ANNEXE N° 1 :
OBSERVATIONS DES COMMISSIONS
SUR
L'APPLICATION DES LOIS EN 2001-2002
(extraits du « Bulletin
des commissions »)
AFFAIRES CULTURELLES
Mardi 22 octobre 2002
La
commission a tout d'abord entendu une
communication
de
M. Jacques Valade, président
, sur
l'application
,
entre le 1
er
octobre 2001 et le 30 septembre 2002,
des lois
relevant de la compétence de la commission.
Rappelant que depuis trente ans, en application d'une décision du Bureau
du Sénat de 1971, chaque commission permanente dressait
périodiquement un bilan de la publication des textes d'application des
lois qu'elle avait rapportées, il a noté que cet exercice, aussi
utile qu'instructif, pouvait conduire la commission à douter des vertus
pédagogiques de la répétition et de l'efficacité
des exhortations à mieux faire qu'elle adresse
régulièrement aux autorités ministérielles.
En effet, a-t-il regretté, si des évolutions positives peuvent
parfois être relevées, l'on constate dans l'ensemble, année
après année, dans la parution des textes d'application, les
mêmes retards imputables aux mêmes causes : la mise en
chantier trop tardive des textes, la lourdeur des procédures
consultatives, les aléas de la concertation interministérielle,
les difficultés juridiques ou techniques insuffisamment perçues,
quand elles ne sont pas délibérément ignorées pour
permettre des effets d'annonces destinés à demeurer des annonces
sans effet. Et l'on constate tout aussi régulièrement un
contraste choquant entre les délais que s'octroie l'administration pour
appliquer les lois et ceux dans lesquels le Parlement est trop souvent
contraint de les examiner.
Notant que, les gouvernements connaissant un regain d'activité normative
à l'approche du terme de leur existence, les années
d'élections sont généralement des années
relativement fastes en termes de parution des textes d'application,
M. Jacques Valade, président
, a indiqué qu'en
2001-2002 cet effet s'était fait sentir de façon inégale
dans les différents domaines de compétences de la commission.
Il a souligné que la culture était celui où les
résultats étaient les plus encourageants, et il a noté en
particulier que tous les textes d'application de la loi du 4 janvier 2002
relative aux musées de France, qui avaient été
préalablement communiqués au rapporteur, étaient parus au
début du mois de mai 2002, soit dans le délai de six mois qui
devrait être la règle mais demeure l'exception.
M. Jacques Valade, président
, s'est félicité de la
rapide entrée en vigueur de cette loi très attendue et qui devait
beaucoup au travail du Sénat, et en particulier de son rapporteur,
M. Philippe Richert.
Il a également indiqué la parution le 18 septembre 2002 d'un
décret d'application de la loi, d'origine sénatoriale, du
4 janvier 2002 relative aux établissements publics de
coopération culturelle (EPCC), qui permet d'ores et déjà
la création d'EPCC à caractère industriel et commercial.
Relevant qu'un second décret serait nécessaire pour permettre la
création d'EPCC à caractère administratif,
M. Jacques
Valade, président
, a affirmé que la commission associerait
ses efforts à ceux du rapporteur de la loi, M. Ivan Renar, pour faire en
sorte que l'élaboration de ce texte ne soit pas oubliée.
La loi du 17 janvier 2001 sur l'archéologie préventive est
également devenue applicable en 2001-2002, mais avec un net retard par
rapport au calendrier annoncé :
M. Jacques Valade,
président
, a observé que l'entrée en vigueur de cette
loi avait immédiatement mis en lumière des imperfections -en
particulier la lourdeur des procédures, les délais imposés
aux opérations d'aménagement, le montant très
élevé des redevances et le coût de fonctionnement de
l'établissement public créé par la loi- qui imposeraient
sans doute de la remettre sur le métier : il a regretté
à cet égard que les observations et propositions du rapporteur du
Sénat, M. Jacques Legendre, n'aient pas été prises en
compte.
