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Séance du 25 novembre 2008 (compte rendu intégral des débats)

M. Jean-Jacques Jégou. Tout en approuvant à la fois les propos du président de la commission des finances et le sous-amendement d’Albéric de Montgolfier, je voudrais poser une question à M. le ministre.

Tout à l’heure, vous avez déclaré, monsieur le ministre, que les équipements n’étaient pas directement réalisés par les collectivités locales. Or tout l’intérêt du sous-amendement qui a suscité l’intervention du président de la commission réside dans le fait qu’il donne à penser que les collectivités locales peuvent effectuer elles-mêmes ces équipements.

Pour ma part, je rencontre un problème que connaissent peut-être d’autres élus. Bien que maire d’une ville de 20 000 habitants à vingt kilomètres de Paris, je ne suis pas en mesure d’offrir aux habitants de l’internet à haut-débit. Voilà plusieurs années que je me bats, et je n’ai pas le droit de faire des travaux. L’autorité de régulation des communications électroniques et des postes, l’ARCEP, interdit aux collectivités locales d’intervenir.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Que fait le conseil général ?

M. Jean-Jacques Jégou. Pour l’instant, il ne fait rien !

Je souhaite que M. le ministre nous précise, à l’occasion de l’examen de ce sous-amendement, si les collectivités locales peuvent véritablement intervenir à la place des opérateurs.

M. le président. La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote.

Mme Nathalie Goulet. Je voudrais soutenir l’amendement et le sous-amendement et rappeler à M. le rapporteur général que nous avons longuement débattu cet été, à l’occasion de l’examen de la loi de modernisation de l’économie, de la question des zones blanches, des zones vertes et des aides. Nous avions adopté un excellent amendement de notre collègue Philippe Leroy,…

M. Philippe Marini, rapporteur général. Je l’avais soutenu !

Mme Nathalie Goulet. ...qui a été supprimé à la suite d’une seconde délibération à deux heures et demie du matin.

Non seulement je voterai volontiers l’amendement et le sous-amendement, mais je voudrais également rappeler que l’entreprise France Telecom est soumise, en l’espèce, à une obligation de couverture des quelque 400 ou 600 communes qui se trouvent en zone blanche ; il faudrait la presser de remplir son obligation.

M. le président. La parole est à M. Jean-Luc Fichet, pour explication de vote.

M. Jean-Luc Fichet. Je souhaite simplement préciser que j’ai déposé un amendement qui a le même objet que le sous-amendement repris par le président Jean Arthuis et dont l’examen interviendra plus tard : il s’agit de défendre les communes les plus éloignées, essentiellement les communes rurales, qui n’intéressent pas les opérateurs. Ceux-ci sollicitent donc l’aide des collectivités pour financer les travaux d’investissement.

Il est logique que ces collectivités puissent bénéficier du FCTVA au titre de la part des investissements qu’elles réalisent, ces investissements étant tout aussi nécessaires pour ces territoires que pour d’autres.

M. le président. La parole est à M. Gérard Miquel, pour explication de vote.

M. Gérard Miquel. Ce sous-amendement est très intéressant.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Quel succès !

M. Gérard Miquel. Il démontre, monsieur le ministre, la différence qui existe entre les collectivités. Sur le territoire de certaines communes, les opérateurs interviennent sans demander quoi que ce soit, car la densité de population leur garantit la rentabilité de leurs investissements. Des communes beaucoup plus démunies doivent investir si elles veulent que leurs habitants puissent bénéficier, dans des conditions tarifaires identiques, des mêmes services que les habitants des grandes agglomérations.

S’agissant de l’internet à très haut débit, en effet, les conseils généraux interviennent : j’ai moi-même réalisé certains travaux dans ce domaine, aux frais des contribuables de mon département. Il est normal de récupérer la TVA sur de tels investissements.

Je soutiens donc ce sous-amendement et je le voterai.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Éric Woerth, ministre. Je souhaite apporter une précision.

En fait, le sous-amendement est déjà satisfait. Soit vous passez par le FCTVA, cas de figure relativement classique, soit vous vous trouvez dans le cadre d’une activité industrielle et commerciale qui est assujettie à la TVA ; c’est le cas, par exemple, d’internet. Si vous faites réaliser des travaux et mettez des services à disposition, cette activité donne accès à la récupération directe de la TVA, puisque la prestation est facturée.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Nous devons effectivement distinguer deux cas de figure. Dans certains cas, la collectivité publique investit et concède l’utilisation des équipements. Elle est alors assujettie à la TVA et il n’y a pas de difficulté.

