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Séance du 6 novembre 2014 (compte rendu intégral des débats)

Mme la présidente. La parole est à M. Yvon Collin.

M. Yvon Collin. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, l’année 2014 a été marquée par les célébrations du cinquantième anniversaire de l’établissement des relations diplomatiques entre la France et la République populaire de Chine. Notre pays a fait figure de pionnier, étant parmi les premiers États occidentaux à reconnaître le gouvernement communiste. Cette antériorité n’a toutefois pas permis le développement de relations économiques que nous pourrions qualifier de « privilégiées ».

Le 31 octobre 1984, soit voilà trente ans, alors que Pékin entamait sa libéralisation, notamment par la création de ses premières zones économiques spéciales, le Sénat votait la convention fiscale franco-chinoise qui est toujours en vigueur actuellement. En trois décennies, la Chine s’est prodigieusement ouverte au monde et a opéré son véritable grand bond en avant, au point de devenir la deuxième puissance économique du monde.

La ratification de cet accord est l’occasion de nous pencher sur les équilibres, mais aussi sur les déséquilibres, de nos échanges économiques. Le premier chiffre qui vient à l’esprit est celui du déficit commercial. Il s’élève, comme le mentionne excellemment notre collègue Éric Doligé dans son rapport, à 26 milliards d’euros, constituant le premier déficit bilatéral de notre pays. Mais la Chine, c’est aussi un taux de croissance qui laisse rêveur : ce dernier, bien qu’étant en léger tassement, devrait d’élever à 7,4 % en 2014 et est estimé à 7,1 % pour 2015 – c’est déjà pas mal !

Il importe donc de rénover le cadre juridique de nos relations fiscales avec la République populaire de Chine afin de développer les échanges entre les deux pays dans l’intérêt de nos entreprises, de nos emplois, mais également, en termes de finances publiques, s’agissant de la lutte contre l’évasion et la fraude fiscales.

L’accord signé le 26 novembre 2013 doit permettre d’améliorer et de faciliter l’accès de nos entreprises à l’immense marché intérieur chinois. Les secteurs automobile, aéronautique, énergétique, agroalimentaire et bien d’autres sont autant de formidables réservoirs de croissance et de débouchés pour elles.

Cet accord entend également promouvoir les investissements directs des entreprises chinoises sur notre sol. Outre les cas emblématiques, comme l’entrée du constructeur Dongfeng dans le capital de PSA ou le rachat par des fortunes chinoises de domaines viticoles dans le Bordelais, il faut relever l’augmentation des investissements directs chinois dans l’Hexagone.

Pour ce faire, le présent accord comporte plusieurs avancées. Nous pouvons citer le plafonnement à 5 % du montant maximal de la retenue à la source, qui facilitera la remontée des dividendes pour les entreprises françaises, ou encore la suppression du crédit d’impôt forfaitaire, qui constitue également un progrès par rapport à la réglementation actuellement en vigueur, notamment en matière de ressources budgétaires.

La nouvelle convention améliore également les conditions d’implantation, mais aussi d’exercice pour les entreprises françaises en Chine. L’une des principales nouveautés à ce titre concerne la modification et l’assouplissement de la définition d’un établissement stable.

Il faut cependant préciser que les difficultés dans nos relations avec la Chine concernent non pas tant le contenu de cette convention que ce qui n’y figure pas, à savoir l’ensemble des freins et obstacles à l’ouverture du grand marché chinois à la concurrence internationale. Si l’alliance avortée du groupe Danone avec le chinois Wahaha demeure dans les mémoires, cette avanie n’a cependant pas empêché le groupe français de renforcer sa présence avec un nouveau partenaire local.

La présente convention étant le fruit d’un compromis entre deux États – c’est souvent le cas –, certaines dispositions sont clairement favorables à la partie chinoise. C’est en particulier le cas du traitement spécial réservé à l’imposition des fonds souverains ou du droit élargi pour la Chine d’imposer les cessions de participations dans des sociétés chinoises.

