant à appliquer

48

189

5

429

106

230

8

1 015

Taux d'application

71 %

46 %

81 %

58 %

64 %

45 %

53 %

56 %

a) Les quelques lois concernant la Défense nationale

Réservons d'abord le cas des lois examinées par la commission des affaires étrangères et de la défense, dont l'activité proprement législative -si l'on excepte les conventions internationales- par nature restreinte, se limite aux textes relatifs à la Défense nationale. Sur 3 lois prévoyant des dispositions réglementaires, 2 sont devenues applicables : loi portant réforme du service national du 28 octobre 1997, loi relative aux volontariats civils du 14 mars 2000 ; une est encore partiellement applicable : loi portant organisation de la réserve militaire et du service de défense (loi du 22 octobre 1999 : 7 mesures prévues, 2 de prises).

b) Les lois à caractère financier

Les lois examinées par la commission des finances offrent le meilleur résultat. 12 sur 32 sont d'application directe. Sur les 20 autres, 12 sont totalement applicables et 8 demeurent partiellement applicables ; aucune n'est donc inapplicable.

Parmi les 12 lois qui ont reçu toutes leurs mesures d'application figurent des textes « lourds », exigeant deux ou trois dizaines de mesures réglementaires :

- 3 lois de finances (pour 1998, pour 1999 et pour 2000) ;

- la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier du 2 juillet 1998 ;

- la loi relative à l'épargne et à la sécurité financière du 25 juin 1999.

A elles seules, ces cinq lois prévoyaient plus de 100 mesures d'application.

Les 8 lois restant partiellement inapplicables comportent 167 dispositions prévoyant un suivi réglementaire ; 67 ont été suivies d'effet, soit un taux d'application moyen de plus de 40 %, ce qui n'est pas négligeable ; et 4 d'entre elles, parmi les plus importantes, présentent un taux d'application très élevé, égal ou très supérieur à 70 % (loi de finances rectificative pour 1999, 70 % ; loi de finances pour 2001, 70 % ; loi de finances rectificative pour 2000, 89 % ; loi de finances rectificative pour 1998, 92 %).

Le constat positif doit pourtant être nuancé à deux égards. Trop de retard a été accumulé sur les 4 autres lois, même s'il s'agit de textes votés en fin de législature : loi portant mesures urgentes de caractère économique et financier (MURCEF), du 11 décembre 2001, taux d'application 11 %, sur 19 mesures prévues ; loi de finances rectificative pour 2001, 18 % sur 17 mesures prévues ; loi relative aux nouvelles régulations économiques (NRE), du 15 mai 2001, 23 % sur 31 mesures prévues ; loi de finances pour 2002, 25,6 % sur 39 mesures prévues. Circonstance aggravante, 2 de ces lois (MURCEF, NRE) avaient été votées après déclaration d'urgence, les autres selon l'urgence de droit.

Le tableau ci-après récapitule le taux d'application des 5 lois de finances initiales, les 3 plus anciennes étant totalement applicables à la fin de la législature.

Application des lois de finances initiales
(urgence de droit)



 

Pour 1998

Pour 1999

Pour 2000

Pour 2001

Pour 2002

Cumul

Nombre de dispositions prévues

(A)


11
(Plus 2 devenues sans objet)


24


12


20


39


106

Nombre de dispositions prises

(B)


11


24


12


14


10


71

Taux d'application :

B
A

100 %

100 %

100 %

70 %

25,6 %

67 %

Le résultat est un peu moins bon pour les lois de finances rectificatives.

Application des lois de finances rectificatives
(urgence de droit)



 

Pour 1997

Pour 1998

Pour 1999

Pour 2000
(2 lois)

Pour 2001

Cumul

Nombre de dispositions prévues

(A)


6


11
(1 devenue sans objet)


19
(1 devenue sans objet)


9
(1 devenue sans objet)


17


62

Nombre de dispositions prises

(B)


6


10


13


8


3


40

Taux d'application :

B
A

100 %

90,9 %

68,4 %

88,9 %

17,6 %

64,5 %

Même pour les lois à caractère financier, on constatera -mais comment s'en étonner ?- toute la difficulté à prendre, au cours de la session sous revue, les mesures réglementaires exigées par le texte voté lors de l'exercice en cours.

