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Séance du 10 mai 2016 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à Mme Éliane Assassi.

Mme Éliane Assassi. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je dois dire que cette énième prorogation…

M. Philippe Bas, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. La troisième !

Mme Éliane Assassi. … est un peu surprenante. Elle l’est d’autant plus que les mesures adoptées dans le cadre du projet de loi visant à lutter contre le crime organisé et à réformer la procédure pénale étaient censées rendre inutile toute prorogation, l’état d’urgence s’immisçant, de fait, dans notre droit commun.

L’article unique du projet de loi, qui ne comporte que deux points – prorogation pour une durée de deux mois de l’état d’urgence et possibilité, pour le conseil des ministres, d’y mettre fin par décret avant l’expiration de ce délai –, est pourtant largement justifié par le Gouvernement dans son exposé des motifs, relativement long, avec ses sept pages, et qui repose, selon nous, sur des arguments pour le moins approximatifs.

D’abord, le Gouvernement estime que, depuis le 26 février, l’usage des mesures exceptionnelles prévues dans le cadre de l’état d’urgence a été « mesuré mais nécessaire ». Pourtant, mes chers collègues, la mesure autant que la nécessité restent à prouver.

Au contraire, le caractère disproportionné et attentatoire aux libertés publiques de ces dispositions ne cesse d’être démontré par de nombreux syndicats, associations, organismes de défense des droits de l’homme et autres professionnels du droit – Défenseur des droits, Ligue des droits de l’homme et Amnesty International en tête.

L’état d’urgence permet aujourd’hui le recours à des perquisitions administratives de jour comme de nuit, à des assignations à résidence, à la réglementation et à l’interdiction du séjour et de la circulation, à l’interdiction de réunions, à la dissolution d’associations et à la remise d’armes.

Or toutes ces mesures peuvent, sans exception, être ordonnées en vertu de dispositions de droit commun. Dans le seul cas de l’assignation à résidence, l’état d’urgence permet véritablement d’étendre le champ d’application matérielle de la mesure, en l’occurrence, à d’autres personnes que celles qui sont mises en examen ou poursuivies, ou à des étrangers en situation irrégulière.

C’est d’ailleurs la raison pour laquelle vous n’envisagez pas de reconduire avec cette prorogation la mesure prévue à l’article 11 de la loi de 1955 concernant les perquisitions administratives. Ainsi, l’une des mesures véritablement visées par le Gouvernement est l’assignation à résidence. Mais une question se pose : qu’allons-nous faire des soixante-huit personnes qui resteraient à ce jour assignées à résidence lorsque prendra fin l’état d’urgence ?

Ce fonctionnement nous interroge. Soit ces personnes sont réellement dangereuses et, dans ce cas, l’enquête avance, aboutit à un procès équitable puis à une éventuelle incarcération. Soit les « raisons sérieuses de penser » que ces personnes sont dangereuses ne sont pas avérées et, dans ce cas, on leur rend leur liberté d’aller et venir. Qu’en est-il à ce sujet, monsieur le ministre ?

Outre la menace terroriste, toujours présente et que personne ne peut ignorer, la justification phare de cette prorogation repose sur les deux grands événements sportifs à venir sur notre territoire, l’Euro 2016 et le Tour de France. En ce sens sont annoncés des renforts massifs d’unités de forces mobiles et des milliers d’agents de sécurité privée, habilités à effectuer des contrôles, ainsi que la contribution, dans le cadre de l’opération Sentinelle, des forces armées.

D’abord, ces déploiements seront effectués en application de notre droit commun, et non pas des dispositions propres à l’état d’urgence. Ensuite, une nouvelle question se pose : chaque grand événement – sportif ou non – que la France organisera donnera-t-il lieu à la prorogation ou à un nouveau décret de l’état d’urgence ?

Comment juger du risque que représentent des événements à venir tels que les Journées européennes du patrimoine, la Grande Braderie de Lille en septembre, la Foire internationale d’art contemporain à Paris en octobre, ou encore la Fête des lumières à Lyon en décembre ? Et je ne vous ai pas parlé d’une grande fête populaire qui me tient très à cœur et qui a lieu au mois de septembre. (Sourires.)

