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Séance du 31 mai 2013 (compte rendu intégral des débats)

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Cela confirme la nécessité de la présence du représentant de l’État au sein de la conférence territoriale, ne serait-ce que pour avertir ses membres des décisions qui ont pu être prises dans la région voisine.

La présence de l’État permet en effet d’éviter quelques petits dysfonctionnements, mais j’ai du mal à admettre, monsieur le président de la commission des lois, que toutes les régions aient des difficultés à se parler !

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Pour ma part, j’aime tellement la Normandie que je préférais qu’il n’y en ait qu’une ! Cela réglerait le problème ! (Sourires.)

Mme Marylise Lebranchu, ministre. En tout état de cause, vous justifiez la présence de l’État, madame Goulet !

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 913.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. Madame Lipietz, maintenez-vous l'amendement n° 683 ?

Mme Hélène Lipietz. Non, je le retire, madame la présidente, mais je maintiens le suivant.

Mme la présidente. L'amendement n° 683 est retiré.

Je mets aux voix l'amendement n° 670.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 850 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 444.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 611 rectifié.

J'ai été saisie d'une demande de scrutin public émanant du groupe UMP.

Je rappelle que l'avis de la commission est défavorable, de même que celui du Gouvernement.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

Mme la présidente. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

Mme la présidente. Voici le résultat du scrutin n° 248 :

Nombre de votants 341
Nombre de suffrages exprimés 341
Pour l’adoption 198
Contre 143

Le Sénat a adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Félicitations, monsieur de Legge !

Mme la présidente. En conséquence, les amendements nos 399 rectifié, 235 rectifié ter, 301 rectifié bis, 441, 54 rectifié bis, 55 rectifié, 322 rectifié, 11, 56 rectifié bis, 302 rectifié bis, 320 rectifié, 321 rectifié et 678 n'ont plus d'objet.

Je mets aux voix l'amendement n° 851.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. La parole est à M. Alain Richard, pour explication de vote sur l'amendement n° 766.

M. Alain Richard. Je vais retirer cet amendement, M. le rapporteur ayant considéré qu’il était utilement remplacé par l’amendement n° 914. Toutefois, il me semble que le travail n’est pas tout à fait achevé ; j’attire votre attention sur ce point, monsieur le rapporteur.

Tout d'abord, l’amendement n° 914 suppose que la conférence territoriale de l’action publique se comporte comme une collectivité, puisqu’il est précisé qu’elle choisira « les moyens matériels qu’elle juge les plus appropriés ». Or, à ma connaissance, cette conférence n’a ni existence propre ni budget.

Ensuite, l’amendement n° 914 prévoit que la conférence n’assure la publicité de ses travaux qu’auprès des collectivités territoriales de la région. Cela me paraît étrange : ou les travaux sont publics, ou ils ne le sont pas.

Par conséquent, même si je me rallie à l’amendement n° 914 parce que je n’ai pas de vanité d’auteur, j’estime qu’il est encore perfectible.

Je retire donc l’amendement, madame la présidente.

Mme la présidente. L'amendement n° 766 est retiré.

Je mets aux voix l'amendement n° 57 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 852.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 914.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 677.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 853.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 875.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 767.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. Monsieur Collombat, l'amendement n° 381 est-il maintenu ?

M. Pierre-Yves Collombat. Non, je le retire, madame la présidente.

Mme la présidente. L'amendement n° 381 est retiré.

La parole est à M. Dominique de Legge, pour explication de vote sur l'article.

M. Dominique de Legge. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, à ce stade de la discussion, je voudrais d'abord rendre hommage à la commission des lois, à son président et à son rapporteur.

M. Roger Karoutchi. Très bien !

M. Dominique de Legge. En effet, depuis le début de l’examen des articles, ils ont manifesté la volonté d’adopter des mesures de bon sens et, surtout, de mettre en pratique le choc de simplification voulu par le Président de la République. À cet égard, je reconnais qu’ils ne se sont pas contentés d’un simple élagage du texte du Gouvernement : ils y sont allés à la tronçonneuse ! (Sourires.) De sorte que le texte, à défaut d’être parfait, est cependant moins pire qu’avant, si je puis dire.

