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Séance du 25 juin 2019 (compte rendu intégral des débats)

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Loïc Hervé, rapporteur. La commission est réservée sur l’amendement de Mme Lavarde, même si elle comprend et partage en grande partie ses objectifs. Elle a instauré, à l’article 16 quater, une grille de rémunération harmonisée pour les autorités publiques indépendantes et les autorités administratives indépendantes.

Nous identifions dans cet amendement au moins trois difficultés juridiques.

En premier lieu, le dispositif de l’amendement mêle plusieurs réalités juridiques – fonctionnaires en détachement, en disponibilité ou mis à disposition –, et il est difficile de faire masse de ces différentes situations administratives.

En second lieu, les autorités administratives indépendantes, auxquelles il faudrait d’ailleurs ajouter les autorités publiques indépendantes, sont régies par un statut spécifique, d’origine sénatoriale. Ce statut leur garantit une liberté de recrutement, dans les limites de leur budget et, pour en connaître une en particulier – la Commission nationale de l’informatique et des libertés –, je puis vous assurer que c’est essentiel. Le nouveau jaune budgétaire sur les autorités administratives indépendantes et les autorités publiques indépendantes favorise également une certaine transparence.

En troisième lieu, les entreprises du secteur public, c’est-à-dire les sociétés dans lesquelles l’État est majoritaire – l’INSEE en recensait, à la fin de 2015, plus de 1 600, qui employaient près de 800 000 salariés –, comme Areva, ont besoin de compétences pointues, surtout dans des domaines concurrentiels ou qui vont le devenir. Surtout, les fonctionnaires qui travaillent dans ces structures seraient défavorisés par rapport aux agents de droit privé, et nous aurions là une difficulté d’ordre constitutionnel. Le problème est d’ailleurs plus global, puisque l’ancien PDG de Renault n’était pas un fonctionnaire…

Enfin, je signale que ces structures sont déjà contrôlées par la Cour des comptes.

La commission vous demande donc de bien vouloir retirer cet amendement ; à défaut, elle émettra un avis défavorable.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire dÉtat. Je partage l’avis du rapporteur.

Je veux ajouter deux éléments.

D’une part, en l’état du texte, il est prévu qu’un décret définisse les modalités d’encadrement de la rémunération dans les autorités administratives indépendantes, avec une possibilité de différenciation, mais une transparence des critères et des règles.

D’autre part, les autorités administratives indépendantes visées – mais la démonstration serait valable pour les entreprises publiques – ont des caractéristiques extrêmement différentes. Il y a des autorités administratives indépendantes dont la présidence peut être particulièrement rémunératrice, et d’autres dont la rémunération peut être très faible. Cela dépend de la nature de l’activité, de l’intensité et du rythme des réunions et des responsabilités assumées par le président.

Cette extrême hétérogénéité, sur laquelle nous reviendrons lors de l’examen d’autres amendements, y compris gouvernementaux, nous incite à ne pas privilégier votre solution, celle d’une grille commune, mais plutôt à renvoyer au décret, tout en améliorant – c’est un travail que nous pouvons faire ensemble et c’est aussi un engagement que je prends – les conditions de transparence de la rémunération dans les autorités administratives indépendantes. C’était en effet là que résidait le principal défaut du système.

Le Gouvernement demande donc le retrait de cet amendement ; à défaut, il émettra un avis défavorable.

Mme la présidente. Madame Lavarde, l’amendement n° 287 rectifié est-il maintenu ?

Mme Christine Lavarde. Je vais le retirer, parce que j’entends qu’il pose des problèmes de rédaction.

J’entends également qu’une partie du problème a été identifiée, pour ce qui concerne les autorités administratives indépendantes, notamment la rémunération de leurs présidents. Cela dit, dans les autorités administratives indépendantes, il n’y a pas qu’un président ; des fonctionnaires peuvent y être détachés sous contrat, dans des conditions beaucoup plus avantageuses que celles de leur ministère d’origine, ce qui pose la question de leur retour dans leur organisme d’origine à la fin du contrat.

