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Rapport N° 158


M. Yves Guéna, Sénateur


Table des matières


LE CADRE GÉNÉRAL DES ACCORDS DE PARTENARIAT ET DE COOPÉRATION
UNE NOUVELLE CATÉGORIE D'ACCORDS EUROPÉENS
A l'origine, l'accord du 18 décembre 1989 sur la coopération commerciale et économique entre les Communautés européennes et l'Union soviétique
L'originalité des accords de partenariat et de coopération
CHAMP D'APPLICATION
Un dialogue politique institutionnalisé
Des clauses commerciales fondées sur le traitement de la nation la plus favorisée
Une coopération ambitieuse
Des secteurs très (trop) diversifiés
Coopération économique
Coopération en matière législative
Coopération en matière culturelle
Le financement de la coopération par le programme TACIS
Orientations générales du programme
Priorités géographiques
Principales actions financées sur fonds TACIS dans les pays signataires des présents accords de coopération et de partenariat
Les défaillances du programme Tacis
Des améliorations à poursuivre
DES SPÉCIFICITÉS NON NÉGLIGEABLES ENTRE LES ACCORDS DE PARTENARIAT ET DE COOPÉRATION
UN CONTENU POLITIQUE VARIABLE
Un dialogue politique plus ou moins substantiel
Le cas de la Russie et de l'Ukraine
Le dialogue politique de droit commun
Une conditionnalité politique nuancée
UN TRAITEMENT ÉCONOMIQUE DIVERSIFIÉ
L'instauration d'une zone de libre-échange : des perspectives inégales
Les avantages spécifiques reconnus à la Russie
La prise en compte de niveaux de développement et d'avancement des réformes très différents
Un régime dérogatoire au profit de la Russie
CONCLUSIONS DU RAPPORTEUR
EXAMEN EN COMMISSION
PROJET DE LOI
PROJET DE LOI
PROJET DE LOI
PROJET DE LOI
PROJET DE LOI



SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur les projets de loi, autorisant la ratification de l'accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et, d'autre part :

- la Fédération de Russie,

- l'Ukraine,

- la république de Moldova,

- la république du Kazakhstan (ensemble trois annexes, un protocole et un acte final),

- la République kirghize.

Par M.Yves GUÉNA,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Mme Monique ben Guiga, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet, Yves Guéna, Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, Guy Robert, Michel Rocard, André Rouvière, Robert-Paul Vigouroux.Mesdames, Messieurs,

Notre Haute Assemblée est saisie de cinq projets de loi autorisant la ratification d'accords de partenariat et de coopération conclus entre, d'une part, les Communautés européennes et leurs Etats membres et, d'autre part, cinq des membres de la Communauté des Etats Indépendants : Russie, Ukraine, Moldova, Kirghizistan et Kazakhstan.

D'autres accords de même type, conclus plus récemment avec l'Arménie, la Géorgie, l'Ouzbékistan et l'Azerbaïdjan, seront ultérieurement soumis au vote du Parlement, de même que l'accord de partenariat et de coopération avec le Turkménistan, quand ce dernier aura été signé.

Le Sénat aurait été saisi de six projets de loi si celui qui autorisait la ratification de l'accord avec le Belarus n'avait pas été ajourné par l'Assemblée Nationale, pour des raisons tenant à l'incompatibilité entre, d'une part, les engagements politiques souscrits par le Belarus en vertu de l'accord de partenariat et de coopération, et, d'autre part, l'évolution du régime biélorusse.

Les accords de partenariat et de coopération ont vocation à se substituer à l'Accord de coopération économique et commerciale qui avait été conclu, en 1989, entre les Communautés européennes et l'Union soviétique. En effet, le besoin a été ressenti d'inscrire les relations entre Bruxelles et nos nouveaux partenaires issus de l'effondrement de l'URSS dans un cadre juridique rénové, et plus adapté au défi de la reconstruction d'économies et de sociétés engagées, à des degrés variables, dans un effort de transition considérable.

C'est ainsi que la notion de partenariat illustre les principes et objectifs qui caractérisent les relations entre l'Union européenne et ces pays : respect des principes démocratiques et des droits de l'Homme, et établissement progressif d'économies de marché. Par le biais du partenariat, ces accords visent donc à soutenir l'intégration des Nouveaux Etats Indépendants dans l'économie mondiale et les relations internationales, sur la base des principes de droit international et, plus particulièrement, de l'OSCE (Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe).

Les accords de partenariat et de coopération sont des accords mixtes, qui comprennent des stipulations relevant des compétences nationales (dialogue politique, droit d'établissement, propriété intellectuelle...). Ces accords doivent donc être ratifiés par chacun des Etats membres de l'Union européenne.

Les accords de partenariat et de coopération forment une catégorie juridique nouvelle, et qui peut être considérée comme cohérente, malgré les spécificités qui caractérisent certains de ces accords.

Après une présentation générale du contenu de ces accords, votre rapporteur s'interrogera donc sur les particularités que présentent certains de ces accords de partenariat et de coopération et, au premier chef, sur les spécificités de l'accord conclu avec la Russie.

*

* *

LE CADRE GÉNÉRAL DES ACCORDS DE PARTENARIAT ET DE COOPÉRATION

UNE NOUVELLE CATÉGORIE D'ACCORDS EUROPÉENS

A l'origine, l'accord du 18 décembre 1989 sur la coopération commerciale et économique entre les Communautés européennes et l'Union soviétique

Les accords de partenariat et de coopération sont en quelque sorte les successeurs de l'accord conclu entre Bruxelles et Moscou en 1989. Limité aux questions commerciales et à la coopération économique, ce premier accord visait à faire bénéficier l'URSS de la clause de la nation la plus favorisée en ce qui concerne les droits de douane, et prenait acte de la reconnaissance, par l'Union Soviétique, de la construction européenne. L'accord de 1989 témoignait du souci soviétique, à l'époque de la perestroïka, d'amorcer l'intégration internationale de l'économie de l'URSS. Il ne s'appuyait toutefois que sur des clauses très générales et, plus particulièrement, ne prévoyait aucun financement des programmes de coopération alors envisagés.

Les mutations politiques dont l'"autre Europe" a été le cadre à la fin des années 1980 n'ont toutefois pas permis une application très concluante de l'accord de 1989. L'effondrement du communisme, puis l'apparition de Nouveaux Etats Indépendants successeurs de l'URSS ont, en effet, rendu nécessaire l'élaboration d'instruments contractuels plus adaptés aux problèmes posés par la transition des économies planifiées, et où la part de la coopération serait plus substantielle. C'est ainsi que Bruxelles a, dès le printemps 1992, entamé des pourparlers avec les Etats issus de l'effondrement de l'URSS, en vue de renégocier l'accord de 1989.

L'originalité des accords de partenariat et de coopération

Les spécificités des accords de partenariat et de coopération conclus avec certains pays de la CEI ressortent très nettement si l'on compare ces accords à ceux que les Communautés européennes ont passé avec des Etats appartenant à d'autres zones géographiques.

. A la différence des accords d'association qui lient Bruxelles à l'Europe centrale, orientale et baltique, les accords de partenariat et de coopération n'ont pas pour objectif l'adhésion à l'Union européenne des partenaires de Bruxelles issus de la disparition de l'URSS. De même, ils ne visent pas à instaurer une zone de libre-échange, même si quatre des accords qui nous sont soumis envisagent de réexaminer cette clause au cours d'un "rendez-vous" fixé en 1998. Rappelons, en effet, que les accords d'association qui lient l'Europe communautaire aux pays d'Europe centrale et orientale ont pour objet de créer, à l'échéance de dix ans, une zone de libre-échange pour les produits industriels avec des pays dont la vocation à adhérer à l'Union européenne est expressément reconnue.

On relève donc une différence de portée essentielle entre les accords de partenariat et de coopération et les accords d'association avec les PECO.

. Cette différence oppose également les accords de partenariat et de coopération aux accords euroméditerranéens, qui constituent, eux aussi, des accords préférentiels, puisque leur volet commercial prévoit l'instauration progressive d'une zone de libre-échange.

