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III. LE SUIVI RÉGLEMENTAIRE DES LOIS VOTÉES APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE N'OBÉIT PAS FRANCHEMENT À DAVANTAGE DE CÉLÉRITÉ

Les lois votées en urgence -de droit (lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale) ou après déclaration- devraient entrer, plus rapidement et plus complètement que les autres, en application. Il paraît normal, en effet, que le pouvoir réglementaire leur ménage un traitement prioritaire.

La réalité est plus complexe. En effet, beaucoup de lois volumineuses ont été votées en urgence sous la XIe législature. Elles comportent un nombre très important de dispositions prescrivant un suivi.

Si l'on distingue les lois votées en urgence de droit, les lois votées après déclaration d'urgence et les lois votées selon la procédure de droit commun, on observe sans surprise :

- que toutes les lois votées en urgence de droit et la plupart des lois votées après déclaration d'urgence sont entrées en application au moins partiellement à la fin de la législature, alors qu'un quart des lois votées selon la procédure de droit commun n'ont encore reçu aucune mesure d'application ;

- que le taux d'application des mesures réglementaires prévues par les lois votées en urgence de droit est, de loin, le plus favorable.

En revanche, contrairement à ce qu'on pourrait attendre, le taux de mesures réglementaires parues est moins élevé pour les lois votées après déclaration d'urgence que lorsque la discussion parlementaire a suivi un cours ordinaire.

Si, par ailleurs, on compare l'application des seules lois votées après déclaration d'urgence sous la XIe législature avec la législature précédente, on constate un recul significatif du taux d'application, en fin de législature, des dispositions législatives prévoyant une mesure réglementaire. L'abondance des mesures d'application prévues par les lois concernées sous la XIe législature explique sans doute pour partie ce résultat.

a) Comparaisons sur l'ensemble de la XIe législature : lois votées sur la procédure d'urgence de droit, après déclaration d'urgence, ou selon la procédure ordinaire

On avait jusqu'à présent pour coutume, dans le cadre du rapport annuel sur l'application des lois, de comparer les lois votées après déclaration d'urgence à l'ensemble des autres lois. Cette comparaison conduisait à observer que les lois votées après déclaration d'urgence ne bénéficiaient guère d'une mise en application plus favorable que l'ensemble des autres lois.

Or, parmi ces « autres lois » figuraient les lois de finances (annuelles et rectificatives) ainsi que les lois de financement de la sécurité sociale, votées selon la procédure d'urgence de droit. Comme on vient de le voir, ces lois, et en particulier les lois de finances, sont celles qui, en règle générale, sont les plus complètement appliquées dans des délais relativement rapides. De plus, tant les lois de finances que les lois de financement de la sécurité sociale pèsent d'un poids relativement lourd dans la balance en raison du nombre substantiel de mesures d'application qu'elles prévoient. On peut donc penser que la comparaison entre « lois votées après déclaration d'urgence » et « autres lois » n'est pas totalement pertinente.

Aussi est-il paru intéressant, cette année, de traiter à part les lois votées de droit selon la procédure d'urgence, afin d'établir des comparaisons plus significatives entre les lois votées après déclaration d'urgence et les lois votées selon la procédure ordinaire.

On distinguera donc, sur l'ensemble de la XIe législature, l'application de trois catégories de lois :

- les lois votées, de droit, selon la procédure d'urgence (lois de finances et de financement de la sécurité sociale) ;

- les lois votées après déclaration d'urgence par le gouvernement ;

- les autres lois, votées selon la procédure de droit commun.


Les comparaisons porteront sur les seules lois prévoyant des mesures d'application réglementaires, sans tenir compte des lois d'application directe.



Lois votées au cours de la XIe législature

Total

dont lois d'application directe

dont lois prévoyant des mesures réglementaires

selon la procédure d'urgence de droit

16

1

15

après déclaration d'urgence

57

12

45

selon la procédure ordinaire

150

66

84

Le tableau ci-après porte donc sur les 144 lois prévoyant des mesures d'application. Il distingue les lois qui, en fin de législature, étaient totalement applicables, partiellement applicables, ou n'avaient reçu aucune mesure d'application, réparties entre chacune des trois catégories étudiées.

XIe législature : taux d'application, en fin de législature,
des lois appelant des mesures réglementaires


 

Lois votées de droit en urgence

Lois votées après déclaration d'urgence

Lois votées selon la procédure de droit commun

 

Total

%

Total

%

Total

%

Applicables

5

33

17

38

32

38

Partiellement applicables

10

67

25

56

27

32

Non applicables

-

-

3

6

23

27

Devenues sans objet

-

-

-

-

2

3

Total

15

100

45

100

84

100

On constate tout d'abord, ce qui paraît logique, que les lois votées en urgence (de droit ou après déclaration d'urgence) ont globalement bénéficié d'une application plus diligente :

- 27 % des lois votées selon la procédure ordinaire n'avaient reçu aucune mesure d'application,

- alors que seulement trois lois votées après déclaration d'urgence (6 %) étaient dans le même cas,

- toutes les lois de finances ou de financement de la sécurité sociale étant entrées en application au moins pour partie.