Cet accord bilatéral comporte également des dispositions relatives à la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales. Cette dernière fut érigée en priorité lors de la réunion du G20 de Londres, en 2009. En août 2013, la Chine a signé la convention fiscale multilatérale, dont le modèle a été mis au point par l’OCDE.

Si les accords bilatéraux ou multilatéraux se sont multipliés, la question de leur efficacité à lutter contre la fraude et l’optimisation fiscale « agressive » reste, me semble-t-il, toujours posée.

L’accès aux données constitue, à ce titre, un enjeu majeur. L’échange automatique n’étant pas encore à l’ordre du jour, nous devrons nous contenter dans cette convention de progrès insuffisants. Parallèlement, en attendant la concrétisation du dispositif BEPS dans la lutte contre l’érosion des bases fiscales et le transfert de bénéfices, les clauses anti-abus présentes dans l’accord entendent mettre un frein à l’optimisation fiscale abusive.

En dépit des observations et réserves que je viens d’émettre, l’accord soumis à notre approbation constitue une initiative nécessaire et comporte d’indéniables avancées. Dans ces conditions, il recevra le soutien de l’ensemble des sénateurs du RDSE.

Mme la présidente. La parole est à Mme Nathalie Goulet.

Mme Nathalie Goulet. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, les conventions de ce type, qu’elles relèvent de la commission des finances ou de la commission des affaires étrangères, échappent d’habitude à un débat en séance plénière puisqu’elles sont le plus souvent adoptées en procédure d’examen simplifié. Elles font donc l’objet de peu d’évaluations. Compte tenu du fait qu’il faut en général attendre trois ou quatre ans pour que les conventions signées soient ratifiées, on essaie de pallier les délais de ratification par une adoption rapide.

Ces méthodes sont souvent insuffisantes, et je tiens donc à remercier vivement le groupe CRC de son initiative, d’autant que notre collègue Éric Bocquet a brillamment traité du thème de l’évasion des capitaux au sein de deux commissions d’enquête. (Assentiment sur les travées du groupe CRC.) Nous avons eu grand plaisir à travailler avec lui et nous attendons avec impatience la création de la troisième commission d’enquête, car le sujet n’est pas clos. M. le président du Sénat ne voulant pas instituer de délégation permanente à l’évasion et à la fraude fiscales, une troisième commission d’enquête sur ce sujet serait à mon avis utile.

Mais revenons-en au sujet qui nous occupe aujourd’hui.

À l’heure où s’ouvrent à Strasbourg, ce jour même, les Assises de la coopération décentralisée franco-chinoise, rassemblant plus de 700 entreprises chinoises et responsables locaux, cette convention est importante.

Il n’est nul besoin de s’éterniser sur les rapports économiques entre la France et la Chine.

La sécurité juridique est évidemment un élément tout à fait indispensable pour la bonne tenue de nos relations commerciales, mais d’autres sujets sont aussi à traiter, tels la lutte contre la contrefaçon, l’harmonisation du droit de la propriété intellectuelle, le dumping. Mais ils n’entrent pas dans la convention que nous examinons aujourd’hui.

La présente convention n’a pas vocation à révolutionner l’état actuel du droit. Il s’agit plutôt d’une actualisation. Nous sommes donc entre deux eaux. Mais comme les autres orateurs l’ont dit avant moi, cette convention a le mérite d’exister.

La publication le 16 septembre dernier du modèle de l’OCDE relatif à la lutte contre l’érosion des bases fiscales et le transfert de bénéfices devrait conduire à de nouvelles négociations dans les prochaines années.

Permettez-moi là aussi d’ouvrir une parenthèse : il est toujours extrêmement difficile de renégocier des accords. Il serait vraiment intéressant de refaire le point de ces conventions fiscales avec certains de nos partenaires. Je regrette ainsi, pour ma part, que nous ne puissions pas revoir avec nos amis du Qatar une convention fiscale qui fait de notre pays un paradis fiscal…

S’agissant de la question spécifique du transfert d’information, le modèle actuel n’est pas pleinement satisfaisant. Nous avons déjà eu l’occasion de discuter de ce point en séance plénière en juillet dernier, lors de l’examen des conditions d’application en France de la loi américaine FATCA.