. Enfin, par rapport aux accords de commerce et de coopération conclus par la Communauté avec les pays en développement, hors convention de Lomé, les accords de partenariat et de coopération présentent la spécificité d'un champ d'application étendu au dialogue politique et, par ailleurs, comportent des stipulations en matière de droit d'établissement.

CHAMP D'APPLICATION

Sous réserve des particularités qui différencient certains accords, les accords de partenariat et de coopération s'appuient sur une trame commune : dimension politique institutionnalisée, clauses commerciales fondées sur le statut de la nation la plus favorisée, et important volet de coopération (notamment économique), assorti d'une assistance financière qui renvoie à l'intervention du programme européen Tacis (Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States).

Un dialogue politique institutionnalisé

L'article 6 de l'accord avec la Russie et la Moldova, et l'article 4 des autres accords, se réfèrent à l'instauration d'un "dialogue politique régulier", destiné à assurer "une plus grande convergence des positions internationales d'intérêt mutuel, augmentant ainsi la stabilité et la sécurité". L'objectif est d'appuyer les "changements politiques et économiques en cours dans (ces) pays", et de renforcer les liens entre ceux-ci et la "communauté des nations démocratiques".

Les fondements institutionnels de ce dialogue sont, sous réserve des spécificités propres à certains d'entre-eux, et sur lesquelles votre rapporteur reviendra ci-après, le Conseil de Coopération et le Conseil parlementaire de coopération.

Un Conseil de coopération est ainsi créé, à l'échelon ministériel, par chacun de ces accords, afin de superviser la mise en oeuvre de ceux-ci. Les autres mécanismes de dialogue politique renvoient à des réunions régulières de hauts fonctionnaires et aux consultations diplomatiques.

Les Commissions parlementaires de coopération sont constituées de membres du Parlement européen et de parlementaires du pays cocontractant. Elles se réunissent selon une périodicité qu'elles déterminent elles-mêmes. Elles peuvent adresser des recommandations aux conseils de coopération ; ceux-ci sont tenus de leur fournir les informations ainsi demandées sur la mise en oeuvre des accords.

Votre rapporteur estime particulièrement regrettable que les parlements nationaux ne soient pas associés à ces commissions parlementaires de coopération. Trois raisons justifieraient, en effet, cette association. D'une part, les accords conclus avec les Nouveaux pays indépendants sont des accords mixtes, qui intéressent les compétences nationales. D'autre part, l'extension de ces commissions parlementaires à des représentations nationales contribuerait très certainement et très opportunément au rapprochement politique souhaité par ces accords. Enfin, notre pays contribuant très substantiellement aux soutiens financiers accordés par l'Union européenne à nos partenaires issus de l'ancienne Europe communiste (qu'il s'agisse du programme PHARE[1] ou de TACIS), il n'est pas inopportun de rappeler l'importance des efforts que la France a consentis à ces pays. Dans ce contexte, les institutions communautaires ne sauraient avoir le monopole du dialogue politique avec ceux-ci.

Des clauses commerciales fondées sur le traitement de la nation la plus favorisée

. Accords non préférentiels - à la différence des accords de Lomé, qui lient l'Europe communautaire à quelque 70 Etats d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique -, les accords de partenariat et de coopération prévoient l'accès réciproque aux marchés sur la base du principe de la nation la plus favorisée en matière tarifaire. Ces accords permettent toutefois que soit accordé aux Etats de la CEI un régime dérogatoire pendant une période transitoire qui expirera soit le 31 décembre 1998, soit lors de l'adhésion de ces pays au GATT (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce). Notons que certains de ces pays ont d'ores et déjà accompli d'importants efforts pour se rapprocher des critères de l'Organisation mondiale du commerce.

. Les accords de partenariat et de coopération visent la suppression de toute restriction quantitative aux échanges, à laquelle échappe toutefois le commerce des produits textiles, des produits agricoles et des produits couverts par le Traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA). Par ailleurs, des clauses de sauvegarde, au demeurant classiques, permettent de suspendre temporairement la suppression des restrictions quantitatives, à condition que ces mesures ne constituent "ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre les Parties".

Le recours aux clauses de sauvegarde peut être motivé par le souci de protéger les producteurs nationaux, pour des "raisons de moralité publique, d'ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux". La volonté de protéger les ressources naturelles, les trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique peut également justifier certaines restrictions quantitatives, de même que la nécessité de protéger des industries naissantes par définition fragiles.

. Les accords intérimaires assurent l'entrée en vigueur, par anticipation, des clauses commerciales des accords de partenariat, celles-ci relevant de la seule compétence de la Communauté. Depuis le ler février 1996 sont en vigueur les accords intérimaires conclus avec la Russie et l'Ukraine et, depuis le ler mai 1996, l'accord passé avec la Moldova. Les accords intérimaires avec la Biélorussie, le Kazakhstan et le Kirghizistan ont également été signés. L'application de l'accord intérimaire avec la Biélorussie a, néanmoins, été gelée par les instances commmunautaires compétentes, pour des raisons tenant à l'évolution récente du régime biélorusse.

La signature de l'accord intérimaire avec la Russie, en juillet 1995, montre que ces accords intérimaires peuvent constituer un élément de pression relativement efficace sur les Etats cocontractants. C'est, en effet, au prix de la signature de l'accord intérimaire que l'Union européenne a obtenu de la Russie l'accès des organisations humanitaires à la population tchétchène, ainsi que l'ouverture de la Tchétchénie à une mission de l'OSCE (Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe).

Une coopération ambitieuse

Les accords de partenariat et de coopération comportent un important volet de coopération, concernant essentiellement les secteurs économiques, et dont l'excessive précision peut paraître quelque peu contreproductive par rapport aux réalités locales.

Des secteurs très (trop) diversifiés
Coopération économique

Les accords de partenariat et de coopération aspirent à établir entre l'Union européenne et ses partenaires "une coopération économique destinée à contribuer au processus de réforme et de redressement économiques et au développement durable" de ces pays. Cette coopération doit intégrer des "considérations relatives à l'environnement", et de surcroît "prendre en compte la dimension sociale de la restructuration économique".

Le champ de la coopération entre Bruxelles et ses partenaires ex-soviétiques est conçu de manière extrêmement large, puisqu'il comprend :

- la coopération industrielle,

- la promotion et la protection des investissements,

- les marchés publics,

- l'élaboration des normes et l'évaluation de la conformité,

- le secteur minier et des matières premières,

- la coopération dans le domaine de la science et de la technologie,

- l'éducation et la formation,

- l'agriculture et le secteur agro-industriel,

- l'énergie,

- l'environnement,

- les transports,

- l'espace,

- les services postaux et les télécommunications,

- les services financiers et la lutte contre le blanchiment des capitaux provenant d'activités criminelles,

- le développement régional,

- la coopération en matière sociale,

- le tourisme,

- les petites et moyennes entreprises,

- l'information et la communication,

- la protection des consommateurs,

- les douanes,

- la coopération dans le domaine statistique,

- la science économique,

- la lutte contre la drogue,

- la prévention des activités illégales.

Très justement qualifié par notre excellent collègue Jean de Lipkowski [2] d' "inventaire à la Prévert", cette accumulation de secteurs disparates et d'importance variable semble à certains égards baroque. Compte tenu de l'urgence que revêt la restructuration de ces économies sinistrées par plusieurs décennies de communisme, il est, en effet, étonnant qu'aient été mis sur le même plan la coopération en matière d'information et de communication ou de science économique, et des aspects aussi cruciaux pour la transition post-communiste que l'agriculture, l'énergie, les transports et l'environnement.

