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Séance du 20 janvier 2016 (compte rendu intégral des débats)

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission sur ces deux amendements ?

M. Jérôme Bignon, rapporteur de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable. Ces amendements visant à créer un comité départemental de la biodiversité, en plus du comité national et du comité régional, avaient été rejetés lorsque nous avions examiné le texte en commission au mois de juillet.

Pour ma part, et c’est aussi l’avis de la commission, je ne suis pas complètement convaincu qu’il soit nécessaire de multiplier les instances et les niveaux. Il est vrai que les départements ont des richesses. Pour avoir été pendant plus de trente-cinq ans conseiller départemental – j’ai d’ailleurs eu le plaisir de connaître Hervé Poher dans l’exercice de ce mandat –, je sais bien que les départements avaient des responsabilités importantes en matière d’espaces naturels avant la loi NOTRe. Ils ont certes gardé la responsabilité des espaces naturels sensibles, mais est-ce que cette compétence justifie à elle seule la création d’un comité départemental de la biodiversité ?

Il s’agit toujours du même sujet qui nous a occupés à plusieurs reprises, cet après-midi et hier : pour gagner en efficacité, vaut-il mieux multiplier les comités ou essayer d’organiser et de rationaliser ceux qui existent déjà ? À une époque où l’on dispose de moins de fonctionnaires, de temps et d’argent, je pense que nous avons peut-être intérêt à essayer d’organiser un peu mieux toutes ces instances.

Nous ne pouvons pas à la fois tenir un discours sur le désengagement de l’État et la réduction des dépenses publiques à tous les niveaux et faire de la comitologie, même si cela peut parfois être utile. Peut-être les comités régionaux pourraient-ils charger une partie de leurs membres de se pencher plus spécifiquement sur la situation de la biodiversité dans chaque département ? Cette solution me paraîtrait plus rationnelle que la création d’un nouveau comité, avec de nouveaux bureaux, de nouvelles réunions, de nouveaux frais de route, etc.

Je suis donc extrêmement réservé sur ces amendements, tout comme la commission, qui a donné un avis défavorable à leur adoption.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Ségolène Royal, ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. Je demande aux auteurs de ces amendements de bien vouloir les retirer. Ne créons pas une nouvelle usine à gaz et un nouveau décret d’application !

Le dispositif prévu dans le projet de loi a à la fois un caractère national et une articulation régionale. Pourquoi créer un nouveau comité placé sous l’autorité du préfet de département – les préfets n’en peuvent déjà plus avec les innombrables comités qu’ils ont à réunir –, alors qu’il existe déjà des structures départementales adaptées au suivi des politiques en matière de biodiversité ? Laissons-les fonctionner ! S’il y a besoin d’élargir leurs compétences pour les encourager à travailler sur les questions stratégiques liées à la biodiversité, une circulaire suffira.

Je pense qu’il existe dans les territoires des acteurs suffisamment intelligents et structurés pour pouvoir se saisir des sujets ayant trait à la biodiversité. Ne créons pas une nouvelle instance, qui générera des contraintes administratives supplémentaires ! Tel n’est vraiment pas l’objectif du projet de loi, qui vise à regrouper les structures existantes sans en créer de nouvelles. Voilà qui permettra de passer rapidement à l’action !

Mme la présidente. La parole est à M. Philippe Adnot, pour explication de vote.

M. Philippe Adnot. Moi non plus, je ne pense pas qu’il soit nécessaire de créer des structures, ce qui revient à dépenser de l’argent et à mobiliser des fonctionnaires. N’oublions pas pour autant que c’est à l’échelle du département que nous sommes confrontés aux problèmes concrets : remembrement, passage d’une route… Il me paraîtrait donc absolument rationnel de voter ces amendements. Il s’agit non pas de créer des dépenses supplémentaires et inutiles, mais de reconnaître que l’on doit traiter les problèmes là où ils se posent.

Mme la présidente. Monsieur Poher, l’amendement n° 269 rectifié est-il maintenu ?

