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Séance du 2 août 2017 (compte rendu intégral des débats)

Mme la présidente. La parole est à M. Marc Laménie.

M. Marc Laménie. Madame la présidente, madame la ministre de la justice, garde des sceaux, monsieur le président et rapporteur de la commission des lois, mes chers collègues, je tiens tout d’abord à remercier sincèrement les collègues siégeant à la commission mixte paritaire d’avoir trouvé un accord sur ce projet de loi pour la confiance dans la vie politique.

Cependant, il est regrettable qu’un accord n’ait pas été possible sur le projet de loi organique, en raison de la suppression de la dotation d’action parlementaire, dite « réserve parlementaire », par nos collègues députés. Le président Philippe Bas s’est battu avec cœur, passion et conviction, ainsi que de nombreux collègues, pour défendre ce dispositif totalement transparent, encadré par le ministère de l’intérieur, qui sert exclusivement à soutenir des projets d’investissements portés essentiellement par des communes rurales.

Comme je l’avais indiqué le 10 juillet dernier dans le cadre de la discussion générale, depuis de nombreuses années, différents textes ont été adoptés, concernant par exemple la mise en place de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, les déclarations de patrimoine, la lutte contre les conflits d’intérêts, etc. Le dévouement des élus locaux mérite d’être souligné : 600 000 élus travaillent au quotidien en France pour l’intérêt général et local.

L’éthique, la morale, la transparence, l’exemplarité constituent nos priorités. Nous nous devons de rendre des comptes à nos électeurs et, en ce qui nous concerne, aux grands électeurs. Le Sénat, depuis plusieurs années, sur l’initiative du président Gérard Larcher et du bureau, œuvre avec beaucoup de rigueur en ce sens, notamment en ce qui concerne l’utilisation de l’indemnité représentative de frais de mandat, l’IRFM.

Nous sommes responsables de l’argent public et engagés pour servir l’intérêt général, d’où l’importance du rôle des hautes instances et hautes juridictions telles que le Conseil constitutionnel, le Conseil d’État, les tribunaux administratifs, la Cour des comptes, etc.

S’agissant de l’emploi des collaborateurs parlementaires au Sénat, je soulignerai le travail de qualité réalisé par l’Association pour la gestion des assistants de sénateurs, sous votre autorité, madame la présidente, et par l’ensemble des services qui suivent également avec beaucoup de rigueur les contrats de travail.

À titre personnel, comme beaucoup de mes collègues, je dispose d’une petite équipe, pour une circonscription constituée par l’ensemble du département. Mes deux collaboratrices, avec lesquelles je n’ai aucun lien de parenté, travaillent avec efficacité et dévouement, comme l’immense majorité des collaborateurs de nos collègues. Ma suppléante m’aide aussi à titre totalement bénévole.

La commission mixte paritaire du 1er août dernier, comme l’ont indiqué M. le président de la commission des lois et Mme la garde des sceaux, a validé différentes dispositions, comme l’élargissement du champ d’application de la peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité en cas de crime ou de délit traduisant un manquement à la probité, le contrôle des frais liés à l’exercice du mandat parlementaire et l’interdiction des emplois familiaux, la prévention des conflits d’intérêts, la déontologie des fonctionnaires, les obligations déclaratives devant la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique relatives à la situation patrimoniale, les emplois de collaborateur de parlementaire, de ministre et d’élu local et, enfin, les dispositions relatives au financement de la vie politique.

Concernant l’article 12, le Sénat a fait la plus grande concession en acceptant l’habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnances pour créer une « banque de la démocratie ».

S’agissant de l’article 15, je note un point positif, à savoir les informations communiquées aux membres de la commission chargée d’attribuer la DETR et aux parlementaires du département.

Le soutien aux territoires ruraux, en particulier, reste une priorité pour notre institution créée en 1799, qui assume la mission de défenseur des collectivités territoriales et de la démocratie locale.

