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Séance du 28 juin 2021 (compte rendu intégral des débats)

compte rendu intégral

Présidence de M. Roger Karoutchi

vice-président

Secrétaires :

Mme Esther Benbassa,

Mme Corinne Imbert.

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quinze heures.)

1

Procès-verbal

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

2

Article 48 bis (nouveau) (interruption de la discussion)
Dossier législatif : projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets
Article 49

Lutte contre le dérèglement climatique

Suite de la discussion en procédure accélérée d’un projet de loi dans le texte de la commission

M. le président. L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (projet n° 551, texte de la commission n° 667, rapport n° 666, avis nos 634, 635, 649 et 650).

Dans la discussion du texte de la commission, nous en sommes parvenus, au sein de la section 2 du chapitre III du titre IV, à l’article 49.

TITRE IV (suite)

SE LOGER

Chapitre III (suite)

Lutter contre l’artificialisation des sols en adaptant les règles d’urbanisme

Section 2 (suite)

Autres dispositions

Discussion générale
Dossier législatif : projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets
Article additionnel après l’article 49 - Amendement n° 701 rectifié

Article 49

I. – La quatrième partie du code général des collectivités territoriales est ainsi modifiée :

1° L’article L. 4251-1 est ainsi modifié :

a) Au deuxième alinéa, après le mot : « espace, », sont insérés les mots : « de lutte contre l’artificialisation des sols, » ;

b) Le même deuxième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « En matière de lutte contre l’artificialisation des sols, ces objectifs sont traduits par une trajectoire permettant d’aboutir à l’absence de toute artificialisation nette des sols ainsi que, par tranches de dix années, un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation. » ;

c) (Supprimé)

2° Après le troisième alinéa du I de l’article L. 4424-9, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Il fixe une trajectoire permettant d’aboutir à l’absence de toute artificialisation nette des sols ainsi que, par tranches de dix années, un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation. » ;

3° Le troisième alinéa de l’article L. 4433-7 est complété par une phrase ainsi rédigée : « Il fixe une trajectoire permettant d’aboutir à l’absence de toute artificialisation nette des sols ainsi que, par tranche de dix années, un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation. »

II. – Le livre Ier du code de l’urbanisme est ainsi modifié :

1° L’article L. 123-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Il fixe une trajectoire permettant d’aboutir à l’absence de toute artificialisation nette des sols ainsi que, par tranches de dix années, un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation. » ;

2° L’article L. 141-3 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Le projet d’aménagement stratégique fixe en outre, par tranches de dix années, un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation. » ;

3° L’article L. 141-8 est ainsi rédigé :

« Art. L. 141-8. – Pour la réalisation des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols mentionnés à l’article L. 141-3, le document d’orientation et d’objectifs peut définir les conditions de la déclinaison de ces objectifs par secteur géographique, en tenant compte :

« 1° Des besoins en matière de logement et des obligations de production de logement social résultant de la législation applicable, en lien avec la dynamique démographique du territoire ;

« 2° (nouveau) Des besoins en matière d’implantation d’activité économique et de mutation et redynamisation des bassins d’emploi ;

« 3° Du potentiel foncier mobilisable dans les espaces déjà urbanisés et à urbaniser et de l’impact des législations relatives à la protection du littoral, de la montagne et des espaces naturels sur la disponibilité du foncier ;

« 4° (nouveau) De la diversité des territoires urbains et ruraux, des besoins liés au développement rural et des enjeux de revitalisation et de désenclavement des zones rurales ;

« 5° Des efforts de réduction de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers déjà réalisés par les collectivités compétentes en matière d’urbanisme au cours des vingt dernières années et traduits au sein de leurs documents d’urbanisme ;

« 6° (nouveau) Des projets d’envergure nationale ou régionale dont l’impact en matière d’artificialisation peut ne pas être pris en compte pour l’évaluation de l’atteinte des objectifs mentionnés au deuxième alinéa du même article L. 141-3 ;

« 7° (nouveau) Des projets d’intérêt communal ou intercommunal. » ;