Nous avons fait la démonstration que, au fond, si cette conférence territoriale, venant s’adosser au conseil régional, était créée, les élus régionaux ne seraient pas des élus enracinés dans le territoire. Comment peut-on, comme le Gouvernement l’a fait un temps, suggérer qu’il pourrait revenir de plein droit au président du conseil régional de présider la conférence territoriale si, dans son mode d’élection et de fonctionnement, la région se considérait comme représentative des territoires ? Nous sommes un certain nombre à penser que, même s’il comportait des éléments critiquables, et nous en étions conscients, le conseiller territorial avait finalement quelques vertus…

S'agissant de la composition de la conférence territoriale, ce que la commission des affaires sociales n’avait pas osé faire, le Sénat l’a fait en séance plénière, à la faveur de l’adoption de mon amendement. On peut désormais dire que cette conférence est territoriale, alors qu’elle était plutôt démographique dans la rédaction initiale.

J’avais prévu de votre contre cet article. Je suis toujours défavorable à la conférence territoriale, mais, compte tenu de l’avancée réalisée en séance publique, je m’abstiendrai.

Mme la présidente. La parole est à M. Roger Karoutchi, pour explication de vote.

M. Roger Karoutchi. Par solidarité avec Dominique de Legge, serais-je presque tenté de dire, je ne participerai pas au vote sur cet article. Cependant, je tiens tout de même à exprimer mon sentiment.

D’un côté, on nous dit qu’il faut simplifier la carte administrative, créer un choc de simplification, aller à l’essentiel, faire en sorte que le travail des élus soit identifié ; mais, de l’autre, on n’arrête pas de créer des structures, de se demander s’il faut prévoir tel délégué ou tel représentant… Pour quoi faire ? Si nos conseils régionaux et généraux fonctionnent bien, est-il nécessaire de créer de nouvelles structures ? Et s’ils fonctionnent mal, réformons-les !

Dans ce pays, chaque fois que l’on rencontre un problème, on crée une structure nouvelle ; chaque fois que se présente une difficulté, on crée une commission, on organise un colloque, on demande un rapport de plus…Sincèrement, plus personne n’y comprend rien et on décourage les élus.

Nous reviendrons sur la question de la métropole parisienne, mais, plus généralement, les conseillers régionaux ont souvent le sentiment de ne pas être reconnus. Ils font ce qu’ils peuvent dans leurs territoires, ils essaient de faire leur travail, tout simplement. Or voici qu’on leur dit que, finalement, ils sont si peu représentatifs que l’on va créer une conférence territoriale à l’intérieur de leur région. Cela sous-entend qu’ils n’incarnent pas leurs territoires, leurs communes, leurs départements. Supprimons donc les régions, s’il en est ainsi !

Cela devient presque lassant.

Tout à l'heure, nous avons évoqué les liaisons avec les régions frontalières. Qu’à cela ne tienne : il faut immédiatement envisager – je pense d'ailleurs qu’un amendement en ce sens sera déposé à l’Assemblée nationale – la création de structures interrégionales. Je propose que l’on crée des « conférences interrégionales… de bassin ! Et ainsi de suite…

Quand allons-nous nous arrêter ? Quand laisserons-nous les élus faire leur travail, quand leur accorderons-nous notre confiance ? Pensez-vous que les élus régionaux ne sont pas conscients des difficultés qui existent dans les différentes régions de France, qu’ils ignorent les problèmes des zones urbaines et des secteurs ruraux, des grandes villes et des villes moyennes ? Les élus régionaux sont-ils des extraterrestres, vivent-ils hors sol ? Non, et les élus ne sont pas choisis au hasard, quelle que soit leur couleur politique !

Je reconnais bien volontiers, comme l’a fait Dominique de Legge, le travail formidable de simplification et de clarification qu’a réalisé la commission des lois. C'est la raison pour laquelle je ne participerai pas au vote sur cet article, alors que j’avais initialement prévu de voter contre. Cependant, je tiens à renouveler ma mise en garde.

Les élus locaux, si souvent vilipendés, doivent être respectés, mais créer une nouvelle structure et chercher toutes sortes de personnes à l’extérieur pour les associer à leurs travaux c’est signifier aux élus locaux que, finalement, ils ne sont pas très bons dans l’accomplissement de leurs tâches. Est-ce le meilleur message que nous souhaitions leur adresser ?

Mme la présidente. La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote.

Mme Nathalie Goulet. Je voterai cet article, en accordant une présomption de bonne foi aux travaux qui se dérouleront dans le cadre de la navette.

J’ai bien entendu voté l’amendement de Dominique de Legge, car je nourrissais quelque inquiétude quant à la représentation des petits départements, des communes rurales et des petites intercommunalités.

Ce problème est peu ou prou réglé, mais je nourris d’autres inquiétudes.