En outre, il y a un point sur lequel vous n’avez pas répondu, à savoir les différences de primes entre les personnes qui ont un niveau d’indice et des fonctions équivalents – chef de bureau, sous-directeur –, mais qui touchent des primes de niveaux très différents selon leur ministère de rattachement. Ce phénomène explique d’ailleurs la défection de certains corps à l’égard de leur ministère d’origine et dont les membres préfèrent travailler dans d’autres ministères. Ce problème demeurera, malgré les avancées que représentera le décret, même s’il est déjà positif d’avancer un peu…

Je retire mon amendement, madame la présidente.

Mme la présidente. L’amendement n° 287 rectifié est retiré.

Article additionnel après l’article 16 ter - Amendement n° 287 rectifié
Dossier législatif : projet de loi de transformation de la fonction publique
Article 16 quinquies (Texte non modifié par la commission)

Article 16 quater

I. – Le titre Ier de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes est ainsi modifié :

1° L’article 4 est ainsi modifié :

a) À la première phrase du deuxième alinéa, la référence : « articles 5 » est remplacée par les références : « deux premiers alinéas de l’article 5, les articles 6 à 8, 9 » ;

b) Au début du troisième alinéa, sont ajoutés les mots : « Les deux premiers alinéas de » ;

2° Il est ajouté un article 8-1 ainsi rédigé :

« Art. 8-1. – Un décret en Conseil d’État détermine les modalités de rémunération des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes. Ce décret prévoit les conditions dans lesquelles le montant des pensions de retraite perçues par les membres retraités est déduit de la rémunération qui leur est versée. »

II. – Le troisième alinéa de l’article L. 131 du code des postes et des communications électroniques est supprimé.

II bis (nouveau). – Le dernier alinéa de l’article L. 592-8 du code de l’environnement est supprimé.

II ter (nouveau). – La première phrase du cinquième alinéa de l’article 5 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication est supprimée.

II quater (nouveau). – Le dix-septième alinéa de l’article 9 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés est supprimé.

III. – Le présent article entre en vigueur le 1er janvier 2020.

Par dérogation, la seconde phrase de l’article 8-1 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, telle qu’elle résulte du I du présent article, s’applique aux membres nommés à partir du 1er janvier 2020.

IV. – (Supprimé) – (Adopté.)

Article 16 quater
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Article 17

Article 16 quinquies

(Non modifié)

I. – L’article 5 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Le président ne peut être âgé de plus de soixante-huit ans le jour de sa nomination ou de son renouvellement. »

II. – Le I s’applique aux présidents nommés, élus ou renouvelés à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi.

Mme la présidente. L’amendement n° 596, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Remplacer le mot :

soixante-huit

par le mot :

soixante-dix

Monsieur le secrétaire d’État, voulez-vous présenter par la même occasion l’amendement n° 597 du Gouvernement ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire dÉtat. Oui, madame la présidente.

Mme la présidente. L’amendement n° 597, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 3

1° Après la référence :

I

insérer les mots :

du présent article

2° Remplacer les mots :

l’entrée en vigueur

par les mots :

la publication

La parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Olivier Dussopt, secrétaire dÉtat. Le Gouvernement présente deux amendements à l’article 16 quinquies.

L’amendement n° 596 vise à modifier le fond de l’article, qui limite à 68 ans l’âge d’activité d’un président d’autorité administrative indépendante.

L’amendement n° 597 a une vocation rédactionnelle ; il tend à clarifier les conditions d’entrée en vigueur de l’article.

Pourquoi le Gouvernement souhaite-t-il porter, au travers de l’amendement n° 596, de 68 ans à 70 ans l’âge maximal du président à sa nomination ? Pour une raison extrêmement simple – en tout cas, je vais essayer de l’expliquer aussi simplement que possible – : le vivier de candidats pour exercer ses responsabilités n’est pas aussi large qu’on pourrait le croire.

