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Séance du 31 janvier 2014 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. L'amendement n° 145, présenté par M. Labbé et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 3

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

…) Au premier alinéa, après les mots : « d’environnement, » sont insérés les mots : « d’agriculture » ;

La parole est à M. Joël Labbé.

M. Joël Labbé. J’ai bien compris que l’amendement n° 144 allait un peu trop loin au goût de la commission. Je défendrai celui-ci avec force, qui a trait à la prise en compte de l’agriculture dans les documents d’urbanisme.

J’avais fait savoir, en première lecture, que je souhaitais la mise en place d’un projet agricole de territoire lié au document d’urbanisme. On m’avait alors répondu, à juste titre, que c’était du ressort de la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt.

Ce dernier texte, que nous n’avons pas encore examiné, prévoit la possibilité, pour les collectivités, de mettre en place des projets alimentaires territoriaux : ce n’est encore qu’une faculté, mais c’est déjà un pas en avant. Je reconnais que le Gouvernement a tenu l’engagement que vous aviez pris, madame la ministre.

Le diagnostic est le pivot de toute la procédure d’élaboration du SCOT et engage donc les choix d’aménagement qui seront faits. Il prend en compte, notamment, les besoins de développement économique au regard des prévisions démographiques, ainsi que les enjeux en termes de préservation des terres agricoles.

Toutefois, il n’est pas indiqué explicitement que les enjeux agricoles et alimentaires doivent être pris en considération. Le traitement de ces problématiques est trop souvent dilué entre diverses commissions et laissé au bon vouloir des collectivités. Certaines d’entre elles s’attachent à la préservation de l’espace agricole, d’autres à la dimension économique de l’agriculture, trop rares étant celles qui s’intéressent aux deux. Cela dépend toujours du bon vouloir ou de la pugnacité de quelques-uns.

Or, si l’agriculture est traitée de manière superficielle ou de façon trop dispersée, comment espérer que l’ensemble des acteurs se saisissent de l’enjeu et l’inscrivent pleinement dans leurs réflexions sur l’aménagement du territoire ? Comment espérer préserver véritablement les terres agricoles si l’agriculture n’est même pas explicitement mentionnée dans les documents qui guident l’aménagement ? Les terres agricoles sont-elles vides de toute activité ? Je sais que vous ne le pensez pas. Au contraire, elles sont porteuses d’activités, porteuses d’avenir, porteuses d’une mission essentielle, celle de nous nourrir ; c’est la terre vivante, féconde et nourricière.

En vue de pérenniser cette activité, il est fondamental qu’un diagnostic agricole de qualité soit réalisé, prenant en compte, notamment, l’incidence de l’activité agricole sur l’ensemble de l’économie du territoire à moyen terme, afin de mieux préserver le foncier, les exploitations agricoles et leurs conditions de fonctionnement.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Claude Bérit-Débat, rapporteur. La commission est défavorable à l’amendement n° 144.

Pour ce qui concerne l’amendement n° 145, notre collègue Joël Labbé nous avait convaincus en commission. Celle-ci a émis un avis de sagesse sur cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Cécile Duflot, ministre. L’amendement n° 144 trouvera utilement sa place dans le projet de loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt. Je demande donc à M. Labbé de bien vouloir le retirer.

En ce qui concerne la prise en compte de l’activité agricole dans le diagnostic du SCOT, je suis assez sensible à cette question. Je pense que la perméabilité entre les enjeux agricoles et les questions d’urbanisme doit être plus forte. Il faut notamment favoriser le rôle des commissions départementales de consommation des espaces agricoles et naturels. Il n’est pas inutile de prévoir que le rapport de présentation du SCOT comporte un diagnostic agricole.

Vous savez, monsieur le sénateur, mon profond attachement à une meilleure prise en compte, dans le volet relatif à l’urbanisme de la loi ALUR, des problématiques liées à la préservation des terres agricoles et des zones naturelles et à la lutte contre l’artificialisation des sols. De nombreux engagements ont été pris pour lutter contre l’artificialisation des sols, mais ils n’ont guère été suivis d’effet. Il fallait prendre des mesures et je vous remercie, mesdames, messieurs les sénateurs, d’avoir partagé cette préoccupation. J’espère qu’elles seront maintenues, voire renforcées, à l’issue de la réunion de la commission mixte paritaire.

