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Séance du 18 décembre 2008 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. Du point de vue de la commission, le mécanisme proposé par l'article 2 respecte les obligations constitutionnelles de juste compensation par l’État des transferts de compétences.

À l’inverse, dans sa rédaction actuelle, cet amendement impliquerait une double compensation intégrale des transferts de compétences aux départements, une fois par la TIPP, une autre fois par la TSCA. Dès lors, le droit à compensation serait de fait multiplié par deux, ce qui n’est manifestement pas équitable.

Par conséquent, la commission émet un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. André Santini, secrétaire d'État. Cet amendement prévoit que l’État non seulement garantisse les droits à compensation des départements, mais en plus assure à ceux-ci un surcroît de recettes fiscales allant au-delà de ce droit à compensation.

Le Gouvernement ne partage pas cette analyse pour trois raisons.

Premièrement, le montant du droit à compensation est déjà garanti pour les collectivités par le dispositif actuel : si la somme du produit des recettes provenant des impositions attribuées diminue, l’État compense cette perte afin de garantir un niveau de ressources équivalent au droit à compensation. Une diminution des recettes de TIPP et de TSCA n’aura donc aucun impact sur le droit à compensation des départements.

Deuxièmement, le droit à compensation des départements ne saurait être subdivisé selon son mode de financement. C’est un montant global, calculé chaque année par l’État et les collectivités en fonction des transferts de compétences effectivement réalisés. Certes, il s’agit de deux impôts différents, mais ce ne sont pas des recettes affectées au financement de telle ou telle partie du droit à compensation : c’est un produit fiscal global qui est versé au budget général des départements et libre d’emploi.

Troisièmement, la mesure proposée dans cet amendement conduirait à doubler la garantie de compensation des transferts de compétences.

Pour toutes ces raisons, le Gouvernement demande le retrait de cet amendement ; à défaut, il émettra un avis défavorable.

M. le président. Monsieur Marc, l'amendement n° 74 est-il maintenu ?

M. François Marc. Aux dires de M. le secrétaire d'État et de M. le rapporteur général, cet amendement créerait, en quelque sorte, une double garantie : les départements émargeraient deux fois. Une telle analyse nous semble contestable.

Pour financer la compensation attribuée aux départements, le Gouvernement a décidé de ne plus s’appuyer uniquement sur la TSCA, qui est une recette dynamique, mais d’affecter en complément une part de la TIPP. Cette double source de financement pose problème : si la première est dynamique, la seconde l’est nettement moins, elle est même en régression. C’est pourquoi il est nécessaire d’assurer une forme d’équilibre. Tel est l’objet de cet amendement.

Il s’agit non pas de faire émarger deux fois les départements, mais de leur garantir la pérennisation de cette compensation, alors que cette dernière risque de s’atténuer.

Nous ne sommes pas d’accord sur le sens à donner à cet article 2 : pour notre part, nous considérons que les départements seront progressivement perdants si l’on s’en tient à cette formulation.

En conséquence, je maintiens l’amendement, monsieur le président.

M. le président. La parole est à M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis. Monsieur le secrétaire d'État, j’attire votre attention sur la nécessité de diffuser auprès des présidents de conseils généraux l’information que vous venez de livrer à notre collègue François Marc. En effet, les présidents de conseils généraux, en particulier ceux de l’opposition, dénoncent quasi quotidiennement l’insuffisance des transferts de ressources de l’État aux collectivités pour assumer l’exercice des nouvelles compétences qui leur ont été transférées.

Mme Marie-France Beaufils. C’est parce que c’est exact !

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis. D’ailleurs, en présentant cet amendement, M. Marc ne fait rien d’autre que de tenter de compenser pour ces départements les insuffisances de recettes.

Vous l’avez dit très clairement, monsieur le secrétaire d'État : lorsque l’État est amené à constater que les recettes attendues ne permettent pas de compenser les dépenses transférées, des dotations sont prévues. Cela signifie que la compensation est réelle !

Il serait temps que chacun reconnaisse l’équité de traitement et que les présidents de conseils généraux et de conseils régionaux cessent de laisser accroire à l’opinion publique, a des fins purement politiciennes – c’est ainsi que je l’interprète –, que l’augmentation de la fiscalité qu’ils proposent se justifie uniquement par cette insuffisance de recettes.