M. Philippe Dallier. La fête de l’Humanité ? (Nouveaux sourires.)

Mme Éliane Assassi. Le Gouvernement justifie, en outre, cette prorogation par la complexification de « la détection des individus susceptibles de passer à l’action terroriste », « ceux-ci utilisant tous les moyens de dissimulation de leurs communications et de leur identité ». S’agirait-il un aveu d’échec des différentes lois visant à renforcer la lutte antiterroriste, à l’instar de la loi relative au renseignement votée en juillet dernier ?

Je veux aussi exprimer ici, monsieur le ministre, mon inquiétude quant à l’état de fatigue généralisée de nos forces de l’ordre, une fatigue physique et psychologique face à des missions toujours plus nombreuses et fastidieuses, et toujours moins liées à leur formation initiale.

Une fatigue dont on a pu voir des conséquences dans la gestion pour le moins regrettable des mouvements sociaux liés à la loi « travail ». Cette fatigue et cet épuisement sont d’ailleurs dénoncés par le syndicat majoritaire des gardiens de la paix, Alliance, qui a appelé les policiers à manifester le 18 mai prochain pour dire « stop à la haine anti-flic », après deux mois de manifestations marquées par de nombreux affrontements.

« Depuis plusieurs mois, on constate que l’état d’urgence justifie des abus. Il y a un danger démocratique », souligne le sociologue et professeur à l’université Paris VIII, Éric Fassin. « Frapper des gens dans la rue parce qu’ils manifestent, c’est tout à fait contraire aux principes démocratiques », condamne-t-il.

M. Jean-Pierre Grand. Arrêtez de taper sur les policiers !

Mme Françoise Gatel. C’est trop !

Mme Éliane Assassi. Ces nouvelles « méthodes » de gestion des mouvements sociaux ne sont-elles pas liées au climat créé par cette politique d’un état d’urgence sans cesse prolongé ?

Pour résoudre la « crise » terroriste, le Gouvernement s’enlise dans l’ère du soupçon. Et c’est bien là la réelle conséquence, le grand drame de l’état d’urgence et de la banalisation de ces multiples prorogations : le durcissement de notre droit commun, qui mue définitivement en droit sécuritaire, comme l’illustre le projet de loi de M. Urvoas, passé presque inaperçu dans l’opinion publique et qui donne pourtant lieu à un florilège de mesures sécuritaires et attentatoires aux libertés publiques.

M. Claude Nougein. L’opinion l’approuve !

Mme Éliane Assassi. Dans ses Carnets, Albert Camus écrit que, « si l’homme échoue à concilier la justice et la liberté, alors il échoue à tout ».

Je le répète, mieux comprendre pour mieux combattre, voilà l’unique voie à emprunter dans ces temps troubles. Les discours martiaux ne serviront qu’à alimenter une haine infondée. En parallèle au renforcement effectif de nos forces de l’ordre et de nos services de renseignement, des projets de paix et de coopération, dont plus personne ne parle ici, doivent plus que jamais être envisagés. Et nos valeurs républicaines doivent être rappelées et renforcées : liberté, égalité, fraternité !

Mes chers collègues, monsieur le ministre, comme pour les précédentes prorogations, nous maintiendrons fermement notre opposition à ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. François Zocchetto. (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC.)

M. François Zocchetto. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous voici réunis pour la troisième fois pour statuer sur la prorogation de l’état d’urgence.

Cette fois-ci, la demande du Gouvernement est un peu différente puisque vous nous demandez, monsieur le ministre, d’accorder la prorogation pour deux mois. Surtout, le texte ne mentionne plus la possibilité pour l’autorité administrative de décider des perquisitions administratives.

Si ce dernier aspect démontre la volonté de limiter les pouvoirs de police exceptionnels – ce qui est, à mon avis, une bonne chose –, cela ne doit pas nous laisser à penser que la menace a faibli ou – pour reprendre la terminologie exacte de la loi de 1955 – que « le péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public » a disparu, bien au contraire !