En effet, d’une part, de tels postes nécessitent de l’expérience, de l’expertise et un minimum de recul, ce qui implique une carrière, sinon derrière soi, en tout cas suffisamment avancée. D’autre part, je l’ai évoqué voilà un instant en répondant à Mme Lavarde, la rémunération des présidents d’autorité administrative indépendante est extrêmement variable. Il y a ainsi des autorités administratives indépendantes dont le président est rémunéré entre 10 000 et 20 000 euros par an, ce qui ne correspond évidemment pas, eu égard au niveau de technicité demandé, à une rémunération de fonctionnaires en activité.

Enfin, nous le savons, l’une des garanties d’indépendance du président de certaines autorités administratives indépendantes tient au fait que celui-ci ne peut se retrouver en difficulté à l’issue de sa présidence. Pour dire les choses un peu brutalement, il est parfois utile, pour certains postes, de nommer des personnes qui n’auront plus, on le sait, de carrière par la suite. C’est une forme de gage d’indépendance pour eux.

Dans certains corps et dans certaines instances, l’âge de mise à la retraite s’élève à 67 ans ou à 68 ans. Aussi, en fixant l’âge maximal à 68 ans, le vivier s’en trouve, on le comprend aisément, particulièrement resserré.

J’ajoute que nous rencontrerions une autre difficulté – totalement pragmatique et plutôt liée à l’application de cette disposition, si elle était maintenue –, à savoir qu’un certain nombre d’autorités administratives indépendantes ont d’ores et déjà, au sein de leur collège, extrêmement peu de candidats, voire aucun, qui respecteraient la limite d’âge. Cela complexifierait les difficultés que je viens d’évoquer.

Pour toutes ces raisons, nous proposons de relever l’âge limite de nomination de 68 ans à 70 ans.

L’amendement n° 597 est, je le répète, rédactionnel ; il porte sur les modalités d’entrée en application de l’article.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Loïc Hervé, rapporteur. Ces amendements ont été déposés aujourd’hui. Ma collègue Catherine Di Folco et moi-même émettons donc un avis à titre personnel.

Conformément à l’article 16 quinquies, le président d’une autorité administrative indépendante ne devra pas avoir plus de 68 ans au moment de sa nomination ou de son renouvellement ; il s’agit là de la rédaction issue de l’Assemblée nationale.

Ce dispositif s’inspire du droit applicable aux présidents de conseil d’administration et aux directeurs des établissements publics de l’État.

Votre amendement, monsieur le secrétaire d’État, tend à porter cet âge limite à 70 ans. Je doute personnellement qu’un allongement de deux ans suscite vraiment l’apparition d’un vivier beaucoup plus important.

M. André Reichardt. Cela change tout, je pourrais postuler… (Sourires.)

M. Loïc Hervé, rapporteur. Peut-être cet amendement a-t-il vocation à traiter des situations personnelles ou des projets de nomination ? Cela expliquerait ce dépôt tardif…

Mme Éliane Assassi. Pour qui est-ce ? (Sourires.)

M. Loïc Hervé, rapporteur. En l’état actuel des choses, Mme Di Folco et moi-même préférons en rester à la rédaction issue de l’Assemblée nationale et présentée à la commission des lois.

En revanche, nous émettons un avis favorable sur l’amendement rédactionnel n° 597.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 596.

(Lamendement nest pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 597.

(Lamendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’article 16 quinquies, modifié.

(Larticle 16 quinquies est adopté.)