4° L’article L. 151-5 est ainsi modifié :

a) Au début de l’avant-dernier alinéa, le mot : « Il » est remplacé par les mots : « Pour la réalisation des objectifs de réduction d’artificialisation des sols mentionnés aux articles L. 141-3 et L. 141-8 ou, en l’absence de schéma de cohérence territoriale, en prenant en compte les objectifs mentionnés à la dernière phrase du deuxième alinéa de l’article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales, au quatrième alinéa du I de l’article L. 4424-9 du même code, à la dernière phrase du troisième alinéa de l’article L. 4433-7 dudit code ou au dernier alinéa de l’article L. 123-1 du présent code, et en cohérence avec le diagnostic établi en application de l’article L. 151-4, le projet d’aménagement et de développement durables » ;

b) Avant le dernier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Il ne peut prévoir l’ouverture à l’urbanisation d’espaces naturels, agricoles ou forestiers, qu’après avoir réalisé une étude de densification des zones déjà urbanisées analysant la capacité d’aménager et de construire dans les espaces urbanisés. Cette étude tient compte de la capacité à mobiliser effectivement les locaux vacants, les friches et les espaces déjà urbanisés pendant la durée comprise entre l’élaboration, la révision ou la modification du plan local d’urbanisme et l’analyse prévue à l’article L. 153-27. » ;

4° bis (Supprimé)

5° L’article L. 161-3 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Elle permet d’atteindre les objectifs de réduction d’artificialisation des sols mentionnés aux articles L. 141-3 et L. 141-8 ou, en l’absence de schéma de cohérence territoriale, elle prend en compte les objectifs mentionnés à la dernière phrase du deuxième alinéa de l’article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales, au quatrième alinéa du I de l’article L. 4424-9 du même code, à la dernière phrase du troisième alinéa de l’article L. 4433-7 dudit code ou au dernier alinéa de l’article L. 123-1 du présent code. Elle ne peut inclure au sein de secteurs où les constructions sont autorisées des secteurs jusqu’alors inclus au sein de secteurs où les constructions ne sont pas admises que s’il est justifié que la capacité de construire ou d’aménager est déjà mobilisée dans les espaces déjà urbanisés. Pour ce faire, elle tient compte de la capacité à mobiliser effectivement les locaux vacants, les friches et les espaces déjà urbanisés existants. »

III. – Pour l’application des I et II du présent article :

1° La première tranche de dix années débute à la date de promulgation de la présente loi ;

1° bis Pour la première tranche de dix années, le rythme d’artificialisation est traduit par un objectif de réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers par rapport à la consommation réelle de ces espaces observée au cours des dix années précédentes ;

2° Pour la première tranche de dix années, le rythme prévu à l’article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales ne peut dépasser la moitié de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers observée au cours des dix années précédant la date mentionnée au 1° du présent III ;

3° (Supprimé)

4° La consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers est entendue comme la création ou l’extension effective d’espaces urbanisés sur le territoire concerné. N’est pas considérée comme artificialisation la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au sein de secteurs déjà urbanisés au sens de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme ou de secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées au sens de l’article L. 151-13 du même code.

IV. – Afin d’assurer l’intégration des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et de réduction de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers :

1° Si le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires en vigueur ne satisfait pas aux objectifs mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales, son évolution doit être engagée dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la présente loi. Cette évolution peut être réalisée selon la procédure de modification définie au I de l’article L. 4251-9 du même code. L’entrée en vigueur du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires satisfaisant à ces objectifs doit intervenir dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de la présente loi ;

2° Si le plan d’aménagement et de développement durable de Corse en vigueur ne satisfait pas aux objectifs mentionnés au quatrième alinéa du I de l’article L. 4424-9 du code général des collectivités territoriales, son évolution doit être engagée dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la présente loi. Cette évolution peut être réalisée selon la procédure de modification définie à l’article L. 4424-14 du même code. L’entrée en vigueur du plan d’aménagement et de développement durable de Corse satisfaisant à ces objectifs doit intervenir dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de la présente loi ;

3° Si le schéma d’aménagement régional en vigueur ne satisfait pas aux objectifs mentionnés au troisième alinéa de l’article L. 4433-7 du code général des collectivités territoriales, son évolution doit être engagée dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la présente loi. Cette évolution peut être réalisée selon la procédure de modification définie à l’article L. 4433-10-9 du même code. L’entrée en vigueur du schéma d’aménagement régional satisfaisant à ces objectifs doit intervenir dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de la présente loi ;