En conséquence, à l’instar de la commission, je m’en remets à la sagesse du Sénat sur l’amendement n° 145.

M. le président. La parole est à M. Joël Labbé, pour explication de vote.

M. Joël Labbé. La commission et le Gouvernement ont émis tous deux un avis de sagesse sur l’amendement n° 145, ce dont je les remercie. Il me reste à convaincre mes collègues du bien-fondé de cet amendement : il s’agit non seulement de la préservation des terres agricoles, mais aussi de leur utilisation.

Je retire l’amendement n° 144, monsieur le président, au bénéfice de l’amendement n° 145.

M. le président. L'amendement n° 144 est retiré.

Je mets aux voix l'amendement n° 145.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. L'amendement n° 168 rectifié, présenté par MM. Collomb, Chiron, Delebarre et Sueur, est ainsi libellé :

Alinéa 10

Au début de cet alinéa, insérer les mots :

Lorsque le plan local d’urbanisme tient lieu de plan local des déplacements urbains,

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Cet amendement se justifie par son texte même.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Claude Bérit-Débat, rapporteur. Avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Cécile Duflot, ministre. Avis défavorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 168 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je suis saisi de six amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

Les deux premiers sont identiques.

L'amendement n° 56 est présenté par MM. Dubois et Tandonnet, Mme Férat, M. Amoudry, Mme Létard et MM. Merceron et J. L. Dupont.

L'amendement n° 212 est présenté par Mme Lamure, MM. Lenoir, César et les membres du groupe Union pour un Mouvement Populaire.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéas 15 et 16

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. Henri Tandonnet, pour présenter l’amendement n° 56.

M. Henri Tandonnet. Les alinéas 13 et 14 de l’article 65 modifient l’article L. 123-13 du code de l’urbanisme, afin que les zones à urbaniser n’ayant pas fait l’objet d’une ouverture à l’urbanisation dans un délai de neuf ans après leur création soient considérées comme des zones naturelles.

Cette disposition n’est pas applicable et est contre-productive. Elle ne relève d’aucune logique urbanistique ; elle s’oppose au lien existant entre le SCOT et le PLU, qui permet d’avoir une vision à long terme. C’est pourquoi nous demandons la suppression de ces deux alinéas.

M. le président. La parole est à Mme Élisabeth Lamure, pour présenter l'amendement n° 212.

Mme Élisabeth Lamure. Il est défendu, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 170 rectifié, présenté par MM. Collomb, Chiron, Delebarre et Sueur, est ainsi libellé :

Alinéa 16

1° Remplacer le mot :

neuf

par le mot :

douze

2° Après le mot :

création

insérer les mots :

à compter de la date d'approbation de l'élaboration ou de la dernière révision du plan local d'urbanisme

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Cet amendement vise à allonger les délais prévus pour la redéfinition du classement des zones d'urbanisation futures.

M. le président. L'amendement n° 259 rectifié, présenté par MM. Mézard, Alfonsi, Barbier, Baylet, Bertrand, C. Bourquin, Collin, Collombat, Esnol, Fortassin et Hue, Mme Laborde et MM. Mazars, Plancade, Requier, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :

Alinéa 16

Remplacer le mot :

neuf

par le mot :

douze

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

M. Pierre-Yves Collombat. De par mon expérience de maire, je sais qu’il est absolument indispensable de pouvoir ouvrir à l’urbanisation des zones en attente d’urbanisation sans procédure trop compliquée. Cela étant, si, au bout de douze ans, les collectivités n’ont pas commencé à mettre en œuvre leurs réserves foncières, c’est qu’elles n’ont pas une volonté farouche de passer à l’acte ! J’ai donc renoncé à déposer un amendement de suppression des alinéas 15 et 16, comme je l’avais initialement prévu, parce qu’il faut tout de même inciter les collectivités territoriales à agir, et à ne pas se borner à geler des terrains. Mais, comme les choses demandent du temps, je propose de porter de neuf à douze ans le délai pour l’engagement d’une procédure de révision préalablement à l’ouverture à l’urbanisation d’une zone à urbaniser.

M. le président. L'amendement n° 171 rectifié, présenté par MM. Collomb, Chiron, Delebarre et Sueur, est ainsi libellé :

Alinéa 16

Compléter cet alinéa par les mots :

ou qui n’est pas incluse dans des espaces déjà urbanisés

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Il s’agit de reprendre, en le reformulant, un ajout proposé par le Sénat.

