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ANNEXE N° 1 :

OBSERVATIONS DES COMMISSIONS
SUR L'APPLICATION DES LOIS EN 2001-2002

(extraits du « Bulletin des commissions »)

AFFAIRES CULTURELLES

Mardi 22 octobre 2002

La commission a tout d'abord entendu une communication de M. Jacques Valade, président, sur l'application, entre le 1er octobre 2001 et le 30 septembre 2002, des lois relevant de la compétence de la commission.

Rappelant que depuis trente ans, en application d'une décision du Bureau du Sénat de 1971, chaque commission permanente dressait périodiquement un bilan de la publication des textes d'application des lois qu'elle avait rapportées, il a noté que cet exercice, aussi utile qu'instructif, pouvait conduire la commission à douter des vertus pédagogiques de la répétition et de l'efficacité des exhortations à mieux faire qu'elle adresse régulièrement aux autorités ministérielles.

En effet, a-t-il regretté, si des évolutions positives peuvent parfois être relevées, l'on constate dans l'ensemble, année après année, dans la parution des textes d'application, les mêmes retards imputables aux mêmes causes : la mise en chantier trop tardive des textes, la lourdeur des procédures consultatives, les aléas de la concertation interministérielle, les difficultés juridiques ou techniques insuffisamment perçues, quand elles ne sont pas délibérément ignorées pour permettre des effets d'annonces destinés à demeurer des annonces sans effet. Et l'on constate tout aussi régulièrement un contraste choquant entre les délais que s'octroie l'administration pour appliquer les lois et ceux dans lesquels le Parlement est trop souvent contraint de les examiner.

Notant que, les gouvernements connaissant un regain d'activité normative à l'approche du terme de leur existence, les années d'élections sont généralement des années relativement fastes en termes de parution des textes d'application, M. Jacques Valade, président, a indiqué qu'en 2001-2002 cet effet s'était fait sentir de façon inégale dans les différents domaines de compétences de la commission.

Il a souligné que la culture était celui où les résultats étaient les plus encourageants, et il a noté en particulier que tous les textes d'application de la loi du 4 janvier 2002 relative aux musées de France, qui avaient été préalablement communiqués au rapporteur, étaient parus au début du mois de mai 2002, soit dans le délai de six mois qui devrait être la règle mais demeure l'exception.

M. Jacques Valade, président, s'est félicité de la rapide entrée en vigueur de cette loi très attendue et qui devait beaucoup au travail du Sénat, et en particulier de son rapporteur, M. Philippe Richert.

Il a également indiqué la parution le 18 septembre 2002 d'un décret d'application de la loi, d'origine sénatoriale, du 4 janvier 2002 relative aux établissements publics de coopération culturelle (EPCC), qui permet d'ores et déjà la création d'EPCC à caractère industriel et commercial. Relevant qu'un second décret serait nécessaire pour permettre la création d'EPCC à caractère administratif, M. Jacques Valade, président, a affirmé que la commission associerait ses efforts à ceux du rapporteur de la loi, M. Ivan Renar, pour faire en sorte que l'élaboration de ce texte ne soit pas oubliée.

La loi du 17 janvier 2001 sur l'archéologie préventive est également devenue applicable en 2001-2002, mais avec un net retard par rapport au calendrier annoncé : M. Jacques Valade, président, a observé que l'entrée en vigueur de cette loi avait immédiatement mis en lumière des imperfections -en particulier la lourdeur des procédures, les délais imposés aux opérations d'aménagement, le montant très élevé des redevances et le coût de fonctionnement de l'établissement public créé par la loi- qui imposeraient sans doute de la remettre sur le métier : il a regretté à cet égard que les observations et propositions du rapporteur du Sénat, M. Jacques Legendre, n'aient pas été prises en compte.