M. Christian Cambon. Comme le fait Delanoë !

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis. M. Delanoë est en effet le premier à donner l’exemple ! (Applaudissements sur les travées de lUMP et de lUnion centriste.)

M. le président. La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.

M. Michel Charasse. Le débat sur l'amendement présenté par M. Marc me conduit à considérer que, au fond, ce qui est demandé, c’est que, même quand la recette de TIPP de l’État baisse du fait de la chute de la consommation ou des prix, celle des collectivités locales ne doit pas baisser. Je me rappelle l’époque où la situation était inverse et les mêmes avaient demandé l’inverse, mais je ne veux pas entrer dans un débat où l’État perd à tous les coups !

Je souhaite revenir un instant sur ce que vient de dire M. Vasselle. La question des transferts de charges et de leur financement est un faux problème, sauf dans deux cas.

J’appartiens, tout comme un certain nombre d’entre nous dans cette assemblée, à la commission consultative d’évaluation des charges. À ce titre, je peux attester que l’État, après la loi de 2004, a donné aux collectivités locales, en ce qui concerne les charges transférées, exactement ce qu’il consacrait à la dépense avant que celle-ci soit transférée, ce qui correspond au système inventé et mis en œuvre la première fois par les lois Defferre de 1981, 1982 et 1983.

Mais le raisonnement est totalement « plombé », pour une raison très simple : la commission consultative d’évaluation des charges n’a jamais été saisie de la question du RMI et de l’APA.

M. Alain Lambert. Effectivement !

M. Michel Charasse. Or le dérapage des finances et des charges des départements, en particulier, est dû non pas aux transferts de charges auxquels vous pensez les uns et les autres, mais au RMI et à l’APA, dont le dérapage n’est pas couvert par l’État : la dotation attribuée aux départements au titre de l’APA, notamment, ne correspond pas ou plus à ce qu’avait promis le Gouvernement lorsqu’il a institué cette allocation en 2002, soit 50 % à la charge de l’État ; or nous sommes entre 25 % et 30 %.

Par conséquent, dans la situation difficile des finances publiques en général, nous n’avons pas intérêt à discutailler éternellement entre nous sur de fausses questions. Cependant, si nous étions capables de nous mettre d’accord en reconnaissant que, globalement, les transferts de charges ont été convenablement couverts, mais qu’il est temps de se préoccuper du RMI et de l’APA, nous avancerions d’un grand pas.

Tous les conseils généraux de France et de Navarre sont en train de voter leur budget ou le voteront d’ici à la fin de l’année. Nous sommes sur des pentes d’augmentation des impôts locaux, dont vous connaissez le caractère injuste, entre 8 % et 15 %. Si vous retiriez, dans la majorité des départements, les suppléments non couverts par l’État au titre du RMI ou de l’APA, comme ils auraient dû l’être, il n’y aurait pas lieu d’augmenter les impôts locaux départementaux. Il faudra bien un jour que l’on arrive à s’entendre sur ce sujet !

Pour ma part, je suggère que la commission des finances, pendant l’intersession ou quand nous serons un peu moins bousculés par les affaires qui nous retiennent aujourd'hui, crée un groupe de travail pour faire le point précis de la situation des départements et, accessoirement, des régions ; mais ces dernières ne sont pas concernées par ces dépenses sociales.

Si l’État voulait bien jouer convenablement le jeu en la matière...

M. Michel Charasse. ...– quand je dis « l’État », je ne fais allusion à aucun gouvernement en particulier, puisque c’est la gauche qui a créé l’APA et le RMI –, nous n’aurions pas tous les ans ces débats éternels et largement inexacts sur la question des compensations des transferts de charges.

M. le président. La parole est à Mme Marie-France Beaufils, pour explication de vote.

Mme Marie-France Beaufils. Nous voterons l’amendement présenté par notre collègue François Marc.

Aujourd'hui, la question des moyens nécessaires pour faire face aux compétences qui ont été transférées est un vrai problème : d’une part, l’État ne compense qu’une partie de ces dépenses ; d’autre part, il le fait toujours avec retard, ce qui signifie que les collectivités doivent toujours prévoir des financements en amont.