L’ouverture à l’urbanisation des zones à urbaniser comprises dans des tissus urbanisés existants n’est pas de nature à porter atteinte aux espaces naturels et forestiers. En conséquence, le recours à une procédure de révision ne paraît pas se justifier.

M. le président. L'amendement n° 261 rectifié, présenté par Mme Lamure, MM. Lenoir, César, Bizet, Revet et les membres du groupe Union pour un Mouvement Populaire, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 16

Insérer trois alinéas ainsi rédigés :

…° L’article L. 123-13 est complété par un paragraphe ainsi rédigé :

« … - Dans les neuf ans suivant leur création, les zones à urbaniser peuvent être ouvertes à l’urbanisation par une procédure de révision ou reclassées en zone naturelle ou agricole par modification ou révision du plan local d’urbanisme ou du document d’urbanisme en tenant lieu. À défaut de délibération prescrivant la modification ou la révision dans le délai de neuf ans, les zones à urbaniser concernées retrouvent leur zonage antérieur pour l’application du présent article.

« Lorsque la commune n’était pas dotée d’un plan local d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu, les zones à urbaniser concernées sont regardées comme des zones agricoles. » ;

La parole est à Mme Élisabeth Lamure.

Mme Élisabeth Lamure. Il est proposé que, dans les neuf ans suivant leur création, les zones à urbaniser puissent être ouvertes à l’urbanisation par le biais d’une procédure de révision ou reclassées en zone naturelle ou agricole par modification ou révision du plan local d’urbanisme ou du document d’urbanisme en tenant lieu.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Claude Bérit-Débat, rapporteur. La commission a émis un avis défavorable sur les amendements identiques nos 56 et 212, car ils visent à supprimer des mesures fortes en faveur d’une consommation plus économe de l’espace.

Elle est également défavorable aux amendements nos 170 rectifié, 259 rectifié, 171 rectifié et 261 rectifié.

Cela étant, à titre personnel, faire passer le délai de neuf à douze ans ne me paraîtrait pas forcément inopportun.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Cécile Duflot, ministre. Un débat très approfondi sur ce sujet ayant déjà eu lieu en première lecture, je ne reprendrai pas toute l’argumentation.

Une solution de compromis serait d’adopter l’amendement n° 259 rectifié que M. Collombat a présenté.

De mon point de vue, supprimer les alinéas 15 et 16 serait une erreur. Comme je l’ai souligné, il faut mettre en place des dispositifs de nature à inciter les collectivités à se préoccuper d’élaborer une stratégie foncière pour leur territoire.

Par conséquent, j’émets un avis défavorable sur les amendements identiques nos 56 et 212 et je m’en remets à la sagesse du Sénat sur l’amendement n° 259 rectifié.

Quant à l’amendement n° 171 rectifié, il n’a aucun fondement juridique, la notion d’« espaces déjà urbanisés » ne correspondant à aucune qualification juridique. Je demande donc à M. Sueur de bien vouloir le retirer ; à défaut, j’y serai défavorable.

M. le président. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote sur les amendements identiques nos 56 et 212.

M. Pierre-Yves Collombat. Je crois effectivement très utile de pouvoir constituer des zones 2NA. J’ai beaucoup recouru à cette possibilité en tant que maire, même si, à l’époque, la direction départementale de l’équipement s’y opposait !

En effet, on ne sait pas forcément, au départ, ce que deviendra une zone, mais on sait qu’il faut ménager l’avenir et ne pas rester inerte.

M. André Reichardt. Absolument ! C’est important !

M. Pierre-Yves Collombat. Cela implique que l’on s’engage à faire un certain nombre de choses, notamment à acquérir des terrains pour pouvoir maîtriser l’urbanisation. Cela demande du temps.

Ce serait donc une erreur de ne pas permettre l’existence de ces zones et d’empêcher qu’elles puissent être urbanisées, le moment venu, sans trop de complications. Cependant, il faut aussi que les collectivités sachent ce qu’elles veulent et fassent le nécessaire, le cas échéant, notamment en s’assurant la maîtrise des terrains. Si, au bout de douze ans – cela correspond à la durée de deux mandats de maire ! –, elles n’ont pas avancé d’un pas, je ne trouve pas choquant qu’elles doivent repartir de zéro.