Les trois lois votées après déclaration d'urgence encore inapplicables ont un profil très différent :

- la plus ancienne de ces trois lois date du 29 mai 2001 : elle est relative à la réalisation d'un itinéraire à grand gabarit entre le port de Bordeaux et Toulouse ; elle ne prévoyait qu'une mesure ;

- la plus dense est la loi du 27 février 2002, relative à la démocratie de proximité : aucune des 69 mesures prévues n'a été prise, mais il s'agit d'une des dernières lois votées au cours de la législature ;

- la troisième, également récente, issue d'une proposition de loi, tend à la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire pour les non-salariés agricoles : depuis sa publication, le 4 mars 2002, aucune des 11 mesures prévues n'a été prise.

Mais on constate aussi, ce qui relativise les effets de l'urgence sur l'application des lois, que le pourcentage de lois devenues totalement applicables est identique (38 %) pour les lois votées après déclaration d'urgence et pour celles votées selon le droit commun, et même légèrement inférieur (33 %) pour les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale.

Si l'on observe maintenant les délais dans lesquels les 54 lois totalement applicables le sont devenues, il apparaît que sont entrées en application en moins d'une année :

- les 5 lois votées en urgence de droit ;

- les trois quarts des 17 lois votées après déclaration d'urgence ;

- les deux tiers des 32 lois votées selon la procédure ordinaire.

Cependant, c'est dans la catégorie des lois votées selon le droit commun qu'on trouve le meilleur pourcentage de lois entrées en application dans les délais de six mois : 47 %, contre 40 % pour les lois de finances et de financement de la sécurité sociale, et 35 % pour les lois votées après déclaration d'urgence.

XIe législature : délais d'application des lois totalement
applicables en fin de législature


 

Lois votées de droit en urgence

Lois votées après déclaration d'urgence

Lois votées selon la procédure de droit commun

Nombre de lois devenues totalement applicables...


5


17


32

... dans un délai :

 
 
 

< 6 mois

2 (40 %)

6 (35 %)

15 (47 %)

< 6 mois - 1 an >

3 (60 %)

7 (42 %)

6 (19 %)

< 1 an - 2 ans >

 

4 (23 %)

8 (25 %)

> 2 ans

 
 

3 (9 %)

*
* *

Le tableau suivant prend en considération non plus les lois, mais les mesures réglementaires qu'elles prévoient, dans chacune des trois catégories.

XIe législature : taux d'application des dispositions législatives requérant un texte réglementaire


 

Lois votées de droit en urgence

Lois votées après déclaration d'urgence

Lois votées selon la procédure de droit commun

Nombre de dispositions

418

1 108

765

Nombre de mesures prises

278

566

432

Taux d'application

67 %

51 %

56 %

Ces données confirment de manière évidente le poids des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ; le nombre de mesures réglementaires qu'elles prévoient est supérieur à la moitié des mesures prévues par les lois votées selon la procédure de droit commun, et leur taux d'application est, de loin, le plus favorable : 67 % des mesures d'application prises par les lois votées en urgence de droit avaient été publiées à la fin de la législature.

Cependant, même en traitant à part ces lois particulières, on constate que le taux d'application des mesures prévues par les lois votées après déclaration d'urgence (51 %) reste inférieur au taux d'application des mesures prévues par les lois votées selon la procédure de droit commun (56 %).

Lorsqu'on examine les délais dans lesquels ont été publiés les textes réglementaires parus avant la fin de la législature, on constate :

- que la proportion de textes parus en moins de six mois est équivalente pour les trois catégories de lois ;

- que l'examen en urgence, soit de droit, soit après déclaration par le gouvernement, accélère la parution des mesures réglementaires avant échéance du délai d'un an suivant la promulgation.

Au-delà d'un an, l'accord se creuse, bien sûr, au détriment des lois votées selon la procédure de droit commun.

*
* *

On dégage donc, pour l'essentiel, les observations suivantes :

- la plupart des lois votées après déclaration d'urgence sont entrées en application au moins partiellement, alors qu'un quart des lois votées selon la procédure de droit commun n'ont reçu aucune mesure d'application ;

- cependant, la proportion de lois totalement applicables est identique dans les deux catégories ;

- les premières mesures d'application des lois votées après déclaration d'urgence paraissent plus rapidement ; mais, en fin de législature, le taux de mesures réglementaires publiées est moins élevé pour les lois votées après déclaration d'urgence que lorsque la discussion parlementaire a suivi un cours ordinaire.