Gardons à l’esprit, comme le relève l’exposé des motifs du projet de loi, que la France continue à constituer une cible prioritaire parmi les pays européens. Le parquet fédéral belge, Catherine Troendlé l’a dit, a confirmé que les attentats survenus à Bruxelles le 22 mars dernier avaient été initialement programmés contre la France.

L’autre justification avancée par le Gouvernement nous laisse un tout petit peu plus dubitatifs : deux événements sportifs justifieraient la prorogation de l’état d’urgence, l’Euro 2016 et le Tour de France. Oui, certes, évidemment, bien évidemment ! Mais, monsieur le ministre, au mois de février, et nous vous l’avions dit, les dates de ces deux événements étaient connues ! Nous aurions donc pu faire aujourd'hui l’économie d’une nouvelle prorogation en décidant alors de fixer la prorogation de février jusqu’au mois de juillet.

Un autre élément justifie une nouvelle prorogation. Celui-ci est un élément de cohérence. Le Parlement a travaillé efficacement sur un projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement. Vous le savez, le Sénat a participé très activement et de manière constructive à l’amélioration de ce texte. J’ai même l’audace de dire que le Sénat en est à l’origine…

À ce sujet, je regrette que ce ne soit pas le texte du Sénat qui ait servi de base à cette nouvelle législation. En effet, nous serions probablement déjà sous l’emprise de la nouvelle réglementation et nous aurions donc pu sortir du régime de l’état d’urgence. Mais le Gouvernement a choisi de procéder autrement. C’est probablement la raison pour laquelle nous sommes réunis aujourd'hui, et je le regrette.

Nous sommes quant à nous convaincus que le moyen de sortir de l’état d’urgence sans baisser la garde est en effet de renforcer et d’actualiser notre arsenal répressif de lutte contre le terrorisme. À l’heure où nous parlons, ce texte, qui doit renforcer les prérogatives du parquet et qui durcit la condition pénitentiaire des criminels terroristes, n’est pas encore définitivement adopté. Vous le savez, la commission mixte paritaire ne se réunira que demain. J’espère que ses conclusions iront dans le sens que nous souhaitons…

D’un point de vue logique, il est donc normal que nous nous trouvions réunis pour proroger l’état d’urgence jusqu’à la mise en application de ce texte.

Je tiens à saluer à mon tour la qualité du travail de notre collègue Michel Mercier. Fort de son expérience et de sa vision lucide de la situation, il nous a entraînés sur la voie que nous empruntons aujourd'hui. Je remercie également la commission des lois de l’avoir suivi.

Notre groupe votera évidemment la prorogation – je viens d’expliquer les raisons de cet « évidemment » –, mais je tiens, monsieur le ministre, à insister sur le fait que cette troisième prorogation a donné lieu au sein de notre groupe à des débats, a suscité des interrogations et des doutes plus affirmés que précédemment. J’émets donc le souhait que nous nous dirigions vers une sortie de l’état d’urgence, qui doit rester un régime exceptionnel et ne pas se transformer en mesure d’application permanente.

Il est difficile pour moi de m’exprimer et de conclure sans saluer le travail des forces de sécurité : compétence, professionnalisme, discrétion de nature à ne pas créer d’affolement dans la population. Les élus locaux que nous sommes ont pu constater, chacun dans sa ville, son département ou sa région, l’efficacité et la détermination de nos forces de sécurité.

M. Henri de Raincourt. C’est vrai !

M. Jean-Louis Carrère. Alors, il ne fallait pas diminuer leurs effectifs !

M. François Zocchetto. Nous avons cependant une inquiétude quant à la conjonction du travail périlleux de lutte contre le terrorisme qui leur est demandé, lequel réclame une vigilance de chaque instant et une appréciation des situations à chaque seconde, avec les opérations de maintien de l’ordre sur tout le territoire national que rend nécessaires l’attitude irresponsable et anti-citoyenne d’activistes qui multiplient, çà et là, les provocations et créent des perturbations dont notre République n’a pas besoin en ce moment… (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC, ainsi que sur certaines travées du groupe Les Républicains.)