M. le président. La parole est à M. Pierre Jarlier, pour explication de vote.

M. Pierre Jarlier. Je suis de l’avis de mon collègue Collombat : neuf ans, c’est un peu court. D’ailleurs, en première lecture, nous avions prévu un délai de douze ans,…

M. Claude Bérit-Débat, rapporteur. C’est vrai !

M. Pierre Jarlier. … grâce à l’adoption d’un amendement déposé par les membres du groupe UDI-UC. Nous étions parvenus à un consensus sur cette durée parce que des difficultés peuvent retarder la réalisation des opérations.

En effet, si un contentieux apparaît la deuxième année suivant la déclaration d’utilité publique – en principe, il n’y a pas de problème en l’absence de DUP –, la procédure peut durer, comme aurait dit un célèbre humoriste auvergnat, « un certain temps »…

Je crois donc important de prévoir une marge suffisante et, de ce point de vue, fixer le délai à douze ans me paraît raisonnable. En outre, adopter cette disposition permettrait peut-être d’éviter la suppression pure et simple des alinéas 15 et 16, ce qui est souhaitable pour que l’urbanisation puisse se poursuivre à l’avenir.

M. le président. La parole est à Mme Mireille Schurch, pour explication de vote.

Mme Mireille Schurch. Si nous avons décidé de retirer avant la séance notre amendement n° 37 tendant à supprimer les alinéas 15 et 16, c’est parce qu’il nous semble pertinent et cohérent avec les réalités de terrain de porter le délai à douze ans.

M. Pierre Jarlier. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Claude Bérit-Débat, rapporteur.

M. Claude Bérit-Débat, rapporteur. À titre personnel, j’émets un avis favorable sur l’amendement n° 259 rectifié.

M. Jean-Jacques Mirassou. Je le voterai aussi !

M. le président. La parole est à M. Henri Tandonnet, pour explication de vote.

M. Henri Tandonnet. Porter le délai de neuf à douze ans est un moindre mal, mais la logique n’y trouve pas son compte. En effet, à quoi sert-il de convertir automatiquement une zone à vocation urbaine en zone naturelle ?

Je comprends que l’on se préoccupe des zones qui n’évoluent pas ; je comprends que l’on procède à une nouvelle évaluation, mais je ne suis pas d’accord pour qu’elles soient transformées automatiquement en zones naturelles.

M. le président. La parole est à M. Claude Bérit-Débat, rapporteur.

M. Claude Bérit-Débat, rapporteur. Monsieur Tandonnet, il ne s’agit pas de prévoir une transformation automatique d’une zone à urbaniser en zone naturelle, mais simplement l’ouverture d’une procédure de révision du PLU. (Mme la ministre acquiesce.) Je regrette que ce point soit mal compris depuis le début de notre discussion.

M. Henri Tandonnet. Dans ces conditions, je retire l’amendement n° 56 et je voterai l’amendement n° 259 rectifié.

M. le président. L’amendement n° 56 est retiré.

Madame Lamure, l’amendement n° 212 est-il maintenu ?

Mme Élisabeth Lamure. Non, monsieur le président, je le retire.

M. le président. L’amendement n° 212 est retiré.

Je mets aux voix l'amendement n° 170 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 259 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Monsieur Sueur, l’amendement n° 171 rectifié est-il maintenu ?

M. Jean-Pierre Sueur. Oui, monsieur le président.

M. le président. Je le mets aux voix.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je constate que l’amendement n° 261 rectifié n’a plus d’objet.

L'amendement n° 172 rectifié, présenté par MM. Collomb, Chiron, Delebarre et Sueur, est ainsi libellé :

Alinéa 20

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Lorsque le projet de modification porte sur l’ouverture à l’urbanisation d’une zone, le rapport de présentation et la délibération d’approbation exposent la nécessité de cette ouverture au regard des capacités résiduelles d’urbanisation dans les zones déjà urbanisées de la commune. » ;

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Il incombe au rapport de présentation, puis à la délibération d’approbation, d’exposer la nécessité d’ouvrir à l’urbanisation un secteur, au regard des capacités de développement du territoire. Il est souhaitable de bien préciser que la délibération motivée doit intervenir au terme de la procédure de modification, et non en amont de celle-ci.