J’adresse enfin mes remerciements les plus sincères au secrétaire général du Sénat, M. Jean-Louis Hérin, pour son dévouement au service du Sénat. Et je conclurai en disant : vive le bicamérisme ! (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains, du RDSE, du groupe La République en marche et du groupe socialiste et républicain.)

M. Philippe Bas, rapporteur. Oui, vive le bicamérisme !

Mme la présidente. La parole est à M. François Commeinhes.

M. François Commeinhes. Madame la présidente, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, depuis trente ans, trente lois ont été adoptées visant à prévenir, à supprimer et à sanctionner les pratiques qui entachent la vie politique. Une loi par an ! Aujourd’hui encore, nous constatons un échec en commission mixte paritaire et avons de nouveaux débats en perspective.

Depuis quelques années, nous avons connu de réelles avancées : la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, le Parquet national financier, l’Agence française anticorruption, etc. Pourtant, si l’on considère les derniers mouvements de l’opinion, ces avancées n’ont pas suffi pour combler l’abîme de défiance qui sépare les citoyens des responsables publics, et plus particulièrement des parlementaires.

Alors, nous pouvons, au-delà des conclusions de la commission mixte paritaire, nous interroger sur la capacité de ces dispositions à rétablir la confiance dans l’action publique. Si « la confiance n’exclut pas tout contrôle », comme le disait Lénine, la politique impose des résultats. Ce à quoi Jaurès répond : « La République est un grand acte de confiance et un grand acte d’audace. » (Sourires.) C’est bien là qu’est notre défi ! Oui, ce rejet de l’élu, c’est aussi le cri de colère d’un peuple orphelin, le résultat de promesses non tenues et d’espoirs déçus d’année en année.

Avant tout texte de loi, il est du devoir de tout élu de la République d’être digne du pacte de confiance qui le lie à ses électeurs, cet acte dont parle Jaurès et dont la vitalité aujourd’hui est complexe. Cette confiance, elle vit chaque jour, dans cette assemblée, dans nos mairies ; la maintenir, voilà notre responsabilité d’élus !

Je crains que certains des aspects des derniers textes ne fassent que répondre politiquement aux tourments médiatico-judiciaires passés et présents, sans pour autant apporter de réponse pleinement satisfaisante, comme c’est le cas avec l’interdiction des emplois familiaux.

Il est difficile de critiquer l’encadrement des activités de conseil et la vérification de la situation de la déclaration de patrimoine en fin de mandat pour le Président de la République.

Sur le casier judiciaire, en revanche, les députés n’ont pas pris le risque d’adopter une disposition qui aurait pu être prétendument frappée « d’inconstitutionnalité ». Dommage que cette mesure phare du projet présidentiel, puis législatif, n’ait pas fait l’objet d’une analyse juridique en amont ! Du temps aurait été gagné et des illusions épargnées.

Une chose est certaine : grâce à ces deux lectures, les Français auront pu juger de l’intérêt du bicamérisme. Oui, celles et ceux qui ont regardé la semaine dernière les débats en séance publique à l’Assemblée nationale et leurs couacs en série ont pu mesurer la nécessité du Sénat et de son travail.

M. Bruno Retailleau. Très bien !

M. François Commeinhes. Un texte considéré unanimement par les observateurs comme enrichi et amélioré a été voté au Sénat, renforçant la lutte contre les conflits d’intérêts et pour la transparence, encadrant les emplois de collaborateurs parlementaires ainsi que les conséquences de leur licenciement en fin de mandat par leur « parlementaire-employeur ». Que les représentants associatifs et syndicaux des collaborateurs soient d’ailleurs également félicités pour leurs actions en la matière.

Nous avons tous aussi pu déplorer, ici, le refus de supprimer le fameux « verrou de Bercy ». Outre ce point, le texte sénatorial limitait les conflits d’intérêts pour les hauts fonctionnaires et encadrait strictement cette pratique que l’on nomme « pantouflage » : bref, nous allions bien au-delà des intentions gouvernementales.