Par ailleurs, au sein de chacun de ces grands secteurs de coopération cohabitent des rubriques qui ne semblent pas présenter la même urgence. L'exemple de divers secteurs ouverts à la coopération en matière d'environnement est, à cet égard, très éclairant, puisque l'on relève la présence de rubriques aussi dénuées d'intérêt que "l'éducation et la sensibilisation écologiques" ou la "réhabilitation de l'environnement", aux côtés d'initiatives imparables, comme la sécurité des installations industrielles, la qualité de l'eau, la protection des forêts, ou le recyclage des déchets. N'aurait-il pas été plus productif de cibler la coopération entre l'Union européenne et ces pays, où la protection de l'environnement revêt une importance cruciale, sur des secteurs précis et circonscrits, plutôt que de mentionner des rubriques floues et redondantes ? En d'autres termes, votre rapporteur se demande si une approche plus modeste et plus pratique de la coopération avec nos partenaires de la CEI n'aurait pas été plus conforme aux intérêts de ceux-ci.

Coopération en matière législative

. Les nombreux secteurs ouverts à la coopération économique n'épuisent pas la totalité des aspects de la coopération entre Bruxelles et les Nouveaux Etats Indépendants qu'encouragent les accords de partenariat et de coopération.

En effet, la coopération en matière législative est destinée, elle aussi, à contribuer au renforcement des liens économiques entre l'Union européenne et ces pays.

. Cette coopération peut revêtir les formes suivantes :

- échanges d'experts,

- séminaires,

- activités de formation,

- aide à la traduction.

. Parmi les domaines ouverts à la coopération législative, mentionnons la législation douanière, la propriété intellectuelle, les marchés publics, la protection des travailleurs sur le lieu de travail, la protection de la santé et de la vie des personnes, l'environnement, les transports, les lois et réglementations dans le domaine nucléaire.

. Les lacunes de l'ordre juridique des pays héritiers de l'Union soviétique constituent, certes, une faiblesse indéniable, de nature à nuire aux intérêts des investisseurs occidentaux dans ces pays. Toutefois, votre rapporteur s'interroge sur la portée de cette coopération législative. S'agit-il d'aider nos partenaires de la Communauté des Etats Indépendants à rapprocher leur système juridique des législations des membres de l'Union européenne, auquel cas une coopération législative bilatérale semble plus appropriée ? Ou bien s'agit-il de rendre la législation de ces pays compatible avec la "législation communautaire", comprise au sens des normes et directives édictées par Bruxelles, ce qui semble modérément pertinent pour des Etats qui n'ont pas vocation à adhérer à l'Union ?

Coopération en matière culturelle

. Votre rapporteur n'est pas convaincu de l'opportunité d'intégrer la coopération culturelle à des accords dont l'objectif doit être prioritairement d'aider des pays qui sortent sinistrés par plusieurs décennies de tutelle soviétique à réussir leur transition économique. Comparé à l'urgence que revêtent les aspects économiques - et environnementaux - de la transition post communiste, la coopération culturelle ne semble pas justifiée par une absolue nécessité.

. Par ailleurs, votre rapporteur estime que la coopération culturelle s'accommode mal, par définition, d'un cadre multilatéral, de surcroît susceptible d'encourager davantage encore la pénétration de la langue anglaise, dans une région où notre coopération linguistique est soumise à une très âpre concurrence. La coopération culturelle figure ainsi dans tous les traités d'entente, d'amitié et de coopération conclus par la France, sur un plan strictement bilatéral, avec les pays issus de l'"autre Europe". N'est-il pas plus constructif d'envisager ce type de coopération sous un angle bilatéral, plutôt que de la diluer dans un ensemble trop hétérogène ?

Le financement de la coopération par le programme TACIS

Les accords de partenariat et de coopération s'appuient sur le programme TACIS (Technical Assistance to the Community of the Independent States) afin de financer, sous forme de dons, la coopération avec les Nouveaux Etats Indépendants. Les accords de partenariat et de coopération engagent les Parties à assurer la coordination entre l'assistance technique européenne et les contributions d'autres intervenants (Etats membres, et organisations internationales telles que la Banque européenne pour la coopération et le développement et la Banque internationale pour la reconstruction et le développement).

Orientations générales du programme

Le programme TACIS a été mis en place en décembre 1991 en vue de soutenir la reconstruction économique et le renforcement de la démocratie dans les pays de l'ex-URSS. Il a été reconduit successivement en 1993 et 1996, et étendu à la Mongolie en 1993.

. Notons que le Règlement Tacis adopté en 1995 par la Commission pour la période 1996-1999 a conduit à accroître l'aspect pluriannuel des programmes mis en oeuvre. Il a également renforcé la conditionnalité : la possibilité de suspendre l'assistance à un pays partenaire en cas de violation des principes démocratiques et des droits de l'Homme est désormais établie. Par ailleurs, le nouveau Règlement TACIS insiste davantage encore sur les actions relatives à l'environnement, considérées comme prioritaires. Enfin, l'accent est mis aujourd'hui sur le soutien aux investissements de petites et moyennes entreprises et sur la coopération transfrontalière, à laquelle est consacrée une ligne budgétaire spécifique. Cet aspect du programme Tacis concerne l'aide à la formation du personnel transfrontalier, à la construction de postes frontières et à la gestion du trafic aux frontières et aux douanes.

. De 1991 à 1995, TACIS a consacré 2268,37 millions d'écus à l'assistance technique aux pays bénéficiaires, ainsi répartis entre les secteurs suivants :

- sécurité nucléaire et environnement : 429 millions d'écus,

- réforme de l'administration publique, services sociaux et éducation : 388,14 millions d'écus,

- agriculture : 262,59 millions d'écus,

- énergie : 288,01 millions d'écus,

- transports : 159,66 millions d'écus,

- conseil en matière politique : 86,88 millions d'écus,

- télécommunications : 25,41 millions d'écus,

- restructuration des entreprises publiques et développement du secteur privé : 362,66 millions d'écus,

- divers : 326,02 millions d'écus.

Priorités géographiques

La répartition des fonds Tacis entre les pays bénéficiaires met en évidence la part prépondérante de la Russie et, dans une moindre mesure, de l'Ukraine, parmi les pays bénéficiaires de ce type d'assistance technique.

Fonds engagés entre 1991 et 1995 par pays


Total engagé (en millions d'écus) Part dans le total
Russie 794,89 35,04 %
Ukraine 243,18 10,72 %
Kazakhstan 71,33 3,14 %
Biélorussie 51,55 2,27 %
Ouzbékistan 45,5 2 %
Azerbaïdjan 34,9 1,53 %
Arménie 34,85 1,53 %
Géorgie 33,96 1,49 %
Moldavie 29,1 1,28 %
Kirghizistan 27,93 1,23 %
Turkménistan 21,68 0,95 %
Mongolie 8 0,35 %
Tadjikistan 8 0,35 %
Etats-Baltes (l) 15 0,66 %
Programmes plurinationaux 672,62 29,65 %
Autres 175,88 7,75 %
TOTAL 2268,37 -

(1) Ont vocation à bénéficier du programme PHARE relatif à l'Europe centrale, orientale et baltique depuis 1992.
Principales actions financées sur fonds TACIS dans les pays signataires des présents accords de coopération et de partenariat

. Au Kazakhstan, les secteurs prioritaires de Tacis sont désormais la restructuration et le développement des entreprises, la production, la transformation et la distribution alimentaires, ainsi que le développement des ressources humaines. Notons que, outre les 15 millions d'écus consacrés au Kazakhstan par le budget Tacis de 1995, ce pays a bénéficié de programmes plurinationaux.

Dans le domaine du soutien aux entreprises, l'assistance technique mise en oeuvre dans le cadre de Tacis concerne l'encouragement au processus de privatisation, le développement de petites entreprises au niveau local, ainsi que le développement du secteur énergétique, en particulier du pétrole et du gaz.

S'agissant de la réorganisation du secteur agricole, l'aide de Tacis s'oriente notamment vers la création de réseaux commerciaux pour les denrées alimentaires, et d'un marché de gros de produits frais dans la région de la capitale kazakhe.

L'assistance relative à l'amélioration des ressources humaines vise à fournir une formation aux agents de l'administration publique chargés des nouvelles réglementations, et à restructurer la protection sociale afin d'atténuer les conséquences sociales de la réforme économique. Une formation spécifique s'est également adressée au système bancaire kazakh.