Dans d’autres cas, le département peut investir directement, sans espérer le moindre retour sur investissement de la part des opérateurs : tel est notamment le cas des nœuds de raccordement des abonnés en zones d’ombre, ou NRA-ZO.

M. Philippe Marini, rapporteur général. C’était précisément l’objet de l’amendement « Leroy » !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Il n’y a alors pas de mise à disposition rémunérée ; c’est la prise en charge d’un équipement sans contrepartie. Il n’y a donc pas d’assujettissement à la TVA, ni de possibilité de bénéficier du FCTVA. La collectivité territoriale lance un appel d’offres pour un marché. Des intervenants mettent en place les équipements. La collectivité ne peut bénéficier du FCTVA, puisque l’équipement est mis à la disposition d’un tiers.

C’est pourquoi le sous-amendement de M. de Montgolfier me paraît très opportun.

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Vial, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Vial. Monsieur le ministre, j’approuve une partie de vos observations. Cependant, trois cas doivent être distingués.

Soit les équipements sont réalisés par les opérateurs : nous sommes alors dans le droit commun et la TVA est récupérée au titre du droit commun.

Soit la collectivité réalise un équipement que personne d’autre ne veut faire, même pas un opérateur, et le met à la disposition d’un opérateur par sous-location : nous retombons alors dans le droit commun.

Dans le cas des NRA-ZO ou d’autres bouclages qu’aucun opérateur ne veut réaliser et que la collectivité prend en charge, nous avons affaire à un investissement public : si nous ne permettons pas à la collectivité de récupérer la TVA, elle s’en trouve privée pour une opération dont elle supporte pourtant intégralement le coût. Au moins dans ce cas-là, nous devons permettre la récupération de la TVA.

M. le président. La parole est à Mme Marie-France Beaufils, pour explication de vote.

Mme Marie-France Beaufils. Nous nous trouvons dans une situation assez particulière.

Je me souviens du débat qui a eu lieu voilà quelques années à propos de la transformation de France Télécom et de La Poste : ces questions avaient été abordées ! La mise en place d’opérateurs qui se font concurrence sur le territoire conduit en effet au délaissement des parties les moins rentables.

Nous voyons aujourd’hui les conséquences de la disparition de l’entreprise publique : auparavant, les secteurs rentables permettaient de financer les secteurs non rentables.

Madame Goulet a évoqué tout à l’heure des obligations de France Télécom.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Pas forcément de France Télécom !

Mme Marie-France Beaufils. Quelle sont ces obligations ? Je pose volontairement la question, même si je dispose de quelques éléments de réponse. J’aimerais également savoir quelles obligations pèsent sur les autres opérateurs.

Lorsqu’une collectivité finance des réalisations, ce sont les opérateurs qui en tirent profit grâce aux abonnements et aux consommations. J’aimerais que le Gouvernement précise dans quelle mesure il peut formuler des exigences en la matière.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Dans le cas qui nous occupe, aucun opérateur n’est visé a priori. La collectivité publique qui lance un appel d’offres ne peut pas présager l’attributaire du marché.

M. le président. Je mets aux voix le sous-amendement n° I-229 rectifié.

(Le sous-amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-15, modifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, l’article 13 est rétabli dans la rédaction proposé et l'amendement n° I-189 n'a plus d'objet.

Article 13 (supprimé)
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2009
Article 14  (précédemment réservé)

Articles additionnels après l'article 13

M. le président. L'amendement n° I-68, présenté par Mme Bricq, M. Marc, Mme M. André, MM. Angels, Auban, Demerliat, Frécon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Miquel, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l'article 13, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Après le huitième alinéa de l'article L.1615-7 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Les collectivités territoriales et leurs groupements bénéficient des attributions du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée au titre de leurs dépenses d'investissement réalisées sur la période 2008-2012, sous maîtrise d'ouvrage publique, en matière d'aménagement numérique sur leurs territoires dans le cadre du plan de développement de l'économie numérique. »

II. - Les conséquences financières pour l'État résultant du I sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Jean-Luc Fichet.