Je suis une fervente adepte du non-cumul des mandats. Or le texte ne prévoit pas de délégation pour les membres de la conférence territoriale, ce qui signifie qu’il faudra réunir en même temps le président du conseil régional, les présidents des conseils généraux, les présidents des conseils de métropole, etc. L’exercice sera plus que difficile sans représentants. Je ne vois pas comment ces élus, dont certains sont sénateurs ou députés, et que l’on ne voit déjà pas très souvent dans les hémicycles, même lorsqu’il s’agit d’examiner des textes qui les intéressent directement, vont réussir à se réunir au sein de la conférence territoriale, dont l’esprit est pourtant intéressant. Ma première inquiétude est donc due à l’absence de possibilité de délégation.

Ma deuxième inquiétude tient à l’absence de moyens. En même temps, cette absence de moyens me rassure. Je me souviens que les pays avaient d'abord été conçus comme une instance de réflexion, mais que cela ne les avait pas empêchés de devenir une strate supplémentaire et une instance de pouvoir. Nous avons eu beaucoup mal à les supprimer dans le cadre de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Les contrats conclus antérieurement seront d'ailleurs exécutés jusqu’à leur échéance. Vous le savez très bien, on ne peut jamais supprimer une structure.

Alors, oui, le fait que la conférence territoriale n’ait pas de moyens m’inquiète et me rassure à la fois. Je suis contente qu’elle n’ait pas de moyens, parce que cela signifie qu’il n’y aura pas de frais de fonctionnement, mais je m’en inquiète en même temps, parce que je ne comprends pas ce que fera cette conférence.

Les dispositions relatives à la publicité de ses travaux posent également problème. Soit ces travaux sont importants, et il faut une large information – c’est pourquoi j’étais favorable à l’amendement n° 677 d’Hélène Lipietz –, soit ces travaux sont accessoires, résiduels, anecdotiques et, tout en comprenant qu’ils ne soient pas diffusés, on se demande à quoi ils servent.

Cet article nécessite incontestablement un travail de peaufinage, et la navette en sera l’occasion.

Que l’on ait besoin de coordination entre l’action publique d’une région et des départements qui la composent est une évidence ; le numérique en est une belle illustration, parmi d’autres.

Encore une fois, l’article 4 est imparfait, mais je le voterai, au bénéfice de la navette.

Mme la présidente. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

M. Pierre-Yves Collombat. Il est certes imparfait, mais quand je vois d’où l’on vient…

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Eh oui !

M. Pierre-Yves Collombat. Quand je vois ce à quoi l’on a échappé ! On peut faire la fine bouche, mais n’exagérons pas !

Mon cher collègue, je ne comprends pas bien pourquoi les conseillers régionaux seraient chargés de représenter les communes, les départements et les intercommunalités. Ils représentent la région, point.

M. Roger Karoutchi. Ils sont élus par les départements !

M. Pierre-Yves Collombat. Oui, enfin, c’est un scrutin régional !

Cet article tend à organiser la libre coopération ou la coordination entre toutes les catégories de collectivités qui contribuent à la dynamique d’une région entière.

On peut trouver cette disposition inutile, superflue, mais, si elle ne fait pas de bien, elle ne fera en tout cas pas de mal ! Que tous ces acteurs locaux puissent se réunir et s’entendre sur un certain nombre de points ne me paraît pas incohérent. Franchement, j’aimerais avoir beaucoup de textes de ce calibre, c’est-à-dire qui soient aussi peu contraignants pour nos territoires, tout en étant susceptibles de créer une dynamique.

Effectivement, l’amendement de notre collègue de Legge est très proche de celui de Jacques Mézard, mais il a l’avantage de mieux tenir compte des petites intercommunalités et des petites collectivités. On ne peut que s’en féliciter.

Mme la présidente. La parole est à M. le président de la commission.

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Je ne veux pas prolonger inutilement nos travaux à cette heure tardive, mais je tenais seulement à souligner que j’ai été frappé par la différence de tonalité entre les propos de M. de Legge et ceux de M. Karoutchi.

Monsieur Karoutchi, nous connaissons votre talent, qui est grand.

M. Roger Karoutchi. Je vous remercie !

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Néanmoins, il me semble que vous avez un peu tiré sur la ficelle en évoquant toutes ces instances, ces structures et ces superstructures qui s’amoncelleraient.