Passant au secteur de la communication, qui est de ceux où certaines
dispositions anciennes demeurent inappliquées et où il arrive
assez fréquemment que des textes soient modifiés avant d'avoir
été appliqués,
M. Jacques Valade, président
,
s'est demandé si la loi du 1
er
août 2000 modifiant
la loi de 1986 relative à la liberté de communication
s'inscrirait dans ces regrettables traditions. Rappelant que la commission
avait déjà relevé l'an dernier le retard dans la mise en
place du cadre réglementaire de la télévision
numérique de terre, il a cependant remarqué que les délais
de mise en oeuvre de la TNT seraient sans doute davantage imputables à
une insuffisante perception des problèmes juridiques, techniques et
économiques que pose ce dossier très complexe qu'aux
délais de parution des décrets d'application. Il a par ailleurs
relevé, parmi les dispositions de la loi du
1
er
août 2000 non encore appliquées, celles
relatives à l'accès à la retransmission des
« événements majeurs », notamment certains
événements sportifs.
Dans le secteur de l'éducation, où subsiste aussi un
« stock » assez important de dispositions anciennes
inapplicables,
M. Jacques Valade, président
, a noté la
parution cette année du dernier décret d'application de la loi de
1985 sur l'enseignement technologique et professionnel, et il a souhaité
rappeler que demeurait partiellement inapplicable la loi d'origine
sénatoriale du 15 décembre 1998 relative au contrôle
de l'application scolaire.
Il a enfin indiqué que dans les domaines de la recherche et des sports,
où la commission avait constaté l'an dernier des retards
préoccupants, la situation n'était pas encore totalement
apurée en dépit des effets bénéfiques de
l'année électorale.
La loi du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche a enfin
reçu, en avril 2002, les mesures d'application permettant la
création, dans les établissements publics d'enseignement
supérieur, de services d'activités industrielles et commerciales
(SAIC) destinés à mener des actions de valorisation de la
recherche. Mais, plus de trois ans après l'entrée en vigueur de
la loi, sont encore attendus les textes permettant la mise en place de SAIC
dans les établissements publics de recherche.
Pour ce qui concerne les lois sur le sport,
M. Jacques Valade,
président
, a rappelé que le défaut de parution de
certains textes d'application avait nécessité en 2001
l'intervention de plusieurs mesures transitoires législatives ou
réglementaires. Il a observé que la loi du 23 mars 1999
relative à la protection de la santé des sportifs et à la
lutte contre le dopage n'était toujours pas complètement
applicable, non plus que la loi du 6 juillet 2000 modifiant la loi de 1984
relative à l'organisation et au développement des
activités physiques et sportives : si cette dernière a
reçu cette année neuf nouveaux décrets d'application, une
douzaine d'autres restaient à paraître au 30 septembre 2002.
En conclusion de son exposé,
M. Jacques Valade, président
,
a incité les membres de la commission à utiliser, comme le font
déjà ses rapporteurs, tous les moyens disponibles pour
accélérer la parution des textes d'application des lois :
questions orales ou écrites, questions posées aux ministres lors
des auditions, « rappel » des textes attendus à
l'occasion des avis budgétaires. Il a également rappelé la
suggestion qu'il avait faite l'an dernier de mettre en place des missions
d'information sur l'application des lois rapportées par la commission.
Mme Danièle Pourtaud
a interrogé le président
Jacques Valade sur les mesures d'application qui restaient nécessaires
pour permettre la création des EPCC à caractère
administratif, et elle a demandé si la commission disposait
d'informations sur l'application des dispositions relatives aux contrôles
des formules d'accès au cinéma, et en particulier des cartes
d'abonnement illimité, qui avaient été adoptées en
2001 dans le cadre de la loi sur les nouvelles régulations
économiques et de la loi portant diverses dispositions d'ordre social
économique et culturel.
M. Jacques Valade, président
, a indiqué qu'un
décret en Conseil d'Etat devrait intervenir pour définir les
qualifications exigées des directeurs d'EPCC appelés à
gérer des institutions patrimoniales ou des établissements
d'enseignement artistique. Rappelant que le ministre de la culture et de la
communication, entendu par la commission en juillet 2002, avait annoncé
la parution prochaine du décret d'application des dispositions relatives
aux cartes de cinéma, dès que le détail du dispositif
prévu aurait fait l'objet d'un accord entre les parties
concernées, il a suggéré à Mme Danièle
Pourtaud d'interroger le ministre sur les modalités de cet accord, qui
semblait être intervenu, à l'occasion de sa prochaine audition par
la commission.
AFFAIRES ÉCONOMIQUES
Mercredi 30 octobre 2002
La
commission a tout d'abord entendu la
communication de
M. Gérard Larcher, président
, sur
l'application
des lois
au
30 septembre 2002
.