Avec la version « allégée » du texte arrivée en séance au Palais-Bourbon, l’impression globale est double : de la précipitation et un ensemble sans grande cohérence.

Un texte renommé au passage « projet de loi pour la confiance dans la vie politique », histoire de souligner que l’homme malade de notre démocratie est bien l’élu, de préférence nanti de plusieurs mandats, et non le hiérarque de Bercy ou l’énarque oscillant entre secteur privé et secteur public. Pendant ce temps, les fonctionnaires « d’en bas » subissent dans nos hôpitaux, nos écoles et ailleurs des restrictions budgétaires et des conditions de travail déplorables, alors qu’ils concourent chaque jour au service public !

On a in fine préféré s’attaquer à l’écume plutôt qu’à la vague, à certains petits arrangements plutôt qu’aux corrupteurs, livrer à la vox populi le cadavre de la réserve parlementaire plutôt que légiférer sur le casier judiciaire vierge des élus.

Finalement, il y a surtout un vrai problème d’articulation juridique : c’est cette fameuse réforme institutionnelle que l’on nous annonce pour la rentrée qui aurait dû être, au contraire, ouverte immédiatement au débat pour servir de cadre à une loi globale et ambitieuse.

Enfin, madame la présidente, je tiens à remercier et à féliciter la commission des lois et son président Philippe Bas de leur travail. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. Philippe Bas, rapporteur. Merci !

Mme la présidente. La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Je rappelle que, en application de l’article 42, alinéa 12, du règlement, d’une part, aucun amendement n’est recevable, sauf accord du Gouvernement ; d’autre part, étant appelé à se prononcer avant l’Assemblée nationale, le Sénat statue d’abord sur les amendements, puis, par un seul vote, sur l’ensemble du texte.

Je donne lecture du texte élaboré par la commission mixte paritaire :

projet de loi pour la confiance dans la vie politique.

TITRE IER

DISPOSITIONS RELATIVES À LA PEINE D’INÉLIGIBILITÉ EN CAS DE CRIMES OU DE MANQUEMENTS À LA PROBITÉ

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : projet de loi pour la confiance dans la vie politique
Article 1er bis A

Article 1er

I. – Le code pénal est ainsi modifié :

1° Après l’article 131-26-1, il est inséré un article 131-26-2 ainsi rédigé :

« Art. 131-26-2. – I. – Le prononcé de la peine complémentaire d’inéligibilité mentionnée au 2° de l’article 131-26 et à l’article 131-26-1 est obligatoire à l’encontre de toute personne coupable d’un délit mentionné au II du présent article ou d’un crime.

« Cette condamnation est mentionnée au bulletin n° 2 du casier judiciaire prévu à l’article 775 du code de procédure pénale pendant toute la durée de l’inéligibilité.

« II. – Les délits pour lesquels l’inéligibilité est obligatoirement prononcée sont les suivants :

« 1° les délits prévus aux articles 222-9, 222-11, 222-12, 222-14, 222-14-1, 222-14-4, 222-15, 222-15-1 et 222-27 à 222-33-2-2 ;

« 2° les délits prévus aux articles 225-1 à 225-2 ;

« 3° les délits prévus aux articles 313-1, 313-2 et 314-1 à 314-3, ainsi que leur recel ou leur blanchiment ;

« 4° les délits prévus au chapitre Ier du titre II du livre IV ;

« 5° les délits prévus aux articles 432-10 à 432-15, 433-1 et 433-2, 434-9, 434-9-1, 434-43-1, 435-1 à 435-10 et 445-1 à 445-2-1, ainsi que leur recel ou leur blanchiment ;

« 6° les délits prévus aux articles 441-2 à 441-6, ainsi que leur recel ou leur blanchiment ;

« 7° les délits prévus aux articles L. 86 à L. 88-1, L. 91 à L. 104, L. 106 à L. 109, L. 111, L. 113 et L. 116 du code électoral ;