Le montant des dotations, tel qu’il est envisagé dans la loi de finances pour 2009, avec une progression de seulement 0,8 %, hors fonds de compensation de la TVA, mettra les collectivités en très grande difficulté.

Il suffit de se reporter à ce projet de loi de finances rectificative : l’État lui-même est obligé de reconnaître a posteriori qu’un certain nombre de compétences transférées n’ont pas été compensées.

J’évoquerai tout à l’heure le cas particulier des actes d’état-civil, qui concernent les communes : là encore, il s’agit de transferts de charges non compensés.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 74.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 2.

(L'article 2 est adopté.)

Article 2
Dossier législatif : projet de loi de finances rectificative pour 2008
Article 4

Article 3

Par dérogation aux dispositions de l'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales, une fraction d'un montant de 85 millions d'euros du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation est affectée, à hauteur de 50 millions d'euros, au solde de la dotation d'aménagement prévue à l'article L. 2334-13 du même code mis en répartition en 2009 et, à hauteur de 35 millions d'euros, au titre de 2008 à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances régie par les articles L. 121-14 à L. 121-18 du code de l'action sociale et des familles afin de financer la réalisation d'actions de prévention de la délinquance dans les conditions définies à l'article L. 2215-2 du code général des collectivités territoriales.

Par dérogation aux dispositions de l'article L. 2334-24 du même code, une fraction d'un montant de 50 millions d'euros du produit des amendes forfaitaires de police de la circulation routière encaissé au titre de 2008 est mise en réserve et n'est pas prise en compte dans le montant à répartir au titre de 2008.

M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 118, présenté par M. Vera, Mme Beaufils, M. Foucaud et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Mme Marie-France Beaufils. Nous sommes en présence d’un dispositif qui consiste, dans les faits, à rattraper le coup sur la moindre progression d’un élément de la dotation d’aménagement, la dotation de solidarité rurale, tout en organisant par avance la possibilité pour l’État de se libérer de quelques contraintes budgétaires à venir.

Premier temps de l’opération : on se rend compte qu’en loi de finances initiale pour 2009 on a oublié de majorer la dotation de solidarité rurale. On décide donc de lui affecter 50 millions d'euros, qui ne sont pas tirés du budget général par prélèvement de recettes, comme il est normal de le faire en pareil cas, mais qui sont pris sur le montant des amendes de police destiné aux collectivités. Rappelons que cette somme sert à financer des travaux de sécurité routière ou d’amélioration de transports collectifs.

De plus, 35 millions d'euros seraient consacrés au financement de la politique de la ville, en l’occurrence les actions de prévention de la délinquance menées par l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances.

À ce propos, dans son rapport, M. le rapporteur général rappelle les conditions de création de l’Agence et du fonds interministériel pour la prévention de la délinquance, le FIPD. Il est précisé que ce fonds est alimenté par des crédits d’État et qu’un montant peut être prélevé sur le produit des amendes de police relatives à la circulation routière.

Les actions éligibles au FIPD portent, notamment, pour l’année 2008 et probablement pour l’année 2009, sur la vidéoprotection sur la voie publique et le raccordement des centres de supervision urbaine aux services de police ou de gendarmerie, en référence au plan national de développement de la vidéoprotection.

À deux reprises depuis sa création, le FIPD a bénéficié, pour son financement, d’un prélèvement sur les recettes des amendes forfaitaires de police. La loi de finances rectificative pour 2006 lui a attribué 50 millions d’euros, tout en précisant explicitement que cette affectation revêtait un caractère exceptionnel et ne valait que pour une seule année. Et vous ajoutiez, monsieur le rapporteur général, que ce sont donc les collectivités territoriales qui, in fine, ont supporté sur le produit des amendes réparti au titre de 2007 l’affectation de 50 millions d’euros au FIPD.

En clair, on réédite aujourd'hui l’opération de 2006 et, surtout, on fait de l’Agence l’acteur du développement de la vidéosurveillance de voie publique, dispositif dont il convient de rappeler qu’il s’avère particulièrement inefficace au regard des objectifs poursuivis.

Donc, un prélèvement sur des recettes naturelles des collectivités locales va intervenir pour des dépenses à l’efficacité douteuse et qui ont, quant au fond, bien peu à voir avec la cohésion sociale et l’égalité des chances.