Honnêtement, ce que vous avez dit s’appliquerait tout de même mieux au texte initial, à propos duquel nous avons dit en toute clarté notre sentiment à Mme la ministre. Vous l’avez d’ailleurs senti vous-même, puisque vous avez dit que vous ne prendriez pas part au vote.

Voyez le travail accompli par la commission – je rejoins sur ce point M. Collombat – et les modifications que nous avons apportées aujourd’hui aux articles 1er, 2, 3 et maintenant à l’article 4. Il faut également ajouter, ce qui n’est pas mince, la suppression des articles 5, 6, 8 et 9.

M. Roger Karoutchi. On va y venir !

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Compte tenu de la configuration initiale, qui nous était apparue trop complexe, trop contraignante, peu lisible, avec des enchevêtrements, une collection de schémas, un véritable embrouillamini, nous ne pouvons que rendre hommage au travail réalisé par tous pour aboutir, s’agissant de cet article 4, à un dispositif plus souple et plus léger.

Cela se passe d’ailleurs déjà ainsi. M. le rapporteur est allé en Bretagne, où il a pu voir comment les exécutifs se réunissaient, simplement. Dans ma région, je constate que le président du conseil régional parle non seulement avec les présidents des conseils généraux, mais aussi avec les maires des villes importantes, voire avec les représentants des petites communes.

M. Roger Karoutchi. C’est le cas partout !

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Nous avons ici l’inscription dans la loi d’une instance de concertation. Pas moins, mais pas plus ! N’en faisons pas une montagne ! En revanche, il ne faut pas en faire une collectivité supplémentaire.

M. Roger Karoutchi. J’espère bien !

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. S’agissant des comptes rendus, à l’heure d’internet, il n’est quand même pas compliqué de diffuser une information, qui peut facilement être reprise et consultée par tout le monde.

Nous avons donc vraiment œuvré pour la souplesse, la simplicité, la clarté et le respect des initiatives locales. Telle est notre philosophie pour ce qui est du titre Ier de ce texte, et nous y restons fidèles. M. de Legge, au travers de son amendement, en a donné une traduction qui est, certes, un peu différente de celle de M. Mézard, laquelle avait été approuvée par M. le rapporteur. Néanmoins, elle procède de la même inspiration.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 4, modifié.

(L'article 4 est adopté.)

Article 4
Dossier législatif : projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles
Article 5 (Supprimé)

Articles additionnels après l'article 4

Mme la présidente. L'amendement n° 327 rectifié, présenté par MM. Mézard, Alfonsi, Barbier, Baylet, Bertrand, C. Bourquin, Chevènement, Collin et Fortassin, Mme Laborde et MM. Plancade, Requier, Tropeano, Vendasi, Vall, Hue et Mazars, est ainsi libellé :

Après l’article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le deuxième alinéa de l’article L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Elle peut également être consultée par les conférences territoriales de l’action publique, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État, pour évaluer les normes réglementaires en vigueur applicables aux collectivités territoriales, à leurs groupements et à leurs établissements publics. »

Cet amendement n'est pas soutenu.

L'amendement n° 615 rectifié bis, présenté par MM. Delahaye, Guerriau et Arthuis, est ainsi libellé :

Après l'article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Sur le territoire d'une région, une personne morale exerçant une activité d’intérêt général ne peut recevoir de subvention à la fois du département et de la région.

La pertinence de l'échelon territorial auquel la personne morale est aidée résulte d'une coordination entre le département et la région.

Cet amendement n'est pas soutenu.

Section 3

Le pacte de gouvernance territoriale

Articles additionnels après l'article 4
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Article 6 (Supprimé)

Article 5

(Supprimé)

Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 679, présenté par Mme Lipietz, MM. Dantec, Placé et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Après l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article L. 1111-9-… ainsi rédigé :

« Art. L. 1111-9-…. - I. - Le pacte de gouvernance territoriale dans la région est constitué par les schémas d’organisation élaborés en application du présent article. Ces schémas comportent des objectifs en matière de rationalisation des interventions publiques.

« II. - Les schémas d’organisation déterminent, chacun dans le champ de la compétence concernée :

« a) Les délégations de compétences entre collectivités territoriales ainsi que les délégations de la région ou du département à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, dans les conditions prévues à l’article L. 1111-8 ;

« b) Les créations de services communs, dans le cadre de l’article L. 5111-1-1 ;

« c) Les modalités de la coordination, de la simplification et de la clarification des interventions financières des collectivités territoriales.

« Les schémas fixent la liste des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale appelés à prendre les mesures prévues aux alinéas précédents.