« 8° les délits prévus aux articles 1741 et 1743 du code général des impôts, lorsqu’ils sont commis en bande organisée ou lorsqu’ils résultent de l’un des comportements mentionnés aux 1° à 5° de l’article L. 228 du livre des procédures fiscales, ainsi que leur recel ou leur blanchiment ;

« 9° les délits prévus aux articles L. 465-1 à L. 465-3-3 du code monétaire et financier, ainsi que leur recel ou leur blanchiment ;

« 10° les délits prévus aux articles L. 241-3 et L. 242-6 du code de commerce, ainsi que leur recel ou leur blanchiment ;

« 11° les délits prévus à l’article L. 113-1 du code électoral et à l’article 11-5 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique ;

« 12° les délits prévus au I de l’article L.O. 135-1 du code électoral et à l’article 26 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ;

« 13° les délits punis d’une peine d’emprisonnement prévus aux articles 24, 24 bis, 32 et 33 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ;

« 14° le délit de participation à une association de malfaiteurs prévu à l’article 450-1, lorsqu’il a pour objet un crime ou un délit mentionné aux 1° à 13° du présent article.

« Toutefois, la juridiction peut, par une décision spécialement motivée, décider de ne pas prononcer cette peine, en considération des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur. » ;

2° Le dernier alinéa des articles 432-17 et 433-22 est supprimé ;

3° À la fin de l’article 711-1, la référence : « loi n° 2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique » est remplacée par la référence : « loi n° … du … pour la confiance dans la vie politique ».

II (nouveau). – Le 4° de l’article 775 du code de procédure pénale est complété par les mots : « ainsi que de la peine complémentaire d’inéligibilité prévue au 2° de l’article 131-26 et aux articles 131-26-1 et 131-26-2 du code pénal, pendant la durée de la mesure ».

III (nouveau). – L’article L. 6 du code électoral est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« L’autorité compétente pour recevoir les déclarations de candidatures a accès au bulletin n° 2 du casier judiciaire prévu à l’article 775 du code de procédure pénale des personnes candidates à une élection afin de vérifier si la peine complémentaire d’inéligibilité prévue au 2° de l’article 131-26 et aux articles 131-26-1 et 131-26-2 du code pénal y est mentionnée. »

Article 1er
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Articles 1er bis et 1er ter

Article 1er bis A

I. – Le II de l’article 12 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique est abrogé.

II (nouveau). – Le I est applicable en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et en Nouvelle-Calédonie.

Article 1er bis A
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Article 2

Articles 1er bis et 1er ter

(Supprimés)

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES À LA PRÉVENTION DES CONFLITS D’INTÉRÊTS

Articles 1er bis et 1er ter
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Article 2 bis AA

Article 2

L’article 4 quater de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires est ainsi rédigé :

« Art. 4 quater. – Chaque assemblée, après consultation de l’organe chargé de la déontologie parlementaire, détermine des règles destinées à prévenir et à faire cesser les conflits d’intérêts entre un intérêt public et des intérêts privés dans lesquels peuvent se trouver des parlementaires.

« Elle précise les conditions dans lesquelles chaque député ou sénateur veille à faire cesser immédiatement ou à prévenir les situations de conflit d’intérêts dans lesquelles il se trouve ou pourrait se trouver, après avoir consulté, le cas échéant, l’organe chargé de la déontologie parlementaire à cette fin.

« Elle veille à la mise en œuvre de ces règles dans les conditions déterminées par son règlement.

« Elle détermine également les modalités de tenue d’un registre public recensant les cas dans lesquels un parlementaire a estimé devoir ne pas participer aux travaux du Parlement en raison d’une situation de conflit d’intérêts telle qu’elle est définie au premier alinéa.