M. Hervé Poher. Je suis tenté de dire que les combats inutiles sont les plus beaux… (Sourires.) C’est pourquoi je maintiens l’amendement.

Je suis intimement persuadé qu’il faut rester au plus près du terrain. Localement, la biodiversité, c’est un ensemble de petits sous-ensembles. La richesse du département du Pas-de-Calais, dont je suis élu, ce sont 5 000 hectares de petits morceaux de terrain éparpillés. Ce n’est pas à l’échelle d’une grande région que cela se gère.

Mme la présidente. Monsieur Dantec, l’amendement n° 311 est-il maintenu ?

M. Ronan Dantec. Dans la mesure où M. Poher a maintenu son amendement, je maintiens également le mien.

J’ai bien entendu Mme la ministre, mais je ne partage pas son analyse : on ne crée rien, on fait évoluer des structures existantes. On a deux structures aujourd’hui : on n’en fait qu’une, avec deux collèges en son sein.

J’ai un peu peur que si l’on n’envisage pas la biodiversité à l’échelle du département, on risque d’avoir un vrai conflit entre un département qui gère une cagnotte et une région avec un regard un peu lointain. Les deux niveaux ne dialogueront pas forcément.

En apposant à la commission actuelle des sites et des paysages le tampon « biodiversité », nous proposons de dire plus clairement que celle-ci doit rentrer dans la logique régionale et nationale de la biodiversité.

Loin d’avoir l’impression de créer une nouvelle structure, j’ai le sentiment de créer quelque chose de plus cohérent. Honnêtement, on ne rajoute rien !

Mme la présidente. La parole est à M. René-Paul Savary, pour explication de vote.

M. René-Paul Savary. Effectivement, c’est à l’échelon départemental que les choses se déroulent. J’en veux pour preuve le fait que les départements ont conservé la taxe pour la préservation des espaces naturels sensibles. Ils ont donc encore la responsabilité des espaces naturels.

Soyons pratiques : pour que nos concitoyens puissent adhérer à cette politique, il faut un échelon de proximité. Qui vont-ils aller voir, sinon les présidents de département ? En tant qu’élu de la Marne, département rattaché à la grande région Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine, je ne suis pas sûr que les personnes confrontées à un problème d’aménagement aillent jusqu’à Strasbourg pour rencontrer le président de région quand il suffit de faire quelques kilomètres pour voir le président du département.

Les départements sont directement confrontés à la réalité du terrain. C’est véritablement leur vocation de garantir la solidarité des territoires, notamment en assurant leur développement durable. Cette mission est inscrite dans les gènes des départements, dont un certain nombre de compétences ont été confortées. Faisons preuve de souplesse ! Là où peut se créer un comité départemental, il faut que la loi le permette.

Madame la ministre, si l’on veut faire des économies, on peut, à ce moment-là, se poser la question des comités régionaux, qui coexistent avec des comités départementaux. Ce serait un moyen d’éviter des structures supplémentaires !

Mme la présidente. La parole est à Mme Chantal Jouanno, pour explication de vote.

Mme Chantal Jouanno. Je rappelle qu’un certain nombre de schémas, comme les schémas de cohérence écologique – on a d'ailleurs créé beaucoup de schémas –, et de services de l’État ont été régionalisés.

Ces amendements n’ouvrent pas une possibilité : ils imposent la création d’un comité départemental de la biodiversité. Or la vraie question est de savoir s’il revient ou non aux départements de gérer directement les espaces naturels et sensibles. Je sais que nombre d’entre eux préféreraient se tourner pour cela vers la région, tout en voulant bien continuer à percevoir la taxe…

En outre, ces amendements visent à confier la gestion de ce comité au préfet de département. Comme les instances régionales sont codirigées, il y aurait donc un schéma régional coconstruit entre le président de région et le préfet de région et un comité départemental placé sous la houlette du préfet de département. Moi qui suis très attachée à la décentralisation, cela me paraît un peu bizarre.

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre.

Mme Ségolène Royal, ministre. Je veux dissiper un malentendu.