M. Jean-Luc Fichet. Je retire cet amendement, monsieur le président.

M. le président. L’amendement n° I-68 est retiré.

L'amendement n° I-27, présenté par MM. Doublet, Laurent, Belot, Bailly, Bécot, Bizet, Braye, Cazalet, César, Dulait et Grignon, Mme Lamure, MM. Houel et Poniatowski, Mmes Henneron et Hummel et MM. Huré, Vasselle et Dufaut, est ainsi libellé :

Après l'article 13, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Dans le dernier alinéa de l'article L. 121-7 du code de l'urbanisme, après les mots : « la révision de leurs documents d'urbanisme », sont insérés les mots : «, ainsi que pour la numérisation du cadastre, ».

II. - La perte de recettes résultant pour l'État de l'élargissement de l'éligibilité au fonds de compensation de la TVA est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Gérard Bailly.

M. Gérard Bailly. Le présent amendement vise à rendre éligibles au Fonds de compensation pour la TVA les dépenses engagées par les collectivités territoriales dans le cadre des opérations de numérisation du cadastre.

Ces dépenses sont actuellement exclues du dispositif mis en place par la loi urbanisme et habitat du 2 juillet 2003, qui dispose que seules sont éligibles au FCTVA « les dépenses exposées par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale pour les études, l'élaboration, la modification et la révision de leurs documents d'urbanisme ».

Les dépenses éligibles au FCTVA doivent en principe être destinées à accroître le patrimoine de la collectivité, comme le précisent les articles L. 1615-1 et R. 1615-1 du code général des collectivités territoriales.

Certes, l'État est le seul titulaire des droits de propriété intellectuelle relatifs à des données cadastrales ; néanmoins, ce sont bien les collectivités territoriales qui engagent des dépenses en vue de la numérisation du cadastre, dont l'État bénéficie également in fine.

La question de l'éligibilité au FCTVA des dépenses liées à la numérisation du cadastre semble par ailleurs donner lieu à des interprétations divergentes selon les départements. Ainsi, certaines collectivités ont bénéficié d'un remboursement ad hoc du FCTVA, en inscrivant les dépenses de numérisation du cadastre en tant que dépenses d'investissement, alors que les dépenses effectuées au même titre par d'autres collectivités ont été exclues du bénéfice du fonds.

Le présent amendement, qui a été cosigné par un grand nombre de nos collègues, vise à clarifier la situation.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission rappelle que les dépenses exposées par les collectivités locales sont bien éligibles au FCTVA s’il s’agit d’élaborer, de modifier ou de réviser des documents d’urbanisme.

Curieusement, quand une collectivité réalise une dépense pour le compte de l’État, qui sera le propriétaire du cadastre, elle est moins bien traitée que si elle élabore ses propres documents d’urbanisme.

Cela est d’autant plus paradoxal qu’il semblerait que les interprétations faites sur cette question ne soient pas forcément les mêmes d’un département à l’autre. Il faudrait donc fixer la doctrine dans ce domaine.

Notre collègue Michel Doublet, qui s’intéresse à ce sujet depuis de nombreuses années, notamment dans son département de Seine-Maritime, était tout à fait fondé à déposer un tel amendement, qui a été accueilli assez favorablement par la commission des finances.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Éric Woerth, ministre. Pour ma part, je pense que, à force d’étendre le champ des dépenses éligibles au FCTVA, on finit par n’y plus comprendre grand-chose ! Les maires et les comptables publics ont de plus en plus de mal à s’y retrouver…

Cela étant, je comprends bien le raisonnement suivi par M. le rapporteur et les auteurs de l’amendement : il est nécessaire de numériser les documents d’urbanisme, ce que l’État ne fait pas toujours, même si le cadastre est plutôt bien conçu.

Sur cette question, je m’en remets donc à la sagesse de la Haute Assemblée, tout en considérant que le fait d’étendre, au fil du temps et des amendements, le champ de l’éligibilité au FCTVA n’est pas une bonne démarche. Il vaudrait mieux étudier le problème au fond, d’une manière plus rationnelle. En tout état de cause, je ne lève pas le gage.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-27.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi de finances, après l'article 13.

Articles additionnels après l'article 13
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2009
Articles additionnels avant l'article 15 ou après l'article 15 (début)

Article 14

Dans le premier alinéa de l’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales, ainsi que dans les 1°, 2° et 3° du I du même article, le mot et l’année : « et 2008 » sont remplacés par les années : «, 2008 et 2009 ».

M. le président. La parole est à M. Yves Daudigny, sur l'article.

M. Yves Daudigny. L’article 14 du projet de loi de finances pour 2009 prévoit de reconduire pour un an le Fonds de mobilisation départemental pour l’insertion, le FMDI, dont l’existence devait initialement couvrir la période 2006-2008.