M. Gérard Larcher, président
, a jugé insatisfaisant
le bilan de l'application des lois suivies par la commission des affaires
économiques. Il a déploré qu'en dépit d'un effort
pour résorber le reliquat de lois non applicables, le travail
réglementaire effectué par les services des ministères
peine à suivre le travail législatif réalisé,
souvent au prix de lourdes séances nocturnes, par les deux chambres. Il
a ainsi rappelé que le reliquat de mesures non appliquées depuis
1988 était passé de 149 à 238 au cours de la
XI
e
législature.
Après avoir reconnu que la pratique de la « friche
réglementaire » n'était ni une innovation, ni une
exclusivité du Gouvernement de M. Lionel Jospin, il a attiré
l'attention des commissaires sur l'évolution exponentielle du nombre de
décrets en attente et promis de se montrer vigilant et au besoin
critique sur le travail réglementaire réalisé par le
nouveau Gouvernement : car, indépendamment de toute
considération politique, il n'est pas acceptable qu'une loi votée
par le Parlement se trouve freinée, voire bloquée dans sa mise en
oeuvre pour quelques décrets en panne.
M. Gérard Larcher, président
, a ensuite exposé le
dysfonctionnement de l'autorité réglementaire en trois
chiffres :
- 73 textes d'application concernant les lois issues la commission des
affaires économiques ont été publiés cette
année. Ce chiffre, légèrement supérieur à
celui des années précédentes, reste cependant bien en
deçà du niveau de la X
e
législature. En
outre, a-t-il précisé, 37 % de ces textes d'application sont
de simples arrêtés ministériels, d'une importance
mineure ;
- 242 textes d'application restent attendus pour appliquer totalement les
lois suivies par la commission des affaires économiques depuis 1981. Il
a ainsi jugé dérisoire le travail accompli au regard du travail
restant à accomplir, puisqu'à ce rythme, il faudrait près
de trois ans et demi pour rendre applicables les seules lois déjà
votées... ;
- aucun des décrets parus cette année n'a suivi la parution
de la loi qu'il applique dans un délai inférieur à 6 mois.
Après avoir rappelé les assurances apportées en 1999 par
M. Lionel Jospin en réponse à une question écrite de
M. Marcel Bony,
M. Gérard Larcher, président,
a
estimé que cette bonne volonté affichée s'était
avérée totalement inefficace pour accélérer la
parution des décrets.
M. Gérard Larcher, président,
a ensuite
considéré que cette insuffisance quantitative avait, en outre,
pour effet pervers de privilégier certaines lois,
généralement les plus médiatiques, au détriment
d'autres, plus obscures.
Priorité est donnée aux lois récentes. Le travail
réglementaire accompli au cours des 12 derniers mois a
été principalement orienté vers cinq lois :
- loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la
forêt (6 décrets) ;
- loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative
à la solidarité et au renouvellement urbains
(14 décrets ) ;
- loi n° 2000-698 du 26 juillet 2000 relative à
la chasse (6 décrets et 9 arrêtés) ;
- loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative
à la modernisation et au développement du service public de
l'électricité (4 décrets et
9 arrêtés) ;
- loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation
agricole (4 décrets et 6 arrêtés).
Au total, 66 des 73 textes d'application publiés (soit 90,4 %)
concernent des lois publiées après l'installation du Gouvernement
de M. Lionel Jospin.
Priorité est donnée aux mesures issues du Gouvernement ou
de l'Assemblée nationale
Le président
a ainsi relevé des
« disparités malencontreuses » dans l'application
des mesures législatives votées en fonction de l'origine de
l'article. C'est ainsi que le taux d'application des mesures introduites par le
Sénat ne dépasse pas 28 %, pourcentage très
inférieur à celui des mesures devant leur origine au projet de
loi initial (49 %), à un amendement du Gouvernement (86 %) ou
à une initiative de l'Assemblée nationale (45 %).
En revanche, paradoxe peu acceptable, aucune priorité n'est
donnée aux lois adoptées après déclaration
d'urgence.
M. Gérard Larcher, président,
a ainsi regretté que
cette année encore, l'applicabilité des lois votées selon
la procédure d'urgence reste inférieure à la
moyenne : seules 20 des 33 lois adoptées après
déclaration d'urgence depuis 1988, soit 60,6 %, sont
entièrement applicables, contre 69 % pour la moyenne des lois.