« Le registre mentionné à l’avant-dernier alinéa est publié par voie électronique, dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé. »

Article 2
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Article 2 bis AB

Article 2 bis AA

Après l’article 4 quinquies de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, il est inséré un article 4 septies ainsi rédigé :

« Art. 4 septies. – Le bureau de chaque assemblée définit les conditions dans lesquelles l’organe chargé de la déontologie parlementaire peut demander communication, aux membres de l’assemblée concernée, d’un document nécessaire à l’exercice de ses missions. »

Article 2 bis AA
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Article 2 bis A

Article 2 bis AB

I. – Après le 2° de l’article 18-5 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, il est inséré un 2° bis ainsi rédigé :

« 2° bis S’abstenir de verser toute rémunération aux collaborateurs du président de la République, aux membres de cabinet ministériel et aux collaborateurs d’un député, d’un sénateur ou d’un groupe parlementaire ; ».

II (nouveau). – Le I entre en vigueur trois mois après la promulgation de la présente loi.

Article 2 bis AB
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Article 2 bis

Article 2 bis A

(Supprimé)

Article 2 bis A
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Article 2 ter A

Article 2 bis

L’article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique est ainsi modifié :

1° Au début du premier alinéa, est ajoutée la mention : « I. – » ;

2° Il est ajouté un II ainsi rédigé :

« II. – Un décret en Conseil d’État détermine les modalités de tenue d’un registre accessible au public, recensant les cas dans lesquels un membre du Gouvernement estime ne pas devoir exercer ses attributions en raison d’une situation de conflit d’intérêts, y compris en conseil des ministres.

« Ce registre est publié par voie électronique, dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé. »

Article 2 bis
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Articles 2 ter B à 2 ter D

Article 2 ter A

(Supprimé)

Titre II BIS A

(Division et intitulé supprimés)

Article 2 ter A
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Article 2 ter E

Articles 2 ter B à 2 ter D

(Supprimés)

Articles 2 ter B à 2 ter D
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Article 2 ter

Article 2 ter E

Le Gouvernement remet au Parlement, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, un rapport présentant les mesures mises en œuvre pour obtenir le remboursement du montant des traitements et indemnités perçus lors de leur scolarité par les anciens élèves de l’École normale supérieure, l’École nationale d’administration et l’École polytechnique bénéficiant d’une mise en disponibilité et n’ayant pas souscrit à l’engagement de rester au service de l’État pendant la durée minimale prévue par décret.

TITRE II BIS

DISPOSITIONS RELATIVES AUX OBLIGATIONS DÉCLARATIVES

Article 2 ter E
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Article 2 quater

Article 2 ter

I. – Au dernier alinéa du I de l’article 4 et du II de l’article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, les mots : « de six mois » sont remplacés par les mots : « d’un an ».

II. – Au deuxième alinéa du II de l’article L. 4122-8 du code de la défense, les mots : « de six mois » sont remplacés par les mots : « d’un an ».

III. – Au deuxième alinéa du II de l’article 25 quinquies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, les mots : « de six mois » sont remplacés par les mots : « d’un an ».

IV. – Au quatrième alinéa des articles L. 131-10 et L. 231-4-4 du code de justice administrative, les mots : « de six mois » sont remplacés par les mots : « d’un an ».

V. – Au quatrième alinéa des articles L. 120-13 et L. 220-11 du code des juridictions financières, les mots : « de six mois » sont remplacés par les mots : « d’un an ».

VI. – Après le mot : « fonctionnaires », la fin du 2 du I de l’article L. 139 B du livre des procédures fiscales est ainsi rédigée : « et du V de l’article 10-1-2 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature. »

Article 2 ter
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Article 2 quinquies (nouveau)

Article 2 quater

I. – Le quatrième alinéa de l’article 6 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique est ainsi modifié :

1° Le début de la première phrase est ainsi rédigé : « La Haute Autorité exerce le droit de communication prévu… (le reste sans changement). » ;

2° La seconde phrase est supprimée.

II. – Le début de la première phrase du quatrième alinéa du V de l’article L. 4122-8 du code de la défense est ainsi rédigé : « La Haute Autorité exerce le droit de communication prévu… (le reste sans changement). »

III. – Le début de la première phrase du quatrième alinéa du V de l’article 25 quinquies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires est ainsi rédigé : « La Haute Autorité exerce le droit de communication prévu… (le reste sans changement). »