M. le président. La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte de la commission.

projet de loi prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : projet de loi prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence
Article unique (fin)

Article unique

(Non modifié)

I. – Est prorogé pour une durée de deux mois, à compter du 26 mai 2016, l’état d’urgence :

- déclaré par le décret n° 2015-1475 du 14 novembre 2015 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 et le décret n° 2015-1493 du 18 novembre 2015 portant application outre-mer de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 ;

- et prorogé par la loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et renforçant l’efficacité de ses dispositions, puis par la loi n° 2016-162 du 19 février 2016 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence.

II. – Il peut y être mis fin par décret en conseil des ministres avant l’expiration de ce délai. En ce cas, il en est rendu compte au Parlement.

M. le président. Personne ne demande la parole ?…

Je mets aux voix, dans le texte de la commission, l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d'urgence.

En application de l’article 60 du règlement, j’ai demandé, en ma qualité de président du Sénat, que ce vote ait lieu par scrutin public.

Il va y être procédé dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

M. le président. Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 214 :

Nombre de votants 341
Nombre de suffrages exprimés 339
Pour l’adoption 309
Contre 30

Le Sénat a adopté. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à quinze heures cinquante, est reprise à seize heures, sous la présidence de M. Jean-Claude Gaudin.)

PRÉSIDENCE DE M. Jean-Claude Gaudin

vice-président

M. le président. La séance est reprise.

Article unique (début)
Dossier législatif : projet de loi prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence
 

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Saisine du Conseil constitutionnel

M. le président. M. le président du Conseil constitutionnel a informé le Sénat que le Conseil constitutionnel avait été saisi, le 9 mai 2016, en application de l’article 12 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française, d’un recours aux fins de constater que les dispositions des I, II et V de l’article 6 de la loi n° 55-4 du 4 janvier 1955 concernant les annonces judiciaires et légales, qui rendent applicables en Polynésie française les articles 1er, 2 et 4 de cette loi, sont intervenues dans une matière ressortissant à la compétence de la Polynésie française.

Le texte de la saisine du Conseil constitutionnel est disponible au bureau de la distribution.

Acte est donné de cette communication.

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Dossier législatif : proposition de loi réformant le système de répression des abus de marché
Discussion générale (suite)

Répression des abus de marché

Adoption en procédure accélérée d’une proposition de loi dans le texte de la commission modifié

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, réformant le système de répression des abus de marché (proposition n° 542, texte de la commission n° 576, rapport n° 575, tomes I et II, avis n° 573).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d’État.

Discussion générale (début)
Dossier législatif : proposition de loi réformant le système de répression des abus de marché
Article 1er A

M. Christian Eckert, secrétaire d’État auprès du ministre des finances et des comptes publics, chargé du budget. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, monsieur le rapporteur pour avis, madame la présidente de la commission des finances, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous prie d’excuser Michel Sapin, qui est retenu à l’Assemblée nationale, mais qui devrait nous rejoindre dans quelques instants.

La proposition de loi qui vous est soumise aujourd’hui vient moderniser et réformer le système français de répression des abus de marché. À ce titre, elle participe pleinement de l’objectif de modernisation de la vie économique visé par le Gouvernement, notamment à travers le projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, que M. Michel Sapin a présenté en conseil des ministres le 30 mars dernier.

Adapter la répression des abus de marché au développement des marchés financiers est bien sûr absolument indispensable pour mettre la France en conformité avec le paquet européen sur les abus de marché et éviter ainsi que de nouvelles pratiques frauduleuses n’échappent aux pouvoirs de sanction de l’Autorité des marchés financiers, l’AMF, ou du juge pénal.

Cependant, la présente proposition de loi ne se contente pas de procéder à une telle adaptation. Elle vient également apporter une réponse pragmatique à la décision du Conseil constitutionnel qui invalide la double poursuite et la double sanction, administrative et pénale, des abus de marché.

En effet, aujourd’hui, une personne commettant un abus de marché – opération d’initiés, manipulation de cours ou encore diffusion de fausses informations – peut être poursuivie, puis sanctionnée à la fois par l’AMF et par le juge pénal. Cette situation s’explique par le fait que, dans le domaine des abus de marché, le champ des manquements est identique à celui des délits.

