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Ville et cohésion urbaine
Suite de la discussion en procédure accélérée d'un projet de loi dans le texte de la commission
M. le président. Nous reprenons la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.
Nous poursuivons l’examen des amendements déposés à l’article 1er.
Article 1er (suite)
M. le président. L'amendement n° 49, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
Alinéa 19, dernière phrase
Compléter cette phrase par les mots :
et donne lieu à un débat au Parlement sur les orientations de la politique de la ville et les modalités de sa mise en œuvre
La parole est à Mme Esther Benbassa.
Mme Esther Benbassa. Cet amendement vise à assurer la bonne information des parlementaires sur l’évolution des quartiers prioritaires de la politique de la ville et à veiller à ce qu’un débat annuel puisse se tenir concernant l’adéquation de la politique de la ville menée avec le déploiement des crédits ainsi que les modalités de sa mise en œuvre pour atteindre les objectifs fixés. Ce débat annuel avec les parlementaires est essentiel afin de garantir la bonne utilisation des crédits et de permettre une adaptation régulière des stratégies adoptées.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Claude Dilain, rapporteur de la commission des affaires économiques. La commission pense que ce débat peut avoir lieu à tout moment et qu’il n’est donc pas utile de prévoir son inscription dans la loi. Je vous rappelle que, l’année dernière, s’est tenu un tel débat et que vous y avez participé, madame Benbassa.
Cet amendement étant satisfait, je vous demande de le retirer ; faute de quoi, j’y serai défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. François Lamy, ministre délégué auprès de la ministre de l'égalité des territoires et du logement, chargé de la ville. Le Gouvernement partage l’avis de la commission, d’autant que ce type de débat a généralement lieu lors de l’examen du projet de loi de finances, moment essentiel pour mesurer l’impact de la politique de la ville.
Je vous invite donc également à retirer votre amendement, madame la sénatrice. À défaut, j’émettrai moi aussi un avis défavorable.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. La lecture des conclusions de la conférence des présidents qui vient de nous être faite m’incite à vous rappeler, ma chère collègue, que tous les groupes ont la possibilité d’inscrire à l’ordre du jour de notre assemblée des questions orales avec débat dans le cadre des niches qui leur sont réservées.
En outre, comme l’a indiqué M. le ministre, la discussion du projet de loi des finances est un moment privilégié pour examiner les crédits affectés à chaque mission.
M. le président. Madame Benbassa, l’amendement n° 49 est-il maintenu ?
Mme Esther Benbassa. Non, monsieur le président, je le retire.
M. le président. L’amendement n° 49 est retiré.
Je mets aux voix l'article 1er, modifié.
(L'article 1er est adopté.)
Article 1er bis A (nouveau)
Le Gouvernement remet au Parlement, avant le 1er septembre 2014, un rapport qui prévoit les conditions dans lesquelles est instituée, à compter du 1er janvier 2015, une dotation budgétaire intitulée : « dotation politique de la ville » et remplaçant la dotation de développement urbain prévue à l’article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales. Cette dotation doit permettre de contribuer à l’atteinte des objectifs de la politique de la ville énoncés à l’article 1er. Le rapport précise notamment :
1° L’éligibilité à cette dotation des établissements publics de coopération intercommunale et des communes signataires d’un contrat de ville mentionné au IV de l’article 5 ;
2° Les modalités de répartition et d’utilisation de cette dotation ;
3° Les modalités de détermination de la liste des bénéficiaires de cette dotation ;
4° Les modalités et les critères de ressources et de charges utilisés pour la répartition de cette dotation ;
5° Les objectifs et conditions d’utilisation de cette dotation dans le cadre du contrat de ville mentionné à l’article 5 ;
6° Les dispositions spécifiques pour les départements et collectivités d’outre-mer.
Les avis du comité des finances locales et du Conseil national des villes sont joints à ce rapport.
M. le président. La parole est à Mme Mireille Schurch, sur l'article.
Mme Mireille Schurch. Le présent article a pour objet la remise d’un rapport prévoyant les conditions dans lesquelles est instituée la future dotation « politique de la ville ».
Au-delà de l’évolution positive de son mode d’attribution, nous ne voudrions pas que cette création constitue juste un tour de passe-passe avec l’actuelle dotation de développement urbain. Nous nous interrogeons donc sur l’utilité d’une telle disposition, qui relève, au fond, principalement de la loi de finances.
Les modalités de cette future dotation sont également, à ce stade, particulièrement floues, ce qui ne permet pas aux parlementaires de légiférer dans de bonnes conditions.