L’échange à la demande est moins efficace que l’échange automatique. L’échange à la demande entre deux pays, s’il ne peut être refusé par l’un des signataires de la convention, suppose l’existence d’un soupçon préalable de l’une des administrations fiscales.

L’échange automatique, quant à lui, peut jouer un véritable rôle de traque des fraudeurs. C’est ce modèle qu’il faut promouvoir, c’est ce modèle que nous recherchons.

Cette convention traite de la fraude fiscale portant sur la déclaration de revenus de divers types, mais elle demeure a priori assez peu opérante au regard de nombreuses techniques nouvelles et anciennes. Les prix de transferts, notamment, constituent une réelle difficulté sur laquelle nous n’avons pas, ni sur le plan national ni sur le plan international, de solution ; et pourtant, c’est l’essentiel du commerce international entre filiales. Le rapport de la commission d’enquête avait bien illustré ce sujet sur lequel nous avions passé beaucoup de temps. Je n’y reviendrai pas ici, mais il nous faudra vraiment nous en préoccuper.

Qu’en est-il aussi des sociétés-écrans installées à Hong Kong ? À cet égard, il n’y a pas non plus de clause anti-abus. Quant à la fraude sociale, là encore, cette convention est totalement elliptique.

Vous l’aurez compris, monsieur le secrétaire d’État, nous allons voter cette convention entre le yin et le yang. Madame la présidente de la commission des finances, il serait à mon avis intéressant que, une fois l’examen du budget terminé, lorsque nous disposerons d’un peu plus de temps, soit inscrit à l’ordre du jour un débat thématique sur l’efficacité des conventions fiscales internationales, à l’instar de l’excellent débat organisé l’année dernière.

En effet, sans accord international, il n’y a pas de droit international. Déjà, il y en a peu. Or, le droit fiscal international est extrêmement important, surtout en matière de fraude et d’évasion fiscales. Il faut donc, à mon avis, rendre plus efficaces et pertinents les conventions fiscales internationales et l’échange de données pour lutter contre la fraude et l’évasion fiscales. Cette lutte ne doit pas rester théorique, il nous faut la mettre en pratique. Petit pas après petit pas, sommet après sommet, nous progressons, et nous ne pouvons bouder notre plaisir de voir des mesures prises et appliquées.

Néanmoins, le chemin devant nous est encore long. Nous rencontrons même parfois des problèmes franco-français d’évasion et de fraude à la déclaration fiscale ! Il s’agit d’un travail de longue haleine. Je compte donc vraiment sur votre compétence en la matière, madame la présidente de la commission des finances, pour que ces conventions internationales soient examinées rapidement par votre commission de façon que les membres des autres commissions de notre assemblée puissent en avoir connaissance. En effet, ces conventions fiscales, qui sont généralement adoptées en séance plénière selon la procédure d’examen simplifié, et qui relèvent toujours de la commission des finances, comportent des dispositions extrêmement importantes dont nous devons avoir connaissance.

Mme la présidente. La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion de l’article unique.

projet de loi autorisant l’approbation de l’accord entre le gouvernement de la république française et le gouvernement de la république populaire de chine en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion et la fraude fiscales en matière d’impôts sur le revenu

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République populaire de Chine en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu
Article unique (fin)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République populaire de Chine en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu (ensemble un protocole), signé à Pékin le 26 novembre 2013, et dont le texte est annexé à la présente loi.

Mme la présidente. Personne ne demande la parole ?...

Je mets aux voix, dans le texte de la commission, l'article unique constituant l’ensemble du projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République populaire de Chine en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu.

(Le projet de loi est adopté.)

Article unique (début)
Dossier législatif : projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République populaire de Chine en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu
 

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Dossier législatif : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019
Discussion générale (suite)

Programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

Discussion en procédure accélérée d’un projet de loi dans le texte de la commission

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (projet n° 45, texte de la commission n° 56, rapport n° 55, avis n° 46).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d'État.