Passant au secteur de la communication, qui est de ceux où certaines dispositions anciennes demeurent inappliquées et où il arrive assez fréquemment que des textes soient modifiés avant d'avoir été appliqués, M. Jacques Valade, président, s'est demandé si la loi du 1er août 2000 modifiant la loi de 1986 relative à la liberté de communication s'inscrirait dans ces regrettables traditions. Rappelant que la commission avait déjà relevé l'an dernier le retard dans la mise en place du cadre réglementaire de la télévision numérique de terre, il a cependant remarqué que les délais de mise en oeuvre de la TNT seraient sans doute davantage imputables à une insuffisante perception des problèmes juridiques, techniques et économiques que pose ce dossier très complexe qu'aux délais de parution des décrets d'application. Il a par ailleurs relevé, parmi les dispositions de la loi du 1er août 2000 non encore appliquées, celles relatives à l'accès à la retransmission des « événements majeurs », notamment certains événements sportifs.

Dans le secteur de l'éducation, où subsiste aussi un « stock » assez important de dispositions anciennes inapplicables, M. Jacques Valade, président, a noté la parution cette année du dernier décret d'application de la loi de 1985 sur l'enseignement technologique et professionnel, et il a souhaité rappeler que demeurait partiellement inapplicable la loi d'origine sénatoriale du 15 décembre 1998 relative au contrôle de l'application scolaire.

Il a enfin indiqué que dans les domaines de la recherche et des sports, où la commission avait constaté l'an dernier des retards préoccupants, la situation n'était pas encore totalement apurée en dépit des effets bénéfiques de l'année électorale.

La loi du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche a enfin reçu, en avril 2002, les mesures d'application permettant la création, dans les établissements publics d'enseignement supérieur, de services d'activités industrielles et commerciales (SAIC) destinés à mener des actions de valorisation de la recherche. Mais, plus de trois ans après l'entrée en vigueur de la loi, sont encore attendus les textes permettant la mise en place de SAIC dans les établissements publics de recherche.

Pour ce qui concerne les lois sur le sport, M. Jacques Valade, président, a rappelé que le défaut de parution de certains textes d'application avait nécessité en 2001 l'intervention de plusieurs mesures transitoires législatives ou réglementaires. Il a observé que la loi du 23 mars 1999 relative à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage n'était toujours pas complètement applicable, non plus que la loi du 6 juillet 2000 modifiant la loi de 1984 relative à l'organisation et au développement des activités physiques et sportives : si cette dernière a reçu cette année neuf nouveaux décrets d'application, une douzaine d'autres restaient à paraître au 30 septembre 2002.

En conclusion de son exposé, M. Jacques Valade, président, a incité les membres de la commission à utiliser, comme le font déjà ses rapporteurs, tous les moyens disponibles pour accélérer la parution des textes d'application des lois : questions orales ou écrites, questions posées aux ministres lors des auditions, « rappel » des textes attendus à l'occasion des avis budgétaires. Il a également rappelé la suggestion qu'il avait faite l'an dernier de mettre en place des missions d'information sur l'application des lois rapportées par la commission.

Mme Danièle Pourtaud a interrogé le président Jacques Valade sur les mesures d'application qui restaient nécessaires pour permettre la création des EPCC à caractère administratif, et elle a demandé si la commission disposait d'informations sur l'application des dispositions relatives aux contrôles des formules d'accès au cinéma, et en particulier des cartes d'abonnement illimité, qui avaient été adoptées en 2001 dans le cadre de la loi sur les nouvelles régulations économiques et de la loi portant diverses dispositions d'ordre social économique et culturel.

M. Jacques Valade, président, a indiqué qu'un décret en Conseil d'Etat devrait intervenir pour définir les qualifications exigées des directeurs d'EPCC appelés à gérer des institutions patrimoniales ou des établissements d'enseignement artistique. Rappelant que le ministre de la culture et de la communication, entendu par la commission en juillet 2002, avait annoncé la parution prochaine du décret d'application des dispositions relatives aux cartes de cinéma, dès que le détail du dispositif prévu aurait fait l'objet d'un accord entre les parties concernées, il a suggéré à Mme Danièle Pourtaud d'interroger le ministre sur les modalités de cet accord, qui semblait être intervenu, à l'occasion de sa prochaine audition par la commission.

