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Séance du 16 janvier 2013 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. Didier Guillaume.

M. Didier Guillaume. Dans le cadre de ce débat sur l’évolution de nos institutions départementales, nous avons surtout besoin de nous occuper de l’essentiel.

M. Didier Guillaume. Lorsque Jean-Pierre Michel a fait un aparté sur la Vendée, il n’a voulu ni choquer ni agresser. Peut-être ses propos étaient-ils maladroits.

En tout état de cause, nous avons besoin de sérénité.

M. Retailleau vient de nous donner une belle leçon d’histoire en parlant de la Vendée, de la République, de Clemenceau. Je pense désormais que l’incident est clos.

M. Jean-Pierre Michel retire ce qu’il a dit. Je souhaite donc que Mme Troendle renonce à sa demande. Reprenons sereinement le cours de nos discussions, d’autant qu’en évoquant les collectivités territoriales nous parlons également de la République.

M. le président. Madame Troendle, acceptez-vous la proposition de M. Guillaume ?

Mme Catherine Troendle. Oui, monsieur le président.

M. le président. Nous allons donc pouvoir continuer le débat en toute sérénité.

Demande de renvoi à la commission du projet de loi (suite)

Demande de renvoi à la commission (interruption de la discussion)
Dossier législatif : projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers intercommunaux, et modifiant le calendrier électoral
Demande de renvoi à la commission (interruption de la discussion)

M. le président. Je mets aux voix la motion n° 1 rectifiée, tendant au renvoi à la commission.

J'ai été saisi de deux demandes de scrutin public, émanant l’une du groupe UMP, l’autre du groupe socialiste.

Je rappelle que l'avis de la commission est défavorable, de même que celui du Gouvernement.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

M. le président. Voici le résultat du scrutin n° 78 :

Nombre de votants 346
Nombre de suffrages exprimés 346
Majorité absolue des suffrages exprimés 174
Pour l’adoption 165
Contre 181

Le Sénat n'a pas adopté.

Demande de renvoi à la commission du projet de loi organique

Demande de renvoi à la commission (suite)
Dossier législatif : projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers intercommunaux, et modifiant le calendrier électoral
Discussion générale
 
Dossier législatif : projet de loi organique relatif à l'élection des conseillers municipaux, des conseillers intercommunaux et des conseillers départementaux
Demande de renvoi à la commission (interruption de la discussion)

M. le président. Je suis saisi, par MM. Hyest, Béchu et les membres du groupe Union pour un mouvement populaire, d'une motion n° 1 rectifiée.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l’article 44, alinéa 5, du règlement, le Sénat décide qu’il y a lieu de renvoyer à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale, le projet de loi organique relatif à l'élection des conseillers municipaux, des délégués communautaires et des conseillers départementaux. (n° 251, 2012-2013).

Je rappelle que, en application de l’article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l’auteur de l’initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d’opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

Aucune explication de vote n’est admise.

La parole est à M. Christophe Béchu, pour la motion.

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Voilà la vraie motion tendant au renvoi à la commission !

M. Christophe Béchu. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je suis un peu jaloux du temps de parole qui a été attribué à Bruno Retailleau pour évoquer les belles spécificités de son département. Mais j’oserai vous rappeler, vous me le pardonnerez, qu’il y a eu plus de morts en Anjou qu’en Vendée pendant les guerres de Vendée…

M. Michel Delebarre, rapporteur. Rappel au règlement ! (Sourires.)

M. Christophe Béchu. Beaucoup plus sérieusement, mes chers collègues, de multiples raisons plaident pour le renvoi de ce texte à la commission.

Hier soir, M. le ministre nous a donné un cap, cet après-midi une boussole et ce soir une carte.

Le cap, c’était à la fin de son discours quand il nous a indiqué qu’il s’agissait d’un tournant pour notre démocratie et que nous devions prendre le temps de bien le négocier. Quelle belle invitation à prendre le temps nécessaire pour examiner le texte en commission !

La boussole, c’était en répondant à Hugues Portelli quand il nous a expliqué qu’il n’y avait aucune difficulté à adopter ce texte moins d’un an avant un scrutin. Sa démonstration à ce sujet était assez convaincante, ce qui montre que nous n’aurions aucune difficulté pour organiser, d’un point de vue juridique, ce renvoi à la commission.

La carte, c’est quand il a parlé de bonne humeur.