J’entends certains sénateurs demander que l’échelon départemental s’occupe de la biodiversité, ce qui me paraît tout à fait judicieux. Or, là, nous ne sommes pas du tout dans ce cas de figure. Malgré la confusion du libellé des amendements, il s’agit non pas du département, mais de l’organisation des services de l’État dans le département. Ces amendements ont en effet pour objet d’obliger le préfet à présider un nouveau comité chargé de la biodiversité, dont la composition sera arrêtée par décret.

Le préfet a déjà en charge de multiples commissions. Il pourra les réunir afin de se saisir des questions stratégiques liées à la biodiversité. Je peux également rédiger une circulaire pour lui demander de réunir les parties prenantes de la politique de biodiversité afin de décliner cette dernière sur le territoire.

Il ne s’agit donc pas de l’organisation de l’assemblée départementale, qui est parfaitement compétente pour créer toutes les structures qu’elle souhaite créer. Il faut d’ailleurs que les assemblées départementales – le président, des élus, des structures – travaillent en liaison avec les régions sur les politiques de biodiversité ; c’est d'ailleurs déjà le cas.

Que les assemblées s’organisent comme elles le veulent, c’est une chose. C’en est une autre que d’obliger, par la loi, les préfets à présider un nouveau comité, qui demandera de prendre de nouveaux décrets pour arrêter sa composition, sans compter les conflits que cela ne manquera pas de provoquer sur le point de savoir qui doit y siéger. À titre d’exemple, on pourra s’interroger sur l’opportunité de retenir la participation des chasseurs.

J’invite de nouveau les auteurs de ces amendements à les retirer. Si ces dispositions étaient adoptées, je ne les soutiendrai pas dans la suite de nos travaux. En effet, nous sommes déjà suffisamment touchés par la réunionite et nous avons déjà suffisamment de décrets à prendre. J’ai retiré les ordonnances pour ne pas multiplier les textes d’application et, là, on me remet un décret destiné à prévoir les modalités de fonctionnement d’une nouvelle structure placée sous l’autorité de l’État. À mon sens, les préfets sont assez grands pour savoir comment ils vont s’organiser en vue de mettre en œuvre les politiques de l’État.

Je le répète, les assemblées départementales ne sont pas concernées par ces amendements.

Mme la présidente. La parole est à M. Marc Laménie, pour explication de vote.

M. Marc Laménie. À titre personnel, je soutiendrai ces deux amendements, qui ont le mérite de soulever des problèmes de gouvernance. J’en conviens, il existe déjà à l’échelle départementale de nombreuses structures placées sous l’autorité des représentants de l’État – préfets ou sous-préfets, dont je tiens à saluer, au passage, tout le travail qu’ils accomplissent. Reste qu’il existe des structures qui ne se réunissent pas très souvent – il faut le dire. Peut-être faudrait-il réfléchir à leur remplacement.

Un comité départemental de la biodiversité destiné à mettre en œuvre les politiques de l’État et des collectivités territoriales me paraîtrait constituer un signal fort. Il importe cependant de n’oublier personne et de veiller à respecter l’intérêt général. Il faut en effet prendre en compte les préoccupations des agriculteurs, des chasseurs, penser au domaine forestier et soutenir et encourager l’activité économique.

Mme la présidente. La parole est à M. Louis Nègre, pour explication de vote.

M. Louis Nègre. J’ai écouté attentivement les collègues qui se sont exprimés sur ce sujet. J’ai entendu également le rapporteur, lequel a le mérite de suivre une ligne droite. Ce n’est pas si mal !

M. Hervé Maurey, président de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable. Eh oui !

M. Louis Nègre. Ce que je veux dire par là, c’est que nous demandons très souvent de simplifier les structures. La plupart du temps, nous demandons de ne pas multiplier les organismes qui se superposent. Là, on se trouve confronté à la proposition de créer une strate supplémentaire, demande que nous combattons la plupart du temps.

M. Louis Nègre. Peut-être pouvons-nous essayer de trouver une autre solution. Étant moi aussi girondin, je comprends que l’on ait besoin de rester au plus près du terrain. Or la création des grandes régions va rendre les choses parfois difficiles.