Le document ci-joint retrace le montant des fonds alloués par secteur et par année depuis 1991. Votre rapporteur relève l'absence d'assistance technique spécifique au Kazakhstan (mais probablement mise en oeuvre dans un cadre plurinational) dans le domaine de la sécurité nucléaire et de l'environnement. Or le désastre écologique kazakh revêt une ampleur considérable et dramatique. L'agonie de la mer d'Aral constitue, à elle seule, un symbole de l'échec de la politique économique soviétique. La mise en culture de plus de sept millions d'hectares en vue de la production exclusive du coton, au début des années 1960, a contribué à diminuer de moitié la superficie de la mer d'Aral, qui a reculé par endroits de plus de 100 km, ce qui a conduit à de graves pénuries en eau potable. De même, le polygone d'expérimentation nucléaire de Semipalatinsk, fermé depuis 1991, a fait de très nombreuses victimes à l'époque soviétique.

Montant des fonds alloués par secteur et par année au Kazakhstan

(en millions d'écus)


1991 1992 1993 1994 1995 TOTAL
Sécurité nucléaire et environnement 0 0 0 0 0 0
Restructuration des entreprises publiques et développement du secteur privé 0 6,54 6,3 6,3 5,9 25,04
Réforme de l'administration publique, services sociaux et éducation 4,87 1,4 3,15 1,8 2,9 14,12
Agriculture 2,16 3,06 3,15 3,15 3 14,52
Energie 0,7 3,2 0 0 0 3,9
Transports 0 0 0 0 0 0
Conseil en matière politique 0 6,4 0 1,63 0 8,03
Télécommunications 0 0 0 0 0 0
Aide humanitaire 0 0 0 0 0 0
Autres secteurs 0 0 1,4 1,12 3,2 5,72
TOTAL 7,73 20,6 14 14 15 71,33

. Au Kirghizistan, Tacis a engagé 8 millions d'écus en 1995, essentiellement dans les domaines de l'énergie, du développement des ressources humaines, et de la production, la transformation et la distribution dans le secteur alimentaire.

En ce qui concerne l'énergie, l'action de Tacis vise notamment l'assistance à l'élaboration de lois en matière d'énergie et d'électricité, la promotion d'économies d'énergie et la formation des cadres dirigeants.

S'agissant des ressources humaines, l'aide de Tacis concerne la fonction publique (critères de sélection, recrutement et carrière des fonctionnaires).

L'assistance technique dans le domaine agricole et alimentaire a pour objet la restructuration de ce secteur, le développement de l'agriculture privée, la formation des agriculteurs, la gestion commerciale des produits des industries agro-alimentaires, ainsi que l'application de normes dans le domaine agro-alimentaire.

Montant des fonds alloués au Kirghizistan

par secteur et par année (en millions d'écus)


1991 1992 1993 1994 1995 TOTAL
Sécurité nucléaire et environnement 0 0 0 0 0 0
Restructuration des entreprises publiques et développement du secteur privé 0 0,82 0 0 0 0,82
Réforme de l'administration publique, services sociaux et éducation 0 0 2,6 0 1,6 4,2
Agriculture 0 2,71 4 0 3,7 10,41
Energie 0,7 0 2,4 0 1,7 4,8
Transports 0 0 0 0 0 0
Conseil en matière politique 0 5,7 0 0 0 5,7
Télécommunications 0 0 0 0 0 0
Aide humanitaire 0 0 0 0 0 0
Autres secteurs 0 0 1 0 1 2
TOTAL 0,7 9,23 10 0 8 27,93

Note : le Kirghizistan n'a pas reçu de fonds au titre du budget 1994

. En Moldavie, qui a reçu 9 millions d'écus au titre de Tacis en 1995, le Programme d'assistance technique concerne, de manière classique, l'énergie, le développement des ressources humaines, la restructuration et le développement des entreprises, ainsi que la production, la transformation et la distribution dans le secteur alimentaire.

Dans le domaine de l'énergie, le programme vise à promouvoir les économies d'énergie et le choix d'éventuelles sources d'énergie alternatives.

Les projets relatifs au développement des compétences moldaves concernent, pour l'essentiel, la réforme du système de protection sociale et l'aide au secteur de la santé.

La modernisation du secteur agricole et alimentaire passe par l'amélioration de la commercialisation privée des produits agricoles et de la qualité des semences végétales, par l'introduction de nouvelles variétés, ainsi que par l'amélioration du crédit aux agriculteurs privés.

Le programme relatif au soutien de la privatisation a pour objectif de conduire à la privatisation, dès la fin de 1996, des deux tiers des biens de l'Etat.

Montant des fonds alloués à la Moldavie

par secteur et par année (en millions d'écus)


1991 1992 1993 1994 1995 TOTAL
Sécurité nucléaire et environnement 0 0 0 0 0 0
Restructuration des entreprises publiques et développement du secteur privé 0 1,73 0 1,45 1,5 4,68
Réforme de l'administration publique, services sociaux et éducation 0,13 2 0 1,9 2 6,03
Agriculture 0,97 2,27 0 4,7 2,5 10,44
Energie 0 2 0 0,6 1,5 4,1
Transports 0 0 0 0,6 0 0,6
Conseil en matière politique 0 1 0 0 0 1
Télécommunications 0 0 0 0 0 0
Aide humanitaire 0 0 0 0 0 0
Autres secteurs 0 0 0 0,75 1,5 2,25
TOTAL 1,1 9 0 10 9 29,1

Note : la Moldavie n'a pas reçu de fonds au titre du budget 1993.

. En Russie, les secteurs d'intervention de Tacis sont les suivants :

- restructuration et développement des entreprises,

- production, transformation et distribution dans le secteur alimentaire,

- énergie,

- transports et télécommunications.

Outre les 161,19 millions d'écus engagés par Tacis au profit de la Russie en 1995, la Fédération russe a bénéficié de fonds plurinationaux, dont 38 millions d'écus pour le secteur de la sécurité nucléaire.

Les interventions prioritaires de Tacis concernent actuellement le lac Baïkal, où l'activité industrielle menace gravement un écosystème unique, et où les projets financés par Tacis visent la protection de l'environnement (réduction de la pollution atmosphérique générée par l'entreprise pétrochimique d'Angarsk et la centrale thermoélectrique d'Irkoutsk,...).

La région du Nord-Ouest où, depuis l'adhésion de la Finlande à l'Union européenne en 1995, la Russie partage pour la première fois une frontière avec l'Europe communautaire, constitue une autre priorité des programmes financés par Tacis en Russie. Dans le Nord-Ouest, les projets Tacis concernent la réorganisation des transports, ainsi que des ports de Mourmansk et d'Arkhangelsk.

Dans le domaine des ressources humaines, les experts Tacis ont dispensé une formation en gestion et en commerce. S'agissant plus particulièrement de l'administration publique, des efforts se sont portés sur la réforme des services médicaux et sur les administrations régionales.

L'assistance de Tacis, dans le secteur agricole, a porté sur des actions ponctuelles de reboisement, d'aide aux agriculteurs privés, de développement de réseaux de vente en gros et de filières de distribution halieutique, et de réorganisation de grandes exploitations collectives.

Dans le domaine de la restructuration des entreprises, Tacis soutient le processus de privatisation et finance des projets de formation à la gestion financière, d'assistance aux petites et moyennes entreprises, et de développement des institutions financières. Tacis favorise également la reconversion de l'industrie militaire, à laquelle 7,2 millions d'écus ont, de 1991 à 1995, été consacrés.

