Séance du 30 octobre 2014

M. Jean-Pierre Sueur. De retrouver le cap !

M. Philippe Bas. … de reprendre pied dans le vote de la loi. Nous pouvons le faire, parce que, au sein du groupe UMP, nous avons une conviction, largement partagée, d’ailleurs, sur de nombreuses travées de cet hémicycle, et qui s’est exprimée dans le rapport de nos collègues Yves Krattinger et Jean-Pierre Raffarin.

M. Jean-Pierre Sueur. C’est la Bible !

M. Philippe Bas. Ce rapport proposait de renforcer l’institution régionale dans notre pays en concentrant ses missions sur le développement économique – les grandes infrastructures, la formation professionnelle – tout en renforçant les départements, qui, parmi nos collectivités territoriales, sont les échelons de proximité qui peuvent le mieux mutualiser les services rendus aux citoyens.

Ce qui nous inspire et ce qui nous a inspirés tout au long de ces débats, c’est la recherche des moyens d’une amélioration du service rendu à nos concitoyens par les collectivités territoriales dans le cadre d’une maîtrise de leurs ressources, financières et autres.

Pour introduire cette discussion, nous avons bénéficié d’un débat approfondi avec le Premier ministre qui, sur l’initiative de M. le président du Sénat, est venu remettre en perspective la réforme territoriale et a bien voulu nous faire espérer que, dans le projet de loi le plus important qui sera examiné au mois de décembre, celui qui est relatif à la répartition des compétences entre les collectivités territoriales, l’articulation entre les fonctions des départements et celles des régions sera mieux prise en compte.

J’ai compris que les perspectives qui avaient été avancées – et qui ont d’ailleurs fluctué au fil des mois en ce qui concerne l’avenir des départements bien au-delà des échéances présidentielle et législatives de 2017 – ne constituaient pas une doctrine définitive aux yeux du Gouvernement. Je souhaite qu’il puisse aller plus loin en acceptant de travailler avec nous à un rééquilibrage de la réforme territoriale, car cette réforme était mal partie, et il s’agit maintenant de la remettre d’aplomb.

Je pense que le Sénat, en adoptant un nouvel article, qui sera en quelque sorte l’article préliminaire de cette loi sur la carte régionale, a bien manifesté sa volonté politique très forte que la subsidiarité, qui figure dans le texte de notre Constitution, soit le fil directeur de la discussion qui viendra bientôt sur l’organisation territoriale de la République.

La subsidiarité consiste à dire que l’enjeu pour la France n’est pas la suppression d’un échelon de collectivité territoriale, mais la spécialisation de nos collectivités dans les missions qui peuvent le mieux être assumées à leur niveau, ce qui permet d’éviter les doublons tout en assurant aussi un bon service de proximité. Cet article est donc extrêmement important.

La carte des régions a été améliorée, le droit d’option est devenu viable, le calendrier électoral est désormais compatible avec les exigences constitutionnelles.

Pour toutes ces raisons, nous groupe émettra un vote dans son ensemble positif. Toutefois, ce vote doit être regardé en quelque sorte comme conditionnel : il est en effet conditionné au fait que le Gouvernement veuille bien entendre l’exigence du Sénat d’une inflexion profonde de la réforme qu’il a été adoptée en conseil des ministres sur la nouvelle organisation territoriale. Sous réserve du respect de cette condition, nous voulons bien faire ce geste positif.

M. le président. La parole est à M. Ronan Dantec.

M. Ronan Dantec. Quand, il y a quelques mois, Manuel Valls est venu s’exprimer à cette tribune pour exposer la manière dont il voyait l’évolution de la France et de ses territoires, nous avons accueilli avec intérêt, pour ne pas dire avec enthousiasme, ses propositions, ce qui, si mes souvenirs sont bons, n’était pas le cas de nombreux collègues.

Plusieurs mois ont passé et, finalement, je ne peux qu’exprimer ma déception sur le travail que nous venons de réaliser, ici, en deuxième lecture et, plus globalement, sur ce qui s’est passé concernant ce premier projet de loi.

Tout le monde l’a dit : si on avait d’abord travaillé sur les compétences, on aurait éclairé autrement le débat relatif à la délimitation des régions. Il y avait quelques contraintes de calendrier électoral.