AFFAIRES ÉCONOMIQUES

Mercredi 30 octobre 2002

La commission a tout d'abord entendu la communication de M. Gérard Larcher, président, sur l'application des lois au 30 septembre 2002.

M. Gérard Larcher, président, a jugé insatisfaisant le bilan de l'application des lois suivies par la commission des affaires économiques. Il a déploré qu'en dépit d'un effort pour résorber le reliquat de lois non applicables, le travail réglementaire effectué par les services des ministères peine à suivre le travail législatif réalisé, souvent au prix de lourdes séances nocturnes, par les deux chambres. Il a ainsi rappelé que le reliquat de mesures non appliquées depuis 1988 était passé de 149 à 238 au cours de la XIe législature.

Après avoir reconnu que la pratique de la « friche réglementaire » n'était ni une innovation, ni une exclusivité du Gouvernement de M. Lionel Jospin, il a attiré l'attention des commissaires sur l'évolution exponentielle du nombre de décrets en attente et promis de se montrer vigilant et au besoin critique sur le travail réglementaire réalisé par le nouveau Gouvernement : car, indépendamment de toute considération politique, il n'est pas acceptable qu'une loi votée par le Parlement se trouve freinée, voire bloquée dans sa mise en oeuvre pour quelques décrets en panne.

M. Gérard Larcher, président, a ensuite exposé le dysfonctionnement de l'autorité réglementaire en trois chiffres :

- 73 textes d'application concernant les lois issues la commission des affaires économiques ont été publiés cette année. Ce chiffre, légèrement supérieur à celui des années précédentes, reste cependant bien en deçà du niveau de la Xlégislature. En outre, a-t-il précisé, 37 % de ces textes d'application sont de simples arrêtés ministériels, d'une importance mineure ;

- 242 textes d'application restent attendus pour appliquer totalement les lois suivies par la commission des affaires économiques depuis 1981. Il a ainsi jugé dérisoire le travail accompli au regard du travail restant à accomplir, puisqu'à ce rythme, il faudrait près de trois ans et demi pour rendre applicables les seules lois déjà votées... ;

- aucun des décrets parus cette année n'a suivi la parution de la loi qu'il applique dans un délai inférieur à 6 mois. Après avoir rappelé les assurances apportées en 1999 par M. Lionel Jospin en réponse à une question écrite de M. Marcel Bony, M. Gérard Larcher, président, a estimé que cette bonne volonté affichée s'était avérée totalement inefficace pour accélérer la parution des décrets.

M. Gérard Larcher, président, a ensuite considéré que cette insuffisance quantitative avait, en outre, pour effet pervers de privilégier certaines lois, généralement les plus médiatiques, au détriment d'autres, plus obscures.

 Priorité est donnée aux lois récentes. Le travail réglementaire accompli au cours des 12 derniers mois a été principalement orienté vers cinq lois :

- loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt (6 décrets) ;

- loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (14 décrets ) ;

- loi n° 2000-698 du 26 juillet 2000 relative à la chasse (6 décrets et 9 arrêtés) ;

- loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité (4 décrets et 9 arrêtés) ;

- loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole (4 décrets et 6 arrêtés).

Au total, 66 des 73 textes d'application publiés (soit 90,4 %) concernent des lois publiées après l'installation du Gouvernement de M. Lionel Jospin.

 Priorité est donnée aux mesures issues du Gouvernement ou de l'Assemblée nationale

Le président a ainsi relevé des « disparités malencontreuses » dans l'application des mesures législatives votées en fonction de l'origine de l'article. C'est ainsi que le taux d'application des mesures introduites par le Sénat ne dépasse pas 28 %, pourcentage très inférieur à celui des mesures devant leur origine au projet de loi initial (49 %), à un amendement du Gouvernement (86 %) ou à une initiative de l'Assemblée nationale (45 %).

 En revanche, paradoxe peu acceptable, aucune priorité n'est donnée aux lois adoptées après déclaration d'urgence.

M. Gérard Larcher, président, a ainsi regretté que cette année encore, l'applicabilité des lois votées selon la procédure d'urgence reste inférieure à la moyenne : seules 20 des 33 lois adoptées après déclaration d'urgence depuis 1988, soit 60,6 %, sont entièrement applicables, contre 69 % pour la moyenne des lois.