Article 16 quinquies (Texte non modifié par la commission)
Dossier législatif : projet de loi de transformation de la fonction publique
Article additionnel après l’article 17 - Amendement n° 464 rectifié

Article 17

I. – Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est habilité à prendre par ordonnances toute mesure relevant du domaine de la loi visant à :

1° Redéfinir la participation des employeurs mentionnés à l’article 2 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires au financement des garanties de protection sociale complémentaire de leurs personnels ainsi que les conditions d’adhésion ou de souscription de ces derniers, pour favoriser leur couverture sociale complémentaire ;

2° Faciliter la prise en charge des personnels des employeurs mentionnés au même article 2 en simplifiant l’organisation et le fonctionnement des instances médicales et de la médecine agréée, y compris les services de médecine de prévention et de médecine préventive, et en rationalisant leurs moyens d’action ;

3° Simplifier les règles applicables aux agents publics relatives à l’aptitude physique à l’entrée dans la fonction publique, aux différents congés et positions statutaires pour maladies d’origine non professionnelle ou professionnelle ainsi qu’aux prérogatives et obligations professionnelles des agents publics intervenant dans les dossiers d’accidents du travail et de maladies professionnelles ;

4° Étendre les possibilités de recours au temps partiel pour raison thérapeutique et au reclassement par suite d’une altération de l’état de santé pour favoriser le maintien dans l’emploi des agents publics ou leur retour à l’emploi ;

5° Clarifier, harmoniser et compléter, en transposant et en adaptant les évolutions intervenues en faveur des salariés relevant du code du travail et du régime général de sécurité sociale, les dispositions applicables aux agents publics relatives au congé de maternité, au congé pour adoption, au congé de paternité et d’accueil de l’enfant et au congé de proche aidant.

II. – (Non modifié) Les ordonnances prévues aux 3°, 4° et 5° du I sont prises dans un délai de douze mois à compter de la publication de la présente loi.

Les ordonnances prévues aux 1° et 2° du même I sont prises dans un délai de quinze mois à compter de la publication de la présente loi.

Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de chaque ordonnance.

III (nouveau). – La loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale est ainsi modifiée :

1° L’article 26-1 est ainsi modifié :

a) Les mots : « ou des services » sont remplacés par les mots : « , de médecine de contrôle ou » ;

b) Est ajoutée une phrase ainsi rédigée : « Ces services peuvent également être mutualisés avec les autres versants de la fonction publique. » ;

2° Après le 10° de l’article 57, il est inséré un 10° bis ainsi rédigé :

« 10° bis À un congé de proche aidant, dans les conditions fixées aux articles L. 3142-16 à L. 3142-22, L. 3142-24, L. 3142-25-1 et L. 3142-27 du code du travail. Avant et après son congé, le fonctionnaire a droit à l’entretien professionnel prévu à l’article 76 de la présente loi. » ;

3° L’article 85-1 est ainsi modifié :

a) Le début de la première phase est ainsi rédigé : « Le fonctionnaire à l’égard duquel une procédure tendant à reconnaître son inaptitude à l’exercice de ses fonctions a été engagée… (le reste sans changement). » ;

b) Est ajoutée une phrase ainsi rédigée : « Pendant son congé pour raison de santé, le fonctionnaire peut, sur la base du volontariat et avec l’accord de son médecin traitant, suivre une formation qualifiante ou un bilan de compétences. » ;

4° Le premier alinéa de l’article 108-2 est ainsi modifié :

a) À la première phrase, la seconde occurrence du mot : « collectivités » est remplacée par les mots : « employeurs publics » ;

b) À la deuxième phrase, les mots : « collectivités et établissements » sont remplacés par les mots : « employeurs publics » ;

c) À la dernière phrase, les mots : « l’autorité territoriale » sont remplacés par les mots : « l’employeur public » ;

5° Après l’article 108-3, il est inséré un article 108-3-1 ainsi rédigé :

« Art. 108-3-1. – Les agents qui occupent des emplois présentant des risques professionnels majeurs sont convoqués à un entretien de carrière afin d’examiner les difficultés rencontrées et de déterminer, le cas échéant, des actions de formation et de reconversion professionnelles. Cet entretien est assuré par l’autorité territoriale ou par le centre de gestion.