Je suis sans doute un peu sévère, mais, au-delà, c’est surtout l’absence de méthode de la part du Gouvernement pour préparer cette nouvelle carte qui explique que, après deux lectures, certains problèmes n’aient pas été réglés. L’ouest de la France en est l’exemple type. Imaginez quand même, mes chers collègues, que le département de la Loire-Atlantique et, plus globalement, l’Ouest est l’endroit de France où, depuis cinquante ans, on parle constamment de redécoupage, où les gens sont intéressés par ce sujet, où les acteurs ont des opinions sur la question et où des propositions ont été formulées. Or c’est l’endroit de France qui ne bouge pas !

Cela révèle quand même un échec patent de la méthode, ou plutôt l’absence de méthode. La réforme s’est donc construite au petit bonheur la chance : au gré des rapports de force entre les uns et les autres, on a bricolé tant bien que mal une carte, qui est tout sauf égalitaire. J’ai beaucoup entendu parler d’égalité durant ces débats, mais il me semble que, au nom de l’égalité, on a provoqué de véritables inégalités en définissant des régions dont la taille et les moyens de trames urbaines sont très différents, alors même que l’idée de départ était justement d’augmenter les capacités d’action de toutes les régions.

Il y a donc des échecs sur cette carte, et l’absence de méthode n’a pas permis à la représentation nationale de les corriger. Nous n’avons pas réussi à les corriger non plus parce que nous sommes restés dans une forme d’« entre soi », qui a été très nette dans les débats. J’ai finalement eu le sentiment que le Gouvernement avait lui-même légèrement pris peur de ce grand processus de redécoupage qu’il avait initié, et qu’il n’avait dès lors eu de cesse de limiter les capacités de découpage. Et il s’est trouvé dans cet hémicycle beaucoup de gens pour le soutenir dans cette crainte qu’on aille trop loin.

Au final, les droits d’option sont beaucoup plus réduits que ce que l’on aurait pu imaginer. Ils sont notamment extrêmement réduits dans le temps, ce qui va poser beaucoup de problèmes dans certains territoires et engendrer énormément de frustration – vous le verrez dans les prochains mois et les prochaines années.

Cet « entre soi » ne manque pas de questionner. On sait bien que cette carte s’est faite avec de grands élus régionaux qui ont mis tout leur poids dans la balance, avec des groupes politiques qui n’ont pas cherché non plus à trop élargir les dispositifs. Et à aucun moment – j’insiste sur ce point – n’a été introduite une capacité de débat démocratique et d’initiative citoyenne.

C’est, à mon sens, une grave faiblesse de la démarche, et nous devrons nous réinterroger à l’avenir sur cette manière de penser, à savoir qu’une carte administrative est finalement une chose trop sérieuse pour en débattre avec les citoyens et les acteurs locaux.

De ce point de vue, la frustration est grande. Nous restons finalement dans une vision assez figée des institutions, très cinquième République, qui ne correspond plus au monde d’aujourd’hui, dans lequel les territoires bougent assez rapidement. Il fallait donc, selon moi, opter pour des méthodes qui permettent d’accompagner ce mouvement, et qui offrent aussi la possibilité de revoir assez régulièrement les choses. Au contraire, on a finalement adopté des systèmes extrêmement figés, ce qui n’est pas étonnant de la part d’un certain nombre de formations politiques, puisque cette manière de penser s’inscrit dans leur culture depuis très longtemps – il est au demeurant tout à fait légitime de penser de la sorte.

Mais il subsiste finalement l’impression d’avoir vraiment raté une occasion.

Le seul endroit en définitive où l’on a répondu à une France en mouvement, une France où les territoires sont confrontés à des problématiques diverses, c’est l’Alsace. J’espère que les Alsaciens pourront aller au bout de leur expérimentation sur la collectivité unique.

En conclusion, le groupe écologiste va s’abstenir sur ce texte. Nous aurions presque pu voter contre, mais nous ne le faisons pas parce que nous croyons toujours à la deuxième loi, et que cette première loi n’est tout de même pas sans lien avec une réforme des compétences qui renforcerait le couple région-intercommunalités. Il n’en demeure pas moins, après ces quelques journées de débat, le sentiment d’une occasion manquée, voire même d’un gâchis. Et je ne pense pas que l’Assemblée nationale changera encore beaucoup les choses.