4° Si le schéma directeur de la région d’Île-de-France en vigueur ne satisfait pas aux objectifs mentionnés au dernier alinéa de l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme, son évolution doit être engagée dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la présente loi. Cette évolution peut être réalisée selon la procédure de modification définie à l’article L. 123-14 du même code. L’entrée en vigueur du schéma directeur de la région d’Île-de-France satisfaisant à ces objectifs doit intervenir dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de la présente loi ;

4° bis Lors de leur première révision ou modification à compter de l’adoption des schémas et du plan modifiés ou révisés en application des 1° à 4° du présent IV, le schéma de cohérence territoriale, ou le plan local d’urbanisme, le document en tenant lieu ou la carte communale non couverts par un schéma de cohérence territoriale intègrent les objectifs mentionnés aux 1° à 3° du I et au 1° du II. Si les schémas et le plan mentionnés aux 1° à 4° du présent IV n’ont pas intégré les objectifs mentionnés aux 1° à 3° du I et au 1° du II, le schéma de cohérence territoriale, ou le plan local d’urbanisme, le document en tenant lieu ou la carte communale non couverts par un schéma de cohérence territoriale engagent l’intégration de ces objectifs dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la présente loi.

Lorsqu’il est procédé à l’analyse, prévue aux articles L. 143-28 et L. 153-27 du code de l’urbanisme, d’un schéma de cohérence territoriale ou d’un plan local d’urbanisme n’ayant pas encore intégré les objectifs mentionnés au premier alinéa du présent 4° bis, l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou le conseil municipal délibère sur l’opportunité d’engager la procédure d’évolution de ce schéma ou de ce plan afin d’y intégrer lesdits objectifs ;

5° L’entrée en vigueur du schéma de cohérence territoriale prenant en compte les objectifs mentionnés aux 1° à 3° du I et au 1° du II tels qu’intégrés par le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, le plan d’aménagement et de développement durable de Corse, le schéma d’aménagement régional ou le schéma directeur de la région d’Île-de-France doit intervenir au plus tard à l’expiration d’un délai de cinq ans à compter de la promulgation de la présente loi.

Par dérogation aux articles L. 143-29 à L. 143-36 du code de l’urbanisme, cette évolution peut être effectuée selon la procédure de modification simplifiée prévue aux articles L. 143-37 à L. 143-39 du même code.

Si le schéma de cohérence territoriale modifié ou révisé en application du premier alinéa du présent 5° n’est pas entré en vigueur dans les délais prévus au même premier alinéa, les ouvertures à l’urbanisation des secteurs définis à l’article L. 142-4 du code de l’urbanisme sont suspendues jusqu’à l’entrée en vigueur du schéma ainsi révisé ou modifié ;

6° L’entrée en vigueur du plan local d’urbanisme fixant des objectifs compatibles avec le schéma de cohérence territoriale modifié ou révisé en application du 5° du présent IV doit intervenir dans un délai de six ans à compter de la promulgation de la présente loi.

Par dérogation aux articles L. 153-31 à L. 153-44 du code de l’urbanisme, cette évolution peut être effectuée selon la procédure de modification simplifiée prévue aux articles L. 153-45 à L. 153-48 du même code ;

7° L’entrée en vigueur de la carte communale fixant des objectifs compatibles avec le schéma de cohérence territoriale modifié ou révisé en application du 5° du présent IV doit intervenir dans un délai de six ans à compter de la promulgation de la présente loi ;

8° Si le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, le plan d’aménagement et de développement durable de Corse, le schéma d’aménagement régional ou le schéma directeur de la région d’Île-de-France n’a pas intégré les objectifs mentionnés aux 1° à 3° du I et au 1° du II dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la présente loi, le schéma de cohérence territoriale ou, en l’absence de schéma de cohérence territoriale ayant intégré l’objectif mentionné au 2° du même II dans le délai prévu au 5° du présent IV, le plan local d’urbanisme, le document en tenant lieu ou la carte communale intègrent, dans un délai de six ans à compter de la promulgation de la présente loi et selon les modalités prévues aux 5° à 7° du présent IV, l’objectif, pour les dix années suivant la promulgation de la présente loi, de réduction de moitié de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers par rapport à la consommation réelle observée sur les dix années précédentes.