Discussion générale (début)
Dossier législatif : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019
Discussion générale (interruption de la discussion)

M. Christian Eckert, secrétaire d'État auprès du ministre des finances et des comptes publics, chargé du budget. Madame la présidente, madame la présidente de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi de programmation des finances publiques tend à définir les grandes orientations budgétaires que le Gouvernement vous propose pour les cinq ans à venir. Ce projet de loi tend également à définir de nouvelles règles de gouvernance des finances publiques pour améliorer la gestion publique, et à instaurer les règles nécessaires au respect de la trajectoire budgétaire.

Le Gouvernement vous soumet donc un ensemble cohérent qui a pour objet principal l’assainissement des finances publiques, en fixant des objectifs et en définissant de nouveaux moyens pour les atteindre.

J’évoquerai tout d’abord la trajectoire.

Le Gouvernement vous propose une trajectoire de poursuite de l’assainissement budgétaire.

Le déficit structurel est devenu, avec la loi organique du 17 décembre 2012, notre repère principal pour évaluer l’évolution de nos comptes.

Or, entre 2011 et 2014, ce déficit structurel a été divisé de moitié, pour atteindre son plus bas niveau depuis 2001. Pour les années à venir, le Gouvernement vous propose de poursuivre sa réduction afin d’aboutir à l’objectif de moyen terme en 2019.

Nous suggérons donc de décaler de deux ans le retour à l’objectif de moyen terme par rapport au programme de stabilité qui vous a été présenté en avril dernier. Ce décalage s’explique par deux raisons.

En premier lieu, par prudence, par souci de simplification, la nouvelle trajectoire de solde structurel est fondée sur l’hypothèse de croissance potentielle de la Commission européenne : cette hypothèse est plus basse que celle de la loi de programmation en vigueur. Elle vient donc minorer l’effort structurel en dépense, et donc l’amélioration du solde structurel à montant d’économies constant.

En second lieu, l’inflation a également été revue à la baisse : cette révision a mécaniquement un effet négatif sur l’effort structurel en dépense. Même en maintenant le même montant d’économies, cet effort est mécaniquement diminué du fait de la révision à la baisse de l’inflation, ou plus exactement du déflateur du PIB.

Derrière ces considérations un peu techniques, je vous le concède, il existe une réalité : la France et, avec elle, la zone euro traversent une période prolongée de faible inflation et de faible croissance. C’est un environnement économique exceptionnel, qui n’avait pas été anticipé et qui non seulement pèse sur la croissance et l’emploi, mais a également pour effet de ralentir l’amélioration des finances publiques. Nous avons pris acte de ces évolutions économiques. Et, après avoir mené une réduction drastique du déficit structurel en 2012 et en 2013, le Gouvernement propose de ralentir la réduction du déficit structurel, tout en la poursuivant naturellement, pour adapter le rythme d’assainissement des comptes à la situation de l’économie.

Comme vous le savez, mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement a annoncé de nouvelles mesures pour 2015, pour un montant de l’ordre de 3,6 milliards d’euros. Vous aurez à vous prononcer à cet égard lors de l’examen du projet de loi de finances et du projet de loi de finances rectificative que vous examinerez prochainement. Ces dispositions ne modifient pas fondamentalement la trajectoire qui vous est soumise dans ce projet de loi : elles devraient avoir un effet de l’ordre de 0,2 point de PIB sur la trajectoire de déficit ; c’est donc une modification limitée des orientations proposées par le Gouvernement.

Par coordination avec les votes sur le projet de loi de finances et le projet de loi de finances rectificative, le Gouvernement vous soumettra donc en nouvelle lecture des amendements pour intégrer finement à la trajectoire et au rapport annexé l’impact de ces mesures supplémentaires.

J’évoquerai maintenant les mesures de gouvernance. Ces dernières me semblent essentielles pour améliorer la gestion des finances publiques ; j’en présenterai les principales.