« Ils sont débattus dans les conditions fixées au IV dans l’année suivant le renouvellement général des conseils régionaux.

« III. - La région et le département élaborent un projet de schéma d’organisation pour chacun des domaines de leurs compétences mentionnées au 1° et au 2° de l’article L. 1111-9.

« La collectivité territoriale en charge de l’élaboration d’un schéma régional ou départemental régissant l’exercice de compétences des collectivités territoriales peut y inclure des mesures mentionnées aux a, b, et c du II du présent article. Le schéma régissant l’exercice des compétences est alors élaboré et approuvé dans les conditions fixées au présent article.

« La région et le département peuvent élaborer des schémas d’organisation pour des compétences que la loi leur attribue à titre exclusif.

« Dans les domaines de compétences autres que ceux mentionnés à l’article L. 1111-9 ou à l’alinéa précédent, la conférence territoriale de l’action publique peut habiliter une collectivité territoriale ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à élaborer un projet de schéma d’organisation relatif à une compétence déterminée.

« IV. - La liste des projets de schémas d’organisation dans la région et leurs objectifs de rationalisation des interventions publiques sont débattus en conférence territoriale de l’action publique dans sa formation destinée à la concertation entre les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

« Le représentant de l’État dans la région porte à la connaissance des membres de la conférence territoriale de l’action publique et des collectivités qui ont fait connaître leur intention d’élaborer un projet de schéma d’organisation, les informations qu’il estime nécessaires au respect des intérêts nationaux dans la région ou utiles à la modernisation de l’action publique. À sa demande, le représentant de l’État dans la région présente ces informations et ces indications au cours d’une réunion de la conférence territoriale de l’action publique.

« La collectivité chargée de l’élaboration d’un projet de schéma consulte les collectivités appelées à prendre une des mesures mentionnées aux a, b et c du II.

« Chaque projet de schéma d’organisation fait l’objet d’un débat au sein de la conférence territoriale de l’action publique. Ce débat donne lieu à un compte rendu qui recense les positions de chacun des membres de la conférence.

« Les schémas débattus au sein de la conférence territoriale de l’action publique sont transmis par le président du conseil régional au représentant de l’État dans la région, aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de la région.

« Les collectivités et établissements appelés à prendre, pour l’application d’un schéma, une des mesures mentionnées aux a, b et c du II, se prononcent sur son approbation dans un délai de trois mois suivant la communication du projet par le président du conseil régional.

« Chaque schéma s’impose aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont l’organe délibérant l’a approuvé.

« Chaque schéma d’organisation et les délibérations l’ayant approuvé font l’objet d’une publication dans des conditions fixées par un décret en Conseil d’État qui détermine les conditions de leur entrée en vigueur.

« V. - Dans les conditions prévues pour leur adoption par le présent article les schémas d’organisation peuvent être révisés au terme d’une période de trois ans ou en cas de changement des conditions législatives, règlementaires ou financières, au vu desquelles ils ont été adoptés.

« VI. - Si, dans un domaine de compétences mentionné au premier alinéa du III, la conférence territoriale de l’action publique n’a pas débattu du projet de schéma d’organisation dans le délai fixé au II, et jusqu’à la date à laquelle la conférence débat du projet :

« 1° Il ne peut être procédé, dans le domaine de compétences concerné, à aucune délégation de compétence entre les collectivités territoriales ;

« 2° Aucun projet, dans le domaine de compétence concerné, ne peut bénéficier d’un cumul de subventions d’investissement ou de fonctionnement par la région et un département de la région, sauf en ce qui concerne les opérations figurant dans les contrats de projet État-région et les opérations dont la maîtrise d’ouvrage relève de l’État ou de ses établissements publics.

« Dans les mêmes domaines, une collectivité territoriale ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre appelé à prendre, pour l’application d’un schéma, une des mesures mentionnées aux a, b et c du II et ne l’ayant pas approuvé au terme d’un délai de trois mois suivant la notification du projet ne peut bénéficier, pour une même opération, d’un cumul de subventions d’investissement ou de fonctionnement de la région et d’un département de la région, sauf en ce qui concerne les opérations figurant dans les contrats de projet État-région.

« VII. - La chambre régionale des comptes évalue le pacte de gouvernance territoriale dans les conditions prévues à l’article L. 211-10 du code des juridictions financières. »

La parole est à Mme Hélène Lipietz.

Mme Hélène Lipietz. Madame la présidente, je retire cet amendement au bénéfice de celui du Gouvernement.