Ce fonds, créé sur l’initiative de notre commission des finances en 2005, était destiné à récompenser les départements les plus « méritants » en matière d’insertion, au regard de la proportion de personnes retournant à l’emploi et du nombre de projets innovants présentés.

Ce fonds n’a pas été mis en place en 2006, mais il a été utilisé, cette même année, sur décision prise par le Premier ministre de l’époque – elle fut annoncée, comme le relève M. le rapporteur général, à l’issue d’une réunion avec l’Assemblée des départements de France –, pour compléter la compensation du transfert du RMI. Il fut doté de 500 millions d’euros.

Monsieur le ministre, cet effort financier doit être apprécié, mais à sa juste valeur, c’est-à-dire dans le contexte de sous-compensation des compétences transférées par l’État aux départements et de forte contrainte s’exerçant sur les recettes des collectivités locales, dont témoignent nos discussions depuis plusieurs heures.

À la lumière de ces réalités, ce fonds apparaît de nouveau comme une mesure provisoire et insuffisante, voire comme un leurre pour les collectivités, qui récupéreront par ce biais ce qui leur est retiré par ailleurs.

En ce qui concerne le transfert du RMI, le décalage entre le montant de la compensation et les charges que supportent les départements à ce titre s’est révélé d’emblée. Il n’a pas été soldé par l’abondement exceptionnel de plus de 450 millions d’euros inscrit dans la loi de finances rectificative pour 2005, ni par l’affectation, décidée par la loi de finances rectificative de 2006, de deux des trois parts du FMDI, soit 350 millions d’euros, à titre de compensation et de péréquation.

Ce décalage représente aujourd’hui un « trou » financier de plus de 2 milliards d’euros pour les départements. Pour un département moyen comme l’Aisne, qui compte 535 000 habitants, l’écart a été de plus de 7 millions d’euros en 2006 et en 2007. Depuis 2004, c’est une charge de plus de 22 millions d’euros cumulés qui a ainsi été transférée au contribuable départemental !

Last but not least, le FMDI, bien qu’ayant totalement changé de nature, se trouve désormais inclus dans l’enveloppe qui est non plus « normée » mais « fermée », terme qui exprime d’ailleurs mieux les choses. Les 500 millions d’euros de ce fonds sont donc gelés, bien qu’il joue également un rôle péréquateur – annoncé comme prioritaire par le Gouvernement ! – et vienne nécessairement se fondre dans le périmètre contraint des concours de l’État aux collectivités locales, au détriment d’autres dotations.

Le Gouvernement se félicite de respecter strictement ses obligations légales et constitutionnelles de compensation : les réajustements exceptionnels auxquels il a lui-même procédé confirment, si besoin était, que ce sont les règles mêmes de la compensation financière qui doivent impérativement être revues.

Le discours alibi sur la « responsabilisation » des acteurs locaux n’est pas non plus acceptable, qui vise à rendre les départements responsables du déficit résultant de cette sous-compensation. Sous couvert d’un tel discours, le Gouvernement se décharge ainsi de sa propre responsabilité.

Pour 2009, la reconduction à l’identique des montants du FMDI aura au mieux l’effet d’une rustine. Bien que je n’aime guère ce mot, il est tout à fait parlant : il s’agit d’un bricolage de court terme, et non pas d’une solution pérenne.

Alors que la suppression des départements ne semble plus être aujourd’hui un objectif affiché, entend-on charger la barque pour qu’elle coule d’elle-même ? En toute hypothèse, la question de la répartition entre solidarité nationale et solidarité territoriale pour le financement des grandes allocations sociales demeure entière.

M. le président. L'amendement n° I-190, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

I. - Après le premier alinéa de l'article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« En 2009, il est doté de 750 millions d'euros. ».

II. - La perte de recettes pour l'État découlant du I ci-dessus est compensée à due concurrence par un relèvement des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Thierry Foucaud.

M. Thierry Foucaud. Nous le savons tous, la crise que nous connaissons va amplifier la pauvreté dans notre pays, comme le présage d’ailleurs le dernier rapport de la Croix-Rouge. Des fermetures d’usines et l’éviction de nombreux intérimaires vont venir gonfler les statistiques du RMI.