À cet égard, permettez-moi de vous raconter une scène qui s’est déroulée dans le hall d’un hôtel de New York. Une jeune femme aux formes avantageuses s’approche d’un buffet où se tient Albert Einstein. Elle s’adresse à lui en ces termes : « Monsieur Einstein, imaginez que nous ayons des enfants ensemble et qu’ils aient votre intelligence et ma beauté. » Einstein lui répond : « Mademoiselle, imaginez un instant qu’ils aient votre intelligence et ma beauté. » Eh bien, le scrutin binominal, c’est cela ! (Rires sur les travées de l'UMP.)

Si j’osais, je dirais que vous avez tenté de concilier les avantages de deux systèmes : le scrutin majoritaire et le scrutin proportionnel. Cependant, à l’arrivée, c’est plutôt les inconvénients de ces deux systèmes que nous sommes en train de découvrir.

Mes chers collègues, ces inconvénients, pour un certain nombre d’entre eux, sont résorbables ou peuvent en tout cas être diminués, mais cela suppose de prendre le temps de le faire. Or, en dépit de nos débats en commission, le temps nous a manqué et il nous reste encore plus d’une centaine d’amendements à examiner.

De multiples questions ont émergé, et même si certaines peuvent sembler farfelues, elles ont néanmoins fait l’objet de nombreux amendements. Que se passerait-il, par exemple, si l’un des candidats élus décidait de changer de sexe ? Cette atteinte à la parité mériterait-elle de bouleverser le système ?

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. La commission a réglé le problème !

M. Christophe Béchu. Nous avons également eu des échanges sur la question de l’élection du conseiller départemental et sur les moyens de concilier la difficulté du regroupement tout en préservant un mode de distinction qui permette de régler le problème de la solidarité avant l’élection et de la solitude après.

Je ne suis absolument pas convaincu, mais le temps nous a manqué, qu’un dispositif prévoyant des sections non sexuées, mais qui permettraient de délimiter, à l’intérieur d’un canton binominal, des territoires sur lesquels serait engagée la responsabilité particulière de chacun, ne permettrait pas de concilier le respect d’une parité stricte et la possibilité d’individualiser le territoire de représentation.

Peut-être pourrions-nous également trouver une réponse à un point sur lequel tous les membres de la commission s’accordent à considérer qu’il y a une difficulté : la vacance de sièges. À l’heure actuelle, nous n’avons toujours pas trouvé la moindre solution satisfaisante à ce sujet.

Il existe beaucoup d’autres difficultés, dont certaines concernent la partie qui pourrait être la plus consensuelle du texte et qui n’est sans doute pas la plus aboutie à la minute où nous parlons.

Pour ce qui est de la question des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, il y a deux dispositifs sur lesquels s’est dégagé un large consensus : l’abaissement du seuil et le fléchage. Mais, au-delà de ce consensus, il convient de fixer ce seuil et de définir précisément le procédé utilisé pour le fléchage.

Entre dix-neuf heures trente et vingt et une heures trente, nous avons assisté à une leçon extrêmement intéressante sur la façon de concilier, en matière de fléchage, le principe du respect de la parité et la possibilité que les candidats ne se suivent pas à l’intérieur d’une liste. Mais le meilleur système auquel nous parvenons est celui dans lequel, dans tous les cas de figure, la tête de liste devra siéger dans l’intercommunalité. Serait institutionnalisé, en quelque sorte, un cumul forcé des mandats entre commune et intercommunalité.

Avec une règle que je résume en quelques instants mais qui illustre à elle seule la complexité de nos travaux, le premier quart des candidats communautaires devront être placés en tête de liste et la totalité de ceux qui auront vocation à être fléchés devront se trouver dans les trois premiers cinquièmes de la liste communautaire.

M. Michel Delebarre, rapporteur. C’est exactement cela !

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Vous avez tout compris !

M. Christophe Béchu. Monsieur le président de la commission des lois, il ne me semble pas que vous ayez interrompu les orateurs précédents. Vous tentez de me faire perdre mes moyens, ce qui n’est pas loyal vis-à-vis du bizut que je suis à cette tribune.

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Au contraire, je vous encourage !

M. Christophe Béchu. De nombreuses autres difficultés existent. On a notamment fait en sorte d’imposer le principe de la déclaration obligatoire de candidature en sous-préfecture pour les communes de moins de 1 000 habitants.

M. Jean-Claude Requier. Et c’est très bien !

M. Christophe Béchu. Cette mesure soulève nombre de questions, pour le premier comme pour le second tour, concernant les méthodes et les procédures à mettre en œuvre. Au reste, ne serait-il pas souhaitable de se diriger vers un vote électronique, pour améliorer le bilan carbone des candidats des petites communes et satisfaire ainsi l’ensemble des groupes ? Sur tous ces sujets, beaucoup d’interrogations demeurent.