De plus, nous parlons de sommes extrêmement limitées, puisque la dotation de développement urbain représente seulement 100 millions d’euros pour l’année qui vient. Cette somme est d’ailleurs à mettre en relation avec l’extinction des zones franches urbaines, dont le coût, pour le budget national, s’élevait à 400 millions d’euros. Même si l’utilité de ces zones franches était contestable et non avérée, leur extinction représente une économie substantielle pour le budget de l’État, qui servira ou non, nous ne le savons pas, à réalimenter les crédits affectés à la politique de la ville.
Monsieur le ministre, pourquoi ne pas « sanctuariser » cette somme pour alimenter des actions spécifiques en faveur du développement de l’emploi dans les quartiers prioritaires ?
M. le président. L’amendement n° 7, présenté par M. Germain, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Alinéas 2 à 7
Remplacer ces alinéas par cinq alinéas ainsi rédigés :
1° L’éligibilité à cette dotation des établissements publics de coopération intercommunale et des communes signataires d’un contrat de ville mentionné au IV de l’article 5 ;
2° Les modalités de détermination de la liste des bénéficiaires de cette dotation ;
3° Les modalités et les critères de ressources et de charges utilisés pour la répartition de cette dotation ;
4° Les objectifs et conditions d’utilisation de cette dotation, en particulier dans le cadre du contrat de ville mentionné à l’article 5 ;
5° Les dispositions spécifiques pour les départements et collectivités d’outre-mer.
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Jean Germain, rapporteur pour avis de la commission des finances. Il s’agit d’un amendement rédactionnel.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Claude Dilain, rapporteur. Avis favorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Je mets aux voix l’article 1er bis A, modifié.
(L’article 1er bis A est adopté.)
Articles additionnels après l’article 1er bis A
M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.
L’amendement n° 26 rectifié bis, présenté par MM. Delebarre, Vandierendonck et Collomb, est ainsi libellé :
Après l’article 1er bis A
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Il peut être proposé aux métropoles de droit commun, à la métropole de Lyon et aux communautés urbaines régies par les articles L. 5215-20 et L. 5215-20-1 du code général des collectivités territoriales la délégation de la gestion des crédits du programme 147 « politique de la ville » pour mettre en œuvre le contrat de ville.
La parole est à M. René Vandierendonck.
M. René Vandierendonck. À l’occasion de l’examen du projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, nous avons constaté que, de plus en plus souvent, les métropoles et les communautés urbaines exercent, au nom et pour le compte de l’État, des délégations de compétences. C’est notamment le cas – je vous renvoie à nos discussions sur ce point – dans le domaine des aides à la pierre.
Les auteurs de cet amendement pensent donc que l’État, sans perdre aucune de ses prérogatives en termes d’appréciation des conditions d’emploi des crédits spécifiques de la politique de la ville, pourrait envisager d’en déléguer la gestion aux communautés urbaines et aux métropoles. Cette délégation aurait l’immense mérite de débarrasser l’État des tâches administratives d’instruction des dossiers ; je pense notamment aux fonctions de « greffe » du contrat de ville.
Je ne vous cache pas que l’intentions des cosignataires de cet amendement est de libérer toutes les marges de manœuvre des préfets délégués à la politique de la ville pour qu’ils se consacrent à leur cœur de métier, à savoir la mobilisation et l’adaptation du droit commun.
M. le président. L’amendement n° 2 rectifié, présenté par MM. Bécot, Buffet et les membres du groupe Union pour un mouvement populaire, est ainsi libellé :
Après l’article 1er bis A
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Il pourra être proposé aux métropoles la délégation de la gestion des crédits du programme 147 pour mettre en œuvre le contrat de ville.
La parole est à M. Michel Bécot.
M. Michel Bécot. Cet amendement est très proche de celui qui vient d’être défendu.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Claude Dilain, rapporteur. La commission considère que les auteurs de ces deux amendements commettent un véritable contresens. Une telle délégation de compétences, pour ne pas dire une telle déconcentration, serait contraire à l’une des lignes de force de la politique de la ville, à savoir le contrat. On ne délègue pas des subventions à des entités qui font ce qu’elles veulent, mais on met à disposition des collectivités territoriales des moyens financiers pour réaliser des projets inscrits dans le contrat.
La mesure proposée nous paraît en contradiction avec ce principe. C’est pourquoi la commission a émis un avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. François Lamy, ministre délégué. Je suis surpris par ces amendements. Pendant la concertation avec l’ensemble des élus, des responsables associatifs et des professionnels de la politique de la ville qui a précédé le projet de loi, jamais une telle proposition n’a été formulée. Par cohérence avec les principes retenus lors de l’élaboration du projet de loi, je ne peux donc émettre un avis favorable sur ces amendements.