Il s'est interrogé sur l'utilité du recours à cette
procédure, qui, au prix d'une discussion parlementaire tronquée,
permet certes de raccourcir de quelques semaines la navette entre les deux
chambres, mais n'est suivie d'aucune accélération significative
de la mise en oeuvre de la loi après sa publication.
M. Gérard Larcher, président,
a ensuite
évoqué « l'interminable liste des rapports en
attente ». Entre le 1
er
octobre 2001 et le
30 septembre 2002, seuls deux rapports attendus par la commission des
affaires économiques ont été déposés :
- en application de l'article 8 de la loi n° 96-659 du
26 juillet 1996 de réglementation des
télécommunications : « le service public des
télécommunications » ;
- en application de l'article 18 de la loi n° 99-574 du
9 juillet 1999 d'orientation agricole : « l'assurance
récolte et la protection contre les risques en agriculture ».
Sur les 95 rapports attendus depuis 1988, 43 seulement ont
été effectivement déposés, soit 45,3 %. La
majorité de ces rapports reste donc en attente.
Il a regretté que ces rapports ne soient ni élaborés, ni
transmis au Parlement, alors même que celui-ci avait le plus souvent pris
la précaution de fixer un délai à ce dépôt.
En faisant le point sur l'évolution d'un secteur ou sur l'application
d'une loi, ils constitueraient pourtant une source d'information
précieuse tant pour les membres du Gouverneme
nt que pour les parlementaires.
Les principales causes de retards invoquées sont les suivantes :
La complexité de l'élaboration :
- ainsi, le décret d'application de l'article 7 de la loi
n° 99-471 du 8 février 1999, tendant à
protéger les acquéreurs et propriétaires d'immeubles
contre les termites et autres insectes xylophages, fait ainsi l'objet d'une
concertation avec les professionnels concernés « plus longue
et complexe que prévue. »
Un pur et simple enlisement administratif :
- le décret d'application de l'article 83 de la loi
n° 98-467 du 17 juin 1998 relative à l'application de la
convention du 13 janvier 1993 sur l'interdiction de la mise au point, de
la fabrication, du stockage et de l'emploi des armes chimiques est, depuis deux
ans, « à la signature des ministres
concernés » ;
- le décret sur l'identification des ovins et des caprins,
prévu par la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999
d'orientation agricole, est lui aussi depuis plus d'un an « en cours
de signature » ;
- de même, le projet de décret en Conseil d'Etat relatif aux
règles d'hygiène et de sécurité, pour l'application
de l'article 11 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001
d'orientation sur la forêt, est depuis plus de 6 mois en attente
d'arbitrage ministériel.
Un empressement moindre pour appliquer les mesures dont le Gouvernement
n'est pas à l'origine :
Ce motif -qui n'est jamais explicitement évoqué, bien sûr-
est révélé par les disparités relevées dans
les taux d'application des lois en fonction de l'origine des mesures
votées.
Ainsi, l'article 21 de la loi n° 96-1236 du
30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de
l'énergie, relatif aux conditions dans lesquelles les carburants doivent
comporter un taux maximal d'oxygène, introduit par le Sénat,
n'est toujours pas appliqué ; pas plus que son article 24,
faisant obligation aux transports publics d'utiliser des carburants
oxygénés, introduit en commission mixte paritaire...
De même, le décret en Conseil d'Etat, prévu par le
Sénat à l'article 3 de la loi n° 99-588 du
12 juillet 1999 portant création de l'ACNUSA, tendant à la
limitation du trafic des hélicoptères, ne semble pas faire partie
des urgences, alors que l'article 7 de cette même loi est d'ores et
déjà applicable.
M. Gérard Larcher, président,
s'est ensuite
félicité de la récurrence des questions concernant
l'application des lois, preuve d'une attention, mais aussi d'une
inquiétude constantes de la part des sénateurs.
L'application des lois suivies par la commission des affaires
économiques a ainsi fait l'objet cette année, en dépit de
la traditionnelle « pause électorale », de
6 questions écrites depuis le 1er octobre dernier.
Le président
a cependant déploré que les
préoccupations légitimes des sénateurs ne soient
malheureusement pas toujours payées de retour, puisque seules deux de
ces six questions avaient obtenu une réponse.