M. le président. La parole est à M. Christian Favier.

M. Christian Favier. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, dès le début de la discussion sur ce projet, nous avions fait part de nos critiques et de nos remarques, notamment sur la méthode employée. Cette méthode a effectivement conduit à privilégier, d’abord, une réflexion sur des périmètres plutôt que sur le fond des choses, à savoir les raisons et les objectifs qui nous conduisaient à revoir ce découpage des régions.

Car s’il est légitime de vouloir éventuellement modifier l’organisation territoriale, cette réforme doit bien évidemment s’accompagner d’une amélioration de la vie de nos concitoyens. Ce point est pour nous très important et il convient, en particulier, de veiller à ce que ces nouvelles régions puissent contribuer à réduire les inégalités sociales et territoriales.

Or le seul projet qui nous a été proposé – à cet égard, on peut parler d’absence de vision, comme l’ont souligné des orateurs de différents bords politiques – était fondé sur l’argument d’une attractivité accrue pour de grandes régions, dont la puissance allait permettre de résoudre les problèmes. Or nous savons bien qu’il n’en est rien. Si je prends l’exemple de la région Île-de-France, sans doute la région la plus puissante de notre pays, mais aussi l’une des plus puissantes d’Europe, c’est aussi la région où les inégalités sociales et territoriales sont les plus criantes – et, malheureusement, ces inégalités continuent de se creuser.

La taille et la puissance ne règlent dont pas tous les problèmes. Il faut aussi considérer le projet politique et les moyens qui lui sont associés, qui seuls permettent de corriger les choses plus en profondeur.

Malheureusement, la méthode employée ne nous permet pas de le faire, et c’est la raison pour laquelle nous nous sommes peu engagés dans le débat sur le découpage même des régions. En effet, ce projet, de la manière dont il a été abordé, a plus contribué à diviser les Français qu’à les rassembler. Et telle est bien sa limite. Nous l’avons vu à travers les débats, qui ont été marqués, sur certains territoires, – ne nous le cachons pas – par des réflexes identitaires ou protectionnistes, qui visaient aussi parfois à éviter des regroupements avec des régions plus pauvres.

Ce projet n’est donc pas à la hauteur des ambitions que nous pouvons avoir pour notre pays.

De surcroît, il est vrai qu’il y a dans ce débat un grand absent, la population elle-même. Toutes les mesures qui existaient, y compris dans les projets de loi, sur les consultations ou les référendums sont aujourd’hui écartés au profit de décisions prises par des élus, au moment où les citoyens aspirent au contraire à être davantage associés aux décisions qui sont prises pour leur avenir.

Pour nous, ce texte constitue donc un peu, effectivement, un rendez-vous manqué.

J’espère que dans le cadre du projet de loi NOTRe nous pourrons travailler à apporter d’autres améliorations à l’organisation territoriale de notre pays.

J’exprimerai malgré tout une satisfaction – il faut le dire – à l’égard des départements. Ces derniers étaient en effet extrêmement menacés par tous les propos tenus depuis des mois par le Premier ministre et par le Président de la République. À l’inverse, ils sortent plutôt renforcés de ce débat. En effet, chacun dans cette assemblée a pu faire la démonstration du rôle et de la place irremplaçables des départements dans la cohésion sociale et territoriale de notre pays. Dans le cadre de ces futures grandes régions, nous avons effectivement besoin de cet échelon intermédiaire, de cet échelon de proximité, qui continue de rendre des services extrêmement importants à la population. Dans la période de crise que nous vivons, il ne faut surtout pas déstabiliser encore un peu plus les territoires.

Je ne sais pas si les départements survivront forcément à l’échéance 2020, mais le Premier ministre a été obligé d’entendre les voix qui s’élevaient dans le pays à ce sujet. Nous ne pouvons donc que nous satisfaire que les départements se voient en quelque sorte confortés dans leur rôle. Nous verrons, lors du débat sur le projet de loi NOTRe, si cette tendance se confirme.

Toutefois, pour l’heure, nous ne pouvons nous satisfaire de ce texte. En conséquence, notre groupe ne votera pas ce projet de loi.

M. le président. La parole est à M. Jacques Mézard.

M. Jacques Mézard. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je ne reviendrai pas longuement sur les propos que j’ai tenus lors de la discussion générale, ni sur ceux que j’ai tenus au mois de juillet, face à ce projet de loi que nous avons qualifié de mal préparé, résultat d’un amateurisme évident, et aussi de nombre d’incohérences.