L’article 22 du projet de loi de programmation tend à instituer une revue de dépense annuelle ; chaque année, des thèmes d’investigation seront définis, et les constats et les conclusions de ces revues vous seront transmis avant le 1er mars. Sur cette base, la procédure budgétaire, qu’elle soit administrative ou parlementaire, pourra être alimentée d’idées, de propositions qui enrichiront les débats et permettront de poser clairement les enjeux.

L’article 11 vise à fixer un objectif d’évolution de la dépense locale ; en effet, la dépense locale fait partie de la dépense publique, elle a un impact sur le solde public ; et les objectifs que fixe la représentation nationale concernent aussi cette dépense. Cet objectif propre à la dépense locale sera exprimé en comptabilité générale ; il permettra de servir de repère pour apprécier la progression des dépenses des collectivités locales ; chaque année, il fera l’objet d’un avis du Comité des finances locales, et, à partir de 2016, il sera décliné par strate de collectivité.

L’article 12 tend à reconduire le principe d’une mise en réserve de crédits de l’État et d’assurance maladie pour assurer le pilotage de ces dépenses en cours de gestion. Nous proposons d’ailleurs de porter à 8 % le taux de réserve sur les crédits hors personnel, car la réserve crée une pression vertueuse sur les ministères pour les inciter à gérer au mieux leurs dépenses dans l’année.

Enfin, l’article 29 bis, adopté sur l’initiative de l’Assemblée nationale, a pour objet de renforcer l’encadrement des partenariats publics-privés en mettant en œuvre une recommandation de vos collègues Hugues Portelli et Jean-Pierre Sueur. Cet article vise à obliger les opérateurs et les hôpitaux à recourir à l’expertise des services de l’État lorsque ces organismes souhaitent recourir à ce type de contrats qu’ils ne pourront plus signer directement ; il prévoit également le principe d’un avis non liant des services de l’État sur les projets de partenariat public-privé menés par les collectivités territoriales. Dans les deux cas, l’objectif est de centraliser une expertise sur des contrats dont les enjeux financiers et juridiques sont souvent complexes et peuvent ne pas être maîtrisés par tous les organismes publics.

Ces différentes règles de gouvernance vont permettre d’améliorer la gestion des finances publiques. À chaque loi de programmation, elles sont complétées, et nous avons aujourd’hui un corpus de règles qui a permis, me semble-t-il, de renforcer nettement les bonnes pratiques au cours des dernières années.

Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, ce projet de loi de programmation des finances publiques tend à poursuivre, je le redis, l’assainissement des finances publiques. Cette réduction du déficit se poursuit dans un contexte macroéconomique dégradé. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement vous propose de ralentir le rythme par rapport à 2012 et à 2013.

Au-delà de la trajectoire et de ses hypothèses, ce projet de loi prévoit également des règles de gouvernance qui me paraissent indispensables à la bonne gestion des finances publiques. J’ai d’ailleurs constaté que la commission des finances du Sénat a mené un travail approfondi sur les articles de gouvernance : je suis donc persuadé que nous aurons un débat de qualité sur l’ensemble de ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste. – M. André Gattolin applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur général.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, comme vient de le dire M. le secrétaire d’État, ce projet de loi de programmation comporte deux parties. La première, sur laquelle j’insisterai, fait l’objet d’un désaccord entre nous : il s’agit de la programmation des finances publiques. La seconde concerne un certain nombre de règles de gouvernance, sur lesquelles nous aurons, je l’espère, un débat de qualité. Nous ne proposerons sans doute pas le rejet des articles, estimant qu’un certain nombre de règles, dont certaines contribuent à la bonne information du Parlement, peuvent être améliorées. J’espère que, grâce à nos échanges, nous parviendrons à un accord sur ces dispositions qui nous paraissent aller dans le bon sens.

Je dirai brièvement quelques mots de la trajectoire.