Les départements vont donc être assaillis de demandes d’aide et les dépenses sociales vont bien sûr augmenter. Voilà quelques jours, un article des Échos indiquait ainsi que « les conséquences de la crise économique font apparaître de nouveaux publics touchés par la précarité et accentuent les difficultés anciennes ».

Le même constat est dressé par le Secours populaire et par Emmaüs France, dont le directeur général tenait les propos suivants dans l’article précité : « Il y a une aggravation depuis quelques semaines, c’est vrai, mais dès le début de l’année 2008, sous l’effet de l’augmentation des prix alimentaires, de l’énergie et des loyers, la situation s’est nettement détériorée. »

Cette dure réalité vécue par nombre de nos concitoyens, qui n’imaginaient pas dériver socialement de la sorte, s’aggrave et s’étend à des couches sociales jusqu’ici épargnées. Aujourd’hui, 500 000 ménages connaissent des impayés de loyer supérieurs ou égaux à deux mois, soit un chiffre en augmentation de 96 % sur les quatre dernières années.

Cette situation délicate fait craindre aux associations des expulsions nombreuses en avril 2009, au terme de la trêve hivernale. À cet égard, d’ailleurs, le Gouvernement doit prendre l’engagement qu’il n’y aura pas d’expulsions au printemps.

« Il y a un bouclier fiscal, un bouclier pour les banques, nous voulons un bouclier pour les pauvres », conclut le délégué général d’Emmaüs France. Je crois que nous pouvons l’écouter !

Par cet amendement, nous souhaitons bien sûr une meilleure prise en compte, au titre de la compensation, des dépenses liées au RMI, en particulier celles qui sont relatives à l’insertion. Cette compensation doit être intégrale et correspondre aux dépenses réelles.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. Même si nous comprenons les motivations qui ont inspiré les auteurs de l’amendement, ceux-ci doivent avoir à l’esprit qu’une telle augmentation du FMDI entraînerait une baisse plus importante des variables d’ajustement, puisqu’il s’agit d’une enveloppe fermée !

Mme Nicole Bricq. C’est un sac ! (Sourires.)

Mme Nathalie Goulet. Recyclable !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Je ne saurais aller aussi loin, mes chères collègues ! (Nouveaux sourires.)

Quoi qu’il en soit, c’est un exercice de répartition, et dans cette optique déshabiller Pierre pour habiller Paul n’est pas nécessairement une bonne solution.

Vous avez utilement rappelé, monsieur Daudigny, que la création du FMDI, voilà quelques années, résultait d’une initiative de la commission des finances du Sénat. Dans mon rapport écrit, je retrace l’historique de cette dotation, qui ne correspond d’ailleurs plus tout à fait à celle que nous avions imaginée, puisqu’il devait s’agir, dans une large mesure, de favoriser la mise en place, par les départements, de programmes innovants d’insertion, en particulier en misant, autant que possible, sur l’activation des dépenses d’assistance. Or le FMDI est maintenant davantage un fonds budgétaire permettant de compléter les différentes actions des départements dans le domaine de la politique sociale.

Je ne pense pas que son relèvement soit possible dans le contexte contraint des concours de l’État aux collectivités territoriales. Il paraît donc souhaitable, monsieur Foucaud, que vous retiriez cet amendement. À défaut, la commission se verrait contrainte d’émettre un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Éric Woerth, ministre. Même avis.

M. le président. La parole est à M. Thierry Foucaud, pour explication de vote.

M. Thierry Foucaud. Je comprends votre position, monsieur le rapporteur général. Cependant, vous-même avez soutenu des amendements dont le dispositif sollicitait l’enveloppe fermée.

Cela étant, nous voulons bien réfléchir avec vous pour tenter de trouver une solution. Assurément, les dépenses des départements vont augmenter et, très certainement, des amendements similaires au nôtre seront présentés l’an prochain, y compris par des collègues siégeant à droite de l’hémicycle…

Par exemple, le département de la Seine-Saint-Denis, qui dépense 23 millions d’euros chaque mois, soit 276 millions d’euros sur l’année, ne perçoit que 170 millions d’euros au titre de la TIPP et 27 millions d’euros au titre du fonds d’insertion, soit 197 millions d’euros au total. Le manque à gagner est donc de 79 millions d’euros, ce qui représente tout de même une somme importante pour un département.

Il convient de se pencher sur cette question pour tenter de la résoudre. En conséquence, si j’entends vos arguments, monsieur le rapporteur général, je maintiens néanmoins cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-190.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 14.

(L'article 14 est adopté.)