Monsieur le ministre, il y a quelques instants, vous vous êtes emporté au sujet d’une autre question. En tout cas, vous avez tenu à manifester une fermeté républicaine que je ne vous conteste pas. En effet, vous avez démenti avec force qu’il y ait la moindre volonté, de la part du Gouvernement, d’instrumentaliser le seuil des 10 % ou des 12,5 %.

M. Albéric de Montgolfier. Restons à 12,5 % !

M. Christophe Béchu. Le trouble qui a été le nôtre en constatant la volonté de modifier les règles n’aurait pas existé sans cette tentative de votre part, dont on ne comprend pas les raisons.

À dire vrai, l’abaissement de ce seuil ne fait progresser ni la parité ni la diversité. Par conséquent, sauf à rattacher cette disposition à un souci de rester fidèle à une tradition historique séculaire, on peine à comprendre ce qui la motive réellement.

Par une sorte de renversement, et à l’issue d’un long débat, la commission est parvenue à une position consistant à proposer au Sénat de renoncer à tout type de triangulaire. De fait, elle a, aujourd’hui même, adopté un amendement en vertu duquel ne sont qualifiés pour le second tour que les deux candidats arrivés en tête au premier tour.

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. C’est intéressant !

M. Christophe Béchu. C’est vous dire si, dans les débats qui vont suivre, un certain nombre de sujets seront particulièrement complexes. Un grand nombre de points méritent donc d’être approfondis au sein de notre commission.

Je terminerai mon propos par la question la plus complexe, et qui, à mes yeux, devrait le mieux vous convaincre de nous donner davantage de temps en commission : celle du tunnel.

Nul ne conteste la nécessité de refondre les cantons. Quelle que soit la méthode que vous utiliserez, nous ne doutons pas que les écarts subsistant à l’arrivée seront plus faibles que ceux qui existent aujourd’hui.

Toutefois, entre les écarts de un à quarante-sept que l’on observe à l’heure actuelle et la marge de plus ou moins 20 % que vous proposez, nous avons le sentiment qu’il existe des espaces de discussion, pour éviter de massacrer la représentation géographique de la ruralité.

J’en veux pour preuve les écarts existant au niveau des circonscriptions législatives. Le rapport entre la plus petite circonscription législative de France et la plus grande est de 1 à 2,36. La plus petite compte 63 000 habitants, la plus grande en compte 143 000. Si nous appliquions un tunnel de 40 % à la hausse comme à la baisse, nous observerions un écart de 1 à 2,33 entre le plus petit et le plus important des regroupements de cantons qui seraient soumis à nos suffrages. Cela ouvrirait des latitudes en termes de redécoupage sur l’ensemble du territoire.

Cette méthode pourrait, peut-être paradoxalement, étendre la marge de manœuvre du Gouvernement pour découper, et partant accroître notre inquiétude quant à la manière dont il procédera. Toutefois, parallèlement, elle pourrait éviter de dessiner des territoires si vastes qu’ils nous placeraient dans l’incapacité de travailler de manière efficace.

Je pourrais m’étendre davantage, mais je vais m’efforcer de conclure.

Monsieur le ministre, chers collègues de la majorité, vous avez fait preuve de beaucoup de modestie dans la manière dont vous avez présenté le texte que vous nous soumettez. Nous vous avons entendu prononcer des mots très forts pour attaquer le conseiller territorial : « monstruosité juridique », « système jamais vu », etc.

Lorsque je dis que vous avez fait preuve de modestie, cela signifie que vous êtes en train de construire une usine à gaz bien plus complexe que le système que nous avions nous-mêmes imaginé à une époque !

M. Claude Haut. Ça, c’est impossible !

M. Christophe Béchu. Vous devez comprendre que, parce que nous n’allons pas aussi vite que vous, il nous faut du temps pour mieux comprendre toutes les implications des textes et des modifications de mode de scrutin que vous nous proposez. Nous ne pouvons pas, dans le même temps, souhaiter vivre dans une démocratie apaisée, avec des règles du jeu claires pour tout le monde, et maintenir tant de zones d’ombre dans le dispositif que nous sommes sur le point de présenter. Il en va non seulement de la sérénité de nos discussions au Sénat, mais aussi de celle des débats partout en France, dans les 36 000 communes de ce pays et dans l’ensemble des 101 départements qui seront concernés, à l’issue de l’examen de ce texte, par la mise en application de ces nouvelles dispositions.

Bref, souvenons-nous d’Einstein et tentons modestement de faire preuve d’un tant soit peu d’imagination et d’intelligence collective ! (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UDI-UC.)