Vous le savez, ce débat s’inscrit dans un contexte riche en rebondissements, puisque ces dernières semaines ont été marquées par divers échanges entre le Gouvernement et la Commission européenne. Malheureusement – on peut en effet le regretter –, nous avons surtout été informés par voie de presse, puisque nous avons plus d’informations en lisant le journal que par le biais de nos discussions avec le Gouvernement ! (Sourires.) Souvent, il s’agissait de spéculations concernant le sort qui pourrait être réservé au budget de la France.

À ce stade, nous avons, semble-t-il, évité le désaveu ; mais l’avis de la Commission européenne qui sera rendu public d’ici à la fin du mois ne risque pas moins d’être très sévère.

Au demeurant, face à une situation qui risquait, en cas de bras de fer prolongé, de mettre en péril la stabilité de la zone euro et les crédits de la France, il fallait, pour le Gouvernement comme pour la Commission européenne, ne pas perdre la face. Des échanges un peu compliqués ont donc eu lieu, lesquels visaient à donner des gages à la majorité et des signaux en direction de l’Union européenne ; je pense à des réformes comme celle des professions réglementées, qui ont été annoncées. Pour éviter le pire, le Gouvernement a donné l’impression d’être prêt à faire tout, à l’exception d’une seule chose : des économies supplémentaires.

M. Jean Germain. Il a raison !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Nous allons en parler, puisque l’annonce d’un effort supplémentaire de 3,6 milliards d’euros d’économies aura sans doute permis de trouver ce compromis, qui offre à chacun la possibilité de sortir la tête haute de cette période de tension, qui s’est déroulée loin des regards.

Toutefois, la décomposition précise de cet effort n’est pas encore connue. J’ai interrogé hier le ministre des finances et des comptes publics, Michel Sapin, à l’occasion de son audition par la commission des finances, mais il ne nous a malheureusement pas été possible d’obtenir le détail de cet engagement. À ce propos, nous aurions souhaité examiner aujourd’hui un amendement destiné à corriger la trajectoire pour intégrer ces 3,6 milliards d’euros. Ce qui est certain, c’est qu’il ne s’agit pas d’économies structurelles ; c’est sans doute plutôt la constatation d’économies, notamment sur les taux d’intérêt, et de quelques augmentations de prélèvements obligatoires, mais ciblées sur des aspects mineurs.

Si nous avons sans doute évité le pire, soit une nouvelle crise de la zone euro, l’abaissement du crédit de la France avec l’augmentation des taux d’intérêt, force est de constater que les règles de gouvernance budgétaire qui ont été mises en place à la suite de la présente crise ne sortent pas grandies de cet épisode. À vrai dire, même si le Gouvernement n’a cessé de plaider sa volonté de respecter les traités, elles en sortent sérieusement écornées.

« Cela n’est pas si grave », pourrions-nous dire. Cela ne serait effectivement pas si grave si nous avions été exemplaires. Or, tel n’a pas été le cas.

Je vous rappellerai brièvement l’historique des différentes renonciations du Gouvernement qui témoignent de la manière dont il a « joué » au chat et à la souris avec la Commission européenne.

M. André Gattolin. Commencez en 2008 !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Je commencerai plutôt en 2012…

Après avoir annoncé sa volonté de renégocier le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, le TSCG, pendant la campagne présidentielle, le Président de la République y a rapidement renoncé, puisqu’il a proposé, à travers la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, la transcription de cette renonciation.

Quelques mois seulement après son élection, le 7 septembre 2012, il confirmait, à l’occasion de la rentrée solennelle de la Cour des comptes, l’engagement pris par la France de ramener le déficit public à 3 % dès la fin de l’année 2013. Il précisait: « Le ralentissement économique actuel rend encore plus ardue la réalisation de cet objectif, mais encore plus nécessaire la réussite de cet exercice. »

Pierre Moscovici avait, à l’occasion de la présentation du projet de loi de finances pour 2013, indiqué à la commission des finances du Sénat : « C’est bien pour nous de 3 % dont il s’agit, pas 3,1 %, pas 3,2 %, pas 3 % en tendance, pas 3 % à peu près, pas 3 % si on peut, mais 3% ». À l’arrivée, cela a été en effet non pas « à peu près 3% » de déficit public, mais 4,3 % !