« Un décret fixe la liste des emplois concernés et la périodicité de l’entretien. »

IV (nouveau). – La loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État est ainsi modifiée :

1° Après le 9° de l’article 34, il est inséré un 9° bis ainsi rédigé :

« 9° bis À un congé de proche aidant, dans les conditions fixées aux articles L. 3142-16 à L. 3142-22, L. 3142-24, L. 3142-25-1 et L. 3142-27 du code du travail. Avant et après son congé, le fonctionnaire a droit à l’entretien professionnel prévu à l’article 55 de la présente loi. » ;

2° Après l’article 62, il est inséré un article 62 bis ainsi rédigé :

« Art. 62 bis. – Les agents qui occupent des emplois présentant des risques professionnels majeurs sont convoqués à un entretien de carrière afin d’examiner les difficultés rencontrées et de déterminer, le cas échéant, des actions de formation et de reconversion professionnelles.

« Un décret fixe la liste des emplois concernés et la périodicité de l’entretien. » ;

3° Le dernier alinéa de l’article 63 est ainsi modifié :

a) Le début de la première phase est ainsi rédigé : « Le fonctionnaire à l’égard duquel une procédure tendant à reconnaître son inaptitude à l’exercice de ses fonctions a été engagée (le reste sans changement). » ;

b) Est ajoutée une phrase ainsi rédigée : « Pendant son congé pour raison de santé, le fonctionnaire peut, sur la base du volontariat et avec l’accord de son médecin traitant, suivre une formation qualifiante ou un bilan de compétences. »

(nouveau). – La loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière est ainsi modifiée :

1° Après le 9° de l’article 41, il est inséré un 9° bis ainsi rédigé :

« 9° bis À un congé de proche aidant, dans les conditions fixées aux articles L. 3142-16 à L. 3142-22, L. 3142-24, L. 3142-25-1 et L. 3142-27 du code du travail. Avant et après son congé, le fonctionnaire a droit à l’entretien professionnel prévu à l’article 65 de la présente loi. » ;

2° Après l’article 71, il est inséré un article 71-1 ainsi rédigé :

« Art. 71-1. – Les agents qui occupent des emplois présentant des risques professionnels majeurs sont convoqués à un entretien de carrière afin d’examiner les difficultés rencontrées et de déterminer, le cas échéant, des actions de formation et de reconversion professionnelles.

« Un décret fixe la liste des emplois concernés et la périodicité de l’entretien. » ;

3° L’article 75-1 est ainsi modifié :

a) Le début de la première phase est ainsi rédigé : « Le fonctionnaire à l’égard duquel une procédure tendant à reconnaître son inaptitude à l’exercice de ses fonctions a été engagée… (le reste sans changement). ;

b) Est ajoutée une phrase ainsi rédigée : « Pendant son congé pour raison de santé, le fonctionnaire peut, sur la base du volontariat et avec l’accord de son médecin traitant, suivre une formation qualifiante ou un bilan de compétences. »

VI (nouveau). – À titre expérimental et pour une durée de cinq ans à compter de la publication de la présente loi, l’autorité administrative établit une liste de médecins agréés généralistes et spécialistes autorisés à exercer les fonctions de médecin de prévention dans les trois versants de la fonction publique.

Cette liste est établie sur proposition des agences régionales de santé.

Un décret en Conseil d’État définit les modalités de mise en œuvre de l’expérimentation et précise les formations requises pour l’agrément des médecins généralistes et spécialistes.

Une évaluation de l’expérimentation est présentée au Parlement un an avant son terme.

Mme la présidente. La parole est à Mme Éliane Assassi, sur l’article.

Mme Éliane Assassi. L’article 17 est en fait un article à plusieurs tiroirs. Dans le premier tiroir, on trouve notamment la protection sociale complémentaire des agents publics.

Selon le livre blanc Santé et mieux-être au travail des agents territoriaux de la Mutuelle nationale territoriale, la MNT, 91 % des agents et 75 % des élus sont favorables à l’amélioration de la protection sociale des agents.