Si le plan local d’urbanisme ou la carte communale n’a pas été modifié ou révisé pour être mis en compatibilité avec les documents modifiés ou révisés mentionnés aux 1° à 5° du présent IV ou en application du premier alinéa du présent 8° dans un délai de six ans à compter de la promulgation de la présente loi, aucune autorisation d’urbanisme ne peut être délivrée, dans une zone à urbaniser du plan local d’urbanisme ou dans les secteurs de la carte communale où les constructions sont autorisées, jusqu’à l’entrée en vigueur du plan local d’urbanisme ou de la carte communale ainsi modifiés ou révisés.

À une échéance maximale de dix ans après la promulgation de la présente loi, le présent 8° n’est pas applicable au schéma de cohérence territoriale, au plan local d’urbanisme, au document en tenant lieu ou à la carte communale, approuvés depuis moins de dix ans à la date de la promulgation de la présente loi et dont les dispositions prévoient des objectifs chiffrés de réduction de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers d’au moins un tiers par rapport à la consommation réelle observée sur la période décennale précédant l’arrêt du projet de document lors de son élaboration ou de sa dernière révision ;

9° Les schémas de cohérence territoriale prescrits avant le 1er avril 2021 et élaborés selon les articles L. 141-4 et L. 141-9 du code de l’urbanisme sont soumis aux dispositions prévues aux 2° et 3° du II du présent article ainsi qu’aux 5° et 8° du présent IV ;

10° Tant que l’autorité compétente qui a, avant la promulgation de la présente loi, prescrit une procédure d’élaboration ou de révision d’un des documents listés au présent IV n’a pas arrêté le projet ou, en cas de carte communale, tant que l’arrêté d’ouverture de l’enquête publique n’a pas été adopté, les dispositions du présent IV sont opposables au document concerné.

Après que l’autorité compétente qui a, avant la promulgation de la présente loi, prescrit une procédure d’élaboration ou de révision d’un des documents listés au présent IV a arrêté le projet ou, en cas de carte communale, après que l’arrêté d’ouverture de l’enquête publique a été adopté, le document concerné est exonéré du respect des dispositions prévues au présent IV, lesquelles lui deviennent opposables immédiatement après son approbation.

V. – Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport proposant les modifications nécessaires en matière de délivrance des autorisations d’urbanisme, à la fiscalité du logement et de la construction ainsi qu’au régime juridique de la fiscalité de l’urbanisme, des outils de maîtrise foncière et des outils d’aménagement à la disposition des collectivités territoriales pour leur permettre de concilier la mise en œuvre des objectifs tendant à l’absence d’artificialisation nette et les objectifs de maîtrise des coûts de la construction, de la production de logements et de maîtrise publique du foncier. Ce rapport dresse également une analyse des dispositifs de compensation écologique, agricole et forestière existants, du dispositif de compensation prévu au 4° du V de l’article L. 752-6 du code de commerce et de l’opportunité de les faire évoluer ou de développer de nouveaux mécanismes de compensation de l’artificialisation contribuant à l’atteinte des objectifs prévus à l’article 47 de la présente loi.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.

M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, l’article 49 est probablement le plus important du volet du projet de loi consacré à l’artificialisation des sols.

Il prévoit en effet l’intégration des objectifs chiffrés de réduction de l’artificialisation des sols au sein des documents de planification et d’urbanisme des collectivités territoriales.

Je souhaite tout d’abord dire que notre commission a pleinement souscrit à l’ambition de sobriété foncière proposée dans le texte.

Nous avons ainsi maintenu une orientation nationale et régionale de l’ordre de 50 % de réduction de l’artificialisation. Nous avons validé l’intégration dans les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet) et dans les schémas de cohérence territoriale (SCoT) d’un objectif spécifique à l’artificialisation. Nous avons accepté le principe d’une déclinaison de cet objectif depuis les Sraddet jusqu’aux cartes communales.

Cependant, nous avons voulu insuffler une approche plus différenciée et territorialisée qui, selon nous, rendra sa mise en œuvre plus efficace et garantira l’adhésion des collectivités locales et des Français.

Plutôt qu’une répartition décidée par la région, dont le texte entend faire le grand répartiteur des droits à construire, nous avons souhaité que les territoires puissent fixer, en responsabilité, leurs propres objectifs dans le respect d’une orientation générale.