En outre, ces amendements sont totalement incompatibles avec l’article 1er que le Sénat vient d’adopter. Selon cet article, la politique de la ville est une politique de solidarité nationale. Déléguer totalement aux métropoles la gestion des crédits de la politique de la ville – c’est-à-dire la capacité d’intervention politique – reviendrait à priver l’État de toute possibilité d’intervenir sur les contenus de cette politique, en lien avec les collectivités territoriales.
J’ajoute que, dans la réalité – car je vois bien d’où émanent ces amendements, je pense en particulier à l’agglomération lyonnaise –, les choses se passent plutôt bien. L’agglomération lyonnaise apporte la preuve qu’un bon compromis entre une intercommunalité forte, qui sait organiser sa politique de la ville, et l’État produit d’excellents résultats. Je vous propose donc d’en rester là.
M. le président. Monsieur Vandierendonck, l’amendement n° 26 rectifié bis est-il maintenu ?
M. René Vandierendonck. Non, je le retire, monsieur le président.
M. le président. L’amendement n° 26 rectifié bis est retiré.
Monsieur Bécot, l’amendement n° 2 rectifié est-il maintenu ?
M. Michel Bécot. Non, je le retire également, monsieur le président.
M. Claude Dilain, rapporteur. Merci !
M. le président. L’amendement n° 2 rectifié est retiré.
Article 1er bis
(Supprimé)
Titre Ier bis
NOUVEAU PROGRAMME NATIONAL DE RENOUVELLEMENT URBAIN
(Division et intitulé nouveaux)
Article 2
I. – Le titre Ier de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine est ainsi modifié :
1° L’article 6 est ainsi modifié :
a) Au premier alinéa, après le mot : « sensible », sont insérés les mots : « avant la publication de la loi n° … du … de programmation pour la ville et la cohésion urbaine » ;
b) La première phrase du dernier alinéa est ainsi modifiée :
– l’année : « 2013 » est remplacée par l’année : « 2015 » ;
– après les mots : « dans les », la fin de la phrase est ainsi rédigée : « quartiers classés en zone urbaine sensible avant la publication de la loi n° … du … précitée ou dans les agglomérations dont ils font partie. » ;
2° Au premier alinéa de l’article 7, l’année : « 2013 » est remplacée par l’année : « 2015 » ;
3° Après le chapitre II, il est inséré un chapitre II bis ainsi rédigé :
« Chapitre II bis
« Nouveau programme national de renouvellement urbain
« Art. 9-1. – I. – Dans le cadre fixé par les contrats de ville, le nouveau programme national de renouvellement urbain concourt à la réalisation des objectifs définis à l’article 1er de la loi n° … du … de programmation pour la ville et la cohésion urbaine par des interventions en faveur de la requalification des quartiers prioritaires de la politique de la ville définis à l’article 4 de cette même loi. Ce programme, qui couvre la période 2014-2024, vise en priorité les quartiers présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants.
« Si la requalification des quartiers prioritaires le nécessite, ces interventions peuvent être conduites à proximité de ceux-ci. La production de logements locatifs sociaux financée dans le cadre du nouveau programme national de renouvellement urbain s’effectue dans les unités urbaines auxquelles appartiennent les quartiers concernés par ce programme.
« Ce programme comprend les opérations d’aménagement urbain dont la création et la réhabilitation des espaces publics, la réhabilitation, la résidentialisation, la démolition et la production de logements, la création, la réhabilitation et la démolition d’équipements publics ou collectifs, la création et la réorganisation d’espaces d’activité économique et commerciale ou tout autre investissement contribuant au renouvellement urbain. Il s’articule avec les actions menées par d’autres acteurs visant à prévenir la dégradation des copropriétés. Il participe avec ces acteurs au traitement des copropriétés dégradées et au traitement de l’habitat indigne.
« Ce programme contribue à l’amélioration de la performance énergétique des bâtiments et à la transition écologique des quartiers concernés.
« II. – Le ministre chargé de la ville arrête, sur proposition de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, la liste des quartiers qui présentent les dysfonctionnements urbains les plus importants.
« III. – Les habitants ainsi que des représentants des associations et des acteurs économiques sont associés à la définition, à la mise en œuvre et à l’évaluation des projets de renouvellement urbain, selon les modalités prévues dans les contrats de ville. Chaque projet de renouvellement urbain prévoit la mise en place d’une maison du projet permettant la coconstruction du projet dans ce cadre.
« Art. 9-2. – Les moyens affectés à l’Agence nationale pour la rénovation urbaine pour la mise en œuvre du nouveau programme national de renouvellement urbain sont fixés à 5 milliards d’euros.