En réalité, en 2013 comme cette année, le Gouvernement a feint jusqu’à la dernière limite de croire que cette limite allait être respectée, alors même que l’opposition parlementaire ici même, la Cour des comptes, les observateurs, les instituts de conjoncture et différents organismes n’y croyaient plus, pas plus, selon toute vraisemblance, que le Gouvernement lui-même.

En 2013, en effet, les perspectives avaient été radicalement révisées, mais en bonne intelligence, tout de même, avec la Commission européenne. Le ministre des finances et des comptes publics a donné avec vous, monsieur le secrétaire d’État, une conférence de presse le 10 septembre dernier au cours de laquelle il a indiqué qu’il souhaitait adresser un « discours de vérité ».

En fait, cela sonne plus comme un repentir au regard des engagements antérieurs. Est-ce à dire que les prévisions précédentes étaient bonnes au moment du programme de stabilité ou du débat d’orientation des finances publiques ?

Il s’est agi plus simplement de mettre subitement nos partenaires européens devant le fait accompli. Comment ces derniers peuvent-ils, alors qu’ils ont mis en œuvre des programmes de rigueur, accepter une forme d’arrogance et d’unilatéralisme qui n’est conforme ni à l’esprit ni à la lettre de l’avancée de l’intégration européenne ?

Je comprends que l’on puisse hausser le ton face à la Commission, dans une logique de rapport de force. Mais n’est-ce pas, au fond, revenir sur nos engagements et manquer de respect à nos partenaires ? Comment peut-on croire que cette posture de grandeur, cette arrogance, impressionnent des États comme la Grèce, l’Espagne, le Portugal, les pays baltes et d’autres encore, qui, eux, ont consenti des efforts considérables, sous une pression constante à laquelle nous avons contribué ?

En résumé, nous n’avons respecté aucun de nos engagements.

Après avoir obtenu un report de 2013 à 2015, nous avons unilatéralement décidé de différer l’objectif des 3 % de déficit à 2017.

Nous n’avons pas mis en œuvre l’ajustement structurel demandé par la Commission européenne pour les années 2014 et 2015.

Nous avons modifié, sans motif valable, notre objectif de solde structurel à moyen terme.

Enfin, nous avons privé de tout effet le mécanisme de correction.

Comme l’a souligné le président du Haut Conseil des finances publiques, Didier Migaud, devant notre commission des finances le 15 octobre dernier : « La correction du Gouvernement consiste en une nouvelle loi de programmation ».

Concrètement, le Gouvernement a décidé d’effacer l’ardoise et donc les écarts passés, avec une nouvelle loi de programmation des finances publiques qui abroge tout simplement les orientations de la précédente. Pour nous, parlementaires, un tel procédé force à s’interroger sur la portée du travail du législateur : il semble si simple d’échapper à la correction !

En termes de solde effectif, pour les années 2013 à 2015, la dérive par rapport à la loi de programmation de décembre 2012 devrait atteindre 3 points de PIB. Où en sommes-nous aujourd’hui ? Vous le savez, le déficit de 2015 sera le même que celui de 2013 ! Cela prouve que la stratégie de redressement des finances publiques menée depuis le début du quinquennat a échoué, ou que l’on y a renoncé. En tout cas, force est de constater que, si elle a suscité de l’exaspération, elle n’a pas produit les résultats attendus.

En tant que telle, cette situation budgétaire est inquiétante. Elle l’est davantage encore si nous nous comparons aux autres pays européens. À cet égard, un chiffre mérite d’être rappelé : la France afficherait un déficit de 4,4 % du PIB en 2014, contre une moyenne de 2,6 % du PIB dans la zone euro. Nous figurons parmi les États de l’Union dont le niveau de déficit est le plus élevé.