Montant des fonds alloués à la Russie en 1991-1995

(en millions d'écus)


1991 1992 1993 1994 1995 TOTAL
Sécurité nucléaire et environnement 12,89 0 0 0 0 12,89
Restructuration des entreprises publiques et développement du secteur privé 27,2 29,76 54,5 43,4 40,6 195,46
Réforme de l'administration publique, services sociaux et éducation 46,64 24,57 44 18,85 52,8 186,86
Agriculture 50,85 21,49 12,5 16,3 17 118,14
Energie 41,5 16 21,1 19,5 18 116,1
Transports 32,87 14,25 13,55 13,9 12,6 87,17
Conseil en matière politique 0 0 0 18,95 0 18,95
Télécommunications 0 4,93 5,1 4,1 5,4 19,53
Aide humanitaire 0 0 0 0 0 0
Autres secteurs 0 0 10 15 14,79 39,79
TOTAL 211,95 111 160,75 150 161,19 794,89

. En Ukraine, les secteurs où Tacis joue le rôle le plus déterminant sont l'énergie, la sécurité nucléaire et l'environnement, pour des raisons sur lesquelles il est inutile de revenir. Les autres domaines d'intervention de Tacis sont, comme dans tous ces pays, la restructuration des entreprises, le développement des ressources humaines, ainsi que la production, la transformation et la distribution dans le secteur alimentaire.

Sur les 72,5 millions d'écus qu'ont totalisés les interventions de Tacis en Ukraine, 37,5 millions constituent la contribution Tacis au plan d'action du G7 en faveur du secteur de l'énergie en Ukraine. 18 millions d'écus de fonds plurinationaux Tacis ont également été consacrés au secteur nucléaire ukrainien.

L'énergie se trouve donc au coeur du défi ukrainien, en raison non seulement du problème nucléaire, mais aussi du coût élevé des importations de produits énergétiques pour la balance des paiements et le budget ukrainiens. C'est pourquoi les projets Tacis concernent notamment, dans ce domaine, le soutien financier des institutions et des initiatives nationales permettant des économies d'énergie.

Les interventions de Tacis dans le secteur des ressources humaines en Ukraine ont eu pour objet l'aide au recyclage des officiers, le soutien de la réforme du système de protection sociale, et le développement des services publics de l'emploi.

Les aides à l'agriculture ont visé l'établissement d'un système d'enregistrement des terres et la privatisation du secteur agricole.

Dans le domaine de la restructuration économique, les interventions de Tacis se sont traduites par le soutien du processus de privatisation et des PME ukrainiennes, par des actions de formation bancaire et de formation en assurances.

Montant des fonds alloués à l'Ukraine par secteur et par année

(en millions d'écus)


1991 1992 1993 1994 1995 TOTAL
Sécurité nucléaire et environnement 3,54 0 0 20,5 37,5 61,54
Restructuration des entreprises publiques et développement du secteur privé 1,7 16,8 12,36 4,3 10,7 45,86
Réforme de l'administration publique, services sociaux et éducation 4,65 3 7,36 4 7 26,01
Agriculture 7,67 12,31 10,54 5 4 39,52
Energie 6,2 8,08 5,4 15 6,9 41,58
Transports 4,89 7,26 3,22 0 0 15,37
Conseil en matière politique 0 0 0 0 0 0
Télécommunications 0 0,83 0,55 0 0 1,38
Aide humanitaire 0 0 0 0 0 0
Autres secteurs 0 0 3,82 1,7 6,4 11,92
TOTAL 28,65 48,28 43,25 50,5 72,5 243,18

. Enfin, mentionnons pour mémoire les interventions de Tacis en Biélorussie, même si la ratification de l'accord de partenariat et de coopération avec ce pays a été suspendue.

De manière classique, les priorités du Programme Tacis en 1995 ont concerné l'énergie, les transports, le secteur alimentaire et agricole, ainsi que la restructuration et le développement des entreprises. Si un projet de formation du personnel bancaire à Minsk a été conduit avec succès, le lancement d'une grande partie du programme prévu par Tacis a été retardé, pour des raisons tenant aux progrès insuffisants de la réforme économique.

Montant des fonds alloués à la Biélorussie

par secteur et par année

(en millions d'écus)


1991 1992 1993 1994 1995 TOTAL
Sécurité nucléaire et environnement 0 0 0 0 0 0
Restructuration des entreprises publiques et développement du secteur privé 0,3 7,52 4 5 5 21,82
Réforme de l'administration publique, services sociaux et éducation 0,68 1 0 0 0 1,68
Agriculture 1,6 2,51 2 0 2 8,11
Energie 4,1 1,9 0 0 3 9
Transports 2,24 1 2 1,3 0 6,54
Conseil en matière politique 0 0,7 0 0 0 0,7
Télécommunications 0 0 0 0 0 0
Aide humanitaire 0 0 0 0 0 0
Autres secteurs 0 0 1 0,7 2 3,7
TOTAL 8,92 14,63 9 7 12 51,55

Les défaillances du programme Tacis

Comme le relève fort justement notre collègue Jean de Lipkowski dans l'étude qu'il consacre aux relations entre l'Union européenne et la CEI [3], " la grande majorité des financements apportés par Tacis prend la forme de rétributions, très généreuses, de cabinets d'audit communautaires, dont certains se sont spécialisés avec talent dans les appels d'offres de Tacis ou de Phare ". Il en résulte " des études macroéconomiques savantes, mais excessivement abstraites ", qui ne s'accompagnent pas du transfert de savoir-faire indispensable à la formation des élites des pays partenaires.

De surcroît, les délais d'instruction des dossiers sont tels entre l'appel d'offre et la réalisation du projet que, comme l'a relevé la Cour des Comptes européenne, " le bénéficiaire retenu lors de l'identification du programme a disparu ou n'est plus à même de remplir ses obligations lors de la mise en oeuvre effective du projet ".

Par ailleurs, la Cour des Comptes européenne déplore que, faute de suivi de ces projets par la Commission européenne elle-même, c'est aux cabinets de consultants qu'incombe ce que l'on appelle le " monitoring " des actions financées par Tacis. C'est pourquoi les cabinets d'audit " en viennent à susciter des demandes d'assistance, sachant qu'il existe pour celle-ci des lignes budgétaires dans Tacis. On en vient ainsi à financer non les projets les plus utiles, mais plutôt ceux qui sont, " sur le papier, les plus susceptibles d'être retenus par le programme en l'absence même de volonté politique initiale de la part des bénéficiaires ! " [4]

Enfin, le recours systématique à la langue anglaise dans la rédaction des appels d'offre de Tacis paraît constituer l'aspect le plus contestable des procédures européennes d'assistance aux pays de l'ancienne Union soviétique. Cette situation méconnaît, en effet, la place de la France parmi les contributeurs à l'Union européenne : notre pays finance 20 % du budget de Tacis. De plus, l'usage prioritaire de la langue anglaise favorise de facto les cabinets d'audit anglo-saxons qui sont, comme votre rapporteur l'a souligné plus haut, les grands bénéficiaires de Tacis. Le recours obligatoire à l'anglais est plus choquant encore en ce qui concerne la Moldavie, qui a récemment adhéré aux institutions de la francophonie.

Des améliorations à poursuivre

Les innovations introduites dans la gestion du programme Tacis par le règlement du 25 juin 1996, et précédemment évoquées par votre rapporteur, paraissent aller dans le bon sens, notamment en ce qui concerne le financement de microprojets d'infrastructures frontalières entre, d'une part, un pays de la CEI et, d'autre part, l'Union européenne ou un pays d'Europe centrale, orientale et baltique. Ces nouvelles interventions ne devraient toutefois pas excéder 10 % du budget Tacis.

La conditionnalité politique de l'assistance européenne est fort opportunément renforcée par le règlement du 25 juin 1996, qui permet au Conseil de décider, sur proposition de la Commission, d'interrompre la coopération avec un pays ayant violé les principes démocratiques ou les droits de l'Homme.

Parmi les autres améliorations susceptibles d'être apportées à la mise en oeuvre du programme Tacis, mentionnons le souci de mieux associer les bénéficiaires locaux à la mise en oeuvre des projets financés par Tacis, et la nécessité de restaurer l'usage de la langue française dans les procédures communautaires d'assistance aux pays de la CEI, en mettant fin à l'obligation de rédiger quelque document que ce soit en anglais. C'est au prix de cette intransigeance que pourra être équilibrée l'influence anglo-saxonne dans une zone géographique où la culture française dispose d'atouts certains.