« Ces moyens proviennent, notamment, des recettes mentionnées à l’article 12.
« Art. 9-3. – Les articles 8 et 9 s’appliquent, dans les mêmes conditions, au nouveau programme national de renouvellement urbain. » ;
4° Après l’article 10-2, sont insérés des articles 10-3 et 10-4 ainsi rédigés :
« Art. 10-3. – I. – L’Agence nationale pour la rénovation urbaine contribue à la réalisation du nouveau programme national de renouvellement urbain dans les quartiers mentionnés à l’article 9-1 en accordant des concours financiers aux collectivités territoriales, aux établissements publics de coopération intercommunale compétents et aux organismes publics ou privés qui y conduisent des opérations concourant au renouvellement urbain, à l’exception des établissements publics nationaux à caractère administratif dont les subventions de l’État constituent la ressource principale. Elle passe des conventions pluriannuelles avec les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale compétents et les organismes destinataires de ces subventions. Son conseil d’administration peut fixer, en fonction du montant des subventions ou du coût de l’opération financée, des seuils au-dessous desquels il n’est pas conclu de convention.
« Les subventions accordées par l’agence aux établissements publics de coopération intercommunale et aux communes tiennent compte de leur situation financière, de leur effort fiscal et de la richesse de leurs territoires.
« Les concours financiers de l’agence sont destinés à des opérations d’aménagement urbain dont la création et la réhabilitation des espaces publics, à la réhabilitation, la résidentialisation, la démolition et la production de nouveaux logements sociaux, à l’acquisition ou à la reconversion de logements existants, à la création, la réhabilitation et la démolition d’équipements publics ou collectifs, à la création et la réorganisation d’espaces d’activité économique et commerciale, à l’ingénierie, à l’assistance à la maîtrise d’ouvrage, au relogement, aux actions portant sur l’histoire et la mémoire des quartiers et à la concertation, ou à tout investissement concourant au renouvellement urbain des quartiers mentionnés à l’article 9-1.
« L’Agence nationale pour la rénovation urbaine élabore et adopte une charte nationale d’insertion, intégrant les exigences d’insertion professionnelle des habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville dans le nouveau programme national de renouvellement urbain.
« Pour chaque projet de renouvellement urbain, des mesures ou des actions spécifiques relatives à la gestion urbaine de proximité, impliquant les parties aux conventions mentionnées au premier alinéa du présent I, les organismes d’habitations à loyer modéré, les associations de proximité et les services publics de l’État et des collectivités territoriales, sont prévues, dans le respect des principes et objectifs fixés par les contrats de ville définis à l’article 5 de la loi n° … du … de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.
« Le dernier alinéa de l’article 10 de la présente loi s’applique dans les mêmes conditions au nouveau programme national de renouvellement urbain.
« II. – L’Agence nationale pour la rénovation urbaine est habilitée à créer ou à céder des filiales, à acquérir, à étendre ou à céder des participations dans des sociétés, groupements ou organismes intervenant exclusivement dans les domaines énumérés au troisième alinéa du I de l’article 9-1 et concourant au renouvellement urbain dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.
« Art. 10-4. – L’Agence nationale pour la rénovation urbaine est habilitée à entreprendre des actions concourant à promouvoir l’expertise française à l’international en matière de renouvellement urbain. À ce titre, elle est habilitée à participer à l’élaboration et à la mise en œuvre d’accords de coopération internationale et à réaliser des prestations de services rémunérées. » ;
5° L’article 11 est ainsi modifié :
a) À la seconde phrase du troisième alinéa, après les mots : « de rénovation urbaine », sont insérés les mots : « et du nouveau programme national de renouvellement urbain » ;
b) La première phrase du troisième alinéa et la deuxième phrase du dernier alinéa sont complétées par la référence : « et au premier alinéa du I de l’article 10-3 » ;
6° L’article 12 est complété par des 9° à 11° ainsi rédigés :
« 9° Les dividendes et autres produits des participations qu’elle détient dans ses filiales ou dans les sociétés dans lesquelles elle détient une participation ;
« 10° Les concours financiers de la Caisse de garantie du logement locatif social ;
« 11° Les contributions issues du fonds mentionné à l’article L. 452-1-1 du code de la construction et de l’habitation. » ;
7° (nouveau) Après l’article 14, il est inséré un article 14-1 ainsi rédigé :
« Art. 14-1. – Dans le cadre du nouveau programme national de renouvellement urbain, les subventions accordées par l’Agence nationale pour la rénovation urbaine pour financer la construction, l’acquisition suivie ou non de travaux d’amélioration et la réhabilitation de logements locatifs sociaux, ainsi que la réhabilitation de structures d’hébergement, d’établissements ou logements de transition, de logements-foyers ou de résidences hôtelières à vocation sociale, sont assimilées aux aides de l’État prévues au livre III du code de la construction et de l’habitation pour l’octroi des prêts et pour l’application de l’article L. 351-2 du même code.