M. le président. La parole est à M. René Vandierendonck, contre la motion.

M. René Vandierendonck. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je tiens à saluer en la personne de Christophe Béchu l’un des membres de la commission des lois… (Exclamations sur les travées de l'UMP.)

M. Bruno Sido. Il a le laissez-passer !

M. Albéric de Montgolfier. Et il est du Maine-et-Loire !

M. René Vandierendonck. … les plus assidus et les plus curieux des mécanismes susceptibles d’être modifiés par ce nouveau mode de scrutin.

Je tiens simplement à replacer les faits en perspective, en formulant deux remarques.

Premièrement – chacun en convient, mais il faut tout de même le rappeler –, je tiens à saluer la transparence du fonctionnement de la commission des lois. Il suffit de voir le nombre de débats qui s’y déroulent. Son président peut en témoigner et même s’il adore les motions tendant au renvoi à la commission – je vous l’assure ! – et il en a plus qu’à profusion, car, chaque fois qu’il en demande, il obtient satisfaction ! (Sourires.)

Deuxièmement, les interventions de nos collègues de l’opposition se terminent toujours par une forme d’exorcisme : on parle de tripatouillages, de droits du Parlement qui seraient bafoués, de la représentation massacrée, de la véritable usine à gaz que représenterait le dispositif, etc. Or je l’indique avec tact et ménagement, chers collègues qui allez tous faire campagne dans vos départements respectifs : le premier mérite de ce texte, c’est précisément de sauver le département. (Protestations sur les travées de l’UMP.)

M. Bruno Sido. Bien sûr, une fois de plus !

M. Albéric de Montgolfier. Il n’avait pas besoin de cela !

M. René Vandierendonck. Revenez un peu aux intentions des gouvernements précédents.

C’est tout de même le Premier ministre Fillon qui avait déclaré que la mise en place du conseiller territorial allait permettre, dans un premier temps, une meilleure coordination des politiques de ces deux collectivités que sont le département et la région, puis, dans un second temps, la fusion de ces deux échelons !

C’est tout de même M. Balladur, qui, dans le cadre de la commission qui a porté son nom, affirmait que la création du conseiller territorial, avait pour but de permettre « l’évaporation des départements dans les régions. » Mme Assassi a cité ces propos avec bien plus d’éloquence que moi.

Si je me réjouis de voir mes collègues brandir aujourd’hui la défense du département, je leur rappelle que ce niveau de collectivités n’a jamais été tant menacé qu’à cette époque. Il faut le dire avec force !

M. Bruno Sido. Allons ! Allons !

M. Éric Doligé. Ce qu’il ne faut pas entendre !

M. René Vandierendonck. De surcroît, la clause de compétence générale était passée aux oubliettes et les recettes des départements étaient elles-mêmes largement amputées.

Bref, n’allez pas trop loin sur le terrain de la défense de la ruralité. Dieu sait si je ne conteste pas ce principe. Néanmoins, le Conseil constitutionnel a bien rappelé que la parité avait une valeur constitutionnelle !

M. Albéric de Montgolfier. C’est un objectif, nuance !

M. René Vandierendonck. La preuve en est, elle est inscrite dans la Constitution.

La défense de la ruralité peut, en tant que telle, être érigée en préoccupation d’intérêt général, mais elle ne peut pas être mise en balance avec la parité. Je le souligne également avec force.

De même, certains répètent : « Qu’est-ce que vous nous réservez comme type de découpage ? » Pour ma part, je salue l’ouverture d’esprit dont fait preuve le ministre, et je lui sais gré de venir discuter aujourd’hui des conditions de cette refonte de la carte cantonale. (Exclamations ironiques sur les travées de l'UMP.)

Chers collègues de l’opposition, vous le constaterez en étudiant la jurisprudence existant en la matière et les conditions du découpage qui se prépare aujourd’hui. Je ne citerai qu’un exemple parmi d’autres : le Conseil constitutionnel l’a répété à maintes reprises, la mise en œuvre de l’écart maximal de 20 % par rapport à la population moyenne des circonscriptions doit être réservée à des cas exceptionnels et dûment justifiés.

M. Jean-Jacques Hyest. Ce n’est pas la question !

M. René Vandierendonck. Il ne pourra y être recouru que de manière limitée et en se fondant, au cas par cas, sur des impératifs d’intérêt général.

Ainsi, à mes yeux, la méthode que le Gouvernement propose, qu’il n’a pas occultée et qu’il a présentée à la commission des lois, est la bonne.

Sur les autres sujets, j’invite M. Béchu à faire confiance à la logique de dialogue.