DES SPÉCIFICITÉS NON NÉGLIGEABLES ENTRE LES ACCORDS DE PARTENARIAT ET DE COOPÉRATION

Qu'il s'agisse des clauses relatives au contenu politique, ou des aspects commerciaux des accords de partenariat et de coopération, ceux-ci consentent à la Russie et, dans une moindre mesure, aux autres Etats européens de la CEI (Ukraine, Moldavie, Biélorussie) un traitement privilégié par rapport au reste de la CEI.

UN CONTENU POLITIQUE VARIABLE

La portée du dialogue politique prévu par les accords de partenariat et de coopération est incontestablement plus substantielle à l'égard de la Russie et de l'Ukraine, tandis que les obligations liées aux clauses relatives à la conditionnalité politique avantagent nettement la Russie.

Un dialogue politique plus ou moins substantiel

D'importantes nuances distinguent l'intensité du dialogue politique avec la Russie et l'Ukraine des clauses de droit commun prévues par les autres accords.

Le cas de la Russie et de l'Ukraine

. L'accord de partenariat et de coopération avec la Russie mentionne la tenue de deux réunions par an entre, d'une part, le Président du Conseil de l'Union européenne et le Président de la Commission des Communautés européennes et, d'autre part, le Président de la Fédération russe.

. L'accord avec l'Ukraine se borne à se référer à des consultations au plus haut niveau politique " lorsqu'il y a lieu ". Ces réunions ne revêtent donc pas la régularité institutionnelle prévue par l'accord avec la Russie.

. Au niveau ministériel, l'intensité du dialogue politique est la même, qu'il s'agisse de l'Ukraine ou de la Russie : les réunions peuvent se dérouler au sein du conseil de coopération créé par chacun de ces accords afin de superviser la mise en oeuvre de ceux-ci. Le dialogue politique peut également, à ce stade, associer représentants des gouvernements russe ou ukrainien et la troïka de l'Union européenne.

Le dialogue politique de droit commun

. Le dialogue politique de droit commun qui s'applique aux autres Etats de la CEI se limite aux institutions mises en place à cet effet par les accords de partenariat et de coopération :

- conseil de coopération en ce qui concerne le dialogue au niveau ministériel (la troïka de l'Union n'est donc pas mentionnée),

- commission parlementaire de coopération (associant le Parlement du pays concerné au Parlement européen),

- réunions de hauts fonctionnaires et d'experts,

- voie diplomatique.

. Les spécificités qu'autorisent les accords avec la Russie et l'Ukraine en ce qui concerne le dialogue politique au plus haut niveau n'excluent pas, pour ces deux pays, le recours aux procédures de droit commun prévues par l'ensemble de ces accords.

Une conditionnalité politique nuancée

. Les préambules de tous les accords de partenariat et de coopération se réfèrent à l'engagement des Parties de :

- coopérer dans le cadre des Nations Unies en vue de " promouvoir la paix et la sécurité internationales et le règlement pacifique des conflits ",

- mette en oeuvre les principes de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (et, plus particulièrement, les engagements souscrits dans le cadre de l'Acte final d'Helsinki, de la Charte de Paris pour une nouvelle Europe et de la Conférence de Bonn sur la coopération économique [5]),

- respecter l'Etat de droit ainsi que les droits de l'Homme, notamment ceux des minorités,

- favoriser la " mise en place d'un système fondé sur le multipartisme et (les) élections libres et démocratiques (, et sur) la libéralisation économique visant à instaurer une économie de marché ".

. Si les préambules de l'ensemble des accords de partenariat et de coopération s'articulent autour des mêmes exigences (respect des droits de l'Homme et des droits des minorités, aspiration à l'instauration d'une économie de marché, respect des principes d'Helsinki, et adhésion aux principes des Nations Unies), en revanche le contenu des accords eux-mêmes présente des degrés d'exigence divers en fonction des pays.

- Les accords avec la Biélorussie, l'Ukraine, la Moldova, le Kazakhstan et le Kirghizistan engagent les Parties à respecter les principes de la démocratie, des droits de l'Homme, du droit international ainsi que les principes de l'économie de marché. Ces accords se réfèrent explicitement à l'Acte final d'Helsinki, à la Charte de Paris pour une nouvelle Europe et à la conférence de Bonn sur la coopération économique. Les accords avec le Kirghizistan et le Kazakhstan mentionnent en outre l'engagement de respecter la Charte des Nations Unies, alors que cet engagement est absent des accords conclus avec les pays européens de la CEI. Cette différence signifierait-elle que les pays d'Asie centrale font l'objet d'exigences plus sévères de la part de l'Union européenne ?

- C'est à l'égard de la Russie que le degré d'exigence est le plus bénin, puisque l'article 2 de l'accord de partenariat et de coopération avec la Russie se borne à mentionner le " respect des principes démocratiques et des droits de l'Homme consacrés notamment par l'Acte final d'Helsinki et la Charte de Paris pour une nouvelle Europe ". On relève donc que l'accord conclu avec la Russie est le seul à ne pas se référer expressément aux principes de l'économie de marché, alors même qu'il semble évident que les réformes économiques sont nettement plus avancées en Russie qu'au Kirghizistan. Est-il très logique d'exiger plus, en matière de libéralisme économique, du Kirghizistan que de la Russie, en dépit des " disparités économiques et sociales existant entre la Communauté et la République Kirghize, et notamment du fait que le Kirghizistan est un pays en développement et enclavé ", comme le souligne le préambule de l'accord conclu avec ce pays ? On peut voir dans cette disparité une certaine incohérence entre les accords de partenariat et de coopération. La remarque de votre rapporteur sur les engagements exigés du Kirghizistan vaut également pour la Moldavie ou l'Ouzbékistan.

. Notons que la violation éventuelle de ces différents principes, rappelés à l'article 2 de chacun de ces accords, permet d'invoquer le recours à la clause d' "urgence spéciale " qui peut aller jusqu'à la suspension de ceux-ci.

A cet égard, la Biélorussie semble actuellement ne satisfaire aucun des critères énoncés par l'accord de partenariat et de coopération.

En effet, la timidité des réformes économiques mises en oeuvre permet de douter de l'engagement de la Biélorussie en faveur de l'économie de marché, ce que confirment de récentes décisions du président Loukatchenko (nationalisation du marché des changes, interdiction des opérations de devises entre banques ...).

Des témoignages convergents attestent le caractère très relatif du respect des droits de l'Homme et des principes démocratiques par le régime biélorusse. Rappelons que le référendum du 24 novembre 1996 visait à renforcer les pouvoirs du président Loukatchenko, et à prolonger son mandat de deux ans, et que les nombreuses irrégularités qui ont entaché les résultats du scrutin ont conduit le président de la Commission électorale à refuser d'en valider les résultats. Un décret présidentiel a, malgré ces défaillances, donné force de loi à une consultation qui devait, à l'origine, n'avoir qu'un caractère consultatif.

Par ailleurs, l'aptitude de la Biélorussie à respecter les principes du droit international, et à contribuer à promouvoir la paix et la sécurité internationale, ne semble pas établie, si l'on se réfère aux menaces proférées par le chef de l'Etat biélorusse à l'encontre du rapatriement vers la Russie des missiles qui étaient encore, il y a quelques semaines, stationnés sur le territoire biélorusse. Les derniers missiles stationnés en Biélorussie auraient, certes, été rapatriés le 23 novembre 1996 en Russie. Mais le chantage auquel n'a pas hésité à se livrer le président Loukatchenko, en dépit de l'adhésion de la Biélorussie au Traité de non-prolifération en tant qu'Etat non nucléaire, est très éclairant de la très relative crédibilité de ce pays sur le plan international.

Dans ce contexte, il n'est pas étonnant que l'application anticipée des stipulations commerciales de l'accord de partenariat et de coopération conclu entre la Biélorussie ait été gelée par les institutions communautaires. La suspension de la ratification de l'accord de partenariat et de coopération avec la Biélorussie permet donc d'attendre que la situation en Biélorussie évolue dans un sens compatible avec les engagements souscrits en vertu de l'accord de partenariat et de coopération. On peut même s'interroger sur la signification de la conclusion, en juin 1996, de l'accord intérimaire avec la Biélorussie, alors que ce pays s'abstenait déjà de respecter les principes fondamentaux auxquels il avait souscrit en signant l'accord de partenariat et de coopération.