Il s'est interrogé sur l'utilité du recours à cette procédure, qui, au prix d'une discussion parlementaire tronquée, permet certes de raccourcir de quelques semaines la navette entre les deux chambres, mais n'est suivie d'aucune accélération significative de la mise en oeuvre de la loi après sa publication.

M. Gérard Larcher, président, a ensuite évoqué « l'interminable liste des rapports en attente ». Entre le 1er octobre 2001 et le 30 septembre 2002, seuls deux rapports attendus par la commission des affaires économiques ont été déposés :

- en application de l'article 8 de la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications : « le service public des télécommunications » ;

- en application de l'article 18 de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole : « l'assurance récolte et la protection contre les risques en agriculture ».

Sur les 95 rapports attendus depuis 1988, 43 seulement ont été effectivement déposés, soit 45,3 %. La majorité de ces rapports reste donc en attente.

Il a regretté que ces rapports ne soient ni élaborés, ni transmis au Parlement, alors même que celui-ci avait le plus souvent pris la précaution de fixer un délai à ce dépôt. En faisant le point sur l'évolution d'un secteur ou sur l'application d'une loi, ils constitueraient pourtant une source d'information précieuse tant pour les membres du Gouvernement que pour les parlementaires.

Les principales causes de retards invoquées sont les suivantes :

 La complexité de l'élaboration :

- ainsi, le décret d'application de l'article 7 de la loi n° 99-471 du 8 février 1999, tendant à protéger les acquéreurs et propriétaires d'immeubles contre les termites et autres insectes xylophages, fait ainsi l'objet d'une concertation avec les professionnels concernés « plus longue et complexe que prévue. »

 Un pur et simple enlisement administratif :

- le décret d'application de l'article 83 de la loi n° 98-467 du 17 juin 1998 relative à l'application de la convention du 13 janvier 1993 sur l'interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l'emploi des armes chimiques est, depuis deux ans, « à la signature des ministres concernés » ;

- le décret sur l'identification des ovins et des caprins, prévu par la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole, est lui aussi depuis plus d'un an « en cours de signature » ;

- de même, le projet de décret en Conseil d'Etat relatif aux règles d'hygiène et de sécurité, pour l'application de l'article 11 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt, est depuis plus de 6 mois en attente d'arbitrage ministériel.

 Un empressement moindre pour appliquer les mesures dont le Gouvernement n'est pas à l'origine :

Ce motif -qui n'est jamais explicitement évoqué, bien sûr- est révélé par les disparités relevées dans les taux d'application des lois en fonction de l'origine des mesures votées.

Ainsi, l'article 21 de la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie, relatif aux conditions dans lesquelles les carburants doivent comporter un taux maximal d'oxygène, introduit par le Sénat, n'est toujours pas appliqué ; pas plus que son article 24, faisant obligation aux transports publics d'utiliser des carburants oxygénés, introduit en commission mixte paritaire...

De même, le décret en Conseil d'Etat, prévu par le Sénat à l'article 3 de la loi n° 99-588 du 12 juillet 1999 portant création de l'ACNUSA, tendant à la limitation du trafic des hélicoptères, ne semble pas faire partie des urgences, alors que l'article 7 de cette même loi est d'ores et déjà applicable.

M. Gérard Larcher, président, s'est ensuite félicité de la récurrence des questions concernant l'application des lois, preuve d'une attention, mais aussi d'une inquiétude constantes de la part des sénateurs.

L'application des lois suivies par la commission des affaires économiques a ainsi fait l'objet cette année, en dépit de la traditionnelle « pause électorale », de 6 questions écrites depuis le 1er octobre dernier.

Le président a cependant déploré que les préoccupations légitimes des sénateurs ne soient malheureusement pas toujours payées de retour, puisque seules deux de ces six questions avaient obtenu une réponse.