Or, en mars 2015, le Conseil constitutionnel a jugé cette situation contraire au principe de nécessité des délits et des peines ; il nous a donné jusqu’au 1er septembre 2016 pour mettre en place une solution permettant d’éviter qu’une même personne soit poursuivie deux fois pour les mêmes faits, par l’AMF et par le juge pénal.

Sans entrer dans le détail de la solution qui a été retenue au travers de cette proposition de loi, je voudrais brièvement en souligner deux mérites importants.

D’une part, la proposition de loi préserve le bon fonctionnement de la phase de détection des abus de marché et d’enquête.

Dans la situation actuelle, c’est l’AMF qui, dans la très grande majorité des cas, détecte les opérations d’initiés ou les manipulations de cours grâce à sa surveillance continue des marchés, rendue possible notamment par des systèmes très sophistiqués de suivi des variations des cours et des volumes de marché. Dans certains cas, moins fréquents, le Parquet national financier peut également découvrir lui-même certains faits susceptibles de constituer des abus de marché.

Chaque institution mène ensuite sa propre enquête et doit pouvoir continuer à le faire. Ce point est très important, car tant l’AMF que le parquet disposent de logiques et de moyens d’enquête distincts. Par exemple, quelque 80 % des enquêtes de l’AMF revêtent une dimension internationale ; elles s’appuient donc sur des accords de coopération avec ses homologues étrangers, accords qui défendent à l’AMF de communiquer les informations collectées dans ce cadre.

Les enquêtes du Parquet national financier présentent également leurs spécificités. Une coordination entre l’AMF et le Parquet national financier est évidemment la bienvenue, mais elle doit se faire naturellement, sans formalisme particulier, sinon cela en obérerait l’efficacité.

D’autre part, cette proposition de loi permettra de continuer à réprimer de manière efficace et adaptée les abus de marché. Pour atteindre cet objectif majeur, tout en maintenant la superposition des champs respectifs des délits d’abus de marché, sanctionnés par la voie pénale, et des manquements d’abus de marché, réprimés par l’AMF, elle prévoit une phase de concertation entre le Parquet national financier et l’AMF. Cette concertation permettra de déterminer, au cas par cas, quelle voie de poursuite et de sanction est la meilleure.

Comme c’est le cas aujourd’hui, la plupart des affaires devraient continuer à être traitées par la voie administrative, qui permet d’infliger de manière rapide des sanctions pécuniaires importantes.

Ce mode de répression est particulièrement adapté aux marchés financiers. Ceux-ci sont en effet soumis en permanence à des innovations technologiques qu’il convient de sanctionner rapidement, lorsqu’elles sont de nature à porter atteinte à l’intégrité du marché, afin de bloquer leur essor et d’envoyer un message clair aux investisseurs et aux épargnants. Les marchés financiers fonctionnent en France de manière sûre et robuste ; toute manipulation y est rapidement et sévèrement sanctionnée.

Dans les cas les plus graves, une peine privative de liberté, que seul le juge pénal est à même d’infliger, peut se justifier. La voie pénale devrait alors, bien sûr, être choisie.

Je sais, monsieur le rapporteur, que vous avez beaucoup travaillé sur la question de la répression des abus de marché. Vous avez notamment déposé une proposition de loi sur ce sujet le 7 octobre dernier. Une proposition de loi identique a été déposée par M. Claude Raynal. Je vous remercie tous deux pour ce travail bipartisan et important par la qualité de son expertise.

Si la proposition de loi aujourd’hui débattue diffère quelque peu de celle que vous aviez alors proposée quant à la solution retenue, elle partage néanmoins son objectif, à savoir la préservation d’un système de répression des abus de marché efficace et rapide.

Les travaux de votre commission ont quelque peu modifié la proposition de loi adoptée par l’Assemblée nationale. Je salue plusieurs améliorations que vous avez introduites dans le texte, comme l’extension de la composition administrative aux abus de marché ou encore l’augmentation du quantum des peines.