M. le président. L'amendement n° 169 rectifié, présenté par MM. Collomb, Chiron, Delebarre et Sueur, est ainsi libellé :

Alinéa 22, deuxième et troisième alinéas du II (non modifié)

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Il s’agit d’un amendement de coordination.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Claude Bérit-Débat, rapporteur. La commission est défavorable aux deux amendements.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Cécile Duflot, ministre. Même avis.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 172 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 169 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 65, modifié.

(L'article 65 est adopté.)

Article 65 (précédemment réservé)
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Article 66 bis (précédemment réservé)

Article 66 (précédemment réservé)

I. – L’article L. 111-1-2 du code de l’urbanisme est ainsi rédigé :

« Art. L. 111-1-2. – I. – En l’absence de plan local d’urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers, ou de tout document d’urbanisme en tenant lieu, seuls sont autorisés, en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune :

« 1° L’adaptation, le changement de destination, la réfection, l’extension des constructions existantes ou la construction de bâtiments nouveaux à usage d’habitation à l’intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d’une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales ;

« 2° Les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole, à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées, à la réalisation d’aires d’accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d’opérations d’intérêt national.

« 3° Les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées et l’extension mesurée des constructions et installations existantes.

« 4° Les constructions ou installations, sur délibération motivée du conseil municipal, si celui-ci considère que l’intérêt de la commune, en particulier pour éviter une diminution de la population communale, le justifie, dès lors qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la salubrité et à la sécurité publique, qu’elles n’entraînent pas un surcroît important de dépenses publiques et que le projet n’est pas contraire aux objectifs visés à l’article L. 110 et aux dispositions des chapitres V et VI du titre IV du livre Ier ou aux directives territoriales d’aménagement précisant leurs modalités d’application.

« II. – La construction de bâtiments nouveaux mentionnée au 1° du I du présent article et les projets de constructions, aménagements, installations et travaux mentionnés aux 2° et 3° du même I ayant pour conséquence une réduction des surfaces situées dans les espaces autres qu’urbanisés et sur lesquelles est exercée une activité agricole ou qui sont à vocation agricole doivent être préalablement soumis pour avis par le représentant de l’État dans le département à la commission départementale de la consommation des espaces agricoles prévue à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. Cet avis est réputé favorable s’il n’est pas intervenu dans un délai d’un mois à compter de la saisine de la commission.

« Les constructions ou installations mentionnées au 4° du même I sont soumises pour avis conforme à cette même commission départementale. Cet avis est réputé favorable s’il n’est pas intervenu dans un délai d’un mois à compter de la saisine de la commission. »

bis. – (Non modifié)

II. – (Supprimé)

III et IV. – (Non modifiés)

M. le président. Je mets aux voix l'article 66.

(L'article 66 est adopté.)

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Article 66 (précédemment réservé)
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Article 67 bis (précédemment réservé)

Article 66 bis (précédemment réservé)

(Pour coordination)

La première phrase du premier alinéa de l’article L. 135 B du livre des procédures fiscales est ainsi modifiée :

1° Les références : « L. 321-1, L. 324-1 et L. 326-1 du code de l’urbanisme » sont remplacées par les mots : « L. 122-4, L. 321-1, L. 324-1 et L. 326-1 du code de l’urbanisme, aux agences d’urbanisme mentionnées à l’article L. 121-3 du même code, aux sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural mentionnées à l’article L. 141-1 du code rural et de la pêche maritime, aux concessionnaires des opérations d’aménagement mentionnés à l’article L. 300-4 du code de l’urbanisme, aux associations foncières urbaines mentionnées à l’article L. 322-1 du même code et aux observatoires des loyers mentionnés à l’article 16 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 » ;

2° À la fin, les mots : « politique foncière et d'aménagement » sont remplacés par les mots : « politiques foncière, d'urbanisme et d'aménagement et de transparence des marchés fonciers et immobiliers ».

M. le président. Je mets aux voix l'article 66 bis.

(L'article 66 bis est adopté.)

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Article 66 bis (précédemment réservé)
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Explications de vote sur l'ensemble (début)

Article 67 bis (précédemment réservé)

(Suppression maintenue)

M. le président. Mes chers collègues, je vous rappelle que les articles 68 à 87 ont été précédemment examinés.

Les autres dispositions du projet de loi ne font pas l’objet de la deuxième lecture.

Vote sur l'ensemble

Article 67 bis (précédemment réservé)
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Explications de vote sur l'ensemble (fin)

M. le président. Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi, je donne la parole à Mme Marie-Noëlle Lienemann, pour explication de vote.