Mes chers collègues, nous vous proposons la suppression pure et simple de l’article 3, ne serait-ce que pour cette raison. Nous suggérons au Gouvernement d’opérer un prélèvement sur une recette très dynamique, à savoir celle qui résulte des contrôles radars, dont la progression est bien supérieure à celle des amendes de police.

Aux termes du second alinéa de l’article 3, il s’agit de mettre en réserve 50 millions d’euros, en tant que de besoin, sur le produit des amendes de circulation, pour faire face, dans le courant de l’année 2009, à tout ce qui pourrait constituer un risque pour l’État vis-à-vis des collectivités locales. En gros, dans sa grande bonté, l’État, ou plutôt le Gouvernement, consentira peut-être, au cours de l’année 2009, si le besoin s’en fait sentir, à majorer de 50 millions d’euros une dotation budgétaire gagée par avance sur le produit des amendes de police, qui est normalement attribué aux collectivités territoriales.

Il s’agit d’une forme de solidarité entre collectivités par anticipation, qui constitue tout de même une étrange innovation financière et qui ne fait qu’assécher le fonds habituellement attribué par le Comité des finances locales.

M. le président. L'amendement n° 1, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le premier alinéa de cet article :

Par dérogation aux dispositions de l'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales, une fraction d'un montant de 85 millions d'euros du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation est affectée au solde de la dotation d'aménagement prévue à l'article L. 2334-13 du même code mis en répartition en 2009.

La parole est à M. le rapporteur général, pour présenter cet amendement et pour donner l’avis de la commission sur l’amendement n° 118.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Le premier alinéa de l’article 3, dans la rédaction issue de l’Assemblée nationale, affecte, d’une part, 50 millions d’euros au solde de la dotation d’aménagement de la DGF pour 2009 et, d’autre part, 35 millions d’euros au financement du fonds interministériel de prévention de la délinquance, lequel est géré par l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances.

Pour ce qui concerne le montant du prélèvement sur le produit des amendes forfaitaires et son affectation, il est de notre devoir de formuler plusieurs observations.

Tout d’abord, l’affectation qui nous est proposée confirmerait, en pratique, le passage par un opérateur de l’État, à savoir l’agence précitée. Cette affectation n’est pas définitive mais elle a été trois fois renouvelée. Je suis bien obligé de rappeler, avec regret, notamment en me tournant vers le co-initiateur et rapporteur de la loi organique relative aux lois de finances, que cette affectation n’est pas conforme aux principes de ladite loi.

M. Michel Charasse. Et voilà !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Cela favorise ce que j’ai appelé, voilà quelques années, l’« agencisation », c’est-à-dire une sorte de démembrement de l’État.

Il faut bien que quelqu’un fasse ce genre d’observation ! Ou alors, il faut changer la loi organique. Mais elle est toute récente. Nous avions beaucoup débattu des affectations précédentes qu’il fallait supprimer. Or on en rétablit sans cesse ; on les multiplie à nouveau.

Par ailleurs, le dispositif fait peser sur les collectivités territoriales le poids du financement du FIPD en minorant leurs recettes. Je sais bien que ce fonds revient aux collectivités territoriales, notamment à celles qui installent des outils de vidéoprotection. Il n’en reste pas moins que l’argent est prélevé, puis redistribué. S’agissant des amendes, c’est bien un financement qui est dû aux collectivités locales.

Le texte adopté par l’Assemblée nationale ne garantit pas, comme la loi de finances rectificative pour 2007, que le coût de la mesure sera neutralisé pour les collectivités. Il est du devoir de la commission de soulever cette question.

Enfin, des justifications précises devraient pouvoir nous être apportées sur la situation financière du FIPD et sur ses besoins prévisionnels. Lorsque la commission a examiné le texte, elle ne disposait pas de ces éléments.

C’est pourquoi l’amendement n° 1 tend à supprimer l’affectation dont il s’agit et à réserver la totalité du prélèvement de 85 millions d’euros au profit de la dotation d’aménagement de la dotation globale de fonctionnement pour 2009.

Monsieur le secrétaire d’État, peut-être avez-vous des éléments d’information de nature à convaincre la commission.