Pour conclure,
M. Gérard Larcher, président,
a
rappelé que constitutionnellement, le Parlement ne disposait d'aucun
pouvoir pour contraindre le Gouvernement à accélérer son
travail réglementaire. Mais il a invité ses collègues
à ne pas rester inertes devant cette situation : il a, en effet,
estimé que si les lois existantes ne peuvent être
appliquées pleinement et rapidement, c'était la
crédibilité non seulement du travail législatif
déjà accompli, mais aussi celle des travaux à venir qui se
trouvait compromise. En conséquence, il a appelé les commissaires
à utiliser pleinement tous les moyens de pression qui étaient
à leur disposition -questions au Gouvernement, courriers, interventions
en séance...- pour rappeler aux ministères l'impérieuse
obligation de leurs devoirs réglementaires. Il s'est engagé, pour
sa part, à saisir le Président du Sénat et le ministre
chargé des relations avec le Parlement de la gravité de la
situation.
M. André Lejeune
a ensuite estimé que certaines des lois
adoptées depuis 1981 n'étaient plus d'actualité.
M. Jean-Paul Alduy
, envisageant le problème de l'application des
lois dans la perspective de la réforme de l'Etat mise en chantier par
l'actuel Gouvernement, a souhaité une meilleure information des citoyens
sur ce dysfonctionnement. Prenant l'exemple des délais d'application de
la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, il
a estimé que c'étaient les élus locaux qui, sur le
terrain, se trouvaient décrédibilisés lorsqu'une mesure
législative tardait à être mise en oeuvre. Il a enfin
regretté que le travail réglementaire de l'actuel Gouvernement se
trouve alourdi par cet héritage.
AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Jeudi 31 octobre 2002
M.
André Dulait, président,
a ensuite présenté un
bilan du
contrôle de l'application des lois au 30 septembre 2002
.
M. André Dulait, président,
a indiqué que
l'essentiel de l'activité législative de la commission
était en effet consacré à l'examen de projets de loi
autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou accords
internationaux qui n'entraînent pas, la plupart du temps, de textes
d'application, sauf lorsqu'ils impliquent une modification, simultanée
ou consécutive, de la législation interne. Il a
précisé qu'au cours de l'année parlementaire
écoulée, le Sénat avait ainsi adopté en
séance publique 42 accords internationaux, dont 36 déposés
en première lecture sur le bureau du Sénat, relevant de la
compétence de la commission des affaires étrangères, de la
défense et des forces armées.
Le président a ajouté que, durant l'année parlementaire
2001-2002, la commission n'avait pas procédé, en tant que
commission saisie au fond, à l'examen de projets de loi qui soient
distincts de ces projets ou accords de traités internationaux.
Cependant, la loi portant organisation de la réserve militaire du
service de défense était encore dans l'attente de textes
d'application, même si le dispositif légal était d'ores et
déjà applicable pour l'essentiel.
M. André Dulait, président, a indiqué :
- que la
loi n° 99-894 du 22 octobre 1999 portant organisation de la réserve
militaire et du service de défense avait fait l'objet des principaux
décrets d'application qu'elle prévoyait ;
- que le dernier texte en date, le décret n° 2002-536 du 18 avril
2002, prévoyait ainsi l'organisation générale du service
de défense ;
- que des dispositions réglementaires restaient encore cependant
à venir concernant :
- la possibilité de prime pour les réservistes exerçant
une activité dans la réserve opérationnelle (art. 22 de la
loi) ;
- la situation des agents publics non titulaires exerçant une
activité dans cette même réserve opérationnelle
(art. 27) ;
- la définition des catégories d'activité du service de
défense (art. 32).
Enfin, s'agissant de l'instauration d'une journée générale
du réserviste,
M. André Dulait, président,
a
rappelé que le décret en Conseil d'Etat, prévu par
l'article 55 de la loi était toujours en attente et que, pour
l'année 2002, une circulaire du ministre de la défense avait
prévu une journée spécifique -le 23 novembre-
destinée à diffuser une information décentralisée
sur la réserve opérationnelle afin de favoriser les recrutements
nécessaires.
AFFAIRES SOCIALES
Jeudi 24 octobre 2002
Enfin,
la commission a entendu
une communication de
M. Nicolas About,
président,
sur
le contrôle de
l'application des lois
au 30 septembre 2002.
Rappelant que, conformément aux instructions du Bureau du Sénat,
les commissions permanentes présentaient, chaque année, dans leur
domaine de compétences, un bilan de l'application des lois et qu'un
document de synthèse sera annexé au bulletin des commissions,
M. Nicolas About, président,
a considéré que cet
exercice était fondamental, même si son exposé oral pouvait
paraître fastidieux. Aussi s'est-il contenté de formuler trois
observations.