Ainsi, on peut conclure que la déclaration d'urgence n'a pas favorisé de façon déterminante le suivi réglementaire sous la XIe législature, par rapport aux lois votées selon la procédure de droit commun.

b) De la Xe à la XIe législature : l'application des lois votées après déclaration d'urgence

D'une législature à l'autre, la comparaison portera sur le sort réservé par le pouvoir exécutif à l'application des seules lois votées après déclaration d'urgence.

On constate tout d'abord :

- que l'effectif des lois votées après déclaration d'urgence a légèrement décru en valeur absolue : 57 sous la XIe législature, contre 66 sous la Xe (- 13,6 %) ;

- qu'en revanche, la proportion des lois votées après déclaration d'urgence par rapport aux autres lois est remarquablement stable : 25,6 % du total des lois votées ;

- que la part des lois d'application directe, parmi les lois votées après déclaration d'urgence, a sensiblement augmenté, de 15 % à 21 %.

La comparaison portera sur les seules lois votées après déclaration d'urgence prévoyant des mesures réglementaires d'application :

- 56 sous la Xe législature ;

- 45 sous la XIe législature.

D'ores et déjà, il faut souligner que si le nombre de lois concernées est nettement inférieur d'une législature à l'autre, le nombre de mesures d'application prévues par ces lois est au contraire sensiblement supérieur :

- 707 pour la Xe législature ;

- 1 108 sous la XIe législature.

Le tableau ci-après distingue, parmi les lois votées après déclaration d'urgence requérant des mesures d'application, les lois totalement applicables, partiellement applicables, non applicables, en fin de législature.

Les résultats sont contrastés :

- la proportion de lois applicables s'accroît de 4 points, à 38 %,

- mais celle des lois partiellement applicables régresse de 7 points, à 55 %,

- et celle des lois non applicables augmente de 3 points, à 7 %,

ce qui traduit, globalement, une relative dégradation de la Xe à la XIe législature.

Xe et XIe législatures : taux d'application, en fin de législature, des lois votées après déclaration d'urgence appelant des mesures réglementaires


 

Xe législature

XIe législature

 

Total

%

Total

%

Applicables

19

34

17

38

Partiellement applicables

35

62

25

55

Non applicables

2

4

3

7

Total

56

100

45

100

Le tableau suivant indique les délais dans lesquels les lois totalement applicables en fin de législature (19 sous la Xe législature, 17 sous la XIe) ont reçu toutes leurs mesures d'application.

La comparaison aboutit, là aussi, à un constat en défaveur de la diligence gouvernementale sous la XIe législature :

- la proportion de lois rendues totalement applicables en moins de six mois est moindre : 36 % au lieu de 46 % ;

- la proportion de lois rendues totalement applicables dans un délai compris entre un et deux ans, assez long au demeurant, est supérieure : 4 lois sur 17 sous la XIe législature, soit plus du quart, alors que le pourcentage correspondant sous la Xe législature était seulement de l'ordre du dixième (2 lois sur 19).

Xe et XIe législatures : délais d'application des lois votées
après déclaration d'urgence et devenues totalement applicables
en fin de législature


 

Xe législature
(19 lois applicables)

XIe législature
(17 lois applicables)

< 6 mois

9 (47 %)

6 (36 %)

< 6 mois - 1 an >

8 (42 %)

7 (41 %)

< 1 an - 2 ans >

2 (11 %)

4 (24 %)

> 2 ans

0

0

S'agissant du nombre des dispositions appelant un texte réglementaire, incluses au sein des lois votées après déclaration d'urgence, ayant été suivies d'effet, en fin de législature, le recul est spectaculaire : 75 % sous la Xe législature, 51 % sous la XIe législature.

Sans doute ce résultat, surprenant, doit-il être apprécié au regard de l'abondance des mesures à prendre pour l'application des lois votées sous la XIe législature.

Xe et XIe législatures : taux d'application des dispositions législatives requérant un texte réglementaire
(Lois votées après déclaration d'urgence)


 

Xe législature

XIe législature

Nombre de dispositions

707

1 108

Nombre de mesures prises

529

566

Taux d'application

75 %

51 %

Si l'on compare les délais de publication des textes réglementaires parus avant la fin de chaque législature, en ajoutant cette fois aux textes réglementaires prévus par la loi, ceux que le gouvernement a pris de sa propre initiative dans le cadre de son pouvoir général d'application des lois (cf. tableau ci-après), on constate que les résultats ne diffèrent pas sensiblement d'une législature à l'autre.

Xe et XIe législatures : délais de publication des textes réglementaires
parus avant la fin de la législature
(lois votées après déclaration d'urgence)


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