. Votre rapporteur s'interroge toutefois sur la portée qu'il est opportun de conférer à la clause d'urgence spéciale contenue dans chacun de ces accords de partenariat et de coopération. Le risque pourrait être, en effet, de conduire à une application à géométrie variable de la conditionnalité. Doit-on s'attendre à une suspension de la ratification de l'accord avec la Moldavie, si le régime issu des dernières élections présidentielles fait marquer le pas aux réformes ? D'autre part, si la suspension de l'accord avec la Biélorussie paraît parfaitement justifiée par la nature de ce régime, comment admettre que l'accord avec la Russie ait pu être signé pendant la crise tchétchène ?

On peut admettre que l'Europe ait hésité à prendre le risque de soutenir le régime de Loukatchenko, mais il serait naïf de prétendre que tous les systèmes politiques héritiers de l'URSS puissent d'ores et déjà recevoir leur brevet de démocratie. Dans ces circonstances, tous les accords de partenariat et de coopération et, en premier lieu, l'accord avec la Russie, doivent-ils être suspendus ? Ou bien devons-nous admettre que tous nos partenaires de la CEI ne sont pas égaux devant la conditionnalité politique, et que certains pourront être moins respectueux des principes démocratiques que d'autres ?

UN TRAITEMENT ÉCONOMIQUE DIVERSIFIÉ

Les aspects commerciaux des accords de partenariat et de coopération confirment les différences de traitement constatées dans le domaine politique au profit des Etats européens de la CEI (Russie, Ukraine, Moldavie, Biélorussie) et, au premier chef, de la Russie.

L'instauration d'une zone de libre-échange : des perspectives inégales

Seuls, les accords de partenariat et de coopération avec la Russie, l'Ukraine, la Moldavie et la Biélorussie (mentionnons cet accord pour mémoire) prévoient une clause de révision permettant de réexaminer, en 1998, l'hypothèse d'ouverture de négociations en vue d'instaurer une zone de libre-échange avec l'Union.

Il est clair, en effet, que l'état des économies des républiques d'Asie centrale ne permettait pas d'envisager à un terme aussi proche l'instauration d'une zone de libre-échange entre ces pays et l'Union européenne. On peut néanmoins se demander si les économies moldave et biélorusse semblaient, au moment de la négociation de ces accords, assez avancées pour que la clause de " rendez-vous " en 1998 paraisse crédible : l'est-elle seulement maintenant ?

Dans ces conditions, pourquoi n'avoir pas mentionné, dans chacun de ces accords, la possibilité d'un réexamen des clauses commerciales, à une date indéterminée, en fonction des progrès économiques accomplis par chaque pays signataire ?

Une telle stipulation aurait probablement été perçue comme un signe de bonne volonté de la part de l'Union européenne, sans pour autant lier celle-ci à des engagements malaisément tenables. Cette solution aurait permis de ne pas introduire une telle différence de traitement entre le Kazakhstan et la Moldavie.

Les avantages spécifiques reconnus à la Russie

Les accords de partenariat et de coopération tirent les conséquences de niveaux de développement économiques très diversifiés entre les pays signataires, pour reconnaître des dérogations relativement importantes à la Russie dans le domaine commercial.

La prise en compte de niveaux de développement et d'avancement des réformes très différents

Les préambules des accords de partenariat et de coopération caractérisent de manière très nuancée les niveaux d'avancement des économies des pays contractants.

Seule, la Russie est présentée comme un pays à économie de transition, qui ne peut plus être qualifié de " pays à commerce d'Etat ". Dans ces conditions, l'accord est conçu comme un encouragement à la " poursuite de la transition vers une économie de marché ". Certes, les enjeux que présente le développement de l'économie russe justifient que ce pays bénéficie de certains avantages par rapport à d'autres partenaires dont les progrès revêtent une signification stratégique moins directe.

Le contraste est donc grand avec les accords de parternariat et de coopération conclus avec l'Ukraine et la Moldova, qui se bornent à saluer et reconnaître les " efforts (de ces pays) pour passer d'une économie planifiée de pays à commerce d'Etat à une économie de marché ", sans avoir achevé cette transition.

La rédaction retenue dans le préambule de l'accord avec la Biélorussie est très comparable : celui-ci, en effet, prend acte " de l'évolution du système politique et économique de la république de Biélorussie et de ses efforts pour passer de son économie à une économie de marché ".

Les accord de partenariat et de coopération passés avec le Kazakhstan et le Kirghizistan se situent à un degré très nettement inférieur, puisque leurs préambules relèvent " les disparités économiques et sociales " entre la Communauté d'une part, et le Kazakhstan et le Kirghizistan, d'autre part. Dans ce contexte, le but des accords de partenariat et de coopération est de contribuer, par l' " octroi d'une assistance communautaire ", au " développement et à la restructuration " des économies de ces pays.

Un régime dérogatoire au profit de la Russie

- La clause de sauvegarde permettant aux partenaires de l'Union européenne issus de la disparition de l'URSS de maintenir des restrictions quantitatives aux échanges diffère dans son contenu selon qu'il s'agit de la Russie ou des autres pays de la CEI.

Pour ces derniers, la clause de sauvegarde se limite à la protection des " industries naissantes ", ou des " secteurs en restructuration ou confrontés à de sérieuses difficultés ". Mais il est admis que la Russie ait recours à des restrictions quantitatives pour protéger des secteurs de l'économie russe confrontés à des pertes de marché. La faculté de déroger à la libéralisation des échanges est donc définie de manière beaucoup moins exigeante à l'égard de la Russie.

La même remarque vaut pour les délais pendant lesquels de telles dérogations sont autorisées. Pour la Russie, la seule limite prévue est celle de l'adhésion de la Fédération russe à l'Organisation mondiale du commerce. Pour les autres pays signataires d'accords de partenariat et de coopération, les dérogations ne sont acceptées que jusqu'au 31 décembre 1998, ou jusqu'à l'adhésion de ces pays à l'OMC pour le cas où leur adhésion serait antérieure à cette date.

- Les restrictions aux mouvements de capitaux et aux paiements courants sont également définies de manière plus libérale à l'égard de la Russie. Les autres signataires d'accords de partenariat et de coopération, en effet, ne peuvent adopter de restrictions dans le domaine des changes que dans des circonstances exceptionnelles, et tant que la convertibilité totale de leur monnaie n'est pas acquise. La Russie conserve, au contraire, la possibilité de maintenir de telles restrictions pendant les cinq années qui suivent l'entrée en vigueur de l'accord. Au terme de ce délai, l'accord de partenariat et de coopération avec la Russie se borne à se référer à des consultations entre les Parties sur le maintien de ces restrictions.

- Les engagements souscrits par la Russie sont également plus réduits dans le domaine de l'établissement, sur son territoire, de sociétés communautaires.

L'ensemble des accords de partenariat et de coopération conclus avec des pays de la CEI proscrit l'adoption, par ces derniers, de législations ou de réglementations qui " risquent de rendre les conditions d'établissement des sociétés communautaires (déjà établies au moment de l'entrée en vigueur des accords) plus restrictives ". Cette clause vaut pendant les trois années qui suivent l'entrée en vigueur de ces accords.

L'accord de partenariat et de coopération avec la Russie tolère la modification de l'ordre juridique s'imposant aux sociétés communautaires, à la seule et bénigne condition que des " consultations " puissent être engagées à la demande de l'une des Parties.

Votre rapporteur s'étonne que les négociateurs de l'Union européenne aient toléré cette stipulation, sachant que l'absence de sécurité juridique en Russie nuit très fâcheusement aux investisseurs occidentaux dans ce pays et, en tout premier lieu, aux sociétés françaises.