Dans cet état d’esprit, rien n’empêche de créer non pas un comité départemental dirigé par le préfet, mais une structure dédiée à la biodiversité au sein du conseil départemental qui pourrait dialoguer avec le conseil régional ou – je me rapproche du conseiller territorial… – de prévoir que des représentants du département siègent au conseil régional.

Mme la présidente. La parole est à M. Éric Doligé, pour explication de vote.

M. Éric Doligé. J’attendais, pour intervenir, de trouver un moment où je serais tout à fait en accord avec Mme la ministre. (Sourires.) Arrêtons d’ajouter des structures aux structures !

Monsieur Dantec, je voudrais reprendre deux de vos propos. En effet, on dit un certain nombre de choses dans le débat, puis, après, cela chemine…

Vous avez dit vouloir que cet argent soit bien utilisé. Comme si les départements utilisaient mal leur argent ! Certes, il n’existe pas de structures particulières pour gérer ces sommes, mais, dans le cadre de la politique départementale, les départements gèrent bien le produit de la TDENS.

Vous avez également fait allusion à la gestion d’une cagnotte. Ce n’est pas une cagnotte !

M. Éric Doligé. Non, c’est une ressource qui permet au département de mener un certain nombre de politiques ! Il faut arrêter de toujours glisser dans les débats un certain nombre de sous-entendus qui ne correspondent pas à la réalité !

Je ne vous suivrai pas sur votre amendement. J’espère qu’il ne passera pas la barre, car son adoption reviendrait à créer une nouvelle structure, de surcroît une structure d’État, qui dépendrait du préfet, lequel dispose déjà de beaucoup de moyens pour agir sur le plan départemental.

Mme la présidente. La parole est à M. Daniel Dubois, pour explication de vote.

M. Daniel Dubois. Ceux qui me connaissent bien savent à quel point je suis attaché aux territoires et aux départements. Pour autant, je crois qu’il nous faut gagner en cohérence.

Je rejoins les propos de notre collègue Jouanno : aujourd’hui, tous les schémas qui ont trait à l’écologie sont décidés au niveau régional, et cela doit rester ainsi. Cela ne saurait empêcher que les régions trouvent des accords avec les départements : laissons donc les élus régionaux, s’ils le souhaitent, se mettre en cohérence avec les départements par la constitution de relais locaux qui feront en sorte que les politiques resteront au plus près du terrain et gagneront en efficacité !

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 269 rectifié.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 311.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’article 5, modifié.

(L’article 5 est adopté.)

Article 5
Dossier législatif : projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages
Article 7

Article 6

(Non modifié)

I. – Après le mot : « avec », la fin du premier alinéa de l’article L. 371-2 du code de l’environnement est ainsi rédigée : « le Comité national de la biodiversité. »

II. – Le I du présent article entre en vigueur à la date de publication du décret en Conseil d’État mentionné au deuxième alinéa de l’article L. 134-1 du code de l’environnement, et au plus tard six mois après la promulgation de la présente loi.

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre.

Mme Ségolène Royal, ministre. L’article 6 poursuit la logique de simplification des structures et donc des procédures.

Le comité national « trames verte et bleue » est composé de cinquante membres répartis en cinq collèges. Depuis la fin de 2011, il a tenu douze réunions et rendu cinq avis sur divers projets de textes traitant des continuités écologiques ou susceptibles d’avoir un effet notable sur celles-ci.

Dans la logique de fusion des structures existantes, afin de renforcer à la fois leur efficacité, leur rapidité d’action et leur cohérence, il vous est proposé d’intégrer le comité national « trames verte et bleue » au futur Comité national de la biodiversité.

Mme la présidente. L’amendement n° 611, présenté par M. Bignon, au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Remplacer le mot :

deuxième

par le mot :

dernier

La parole est à M. le rapporteur.

M. Jérôme Bignon, rapporteur. Il s’agit d’un amendement de coordination.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Ségolène Royal, ministre. Favorable.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 611.

(L’amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’article 6, modifié.

(L’article 6 est adopté.)