Pour conclure, M. Gérard Larcher, président, a rappelé que constitutionnellement, le Parlement ne disposait d'aucun pouvoir pour contraindre le Gouvernement à accélérer son travail réglementaire. Mais il a invité ses collègues à ne pas rester inertes devant cette situation : il a, en effet, estimé que si les lois existantes ne peuvent être appliquées pleinement et rapidement, c'était la crédibilité non seulement du travail législatif déjà accompli, mais aussi celle des travaux à venir qui se trouvait compromise. En conséquence, il a appelé les commissaires à utiliser pleinement tous les moyens de pression qui étaient à leur disposition -questions au Gouvernement, courriers, interventions en séance...- pour rappeler aux ministères l'impérieuse obligation de leurs devoirs réglementaires. Il s'est engagé, pour sa part, à saisir le Président du Sénat et le ministre chargé des relations avec le Parlement de la gravité de la situation.

M. André Lejeune a ensuite estimé que certaines des lois adoptées depuis 1981 n'étaient plus d'actualité.

M. Jean-Paul Alduy, envisageant le problème de l'application des lois dans la perspective de la réforme de l'Etat mise en chantier par l'actuel Gouvernement, a souhaité une meilleure information des citoyens sur ce dysfonctionnement. Prenant l'exemple des délais d'application de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, il a estimé que c'étaient les élus locaux qui, sur le terrain, se trouvaient décrédibilisés lorsqu'une mesure législative tardait à être mise en oeuvre. Il a enfin regretté que le travail réglementaire de l'actuel Gouvernement se trouve alourdi par cet héritage.

AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Jeudi 31 octobre 2002

M. André Dulait, président, a ensuite présenté un bilan du contrôle de l'application des lois au 30 septembre 2002.

M. André Dulait, président, a indiqué que l'essentiel de l'activité législative de la commission était en effet consacré à l'examen de projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou accords internationaux qui n'entraînent pas, la plupart du temps, de textes d'application, sauf lorsqu'ils impliquent une modification, simultanée ou consécutive, de la législation interne. Il a précisé qu'au cours de l'année parlementaire écoulée, le Sénat avait ainsi adopté en séance publique 42 accords internationaux, dont 36 déposés en première lecture sur le bureau du Sénat, relevant de la compétence de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.

Le président a ajouté que, durant l'année parlementaire 2001-2002, la commission n'avait pas procédé, en tant que commission saisie au fond, à l'examen de projets de loi qui soient distincts de ces projets ou accords de traités internationaux. Cependant, la loi portant organisation de la réserve militaire du service de défense était encore dans l'attente de textes d'application, même si le dispositif légal était d'ores et déjà applicable pour l'essentiel.

M. André Dulait, président, a indiqué :

- que la loi n° 99-894 du 22 octobre 1999 portant organisation de la réserve militaire et du service de défense avait fait l'objet des principaux décrets d'application qu'elle prévoyait ;

- que le dernier texte en date, le décret n° 2002-536 du 18 avril 2002, prévoyait ainsi l'organisation générale du service de défense ;

- que des dispositions réglementaires restaient encore cependant à venir concernant :

- la possibilité de prime pour les réservistes exerçant une activité dans la réserve opérationnelle (art. 22 de la loi) ;

- la situation des agents publics non titulaires exerçant une activité dans cette même réserve opérationnelle (art. 27) ;

- la définition des catégories d'activité du service de défense (art. 32).

Enfin, s'agissant de l'instauration d'une journée générale du réserviste, M. André Dulait, président, a rappelé que le décret en Conseil d'Etat, prévu par l'article 55 de la loi était toujours en attente et que, pour l'année 2002, une circulaire du ministre de la défense avait prévu une journée spécifique -le 23 novembre- destinée à diffuser une information décentralisée sur la réserve opérationnelle afin de favoriser les recrutements nécessaires.

AFFAIRES SOCIALES

Jeudi 24 octobre 2002

Enfin, la commission a entendu une communication de M. Nicolas About, président, sur le contrôle de l'application des lois au 30 septembre 2002.