Bien entendu, la commission n’est pas favorable à l’amendement n° 118.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. André Santini, secrétaire d'État. L’amendement n° 118 vise à supprimer l’affectation d’une partie du produit des amendes au fonds interministériel de prévention de la délinquance. Or ce fonds est un outil majeur de promotion des politiques locales de prévention de la délinquance.

La dotation prévue par l’article 3 permettra de développer, d’une part, la vidéoprotection en partenariat entre l’État et les collectivités locales et, d’autre part, des actions locales spécifiques de lutte contre la délinquance. La vidéoprotection est une priorité majeure rappelée par le Président de la République.

Madame Beaufils, je vous demande, par conséquent, de bien vouloir retirer l’amendement n° 118, faute de quoi j’émettrai un avis défavorable.

J’en viens à l’amendement n° 1. Les actions visées concernent les projets de vidéoprotection mis en place de manière concertée dans le cadre d’une réflexion globale sur les moyens de réduction de la délinquance. Ces projets bénéficient directement aux collectivités locales. La mesure proposée par le Gouvernement est également favorable à la protection de nos concitoyens. Je souhaite que tant la commission des finances que l’ensemble d’entre vous, mesdames, messieurs les sénateurs, puissiez tenir compte de cette priorité majeure que constitue la sécurité de nos concitoyens lors de votre vote.

L’amendement n° 1 répond toutefois à l’objectif, légitime, de dégager des moyens au bénéfice de la DGF pour assurer une progression de la péréquation.

Le choix retenu à l’occasion du vote à l’Assemblée nationale de n’affecter que 35 millions d’euros au financement du FIPD, au lieu des 60 millions d’euros prévus dans le projet de loi de finances rectificative pour 2008, et de dégager, en outre, 50 millions d’euros supplémentaires pour la DGF répond parfaitement à l’objectif de progression de la péréquation, tout en préservant la politique de lutte contre la délinquance. Un bon équilibre a ainsi été trouvé. Je vous demande de bien vouloir le conserver.

La somme de 35 millions d’euros est le minimum dont le FIPD avait besoin pour financer ses engagements pluriannuels dont bénéficient les collectivités. En 2008, ce fonds a dépensé 38 millions d’euros sur les 40 millions dont il était bénéficiaire. Pour ce qui concerne l’année 2009, les communes ont déjà dépensé 36 millions d’euros.

Pour l’ensemble de ces raisons, je vous demande respectueusement, monsieur le rapporteur général, de bien vouloir retirer l’amendement n° 1.

M. le président. Monsieur le rapporteur général, l'amendement n° 1 est-il maintenu ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. Non, je le retire, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 1 est retiré.

Madame Beaufils, l’amendement n° 118 est-il maintenu ?

Mme Marie-France Beaufils. Oui, monsieur le président.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 118.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 3.

(L'article 3 est adopté)

Article 3
Dossier législatif : projet de loi de finances rectificative pour 2008
Article 5

Article 4

I. - L'État restitue, sous forme de remboursements et dégrèvements d'impôts d'État, un montant de 594 060 929 € à la Société nationale des chemins de fer français au titre de la taxe sur la valeur ajoutée que cette dernière a collectée sur les contributions d'exploitation des services régionaux de voyageurs que lui ont versées les régions au cours des années 2002 à 2008. La Société nationale des chemins de fer français reverse ce montant aux régions de manière à les rembourser totalement de la taxe sur la valeur ajoutée qu'elles ont versée au titre de ces contributions.

II. - Le montant total de la dotation globale de fonctionnement des régions réparti en 2008 est minoré d'un montant de 508 138 143 € correspondant aux trop-perçus par les régions au cours des années 2002 à 2008 au titre de la compensation du transfert de compétence relatif aux services régionaux de voyageurs tel que défini à l'article L. 1614-8-1 du code général des collectivités territoriales. La répartition entre les régions de cette minoration est faite en fonction du trop-perçu par chaque région sur la période considérée. Si l'intégralité de la récupération ne peut pas être effectuée en 2008, une minoration est opérée, à due concurrence du montant restant à reprendre, sur la dotation globale de fonctionnement répartie en 2009.

III. – Le II ne peut être mis en œuvre qu'après application du I. – (Adopté.)