Il a souligné, tout d'abord, le contexte particulier que crée,
dans le domaine de l'application des lois, un changement de législature
accompagné d'une alternance.
Il a observé que ce contexte se traduisait, dans certains cas, par une
vive accélération de la sortie des décrets
d'application : ainsi, la loi de modernisation sociale du 17 janvier
2002 a-t-elle donné lieu à une production réglementaire
d'une exceptionnelle abondance et d'une grande
célérité : 14 décrets et arrêtés
ont été publiés dans les trois mois de la promulgation de
la loi.
Cette célérité lui a semblé compréhensible,
car il n'est pas illégitime qu'un nouveau gouvernement prenne un temps
de réflexion face à l'héritage législatif de son
prédécesseur.
Evoquant toutefois la loi du 25 mars 1997, dite loi Thomas, sur les plans
d'épargne-retraite, dont les décrets d'application ont
été attendus pendant cinq ans avant que la loi elle-même
soit abrogée in extremis, précisément par la loi de
modernisation sociale du 17 janvier 2002,
M. Nicolas About,
président
, a estimé qu'il était
préférable de proposer au Parlement de modifier la loi que
d'entendre un gouvernement déclarer qu'il ne l'appliquera pas.
De fait, l'intention formulée par le présent gouvernement de
demander au Parlement sinon d'abroger, du moins de suspendre, certains articles
de la loi de modernisation sociale lui semblait, quelles que soient les
opinions sur le fond, constituer une meilleure démarche.
Il a observé, au demeurant, que la production réglementaire
nécessaire à l'application de la loi de modernisation sociale
s'était poursuivie sous l'autorité du nouveau Gouvernement :
8 décrets et arrêtés ont été
publiés en août et septembre 2002, ce qui peut être
considéré comme une manifestation de la continuité de
l'Etat.
A titre de deuxième observation
M. Nicolas About,
président
, a constaté l'inégalité des lois face
à leur application, inégalité dans le temps d'abord,
inégalité selon l'origine des dispositions législatives
ensuite.
Il a ainsi rappelé qu'en octobre 2001, avait été
publié un décret d'application de la loi du 28 mai 1996
relatif aux cellules et aux produits de thérapies génique et
cellulaire, mais que plus de six ans après le vote de cette loi, il
manquait encore, pour sa pleine application, deux décrets en Conseil
d'Etat.
De même, restait-il encore une dizaine de décrets à publier
en application de la loi du 1er juillet 1998 sur le renforcement de la
sécurité sanitaire dont la commission avait pris l'initiative.
Trois mois dans un cas, six ans dans l'autre,
M. Nicolas About,
président
, a estimé que, si les difficultés
n'étaient peut-être pas comparables, l'écart restait
excessif.
S'agissant des difficultés d'application des dispositions
législatives d'initiative parlementaire,
M. Nicolas About,
président
, a observé que plus du tiers des dispositions
introduites par les députés dans la loi du 19 janvier 2000
relative à la réduction négociée du temps de
travail étaient restées inapplicables faute de texte
réglementaire. Cet exemple, pris à dessein en-dehors des travaux
législatifs du Sénat, montrait de façon
générale que l'initiative parlementaire était souvent le
parent pauvre de l'application des lois.
Ayant évoqué la loi du 19 janvier 2000 ,
M. Nicolas
About, président
, a souhaité rappeler que son dispositif
réglementaire avait été marqué par le retard
important des décrets visant à prendre en compte la
spécificité de certaines professions. Ce n'est que le
22 avril 2002 qu'est ainsi paru le décret relatif à la
durée du travail dans l'hôtellerie de plein air. En outre, les
décrets d'application qui ont été publiés
rapidement ont donné lieu à un contentieux important aboutissant
à plusieurs annulations, totales ou partielles, par le Conseil
d'Etat : ainsi en a-t-il été des décrets des
27 janvier 2000, 31 janvier 2000 et 14 février 2000.
M. Nicolas About, président
, a constaté qu'en
l'espèce, les textes d'application étaient apparus comme des
tentatives, souvent fragiles et instables, de mettre en oeuvre des dispositions
législatives rigides à l'excès.
En guise de dernière observation,
M. Nicolas About,
président
, a souligné que la question de l'application des
lois, à l'évidence, dépassait souvent le simple
recensement des textes réglementaires.