Rappelant que, conformément aux instructions du Bureau du Sénat, les commissions permanentes présentaient, chaque année, dans leur domaine de compétences, un bilan de l'application des lois et qu'un document de synthèse sera annexé au bulletin des commissions, M. Nicolas About, président, a considéré que cet exercice était fondamental, même si son exposé oral pouvait paraître fastidieux. Aussi s'est-il contenté de formuler trois observations.

Il a souligné, tout d'abord, le contexte particulier que crée, dans le domaine de l'application des lois, un changement de législature accompagné d'une alternance.

Il a observé que ce contexte se traduisait, dans certains cas, par une vive accélération de la sortie des décrets d'application : ainsi, la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 a-t-elle donné lieu à une production réglementaire d'une exceptionnelle abondance et d'une grande célérité : 14 décrets et arrêtés ont été publiés dans les trois mois de la promulgation de la loi.

Cette célérité lui a semblé compréhensible, car il n'est pas illégitime qu'un nouveau gouvernement prenne un temps de réflexion face à l'héritage législatif de son prédécesseur.

Evoquant toutefois la loi du 25 mars 1997, dite loi Thomas, sur les plans d'épargne-retraite, dont les décrets d'application ont été attendus pendant cinq ans avant que la loi elle-même soit abrogée in extremis, précisément par la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002, M. Nicolas About, président, a estimé qu'il était préférable de proposer au Parlement de modifier la loi que d'entendre un gouvernement déclarer qu'il ne l'appliquera pas.

De fait, l'intention formulée par le présent gouvernement de demander au Parlement sinon d'abroger, du moins de suspendre, certains articles de la loi de modernisation sociale lui semblait, quelles que soient les opinions sur le fond, constituer une meilleure démarche.

Il a observé, au demeurant, que la production réglementaire nécessaire à l'application de la loi de modernisation sociale s'était poursuivie sous l'autorité du nouveau Gouvernement : 8 décrets et arrêtés ont été publiés en août et septembre 2002, ce qui peut être considéré comme une manifestation de la continuité de l'Etat.

A titre de deuxième observation M. Nicolas About, président, a constaté l'inégalité des lois face à leur application, inégalité dans le temps d'abord, inégalité selon l'origine des dispositions législatives ensuite.

Il a ainsi rappelé qu'en octobre 2001, avait été publié un décret d'application de la loi du 28 mai 1996 relatif aux cellules et aux produits de thérapies génique et cellulaire, mais que plus de six ans après le vote de cette loi, il manquait encore, pour sa pleine application, deux décrets en Conseil d'Etat.

De même, restait-il encore une dizaine de décrets à publier en application de la loi du 1er juillet 1998 sur le renforcement de la sécurité sanitaire dont la commission avait pris l'initiative.

Trois mois dans un cas, six ans dans l'autre, M. Nicolas About, président, a estimé que, si les difficultés n'étaient peut-être pas comparables, l'écart restait excessif.

S'agissant des difficultés d'application des dispositions législatives d'initiative parlementaire, M. Nicolas About, président, a observé que plus du tiers des dispositions introduites par les députés dans la loi du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail étaient restées inapplicables faute de texte réglementaire. Cet exemple, pris à dessein en-dehors des travaux législatifs du Sénat, montrait de façon générale que l'initiative parlementaire était souvent le parent pauvre de l'application des lois.

Ayant évoqué la loi du 19 janvier 2000 , M. Nicolas About, président, a souhaité rappeler que son dispositif réglementaire avait été marqué par le retard important des décrets visant à prendre en compte la spécificité de certaines professions. Ce n'est que le 22 avril 2002 qu'est ainsi paru le décret relatif à la durée du travail dans l'hôtellerie de plein air. En outre, les décrets d'application qui ont été publiés rapidement ont donné lieu à un contentieux important aboutissant à plusieurs annulations, totales ou partielles, par le Conseil d'Etat : ainsi en a-t-il été des décrets des 27 janvier 2000, 31 janvier 2000 et 14 février 2000.

M. Nicolas About, président, a constaté qu'en l'espèce, les textes d'application étaient apparus comme des tentatives, souvent fragiles et instables, de mettre en oeuvre des dispositions législatives rigides à l'excès.