Sauf erreur de ma part, seuls deux pays font moins bien que nous en la matière, le Portugal, avec un déficit de 4,9 %, et l’Espagne, avec un déficit de 5,6 % du PIB. Encore faut-il préciser que ces pays partent de beaucoup plus loin. Ils ont un passé budgétaire plus lourd. Parallèlement, ils ont accompli des efforts budgétaires beaucoup plus importants. Je vous rappelle que le déficit de l’Espagne avoisinait les 10 % du PIB en 2011, et que celui du Portugal dépassait alors les 7 %. À l’époque, le déficit de la France s’élevait à 5 %. On mesure ainsi le chemin parcouru par ces pays. Pour notre part, nous avons purement et simplement stagné. Je le répète, notre déficit est strictement le même qu’en 2013 !

Un tel constat ne saurait surprendre. En effet, alors que le Gouvernement affirme avoir procédé à un effort « considérable », il apparaît que la dépense publique a progressé, en France, de 2,5 % en moyenne entre 2012 et 2013. Pourtant, elle n’a crû que de 1,2 % en moyenne dans la zone euro au cours de la même période. Voilà qui explique le différentiel entre notre pays et ses partenaires européens.

Après ce bref historique, j’en viens plus précisément à la nouvelle trajectoire que nous propose le Gouvernement pour les années 2014 à 2019.

Que nous dit le Gouvernement ? Quelles sont les grandes lignes du présent texte ?

Tout d’abord – c’est le premier point de désaccord entre nous, monsieur le secrétaire d’État –, ce projet de loi de programmation reporte le retour à un déficit effectif inférieur à 3 %. Il est désormais censé être atteint en 2017. L’objectif de moyen terme est également différé.

En effet, alors que nous devions initialement revenir à l’équilibre structurel dès 2016, nous visons désormais un déficit structurel de 0,4 % en 2019. Le décalage est considérable. Surtout – c’est ce que nous avons contesté lors des débats en commission –, la majeure partie de l’effort est concentrée sur la fin de la période considérée, c’est-à-dire sur la prochaine législature, et aucune information n’est donnée quant à l’ajustement qui devrait être effectué en 2018 et 2019.

On peut le comprendre, précisément parce qu’il s’agit de la prochaine législature. Mais les économies en question représentent tout de même 40 milliards d’euros ! Elles sont seulement « évoquées », sans être, pour l’heure, documentées. On laisse ainsi à la prochaine législature, et au prochain gouvernement, le soin d’en définir le contenu. Ainsi, près de la moitié du chemin restera à parcourir après 2017. C’est déjà une forme d’échec au regard des ambitions initiales.

Ensuite – c’est l’une des raisons pour lesquelles nous sommes fondamentalement en désaccord avec la trajectoire proposée –, la programmation réaffirme l’objectif d’une baisse des dépenses publiques de l’ordre 50 milliards d’euros entre 2015 et 2017. Qui n’y souscrirait ? Malheureusement, en pratique, c’est le seul point de repère stable qui demeure, avec bien sûr un certain nombre de dépenses nouvelles et d’allégements de prélèvements obligatoires.

Quel paradoxe ! Alors que, initialement, les 50 milliards d’euros d’économies étaient un moyen pour nous permettre d’atteindre des objectifs de solde, ils constituent désormais une fin en soi. C’est pour ainsi dire l’objectif majeur du Gouvernement. La difficulté tient au fait que, depuis la fixation de cet objectif, il y a près d’un an, les lignes ont bougé. En matière de fiscalité notamment, le Gouvernement ne se contente plus de parler de 50 milliards d’euros. Il indique qu’il faudrait bien davantage !

En vérité, personne, à la lecture du présent projet de loi, ne sait où retrouver ces 50 milliards d’euros d’économies, à supposer qu’ils aient un sens. En effet, le tendanciel par rapport auquel ils sont appréciés a été modifié et les décomptes du Gouvernement nous laissent, au sein de la commission des finances, pour le moins sceptiques. On nous promet de tout nous dire, mais, il faut bien le reconnaître – c’est d’ailleurs, peu ou prou, le constat dressé par la Cour des comptes –, nous n’avons pas toutes les pièces du puzzle.

Comment donc retrouver ces 50 milliards d’euros d’économies ?