Article 6 (Texte non modifié par la commission)
Dossier législatif : projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages
Article 7 bis

Article 7

I. – L’article L. 371-3 du code de l’environnement est ainsi modifié :

1° À la première phrase du premier alinéa, les mots : « trames verte et bleue » sont remplacés par les mots : « de la biodiversité » ;

2° Après la première phrase du premier alinéa, est insérée une phrase ainsi rédigée : « Ce comité est associé à l’élaboration de la stratégie régionale pour la biodiversité. » ;

3° Au début de la deuxième phrase du premier alinéa, avant les mots : « Ce comité comprend », sont insérés les mots : « Avec une représentation équilibrée par collège des différentes parties prenantes, » ;

4° Après le premier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Le comité régional de la biodiversité donne son avis sur les orientations stratégiques prises par les délégations territoriales de l’Agence française pour la biodiversité prévues par l’article L. 131-11. Il organise des concertations régulières avec les autres instances territoriales de consultation et de réflexion, dont les missions concernent les questions relatives à la biodiversité. »

II. – (Non modifié) L’association du comité régional « trames verte et bleue » à l’élaboration du schéma régional de cohérence écologique réalisée avant la date d’entrée en vigueur du présent article vaut association du comité régional de la biodiversité.

II bis A (nouveau). – Au deuxième alinéa de l’article L. 213-13, au premier alinéa de l’article L. 213-13-1, aux premier et deuxième alinéas de l’article L. 213-14, au III de l’article L. 213-14-1 et au troisième alinéa de l’article L. 213-14-2 du code de l’environnement, les mots : « comité de bassin » sont remplacés par les mots : « comité de l’eau et de la biodiversité ».

II bis. – L’article L. 213-13-1 du code de l’environnement est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Le comité de l’eau et de la biodiversité assure, dans les départements d’outre-mer, les missions dévolues au comité régional de la biodiversité mentionné à l’article L. 371-3. Il constitue une instance d’information, d’échange et de consultation sur l’ensemble des sujets liés à la biodiversité terrestre, littorale ou marine, notamment en matière de continuités écologiques. Il peut être consulté sur tout sujet susceptible d’avoir un effet notable sur la biodiversité. »

III. – (Non modifié) Le présent article entre en vigueur à la date de publication du décret mentionné au deuxième alinéa de l’article L. 134-1 du code de l’environnement, et au plus tard six mois après la promulgation de la présente loi.

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre.

Mme Ségolène Royal, ministre. Dans un souci de parallélisme entre les instances de gouvernance régionales et nationales, l’article 7 vise à transformer les comités régionaux « trames verte et bleue » métropolitains en comités régionaux de la biodiversité. Là encore, il s’agit de simplifier et de gagner en cohérence. Des mesures transitoires sont prévues pour faire en sorte que ces fusions et réorganisations se passent le mieux possible.

Dans les outre-mer – vous savez l’importance de ces territoires pour la biodiversité –, il est proposé que les comités de bassin deviennent des comités de l’eau et de la biodiversité. Ces derniers rempliront des missions équivalentes à celles des comités régionaux de la biodiversité en métropole. Là encore, nous nous appuyons sur des structures existantes, tout en élargissant leurs compétences à la biodiversité. Le changement se fera donc assez vite et de façon fluide.

Mme la présidente. Je suis saisie de trois amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 313, présenté par M. Dantec, Mme Blandin, M. Labbé et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

I. – Alinéas 3 et 4

Supprimer ces alinéas.

II. – Après l’alinéa 7

Insérer trois alinéas ainsi rédigés :

Dans chaque département ou région d’outre-mer, il est créé un comité régional de la biodiversité, lieu d’information, d’échanges et de consultation sur l’ensemble des sujets de biodiversité, terrestres et marins, notamment en matière de continuités écologiques. Il donne son avis sur les orientations stratégiques prises par les délégations territoriales de l’Agence française pour la biodiversité prévues par l’article L. 131-11 du code de l’environnement. Il peut être consulté sur tous sujets susceptibles d’avoir un effet notable sur la biodiversité. Un décret définit sa composition, son fonctionnement et son domaine de compétences, en veillant à une représentation équilibrée des différentes catégories d’acteurs.