En revanche, sur d’autres sujets, je juge préférable d’en revenir à la rédaction issue des travaux de l’Assemblée nationale. Nous aurons évidemment l’occasion d’en reparler au cours de ce débat. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain. – MM. Jean-Claude Requier et André Gattolin applaudissent également.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances, rapporteur. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, madame la présidente de la commission des finances, monsieur le rapporteur pour avis de la commission des lois, mes chers collègues, la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui vise à réformer le système de répression des abus de marché, c’est-à-dire des délits d’initié, de la diffusion de fausses informations et de la manipulation de cours ou d’indice.

Nos collègues de l’Assemblée nationale ont pris cette initiative six mois après le dépôt au Sénat de deux propositions de loi identiques sur le même sujet, par M. Claude Raynal et votre rapporteur. Nous ne pouvons que nous réjouir d’avoir largement inspiré ce texte, même si nous avons souhaité y apporter quelques améliorations.

Comme vous le savez, la réforme du système de répression des abus de marché ne peut plus attendre. En effet, les dispositions qui permettent aujourd’hui de sanctionner ces agissements ont été censurées par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 18 mars 2015, rendue à la suite d’une question prioritaire de constitutionnalité déposée dans le cadre de l’affaire EADS ; ces dispositions, ou du moins, celles qui sont relatives aux délits d’initié seront donc abrogées le 1er septembre prochain.

C’est en raison de cette urgence que la présente réforme a été dissociée du projet de loi dit « Sapin II », dans lequel il avait été envisagé, dans un premier temps, qu’elle trouve sa place.

Le Conseil constitutionnel reproche à notre système de permettre le cumul de poursuites devant l’AMF et devant le juge pénal, dans des conditions contraires au principe de nécessité des peines. Auparavant, dans son arrêt Grande Stevens de 2014, la Cour européenne des droits de l’homme avait condamné l’Italie, dont le système de répression des abus de marché est identique au nôtre, au nom du principe ne bis in idem.

Le texte que nous examinons aujourd’hui propose en matière d’abus de marché un aiguillage des poursuites fondé sur une concertation entre l’AMF et le Parquet national financier. Il écarte ainsi d’autres solutions, qui auraient pu être envisagées, telles que la dépénalisation, la suppression de la répression administrative ou encore la création d’une juridiction spéciale. Nous étions arrivés à la conclusion qu’une procédure d’aiguillage était la meilleure réponse au problème posé.

Par ailleurs, la décision d’orientation des poursuites découlera en première intention d’une concertation entre l’AMF et le Parquet national financier. Aucune des deux autorités ne pourra ainsi engager de poursuites sans que l’autre y consente.

La présente proposition de loi diffère cependant de nos propositions antérieures dans la manière de régler le cas d’un désaccord persistant entre l’AMF et le Parquet national financier.

Nous avions fait le choix de préconiser la création d’une instance neutre. Celle-ci, qui ne se serait réunie que dans les cas exceptionnels d’absence d’accord, aurait été composée à parité de magistrats du Conseil d’État et de la Cour de cassation, sur le modèle du Tribunal des conflits.

Postérieurement au dépôt de notre proposition, le Conseil d’État, interrogé par le Gouvernement, a toutefois indiqué qu’il n’y avait pas d’obstacle constitutionnel à prévoir le caractère prioritaire de la voie pénale sur la voie administrative et à subordonner par conséquent l’engagement de poursuites devant la commission des sanctions de l’AMF à l’accord du parquet. La présente proposition de loi confie donc le rôle d’arbitre au procureur général près la cour d’appel de Paris. Compte tenu de l’avis du Conseil d’État, mais aussi du consentement des acteurs concernés, que j’ai été amené à rencontrer, la commission des finances a choisi de se rallier à cette proposition.

Nous estimons néanmoins que le dispositif, tel qu’il a été adopté par l’Assemblée nationale, peut encore être amélioré. C’est pourquoi, en collaboration avec la commission des lois, la commission des finances a modifié l’article 1er de la proposition de loi pour préciser la procédure de concertation et d’arbitrage afin d’en garantir la transparence, l’efficacité et la rapidité. Nous ne jugeons pas satisfaisant de renvoyer la détermination des modalités de cette procédure à un décret, d’autant que sont en cause à la fois des éléments de procédure pénale et les relations entre une autorité publique indépendante et l’autorité judiciaire.