Rappelons que le décret signé par le chef de l'Etat russe le 7 novembre 1993 afin d'interdire aux banques étrangères toute activité avec des clients russes sur le territoire de la Fédération de Russie a constitué un précédent très éclairant sur les risques liés, pour nos investisseurs, à un ordre juridique erratique en Russie. Certes, un compromis a été trouvé en reconnaissant aux banques étrangères établies avant le 15 novembre 1993 le droit de poursuivre leurs activités, ce qui préservait la situation de la BNP, de la Société Générale et du Crédit Lyonnais. N'aurait-il pas été plus judicieux d'arguer de ce précédent pour faire valoir un degré supérieur d'exigence vis-à-vis de la Russie, dans le cadre de l'accord de partenariat et de coopération ?

CONCLUSIONS DU RAPPORTEUR

Les accords de partenariat et de coopération conclus ou à conclure avec nos partenaires de la Communauté des Etats indépendants ne forment donc pas une construction conventionnelle infaillible.

- La trop grande diversité du champ ouvert à la coopération entre l'Union européenne et ces pays inspire à votre rapporteur un certain scepticisme. Si, en effet, les coopérations économique et écologique sont justifiées par les difficultés aiguës de la transition postcommuniste, et par les économies d'échelle susceptibles d'être apportées par l'intervention des Quinze, en revanche, votre rapporteur demeure réservé sur l'extension de cette coopération aux secteurs culturel et législatif, auxquels le cadre bilatéral paraît plus adapté.

- Dans le même esprit, votre rapporteur regrette vivement l'absence des Parlements nationaux des institutions mises en place par les accords de partenariat et de coopération afin de renforcer le dialogue politique entre l'Europe communautaire et les pays de l'ex-Union soviétique. Est-il très opportun de conférer au Parlement européen un rôle en quelque sorte diplomatique, aux dépens des Parlements nationaux qui semblent, au contraire, offrir le cadre le plus adapté à l'épanouissement du " partenariat politique " entre les Quinze et leurs partenaires de la CEI ?

- Une doctrine européenne cohérente en matière de conditionnalité politique doit également être arrêtée, sous peine de conduire à une interprétation aléatoire des clauses politiques contenues dans les accords de partenariat et de coopération. La question, à cet égard, est de savoir si la Biélorussie doit être la seule à faire les frais de la conditionnalité politique.

- Enfin, comme votre rapporteur l'a déjà souligné, il est urgent de réhabiliter l'usage de la langue française dans le cadre de Tacis, compte tenu, d'une part, de l'importance des contributions de notre pays au budget de Tacis, et, d'autre part, du fait que nos partenaires de la CEI ne doivent pas assimiler l'espace culturel européen au règne unique et exclusif de la pensée anglo-saxonne. Le propre de l'Europe est, au contraire, de parvenir à des politiques cohérentes dans un espace de diversité. C'est de cette diversité que les pays issus de la disparition de la tutelle soviétique doivent faire l'apprentissage.

- En dépit de ces défaillances, votre rapporteur est néanmoins conscient que les accords de partenariat et de coopération sont susceptibles de contribuer à rapprocher la Russie, l'Ukraine, la Moldavie, le Kazakhstan et le Kirghizistan du marché, mais aussi, plus indirectement, de la culture et des modes de pensée européens, tout en confirmant la part déterminante prise par les financements communautaires dans le développement de pays qui seront appelés à exercer une influence décisive sur la sécurité et la stabilité de notre continent.

- Sous le bénéfice de ces considérations, votre rapporteur vous invite, en donnant un avis favorable aux cinq projets de loi qui nous sont soumis, à autoriser la ratification des accords de partenariat et de coopération avec la Russie, l'Ukraine, la Moldavie, le Kazakhstan et le Kirghizistan, tout en estimant, pour sa part, que ces accords ne constituent probablement pas une réponse idéale -mais en existe-t-il ?- aux défis du postcommunisme.

EXAMEN EN COMMISSION

Votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné les cinq présents projets de loi au cours de sa réunion du 18 décembre 1996.

A l'issue de l'exposé de M. Yves Guéna, rapporteur, M. Pierre Biarnès a déploré la trop grande complaisance que manifestent, selon lui, les Occidentaux -qu'il s'agisse des Américains ou de l'Europe- à l'égard de la Russie. Il a déploré que la Fédération de Russie ait été admise au Conseil de l'Europe, compte tenu de l'attitude des autorités russes dans la crise tchétchène. Il a également regretté l'ampleur de l'assistance financière consentie à la Russie avant les élections présidentielles.

M. Nicolas About a alors rappelé les circonstances de l'admission de la Russie au Conseil de l'Europe, à laquelle la délégation parlementaire française était initialement opposée. Le vote favorable à l'admission de la Russie avait, comme l'a souligné M. Nicolas About, été inspiré par le souci de ménager les pays de l'"étranger proche " en obligeant la Russie à se conformer aux conventions du Conseil de l'Europe.

M. Xavier de Villepin, président, est alors revenu, avec M. Yves Guéna, rapporteur, sur la disparité des obligations souscrites par les Etats de la CEI du fait de ces accords de partenariat et de coopération, et sur les particularités de l'accord conclu avec la Russie.

A la demande de M. Xavier de Villepin, président, M. Yves Guéna a précisé qu'une clause d'" urgence spéciale " permettait d'aller jusqu'à la suspension des accords de partenariat et de coopération en cas d'entorse aux principes démocratiques et au respect des droits de l'homme.

Puis, le rapporteur a souligné, de même que M. Xavier de Villepin, président, l'incohérence qui opposait, selon lui, l'usage exclusif de l'anglais dans le cadre des appels d'offre de Tacis, et le fait que la Moldavie ait, dès 1995, adhéré aux institutions de la francophonie.

M. Xavier de Villepin, président, a alors proposé que la commission adopte ces cinq projets de loi, tout en retenant les fortes réserves et les interrogations exprimées par le rapporteur.

La commission a alors approuvé les cinq projets de loi qui lui étaient soumis.

PROJET DE LOI

Texte présenté par le gouvernement

Article unique

Est autorisée la ratification de l'accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la Fédération de Russie, d'autre part, signé à Corfou le 24 juin 1994, et dont le texte est annexé à la présente loi [6].

PROJET DE LOI

Texte présenté par le gouvernement

Article unique

Est autorisée la ratification de l'accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et l'Ukraine, d'autre part, fait à Luxembourg le 14 juin 1994, et dont le texte est annexé à la présente loi [7].

PROJET DE LOI

Texte présenté par le gouvenement

Article unique

Est autorisée la ratification de l'accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la république de Moldova, d'autre part, fait à Bruxelles le 28 novembre 1994, et dont le texte est annexé à la présente loi [8].

PROJET DE LOI

Texte présenté par le gouvernement

Article unique

Est autorisée la ratification de l'accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la république du Kazakhstan, d'autre part, fait à Bruxelles le 23 janvier 1995 (ensemble trois annexes, un protocole et un acte final), et dont le texte est annexé à la présente loi [9].

PROJET DE LOI

Texte présenté par le gouvernement

Article unique

Est autorisée la ratification de l'accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République kirghize, d'autre part, fait à Bruxelles le 9 février 1995, et dont le texte est annexé à la présente loi [10].



1 A l'origine, Pologne-Hongrie - Aide à la reconstruction économique. Ce programme a, par la suite, été étendu à l'ensemble des pays d'Europe centrale et orientale, y compris aux trois Etats baltes.

2 L'Union européenne et la CEI : un rendez-vous manqué ?, Jean de Lipkowski, Assemblée Nationale, n° 2975, juillet 1996.

3 op. cit.

4 Jean de Lipkowski, op. cit.

5 Réunie en mars-avril 1990, la conférence de Bonn de la CSCE établissait pour la première fois le lien entre institutions démocratiques et économie de marché.

6 Voir le texte annexé au document Sénat n° 140 (1996-1997)

7 Voir le texte annexé au document Sénat n° 141 (1996-1997)

8 Voir le texte annexé au document Sénat n° 137 (1996-1997)

9 Voir le texte annexé au document Sénat n° 139 (1996-1997).

10 Voir le texte annexé au document Sénat n° 138 (1996-1997)