Les comités régionaux de la biodiversité remplacent les comités de bassin et sont élargis aux acteurs de la biodiversité marine. Des comités territoriaux de la biodiversité peuvent être créés dans les autres collectivités d’outre-mer.

La parole est à M. Ronan Dantec.

M. Ronan Dantec. Nous partageons la logique consistant à transformer les comités de bassin en comités régionaux de la biodiversité. En revanche, quelques difficultés subsistent quant à la composition de ces comités. Ainsi, à Mayotte, les associations de protection de la nature et les experts scientifiques, notamment du milieu marin – c’est un point extrêmement important pour les outre-mer –, sont faiblement représentés : respectivement 5 % et 9 % des sièges. Nous proposons donc que la représentation au sein des comités régionaux de la biodiversité soit immédiatement élargie aux acteurs de la biodiversité marine.

L’amendement tend par ailleurs à préciser les sujets sur lesquels ces comités rendent des avis.

Mme la présidente. L’amendement n° 218 rectifié bis, présenté par MM. Antiste, Cornano, Karam et Desplan, est ainsi libellé :

Alinéa 10

Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :

« Dans chaque département et région d’outre-mer, il est créé un comité régional de l'eau et de la biodiversité, lieu d’information, d’échanges et de consultation sur l’ensemble des sujets de biodiversité, terrestres et marins, notamment en matière de continuités écologiques et de politiques de l'eau. Il donne son avis sur les orientations stratégiques prises par les délégations territoriales de l’Agence française pour la biodiversité prévues par l’article L. 131-11. Il peut être consulté sur tous sujets susceptibles d’avoir un effet notable sur la biodiversité. Un décret définit sa composition, son fonctionnement et son domaine de compétences, en veillant à une représentation équilibrée des différentes catégories d’acteurs.

« Les comités régionaux de l’eau et de la biodiversité remplacent les comités de bassin, dont ils assurent les missions telles qu'elles sont définies par le présent code, et sont élargis aux acteurs de la biodiversité y compris marine. Des comités territoriaux de la biodiversité peuvent être créés dans les autres collectivités d’outre-mer. »

La parole est à M. Maurice Antiste.

M. Maurice Antiste. L’article 7, au sein du titre II du projet de loi, propose que les comités de bassin en outre-mer, renommés en commission par le Sénat « comités de l'eau et de la biodiversité », assurent les missions dévolues aux comités régionaux de la biodiversité.

Il convient de s’interroger sur la composition des actuels comités de bassin, au sein desquels la représentation des associations de protection de la nature et des experts scientifiques, notamment pour le milieu marin, peut être faible. Ainsi, à Mayotte, ces acteurs disposent respectivement de 5 % et 9 % des sièges. C’est pourquoi il apparaît nécessaire d'ouvrir la composition de ces comités aux acteurs de la mer et de compléter l'article par une disposition incitant à la constitution de comités territoriaux de l’eau et de la biodiversité dans les autres collectivités d’outre-mer.

Mme la présidente. L’amendement n° 345 rectifié, présenté par MM. Patient, J. Gillot, S. Larcher, Karam et Cornano, Mme Claireaux et M. Desplan, est ainsi libellé :

Alinéa 10

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Le comité de bassin peut assurer, en outre-mer, les missions dévolues au comité régional de la biodiversité mentionné à l’article L. 371–3, sur demande des collectivités territoriales concernées. »

La parole est à M. Jacques Cornano.

M. Jacques Cornano. Les régions sont responsables de l’élaboration du schéma régional de cohérence écologique, conjointement avec l’État et le comité régional de la biodiversité. Ainsi, les régions sont les chefs de file de la gestion de la biodiversité. Dès lors, pourquoi substituer au comité régional, dans les outre-mer, un comité de bassin placé sous la tutelle du préfet ? Il y a incohérence à confier l’ensemble de la dynamique de la biodiversité à la région tout en maintenant un comité qui ne dépend pas d’elle.