Je me souviens des propos du Premier ministre sur la préservation et le rôle de l’échelon départemental lorsqu’il défendait ici la « loi binôme » ; je me souviens aussi des propos tenus par le Président de la République le 19 janvier dernier sur la préservation des conseils généraux… Puis, au mois d’avril, on nous annonce subitement un projet de loi visant à fusionner des régions et à supprimer les départements.

Les choses ont un peu évolué depuis ; nous y avons aussi été pour quelque chose… Il n’en reste pas moins que le texte dont nous discutons aujourd’hui, qui porte sur la fusion des régions et le report des échéances électorales, est selon nous mauvais, comme nous l’avons dit dès le départ. Il aura des conséquences négatives, parce qu’il aggravera les fractures territoriales.

De surcroît, examiner un tel texte sans parler des compétences et des ressources apparaît quand même absolument surréaliste. Je veux bien que l’on regroupe de grandes régions, qu’elles soient beaucoup plus puissantes, mais au moment où l’on annonce des baisses de dotations considérables pendant plusieurs années, on m’expliquera comment tout cela va fonctionner. À moins que l’on ne procède à des transferts de ressources… C’est d’ailleurs ce que vous semblez nous avoir indiqué hier, monsieur le secrétaire d’État, en particulier pour la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, la CVAE, ce qui nous annonce des débats très intéressants dans les mois qui viennent. En effet, cela signifie que l’on prendra à certaines strates ce que l’on donnera à d’autres. Ce qui nous attend risque donc d’être pire que ce que l’on vient de vivre !

Il a été dit que le Sénat avait, en juillet, rendu une « page blanche ». Mais, parfois, il vaut mieux rendre une page blanche que des pages remplies de taches d’encre ! Le Sénat, avec la commission spéciale, a revu le dossier. Nous avons trouvé dans les conclusions de cette commission spéciale d’incontestables progrès, notamment l’absence de fusion entre Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées, à laquelle nous sommes extrêmement attachés, et la représentation minimale des petits départements, que nous avons contribué à faire prévaloir. Voilà déjà deux progrès par rapport à la situation catastrophique dont nous partions.

Il y a aussi la question du droit d’option, sur laquelle un petit progrès a été accompli, même s’il n’est pas suffisant selon nous. En effet, il n’est quand même pas très démocratique de vouloir enfermer nos départements dans des régions au sein desquelles ils ne se sentent pas bien, sans véritable possibilité pour eux d’en sortir. On peut toutefois noter un progrès par rapport au texte de juillet.

Pour nous, la situation est simple : le Gouvernement va-t-il ou non tenir compte, avec la deuxième lecture à venir à l’Assemblée nationale, des propositions et des progrès voulus par le Sénat ? Ce sera une expérience !

Pour l’heure, nous allons très majoritairement voter le texte issu des travaux de la commission spéciale, auxquels nous avons participé. Je pense pour ma part – j’espère me tromper ! – que le texte qui nous reviendra de l’Assemblée nationale sera exactement conforme à celui que vous avez fait voter en première lecture. Peut-être suis-je pessimiste. Nous verrons. Bien entendu, si le texte qui nous revient est conforme à celui que vous avez déjà fait voter à l’Assemblée nationale, et aux amendements que le Gouvernement a déposés sous diverses formes dans le débat au Sénat, nous en tirerons toutes les conclusions nécessaires.

Nous allons tenter l’expérience, et nous verrons si ces trois jours de débats ont permis de convaincre le Gouvernement d’améliorer sa copie. En fonction des résultats, nous en tirerons toutes les conclusions qui s’imposent. (Mme Sophie Primas applaudit.)

M. le président. La parole est à M. René-Paul Savary.

M. René-Paul Savary. Je ne vais pas suivre mon groupe, car je vais m’abstenir sur cette réforme.

Quand une question est mal posée, la réponse n’est pas adaptée. Demain matin, quand je vais aller sur le terrain, je me demande bien ce que je vais raconter à mes concitoyens. J’aurai du mal à leur expliquer ce que j’ai fait pendant une semaine, jour et nuit, pour améliorer leurs conditions de vie et trouver les solutions pour que notre région se développe davantage. Je ne suis pas sûr qu’on réponde à ces besoins.

L’organisation est toujours aussi floue, malgré quelques garanties sur les départements, même si nous n’avons pas l’assurance qu’ils puissent continuer à fonctionner sur leurs deux jambes : amortisseur social et amortisseur du territoire.