Ainsi, la loi du 4 juillet 2001 relative à l'interruption
volontaire de grossesse (IVG) est aujourd'hui considérée comme
applicable. Il reste qu'un récent rapport de la délégation
aux droits des femmes de l'Assemblée nationale, publié en
février 2002, fait apparaître des difficultés
considérables d'application de deux des principales dispositions de la
loi : l'allongement du délai légal pour accéder
à l'IVG et la dispense d'autorisation parentale pour les mineures
désirant garder le secret. La délégation note
également que les difficultés anciennes qui préexistaient
à la loi ont été mises en lumière et
accentuées. Au-delà du dispositif juridique, se posent donc des
questions de moyens humains et matériels.
Enfin, sans vouloir ouvrir un débat de fond sur cette question,
M. Nicolas About, président
n'a pu que s'interroger sur la
mise en oeuvre de l'allocation personnalisée d'autonomie dont le
bouclage financier apparaît pour le moins incertain car, dès
l'origine, le dispositif était dépourvu de financement
pérenne.
La commission a pris
acte de cette communication.
FINANCES
Mardi 5 novembre 2002
La
commission a enfin entendu une
communication
de
M.
Jean Arthuis
,
président
, sur le
contrôle de
l'application des lois
dont elle a été saisie au fond pour la
période du 1
er
octobre 2001 au 30 septembre 2002.
Il a tout d'abord rappelé l'importance de ce contrôle dans les
prérogatives du Parlement et souligné que cet exercice
constituait un excellent instrument de mesure des difficultés pratiques
d'application de certains dispositifs législatifs.
Sans entrer dans le détail de chaque loi, le président s'est
limité à quelques observations. Il a tout d'abord remarqué
que les délais d'application des lois les plus récentes
s'étaient sensiblement améliorés. En effet, près de
la moitié des textes demandés par les lois promulguées
lors de la précédente session ont été pris à
ce jour. Il a estimé que ce résultat tenait sans doute au fait
que le précédent gouvernement avait signé
précipitamment de nombreux textes réglementaires au cours de la
période électorale et notamment entre les deux tours de
l'élection présidentielle.
Il a souligné ensuite qu'en ce qui concernait les lois plus anciennes,
la résorption du stock continuait. Il a cependant relevé qu'un
nombre important de textes d'application de mesures votées lors de la
précédente législature restait en attente. Il a, à
ce titre, émis quelques doutes quant à la souscription de
l'actuel gouvernement aux options ainsi arrêtées, notamment pour
ce qui concerne la loi relative aux nouvelles régulations
économiques.
M. Jean Arthuis, président
, a précisé que le
bilan d'application des lois auquel se livrent, chaque début de session,
tous les présidents de commission était essentiellement formel,
puisqu'il s'agissait de contrôler la prise des actes
réglementaires prévus par les textes.
Aussi bien a-t-il souhaité que soit poursuivi l'effort de contrôle
de la mise en oeuvre des textes sous l'angle qui est celui de la commission des
finances, c'est-à-dire sous l'angle budgétaire.
En conclusion,
M. Jean Arthuis, président
, a affirmé que
la mission de contrôle et d'évaluation de la politique
budgétaire de la commission rejoignait ainsi celle de contrôle de
l'application des lois.
La commission a alors
donné acte au président de sa
communication
.
LOIS
Mercredi 30 octobre 2002
Au
cours d'une première séance qui s'est tenue dans la
matinée
, la commission a tout d'abord entendu une
communication
de M. René Garrec, président,
sur le
contrôle de l'application des lois
pour l'année
parlementaire 2001-2002.
Rappelant que, conformément aux instructions du Bureau du Sénat,
le bilan annuel de l'application des lois, présenté par chaque
commission permanente dans son domaine de compétence, a pour objet,
chaque année, de faire le point sur l'état d'application des lois
votées au cours des sessions précédentes,
M.
René Garrec, président
, a souligné qu'à
l'occasion du changement de législature intervenu pendant la session
2001-2002, l'alternance politique n'avait pas été sans influence
sur la nature du travail législatif effectué dans l'année,
ainsi que sur le niveau de production des mesures réglementaires
d'application.
Ainsi, il a rappelé que 14 lois avaient été
adoptées pendant la session ordinaire 2001-2002, 3 pendant la session
extraordinaire et que la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse,
initialement renvoyée devant la commission des lois, avait fait l'objet
d'un examen devant une commission spéciale. Il a constaté que la
commission des lois avait donc examiné 50% de l'ensemble des lois
promulguées au cours de la session.