En guise de dernière observation, M. Nicolas About, président, a souligné que la question de l'application des lois, à l'évidence, dépassait souvent le simple recensement des textes réglementaires.

Ainsi, la loi du 4 juillet 2001 relative à l'interruption volontaire de grossesse (IVG) est aujourd'hui considérée comme applicable. Il reste qu'un récent rapport de la délégation aux droits des femmes de l'Assemblée nationale, publié en février 2002, fait apparaître des difficultés considérables d'application de deux des principales dispositions de la loi : l'allongement du délai légal pour accéder à l'IVG et la dispense d'autorisation parentale pour les mineures désirant garder le secret. La délégation note également que les difficultés anciennes qui préexistaient à la loi ont été mises en lumière et accentuées. Au-delà du dispositif juridique, se posent donc des questions de moyens humains et matériels.

Enfin, sans vouloir ouvrir un débat de fond sur cette question, M. Nicolas About, président n'a pu que s'interroger sur la mise en oeuvre de l'allocation personnalisée d'autonomie dont le bouclage financier apparaît pour le moins incertain car, dès l'origine, le dispositif était dépourvu de financement pérenne.

La commission a pris acte de cette communication.

FINANCES

Mardi 5 novembre 2002

La commission a enfin entendu une communication de M. Jean Arthuis, président, sur le contrôle de l'application des lois dont elle a été saisie au fond pour la période du 1er octobre 2001 au 30 septembre 2002.

Il a tout d'abord rappelé l'importance de ce contrôle dans les prérogatives du Parlement et souligné que cet exercice constituait un excellent instrument de mesure des difficultés pratiques d'application de certains dispositifs législatifs.

Sans entrer dans le détail de chaque loi, le président s'est limité à quelques observations. Il a tout d'abord remarqué que les délais d'application des lois les plus récentes s'étaient sensiblement améliorés. En effet, près de la moitié des textes demandés par les lois promulguées lors de la précédente session ont été pris à ce jour. Il a estimé que ce résultat tenait sans doute au fait que le précédent gouvernement avait signé précipitamment de nombreux textes réglementaires au cours de la période électorale et notamment entre les deux tours de l'élection présidentielle.

Il a souligné ensuite qu'en ce qui concernait les lois plus anciennes, la résorption du stock continuait. Il a cependant relevé qu'un nombre important de textes d'application de mesures votées lors de la précédente législature restait en attente. Il a, à ce titre, émis quelques doutes quant à la souscription de l'actuel gouvernement aux options ainsi arrêtées, notamment pour ce qui concerne la loi relative aux nouvelles régulations économiques.

M. Jean Arthuis, président, a précisé que le bilan d'application des lois auquel se livrent, chaque début de session, tous les présidents de commission était essentiellement formel, puisqu'il s'agissait de contrôler la prise des actes réglementaires prévus par les textes.

Aussi bien a-t-il souhaité que soit poursuivi l'effort de contrôle de la mise en oeuvre des textes sous l'angle qui est celui de la commission des finances, c'est-à-dire sous l'angle budgétaire.

En conclusion, M. Jean Arthuis, président, a affirmé que la mission de contrôle et d'évaluation de la politique budgétaire de la commission rejoignait ainsi celle de contrôle de l'application des lois.

La commission a alors donné acte au président de sa communication.

LOIS

Mercredi 30 octobre 2002

Au cours d'une première séance qui s'est tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord entendu une communication de M. René Garrec, président, sur le contrôle de l'application des lois pour l'année parlementaire 2001-2002.

Rappelant que, conformément aux instructions du Bureau du Sénat, le bilan annuel de l'application des lois, présenté par chaque commission permanente dans son domaine de compétence, a pour objet, chaque année, de faire le point sur l'état d'application des lois votées au cours des sessions précédentes, M. René Garrec, président, a souligné qu'à l'occasion du changement de législature intervenu pendant la session 2001-2002, l'alternance politique n'avait pas été sans influence sur la nature du travail législatif effectué dans l'année, ainsi que sur le niveau de production des mesures réglementaires d'application.