Nous n’avons vu poindre aucune économie ; d’ailleurs, nous n’en entendons plus parler, et nous savons bien, au fond de nous-mêmes, que cette réforme n’en produira aucune.

Je veux surtout pointer un vrai problème. Certaines régions ne sont pas modifiées et elles vont pouvoir travailler très rapidement en s’adaptant aux nouvelles répartitions de compétences. En quelques mois, elles pourront mettre sur pied des programmes de développement.

En revanche, il y a celles qui vont passer beaucoup de temps à chercher comment elles vont pouvoir organiser le nouveau ménage à la suite du mariage forcé. Pendant ce temps, compte tenu des difficultés engendrées par les reprises d’emprunts, les partages de missions, les affaires qui étaient traitées de façon différente jusqu’à leur mise en commun, rien n’avancera et ces territoires, qui connaissaient un certain nombre de difficultés, vont continuer à les vivre.

Je suis également inquiet quant à l’attitude du Gouvernement sur les avancées que nous avons réussi à faire voter. Je n’ai pas senti un enthousiasme débordant pour essayer de trouver le consensus nécessaire pour faire une réforme partagée. Je suis sûr que le Gouvernement reprendra la main avec l’aide de l’Assemblée nationale, et c’est finalement un vote partisan qui va prédominer sur un vote constructif.

C’est la raison pour laquelle je m’abstiendrai sur cette réforme, tout comme mon collègue Jean-Baptiste Lemoyne.

M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix, dans le texte de la commission, modifié, l'ensemble du projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe UMP.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

M. le président. Voici le résultat du scrutin n° 13 :

Le Sénat a adopté.

Avant de donner la parole au Gouvernement, je voudrais adresser mes remerciements aux membres de la commission spéciale, notamment son président et son rapporteur, en y associant le précédent rapporteur, Michel Delebarre, qui avait travaillé sur le texte en première lecture.

Je remercie l’ensemble de nos collègues et tous les groupes des débats que nous avons eus.

Enfin, je tiens à redire au Gouvernement que nous avons essayé, à la suite de la déclaration du Premier ministre mardi après-midi, de remettre en perspective l’ensemble de la réforme. Nous nous retrouverons au mois de décembre pour poursuivre.

Vous avez la parole, monsieur le secrétaire d’État.

M. André Vallini, secrétaire d'État. Monsieur le président, je vais vous paraphraser, en quelque sorte, d’abord pour remercier à mon tour la commission spéciale, son président, M. Hyest, et son rapporteur, M. Buffet, pour le travail considérable et très approfondi qui a été accompli sous leur direction.

J’adresse aussi mes remerciements à toutes les sénatrices et tous les sénateurs qui se sont exprimés tout au long de nos discussions depuis mardi. Ils l’ont fait en conscience, toujours avec le souci d’élever le débat qui nous occupait. Je le répète, après l’avoir déjà dit cet après-midi, ce débat a traversé les clivages partisans et les formations politiques, puisque des sénateurs du même parti, de la même région, n’étaient pas tous du même avis sur la carte.

Justement, cette carte qui vient d’être votée à l’instant n’est pas tout à fait celle que souhaitait le Gouvernement. Nous verrons bien ce qu’il en adviendra à l’Assemblée nationale, qui ne fait pas ce que lui dit le Gouvernement, puisque je vous rappelle que la carte qu’elle a votée en première lecture n’est pas celle que lui avait proposée le Gouvernement.

Enfin, monsieur le président Larcher, je veux vous dire, au nom du Gouvernement, que je suis très heureux de ce qui s’est passé depuis mardi. En juillet, c’est vrai, le débat avait été un peu compliqué dans cet hémicycle. Cette fois, le Sénat s’est emparé du sujet et il a pleinement joué son rôle de chambre des collectivités locales. Comme vous l’aviez indiqué dès votre élection, vous vouliez que la Haute Assemblée soit constructive, notamment à l’occasion de cette réforme, qui la concerne en premier lieu. Le Premier ministre est venu ici même dire à quel point il comptait sur l’apport du Sénat dans cette réforme, qui est attendue par les Français et par les élus locaux que nous rencontrons tous dans nos départements. Nous allons donc continuer cette réforme avec le Sénat au mois de décembre.