Au moins un résultat est-il encourageant : si l'on s'en tient au délai de 6 mois, à compter de la publication de la loi, pour prendre les mesures réglementaires requises, comme le prescrivent les instructions du Premier Ministre, on s'aperçoit que plus de la moitié des textes prévus est sortie en un semestre (54,3 %) (la moyenne, tous textes confondus, étant de 40 %). Voilà qui souligne donc bien l'impérieuse nécessité d'agir avec une particulière célérité pour mettre en oeuvre les dispositions législatives d'ordre financier.

c) Les lois relevant du champ de compétences de la commission des lois, large et diversifié

Les lois relevant du vaste champ de compétences de la commission des lois sont nombreuses, mais une grande partie entre dans le champ de l'article 34 de la Constitution et exige peu de mesures réglementaires d'application. Ainsi, sur 95 lois votées durant la législature, 42, soit près de la moitié, étaient d'application directe.

Sur les 53 autres lois, 21 sont devenues totalement applicables au cours de la législature.

Il s'agit, en très grande majorité, de textes exigeant fort peu de suivi réglementaire : 12 d'entre eux ne requéraient qu'une seule mesure ! 3 seulement en attendaient plus de 5 : la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale ; la loi du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ; la loi du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers. Parmi les 6 autres lois figure notamment la loi du 15 novembre 1999 relative au pacte civil de solidarité.

Quinze lois demeurent partiellement applicables : le taux d'application de leurs dispositions est exactement de 50 % (206 mesures prévues, 103 de prises).

Bien entendu, ici aussi, les lois votées lors de la dernière année parlementaire de la législature influencent ce résultat : la loi du 15 novembre 2001, relative à la sécurité quotidienne, prévoyait 25 mesures, et une seule a été prise.

Cependant, deux lois votées lors de l'avant-dernière année parlementaire assument la responsabilité majeure des retards :

- loi d'orientation du 13 décembre 2000, pour l'outre-mer : 42 mesures prévues, 20 de prises ; malgré un vote après déclaration d'urgence...

- loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte : 22 mesures prévues, 1 de prise ; malgré, ici aussi, un vote après déclaration d'urgence...

On peut également s'étonner de la relative modicité du taux d'application de lois plus anciennes :

- loi du 18 décembre 1998, relative à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits : 7 mesures prévues, seulement 4 de prises (taux d'application : 57,1 %) ;

- loi du 19 mars 1999, relative à la Nouvelle-Calédonie : 11 mesures prévues, seulement 7 de prises (taux d'application : 63,6 %), malgré un vote après déclaration d'urgence...

Plus préoccupant, 17 lois n'avaient reçu, au 6 mai 2002, aucune des mesures d'application prévues. L'une d'entre elles a pourtant été votée après déclaration d'urgence, il est vrai deux mois avant l'élection présidentielle : la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ; aucune des 69 mesures prévues n'a été suivie d'effet à la fin de la législature.

Sur ces 17 lois, une dizaine (soit les 2/3) relèvent d'une initiative parlementaire, ce qui traduit, de la part du pouvoir exécutif, une hiérarchisation des priorités défavorable au Parlement3(*).

d) Les lois relevant de la commission des affaires économiques

Parmi les 31 lois concernées, seulement 6 sont devenues applicables, 13 restant partiellement inapplicables et 2 encore non applicables.

Qui plus est, les 6 lois devenues applicables ne comportaient que 17 dispositions requérant un suivi réglementaire, et toutes les 6 avaient été votées avant la dernière année parlementaire de la législature :

- loi tendant à améliorer les conditions d'exercice de la profession de transport routier, du 6 février 1998 ;

- loi portant extension du code minier aux départements d'outre-mer, du 21 avril 1998 ;

- loi visant à la création d'un office des produits de la mer, du 3 novembre 1998 ;

- loi relative à l'emploi des fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction, du 18 décembre 1998 ;

- loi relative aux enquêtes techniques sur les accidents et sur les incidents dans l'aviation civile, du 29 mars 1999 ;

- loi sur l'effet de serre, du 19 février 2001.

Treize lois restent donc partiellement applicables, dont 316 dispositions, en net (3 de plus étant devenues sans objet), exigeaient un suivi réglementaire : 147 ont été publiées (taux d'application moyen : 46,5%).

Une seule de ces 13 lois tire sérieusement vers le bas le taux d'application moyen : la loi d'orientation sur la forêt, du 9 juillet 2001, avec 36 mesures prévues, et 1 seule de prise.

En revanche, 6 des ces 13 lois présentent un taux d'application supérieur à 60 % :

- loi d'orientation sur la pêche marine (loi du 18 novembre 1997, 31 mesures dont 28 prises) ;

- loi relative à la responsabilité en matière de dommages consécutifs à l'exploitation minière (loi du 30 mars 1999, 3 mesures dont 2 prises) ;

- loi tendant à protéger les propriétaires d'immeubles contre les termites (loi du 8 juin 1999, 5 mesures dont 4 prises) ;

- loi portant création de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (loi du 12 juillet 1999, 9 mesures dont 6 prises) ;

- loi relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité (loi du 10 février 2000, 32 mesures dont 21 prises) ;

- loi relative à la chasse (loi du 26 juillet 2000, 17 mesures dont 13 prises).