Nous jugeons également qu’une répression plus efficace des abus de marché passera par une meilleure coopération, dès le stade de l’enquête, entre l’AMF et le parquet. Voilà pourquoi notre commission a ajouté un article 2 ter imposant à ces deux entités de s’informer mutuellement de l’ouverture d’une enquête et de coordonner leurs investigations.

Dans le même souci d’efficacité, nous avons modifié l’article 1er A pour autoriser le Parquet national financier à réaliser en cas de délit en bande organisée des écoutes téléphoniques, sous le contrôle, bien sûr, du juge des libertés et de la détention, et ce sans attendre l’ouverture d’une information judiciaire.

Afin de ne pas allonger les délais, la justice pénale devra recourir plus souvent à la citation directe devant le tribunal correctionnel ou au « plaider-coupable ». Le procureur de la République financier comme le président du tribunal de grande instance de Paris ont déclaré publiquement y être prêts.

Par souci de symétrie, la commission des finances a décidé, en adoptant un article 2 bis, d’élargir aux abus de marché la possibilité pour l’AMF de conclure des accords transactionnels. Nous avons également modifié l’article 4, pour que l’AMF puisse être représentée à l’audience du tribunal correctionnel lorsqu’elle a choisi de ne pas se porter partie civile.

J’en viens maintenant aux autres dispositions de la proposition de loi, qui visent à transposer la directive européenne et le règlement relatifs aux abus de marché, c’est-à-dire le paquet « MAD-MAR ».

Je rappelle que c’est sur l’initiative de notre commission et particulièrement de notre collègue Richard Yung, rapporteur en 2014 de la loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l’Union européenne, dite « loi DDADUE », que le Parlement a refusé au Gouvernement l’autorisation de réaliser cette transposition par voie d’ordonnance.

Nous avions alors estimé que nous ne pouvions nous dessaisir de la transposition de ces textes qui conduisent à la refonte des dispositions incriminant les abus de marché, sur le plan tant pénal qu’administratif, et qui imposent aux États membres des plafonds minimaux de sanction.

En outre, il nous semblait nécessaire que cette transposition aille de pair avec la réforme du système de cumul des poursuites. La présente proposition de loi nous donne raison.

La fin du cumul des poursuites implique en effet que la voie pénale soit à la fois plus rapide et plus sévère : plus rapide, car les délais sont inacceptables, et plus sévère, car les peines de prison restent aujourd'hui théoriques et les montants des amendes relativement faibles – quelque 140 000 euros en moyenne par la juridiction pénale, contre plus d’un million d’euros par l’AMF.

Si elle ne correspond pas tout à fait à ce nous proposions, la nouvelle échelle des sanctions proposée nous semble globalement plus satisfaisante. En effet, les peines sont largement revues à la hausse. Il s’agit là du corollaire indispensable de la fin du cumul des poursuites et de l’aiguillage : il ne serait pas acceptable que les cas les plus graves soient orientés vers une voie répressive – le parquet, puis les tribunaux –, où ils seraient potentiellement moins sévèrement réprimés.

En conséquence, les peines d’emprisonnement sont relevées à cinq ans, contre deux ans actuellement, pour tous les abus de marché. Dans le même sens, les sanctions pécuniaires sont alignées sur celles qui sont prévues pour la voie administrative, soit un plafond de 100 millions d’euros.

Notre commission a simplement modifié l’article 1er A, afin de créer une circonstance aggravante si les faits sont commis en bande organisée, avec dix ans de prison à la clef, et de préciser le taux maximum de l’amende applicable aux personnes morales.

Au total, l’objectif de la présente réforme doit être double : une AMF confortée comme le régulateur et le garant du bon fonctionnement des marchés financiers ; une juridiction pénale renforcée et crédibilisée par des procédures plus rapides et des sanctions potentiellement plus sévères.

Compte tenu des nombreux points de convergence avec nos collègues députés sur ce double objectif, je ne doute pas, mes chers collègues, d’autant que les délais nous y contraignent, que nous parviendrons à un texte qui saura faire consensus. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains, de l'UDI-UC et du groupe écologiste, ainsi que sur certaines travées du groupe socialiste et républicain.)