Vous l’avez bien constaté, au sein même du groupe socialiste, nous n’hésitons pas, au su et au vu de tous, à faire part de nos interrogations. Je songe par exemple aux questions de seuil pour le recours au scrutin dans le cadre de la désignation des représentants des EPCI. Pour ma part, comme Didier Guillaume, je suis de ceux qui considèrent que nous pouvions faire un pas supplémentaire. Cela ne m’empêche pas de saluer le fonctionnement de la commission des lois, ainsi que la patience, le pragmatisme et même l’affection dont fait preuve son rapporteur, à qui je tiens à rendre hommage.

Monsieur le ministre, nous sommes aujourd’hui à la veille d’une réforme extrêmement importante qui, je le crois, va changer les pratiques de la démocratie locale. J’approuve sans réserve ce que vous avez dit, et je vous soutiens dans la mise en œuvre très concrète du principe de parité qui me paraît constituer à elle seule une innovation considérable. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe écologiste.)

M. Didier Guillaume. Très bien !

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Michel Delebarre, rapporteur. René Vandierendonck a toujours tellement d’élégance, tant de discrétion et une telle justesse dans l’analyse et dans le propos… Il ne changera jamais ! Il a dit tout ce qu’il fallait dire. (Rires.)

M. Michel Delebarre, rapporteur. Monsieur le président, je me permets de protester au sujet de cette motion tendant au renvoi en commission : M. Christophe Béchu devrait être interdit de parole. Nous qui siégeons à la commission des lois avec lui, nous connaissons M. Christophe Béchu : il est l’homme qui vous fait aimer le retour en commission ! (Sourires.)

C’est toujours comme ça : il y met une conviction telle que nous y retournerions sans cesse ! Toutefois, une fois que nous sommes revenus à la commission, que pouvons-nous dire de plus, si ce n’est que nous sommes contents d’être ensemble ?

M. Albéric de Montgolfier. Alors retournez-y, puisque c’est si bon ! (Nouveaux sourires.)

M. Michel Delebarre, rapporteur. Le problème, c’est que nous y avons déjà passé des heures, monsieur Béchu. Et même si nous n’y retournons pas tout de suite, je suis sûr que nous nous y retrouverons bientôt, car nous y prenons malgré tout une forme de plaisir… (Exclamations amusées sur les travées de l'UMP.)

Monsieur Béchu, je souhaite donc vous remercier de votre intervention. Je n’irai pas jusqu’à accepter le renvoi de ce texte à la commission, mais j’y songerai à la prochaine occasion !

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Manuel Valls, ministre. Monsieur le président, bien des arguments ont déjà été présentés, et le talent de M. Béchu doit précisément nous amener à poursuivre le débat ici, en séance.

Nous avons posé un certain nombre de principes, qui viennent d’être rappelés avec brio. Nous considérons que le département est essentiel à l’organisation de la République. Cela vaut d’ailleurs à l’échelle des collectivités territoriales comme à celle de l’État.

Monsieur Vandierendonck, je crois que vous avez raison d’affirmer que le dispositif que nous vous proposons sauve le département, qui était mis en cause, dans la confusion, par la création du conseiller territorial. (Protestations sur les travées de l'UMP.)

Mesdames, messieurs les sénateurs de l’opposition, vous ne partagez pas cette idée, et c’est tout à fait votre droit. Toutefois, dès lors que le conseiller territorial a été abrogé, il faut évidemment mettre en place un autre dispositif.

Il reste cependant des points à débattre, comme ce que vous appelez le « tunnel des 20 % » ou le fléchage des candidats aux conseils communautaires. Bien des propos ont été tenus sur ces questions, des propositions ont été avancées, des amendements ont été déposés. Le Gouvernement est prêt à en discuter de manière ouverte, ici, dans l’hémicycle du Sénat, qui est sans aucun doute l’assemblée idoine pour débattre de ces questions. Nous y sommes prêts, donc ne nous privons pas de cette possibilité !

M. le président. Je mets aux voix la motion n° 1 rectifiée, tendant au renvoi à la commission.

J'ai été saisi de deux demandes de scrutin public émanant, l'une, du groupe UMP et, l'autre, du groupe socialiste.

Je rappelle que l'avis de la commission est défavorable, de même que celui du Gouvernement.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

M. le président. Voici le résultat du scrutin n° 79 :

Nombre de votants 345
Nombre de suffrages exprimés 345
Majorité absolue des suffrages exprimés 173
Pour l’adoption 164
Contre 181

Le Sénat n'a pas adopté.

La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.

Demande de renvoi à la commission (début)
Dossier législatif : projet de loi organique relatif à l'élection des conseillers municipaux, des conseillers intercommunaux et des conseillers départementaux
Discussion générale