Sur le reliquat de 6 lois, restent 2 textes très emblématiques, qui plus est votés après déclaration d'urgence, relativement anciens :

- la loi du 9 juillet 1999 d'orientation agricole : 74 mesures, dont 39 prises ;

- la loi du 13 décembre 2000, relative à la solidarité et au renouvellement urbains (« loi SRU ») : 69 mesures, dont 24 prises.

Des 2 lois encore non applicables, l'une, du 29 mai 2001, relative à la réalisation d'un itinéraire à très grand gabarit entre le port de Bordeaux et Toulouse, a pourtant été votée après déclaration d'urgence, mais elle ne prévoyait qu'une seule mesure ; l'autre, du 16 janvier 2001, portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports, appelait 15 mesures, ce qui est beaucoup plus préoccupant.

e) Les lois relevant de la commission des affaires sociales

Notons tout d'abord une spécificité concernant les textes à caractère social : si l'on prend en considération les mesures réglementaires prévues, les textes examinés par la commission des affaires sociales regroupent à eux seuls près de la moitié de toutes les mesures à prendre sur l'ensemble des lois votées au cours de la législature.

Parmi les 38 lois examinées par la commission des affaires sociales, 8 lois ne prévoyaient pas de mesures d'application et 9 lois sont devenues totalement applicables.

Six d'entre elles appelaient un faible nombre de mesures réglementaires (pas plus de 5) :

- loi du 14 avril 1998 relative au régime local d'assurance-maladie (Alsace-Moselle) ;

- loi du 17 avril 1998 ouvrant droit à une allocation spécifique aux chômeurs âgés de moins de 60 ans ;

- loi du 9 juin 1999 visant à garantir le droit à l'accès aux soins palliatifs ;

- loi du 28 décembre 1999 relative au régime local d'assurance-maladie complémentaire obligatoire (Alsace-Moselle) ;

- loi du 4 juillet 2001 relative à la mise en place d'une allocation d'autonomie pour les jeunes de 16 à 25 ans ;

- loi du 4 juillet 2001 relative à l'interruption volontaire de grossesse et à la contraception.

Trois autres en appelaient un nombre plus significatif (12 à 20 mesures) :

- loi du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes ;

- loi du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail ;

- et surtout, loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 (loi du 19 décembre 1997).

L'application de deux de ces trois lois a été caractérisée par une très grande célérité (premiers textes publiés, pour la loi du 16 octobre 1997, les 17 et 30 octobre 1997 ; pour la loi du 13 juin 1998, le 22 juin 1998).

En revanche, 17 lois demeurent seulement partiellement applicables dont les 4 autres lois de financement de la sécurité sociale, respectivement pour 1999 (loi du 23 décembre 1998 : 61 mesures prévues, 50 de prises), pour 2000 (loi du 29 décembre 1999 : 64 mesures prévues, 51 de prises), pour 2001 (loi du 23 décembre 2000 : 51 mesures prévues, 38 de prises) et pour 2002 (loi du 21 décembre 2001 : 50 mesures prévues, 9 de prises).

On constate, sans surprise, que sur ces lois de financement de la sécurité sociale, votées, de droit, en urgence, le taux d'application (rapport des mesures prises aux mesures prévues) est corrélé à l'ancienneté du texte : 100 % pour la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, puis, les années suivantes, 82 % (pour 1999), 79,7 % (pour 2000), 74,5 % (pour 2001) et 18 % (pour 2002).

Application des lois de financement de la sécurité sociale
(urgence de droit)



 

Pour 1998

Pour 1999

Pour 2000

Pour 2001

Pour 2002

Cumul 1998 à 2002

Nombre de dispositions prévues

(A)


19


61


64


51


50


245

Nombre de dispositions prises

(B)


19


50


51


38


9


167

Taux d'application :

B
A

100 %

82 %

79,7 %

74,5 %

18 %

68,2 %

Les 13 autres lois partiellement applicables exigeaient 709 mesures : 378 ont été prises (soit plus de la moitié). Ce taux moyen d'application peut être considéré comme faible. Mais il faut rappeler que les textes sociaux sont traditionnellement très lourds en suivi réglementaire, exigeant parfois de longues concertations avec les milieux syndicaux et professionnels.