Malheureusement, vous avez refusé, monsieur le secrétaire d’État, d’inscrire dans la loi le principe de la participation obligatoire.

Pourtant, dans le secteur privé, les employeurs sont obligés de participer au financement de la protection sociale complémentaire des salariés.

Le Gouvernement, qui mène par ailleurs une politique d’affaiblissement du périmètre de la sécurité sociale au profit des complémentaires privées, refuse donc aux agents publics de pouvoir se soigner dans de bonnes conditions.

Le Gouvernement doit, d’une part, acter la participation obligatoire au financement de la protection sociale complémentaire avec un minimum de 50 % et, d’autre part, garantir aux collectivités territoriales une dotation de l’État fléchée pour améliorer la prise en charge de la santé et la prévoyance des agents.

Cette mesure n’est pas portée uniquement par notre groupe, puisque, selon un sondage IFOP-MNT d’octobre 2017, les décideurs territoriaux sont favorables à 75 % au caractère obligatoire de la participation financière des collectivités à la protection sociale des agents, avec au moins 15 euros en santé par mois et par agent et 5 euros en prévoyance.

L’article 17 renvoie aux ordonnances et aux négociations avec les organisations syndicales, alors que le bon sens aurait voulu qu’y figurent les résultats des négociations entre le Gouvernement et les organisations syndicales sur la participation au financement de la protection sociale complémentaire.

Mme Éliane Assassi. J’indique, madame la présidente, que mon intervention sur l’article vaut défense de mon amendement n° 35.

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.

M. Loïc Hervé, rapporteur. Nous abordons le thème important de la santé au travail. Je rappelle que 67 % des agents publics ressentent des douleurs physiques liées à leur position de travail, et 35 % ont le sentiment que leur travail dégrade leur santé.

Le vieillissement des effectifs renforce cet enjeu, les agents de 50 ans et plus représentant aujourd’hui 33,4 % des effectifs de la fonction publique, avec un vieillissement encore plus marqué dans le versant territorial, où ils sont 40 %.

La situation est particulièrement délicate dans le secteur hospitalier : en 2015, les accidents du travail ont touché 4 % des agents hospitaliers, le plus souvent à la suite d’efforts liés à la manutention des patients.

Au départ, le Gouvernement souhaitait renvoyer l’ensemble du sujet à une ordonnance. La commission a préféré inscrire « en dur » certaines garanties en s’inspirant du rapport de Catherine Di Folco et de Didier Marie Donner un nouveau souffle à la politique du handicap dans la fonction publique, que nous avons cité à nombreuses reprises.

Ces propositions semblent faire consensus entre les parties prenantes. Il s’agit notamment du renforcement de la période de préparation au reclassement, de la mutualisation des médecins de prévention, du rendez-vous de carrière pour les métiers les plus pénibles. J’ajoute que, sur l’initiative de notre collègue Jocelyne Guidez, nous avons également étendu le congé de proche aidant à la fonction publique.

Le texte de la commission permet donc des avancées rapides pour répondre à des problèmes concrets, alors que les ordonnances ne seront pas publiées avant douze à quinze mois.

Enfin, mes chers collègues, nous vous demanderons le retrait de plusieurs de vos amendements qui nous semblent déjà satisfaits par le texte de la commission.

Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements identiques.

L’amendement n° 35 est présenté par Mmes Assassi et Benbassa, M. Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

L’amendement n° 145 rectifié bis est présenté par MM. Durain, Marie, Kanner et Jacques Bigot, Mme de la Gontrie, M. Fichet, Mme Harribey, MM. Kerrouche, Leconte, Sueur, Sutour, Tourenne, Antiste, Bérit-Débat, Montaugé, Temal et Raynal, Mme Monier et les membres du groupe socialiste et républicain.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

L’amendement n° 35 a déjà été défendu.

La parole est à M. Jérôme Durain, pour présenter l’amendement n° 145 rectifié bis.