« Pour les opérations mentionnées au premier alinéa, les montants, les taux et modalités d’attribution des subventions accordées par l’Agence nationale pour la rénovation urbaine sont fixés par son conseil d’administration dans le cadre des règles et orientations déterminées par l’État. »
II. – (Supprimé)
M. le président. La parole est à Mme Mireille Schurch, sur l’article.
Mme Mireille Schurch. Le présent article est particulièrement important : il prolonge de deux ans le programme national de rénovation urbaine, il permet le lancement d’un nouveau programme de renouvellement urbain et, enfin, il complète les missions et le financement de l’ANRU.
Nous ne pouvons que nous féliciter du lancement d’un nouveau PNRU sur la période 2014-2024, car il était attendu depuis longtemps et avait été promis par le candidat François Hollande.
Nous nous félicitons également que la problématique des copropriétés soit enfin prise en compte par ce projet de loi et que, dans la terminologie, le « renouvellement urbain » ait supplanté la « rénovation urbaine ».
Nous exprimons notre satisfaction quant à la méthode que vous avez retenue, monsieur le ministre, à savoir la concertation.
Enfin, nous adhérons à votre volonté d’associer les populations aux opérations de renouvellement urbain. Cela correspond à une nécessité, car nous avons tous à l’esprit la détresse de certains habitants devant la démolition de leur immeuble auquel ils étaient attachés. Cette démarche mérite donc d’être saluée, et nous la soutenons.
Pour autant, nous sommes dubitatifs quant aux moyens accordés à ce nouveau programme : avec 5 milliards d’euros, ceux-ci seront deux fois moins importants que ceux attribués au premier programme. Ils seront exclusivement dédiés aux quartiers relevant de la nouvelle géographie prioritaire, nettement resserrée, et nous craignons que cette définition stricte ne pénalise, en fin de compte, des communes et des quartiers qui restent extrêmement fragiles et pour lesquels le financement d’opérations de renouvellement urbain reste une nécessité.
Par ailleurs, si nous considérons que la prolongation du premier PNRU est rendue nécessaire par la lenteur de sa mise en œuvre, nous estimons que, outre la nécessité d’une prolongation, ce constat devrait nous amener à nous interroger sur les blocages qui ont conduit à ces retards. Nous craignons, dans le contexte de rétraction de l’action publique et des moyens des collectivités territoriales, que celles-ci peinent à participer au financement du nouveau programme de renouvellement urbain, et ce ne sont pas les annonces faites par le Président de la République cet après-midi qui vont nous rassurer !
Je rappelle également le niveau extrêmement faible de la participation de l’État au financement direct de la politique de la ville, ce qui constitue, à nos yeux, un problème majeur. C’est d’ailleurs le « 1 % logement » qui finance, à titre principal, l’ANRU à hauteur de 810 millions d’euros par an. Or le rôle premier du « 1 % logement » n’est pas de pallier les défaillances de l’État, mais bien de financer la production de logement social pour les salariés.
Nous craignons également que la baisse annoncée du taux du livret A ne pénalise la récolte de l’épargne populaire et, par voie de conséquence, ne permette pas à la Caisse des dépôts et consignations de jouer pleinement son rôle de financeur.
Nous pouvons par ailleurs contester la possibilité nouvelle offerte à l’ANRU par l’article 2 du projet de loi de créer des filiales avec des opérateurs privés, censée attirer des investisseurs privés. Cette possibilité, certes financée exclusivement par le programme d’investissements d’avenir à hauteur de 250 millions d’euros, ne semble pas correspondre aux modalités d’action de l’ANRU, qui doit rester dans un rôle de financeur et non d’acteur propre du renouvellement urbain.
Tels sont les éléments que nous souhaitions vous exposer préalablement à la discussion de cet article, monsieur le ministre.
M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques.
L’amendement n° 14 rectifié est présenté par Mme Schurch, M. Le Cam et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
L’amendement n° 86 est présenté par M. Dilain, au nom de la commission des affaires économiques.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Alinéa 12
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
Ce programme doit garantir une reconstitution de l’offre de logement locatif social démolie compatible avec les besoins structurels en logements locatifs sociaux fixés par les programmes locaux de l’habitat.
La parole est à M. Christian Favier, pour présenter l’amendement n° 14 rectifié.