Ainsi, il a rappelé que 14 lois avaient été adoptées pendant la session ordinaire 2001-2002, 3 pendant la session extraordinaire et que la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse, initialement renvoyée devant la commission des lois, avait fait l'objet d'un examen devant une commission spéciale. Il a constaté que la commission des lois avait donc examiné 50% de l'ensemble des lois promulguées au cours de la session.

De même, il a salué le nombre important des neuf lois d'origine parlementaire qui avaient été adoptées et dont quatre résultaient de propositions du Sénat : le statut des sociétés d'économie mixte locales, la validation de l'impôt foncier en Polynésie française, la coopération avec la Cour pénale internationale et la publicité foncière en Alsace-Moselle.

M. René Garrec, président, a ensuite abordé l'état d'application des dix-huit lois relevant de la commission des lois en notant que cinq d'entre elles étaient d'application directe (impôt foncier en Polynésie française, sondages d'opinion, Cour pénale internationale, présomption d'innocence, amnistie) ; une seule était devenue entièrement applicable au cours de la session (accès aux origines des personnes adoptées) ; quatre étaient partiellement applicables (sécurité quotidienne, droits du conjoint survivant, chambres régionales des comptes, Corse).

En outre, il a noté que huit lois n'avaient encore fait l'objet d'aucune des mesures d'application prévues avant la fin de la session 2001-2002. Il a cependant rappelé que deux d'entre elles, les lois d'orientation pour la justice et pour la sécurité, avaient été promulguées en août et septembre 2002, et qu'en conséquence, leur défaut d'application réglementaire n'était donc pas significatif.

M. René Garrec, président, a ensuite regretté que, seules, 21 mesures d'application, expressément prévues par les lois votées au cours de la session 2001-2002, aient été publiées, soit un très faible taux d'application de moins de 14 % par rapport aux 155 mesures attendues.

En revanche, il a signalé que de nombreuses mesures d'application prises dans des périodes particulières, d'une part, aux mois d'avril et mai 2002 par l'ancien Gouvernement et, d'autre part, en août et septembre par le nouveau Gouvernement, avaient eu des effets notables sur de nombreuses lois adoptées antérieurement à la présente session.

Ainsi, il a observé que sept lois, dont certaines dataient de plus de cinq ans, étaient devenues entièrement applicables : la loi du 5 juillet 1996 relative à l'adoption ; la loi du 19 décembre 1997 concernant le placement sous surveillance électronique comme modalité d'exécution des peines privatives de liberté ; la loi du 18 décembre 1998 relative à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits ; la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes ; la loi du 10 juillet 2000 instaurant une journée nationale à la mémoire des victimes des crimes racistes et antisémites de l'Etat français et d'hommage aux « Justes » de France ; la loi du 6 février 2001 relative à l'adoption internationale et la loi du 3 mai 2001 relative à la répression des rejets polluants des navires.

En outre, il a également constaté que de nombreuses mesures d'application avaient complété l'application partielle de 7 lois antérieures à la présente session : la loi du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité ; la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ; la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; la loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer ; la loi du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique territoriale ; la loi organique du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats ; la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte.

Toutefois, M. René Garrec, président, a regretté que ces lois ne soient toujours pas entièrement applicables notamment en ce qui concerne, d'une part, la loi relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations dans des domaines aussi importants que l'administration électronique et la protection des données personnelles et, d'autre part, les lois relatives à l'outre-mer alors que le Parlement entame l'examen d'une révision constitutionnelle qui permettrait de nouvelles évolutions ultramarines.

Enfin, il a signalé qu'aucune loi de ratification n'avait été adoptée, tant pour l'outre-mer que pour la codification, laissant ainsi s'allonger la liste déjà pléthorique des projets de loi de ratification en instance : 8 projets de loi de ratification concernant l'outre-mer ; 10 projets de loi de ratification concernant la codification dont notamment les codes de la route, de commerce et de justice administrative.

Il a considéré que s'il revenait au Gouvernement d'inscrire ces projets de loi à l'ordre du jour, celui-ci avait annoncé son intention de le faire en février 2003.

La commission a pris acte de cette communication.

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