Trois lois votées lors de la dernière année parlementaire de la législature influencent de manière décisive le résultat global :

- loi rénovant l'action sociale et médico-sociale (loi du 2 janvier 2002 : 61 mesures prévues, seulement 1 de prise) ;

- loi de modernisation sociale (loi du 17 janvier 2002 : 123 mesures prévues, 30 de prises) ;

- loi relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé (loi du 4 avril 2002 : 82 mesures de prévues, 13 de prises).

Ces trois textes récemment votés requéraient donc, tous, 266 mesures (soit un peu moins de 30 % du total précédemment cité de 709) ; ils n'en ont reçu que 44 (taux d'application : 16,5 %).

Les dix autres lois, antérieures, offrent, elles, un taux moyen d'application de plus de 75 %, sans commune mesure : l'une d'entre elles, la loi relative à la réduction négociée du temps de travail, du 19 janvier 2002, atteint même 89 %, mais une autre, la loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, du 17 juillet 2001, présente, au sein de cet échantillon, le chiffre le plus bas, avec 48 %.

On pressent bien, ici, en définitive, toute l'importance des textes à haute valeur emblématique, malgré la permanence de résistances, voire de blocages : la loi du 27 juillet 1999, portant création d'une couverture maladie universelle, reste en attente de 18 mesures, 62 ayant toutefois été prises (taux d'application : 78 %) ; la loi d'orientation du 29 juillet 1998, relative à la lutte contre les exclusions, exige encore 17 mesures, 92 ayant toutefois été prises (taux d'application : 82 %). La situation est relativement meilleure, vis-à-vis de la loi du 20 juillet 2001, relative à l'allocation personnalisée d'autonomie : 7 mesures encore à prendre, sur 30 de prévues (taux d'application de 77 %, mais pour un texte voté non plus en 1998 ou en 1999, mais en 2001).

Restent pourtant 4 lois encore non applicables, 2 d'entre elles, au demeurant anciennes, n'exigeant qu'une seule mesure (loi du 26 mai 1999 créant le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération » et loi du 19 juillet 1999 modifiant l'ordonnance du 26 mars 1982 portant création des chèques vacances) ; les 2 autres datent du 16 novembre 2001 (loi relative à la lutte contre les discriminations, d'origine parlementaire...), avec 3 mesures à venir, et du 4 mars 2002 (loi tendant à la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire pour les non-salariés agricoles, elle aussi d'origine parlementaire, et, au surplus, votée après déclaration d'urgence...), avec 11 mesures à venir.

f) Les lois relevant de la commission des affaires culturelles

Dans le champ d'attribution de la commission des affaires culturelles, 4 lois sont pleinement applicables :

- loi du 18 mars 1999 portant modification de l'ordonnance du 13 octobre 1945 relative aux spectacles ;

- loi du 28 décembre 1999 portant diverses mesures relatives à l'organisation d'activités physiques et sportives ;

- loi du 10 juillet 2000 relative à la protection des trésors nationaux ;

- loi du 4 janvier 2002 relative aux musées de France : notons ici la publication des 10 mesures prévues, dans un délai relativement court, plus celle de 4 autres mesures non prévues.

Mais cinq lois demeurent encore partiellement applicables, dont l'une, du 6 juillet 2000, modifiant la loi du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives, malgré une adoption après déclaration d'urgence, exige encore... près de la moitié des textes requis ! (29 mesures prévues, 15 de prises) ; une autre encore, celle du 12 juillet 1999, sur l'innovation et la recherche, présente un taux d'application encore plus faible, 10 mesures (sur 21 de prévues) ayant été prises.

Par contraste, deux lois, portant toutes deux sur des sujets sensibles, ont été mieux traitées :

- la loi du 23 mars 1999, relative à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage : 27 mesures prévues, 22 de prises ;

- la loi du 1er août 2000 modifiant la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication : 42 mesures prévues, 31 de prises.

Mais le meilleur résultat est ici fourni par la loi du 17 janvier 2001 sur l'archéologie préventive : 14 mesures prévues, 13 de prises.

Quatre lois, toutes d'origine parlementaire, sont encore non applicables, alors que chacune d'entre elles n'exige qu'une seule mesure réglementaire :

- loi du 6 mars 1998 relative à la sécurité et à la promotion d'activités sportives ;

loi du 18 décembre 1998 tendant à renforcer le contrôle de l'obligation scolaire (une mesure non prévue a pourtant été prise) ;

- loi du 6 mars 2000 visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants ;

- loi du 4 janvier 2002 relative à la création d'établissements publics de coopération culturelle.

g) Deux commissions spéciales ont été réunies

Les lois ainsi examinées sont partiellement applicables :

- la loi d'orientation du 25 juin 1999 pour l'aménagement et le développement durable du territoire (9 mesures prévues, 6 de prises) ;

- la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse (8 mesures prévues, 3 de prises).

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