De même, il a salué le nombre important des neuf lois
d'origine parlementaire qui avaient été adoptées et dont
quatre résultaient de propositions du Sénat : le statut des
sociétés d'économie mixte locales, la validation de
l'impôt foncier en Polynésie française, la
coopération avec la Cour pénale internationale et la
publicité foncière en Alsace-Moselle.
M. René Garrec, président,
a ensuite abordé
l'état d'application des dix-huit lois relevant de la commission
des lois en notant que cinq d'entre elles étaient d'application directe
(impôt foncier en Polynésie française, sondages d'opinion,
Cour pénale internationale, présomption d'innocence,
amnistie) ; une seule était devenue entièrement applicable
au cours de la session (accès aux origines des personnes
adoptées) ; quatre étaient partiellement applicables
(sécurité quotidienne, droits du conjoint survivant, chambres
régionales des comptes, Corse).
En outre, il a noté que huit lois n'avaient encore fait l'objet d'aucune
des mesures d'application prévues avant la fin de la session 2001-2002.
Il a cependant rappelé que deux d'entre elles, les lois d'orientation
pour la justice et pour la sécurité, avaient été
promulguées en août et septembre 2002, et qu'en
conséquence, leur défaut d'application réglementaire
n'était donc pas significatif.
M. René Garrec, président,
a ensuite regretté que,
seules, 21 mesures d'application, expressément prévues par les
lois votées au cours de la session 2001-2002, aient été
publiées, soit un très faible taux d'application de moins de
14 % par rapport aux 155 mesures attendues.
En revanche, il a signalé que de nombreuses mesures d'application prises
dans des périodes particulières, d'une part, aux mois d'avril et
mai 2002 par l'ancien Gouvernement et, d'autre part, en août et septembre
par le nouveau Gouvernement, avaient eu des effets notables sur de nombreuses
lois adoptées antérieurement à la présente session.
Ainsi, il a observé que sept lois, dont certaines dataient de plus de
cinq ans, étaient devenues entièrement applicables : la loi
du 5 juillet 1996 relative à l'adoption ; la loi du 19
décembre 1997 concernant le placement sous surveillance
électronique comme modalité d'exécution des peines
privatives de liberté ; la loi du 18 décembre 1998
relative à l'accès au droit et à la résolution
amiable des conflits ; la loi du 15 juin 2000 renforçant la
protection de la présomption d'innocence et les droits des
victimes ; la loi du 10 juillet 2000 instaurant une journée
nationale à la mémoire des victimes des crimes racistes et
antisémites de l'Etat français et d'hommage aux
« Justes » de France ; la loi du 6 février 2001
relative à l'adoption internationale et la loi du 3 mai 2001 relative
à la répression des rejets polluants des navires.
En outre, il a également constaté que de nombreuses mesures
d'application avaient complété l'application partielle de 7 lois
antérieures à la présente session : la loi du 21
janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la
sécurité ; la loi organique du 19 mars 1999 relative
à la Nouvelle-Calédonie ; la loi du 12 avril 2000 relative
aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; la
loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer ; la loi du
3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi
précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction
publique territoriale ; la loi organique du 25 juin 2001 relative au
statut des magistrats ; la loi du 11 juillet 2001 relative à
Mayotte.
Toutefois,
M. René Garrec, président,
a regretté
que ces lois ne soient toujours pas entièrement applicables notamment en
ce qui concerne, d'une part, la loi relative aux droits des citoyens dans leurs
relations avec les administrations dans des domaines aussi importants que
l'administration électronique et la protection des données
personnelles et, d'autre part, les lois relatives à l'outre-mer alors
que le Parlement entame l'examen d'une révision constitutionnelle qui
permettrait de nouvelles évolutions ultramarines.
Enfin, il a signalé qu'aucune loi de ratification n'avait
été adoptée, tant pour l'outre-mer que pour la
codification, laissant ainsi s'allonger la liste déjà
pléthorique des projets de loi de ratification en instance : 8
projets de loi de ratification concernant l'outre-mer ; 10 projets de loi
de ratification concernant la codification dont notamment les codes de la
route, de commerce et de justice administrative.
Il a considéré que s'il revenait au Gouvernement d'inscrire ces
projets de loi à l'ordre du jour, celui-ci avait annoncé son
intention de le faire en février 2003.
La commission a pris acte de cette communication.