Il nous semble que le Sraddet, document encore jeune, qui n’est pas – je le rappelle – un document d’urbanisme, ne doit pas se voir confier une compétence aussi structurante. Par conséquent, nous proposons que l’objectif régional reste une grande orientation, qui laisse une marge de manœuvre aux SCoT et aux plans locaux d’urbanisme (PLU) lorsqu’ils fixent leurs objectifs propres.

S’ils le justifient au regard de l’intérêt général, par exemple pour construire des logements sociaux ou relocaliser des activités, les SCoT et les PLU pourront faire un peu moins que ce que préconisent les Sraddet.

Nous avons aussi précisé les critères qui permettront aux SCoT, lorsqu’ils existent, d’organiser la territorialisation de leurs objectifs. En particulier, ils devront prendre en compte l’existence de projets d’intérêt particulier pour les communes ou les projets d’intérêt commun pour le bassin, les besoins de revitalisation rurale ou d’habitat, ou encore les efforts déjà réalisés en vue de réduire la consommation d’espace.

Nous nous sommes aussi assurés que les projets conduits par l’État ou la région, dont la portée dépasse celle du territoire, ne seront pas comptabilisés en défaveur des communes qui les accueillent.

Il me semble, mes chers collègues, que l’équilibre de notre texte est désormais le bon : il allie ambition et souplesse, cohérence et différenciation.

En somme, notre commission défend une action en responsabilité ascendante plutôt qu’une recentralisation de l’urbanisme qui ne dit pas son nom. Je parle de responsabilité, car les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui ne l’ont pas déjà fait devront réellement s’approprier les leviers permettant de lutter contre l’artificialisation des sols. Il ne s’agit donc pas d’un statu quo.

À cette fin, la commission a prévu aux articles suivants des mesures visant notamment à améliorer l’efficacité et l’évaluation des documents d’urbanisme locaux.

M. le président. Je suis saisi de six amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

Les amendements nos 139 rectifié bis, 661 rectifié, 1758 rectifié et 2022 rectifié sont identiques.

L’amendement n° 139 rectifié bis est présenté par Mmes Noël, Puissat et Deromedi, M. Burgoa, Mme Garriaud-Maylam, MM. Daubresse et Courtial, Mme Raimond-Pavero, M. de Legge, Mme Dumont, MM. Brisson, Genet et D. Laurent, Mme Joseph et M. Grand.

L’amendement n° 661 rectifié est présenté par Mme N. Delattre, M. Cabanel, Mme M. Carrère et MM. Guérini, Guiol, Requier et Roux.

L’amendement n° 1758 rectifié est présenté par Mme Havet, MM. Iacovelli, Bargeton, Mohamed Soilihi, Théophile, Patient, Haye et Buis, Mme Schillinger et M. Marchand.

L’amendement n° 2022 rectifié est présenté par M. L. Hervé, Mme Vérien, M. Kern, Mme Jacquemet, MM. Canévet, Le Nay et Bonnecarrère, Mme Billon, MM. Cigolotti et Levi, Mme Saint-Pé, MM. Hingray, Détraigne et J.M. Arnaud, Mme Morin-Desailly et MM. de Belenet et Duffourg.

Ces quatre amendements sont ainsi libellés :

Alinéas 4, 7, 8 et 11

Remplacer les mots :

l’absence de toute artificialisation nette des sols

par les mots :

la sobriété foncière

Les amendements nos 139 rectifié bis et 661 rectifié ne sont pas soutenus.

La parole est à M. Frédéric Marchand, pour présenter l’amendement n° 1758 rectifié.

M. Frédéric Marchand. Par cet amendement, nous proposons de remplacer la notion d’« absence de toute artificialisation nette » des sols par celle de « sobriété foncière », juridiquement et techniquement plus claire.

En effet, le projet de loi ne définit pas ce à quoi correspond l’absence de toute artificialisation nette. Il n’explique notamment pas ce qu’il faut entendre par « nette ».

M. le président. La parole est à Mme Denise Saint-Pé, pour présenter l’amendement n° 2022 rectifié.

Mme Denise Saint-Pé. Il est défendu, monsieur le président.

M. le président. Les amendements nos 590 rectifié et 1022 rectifié bis sont identiques.

L’amendement n° 590 rectifié est présenté par Mme Paoli-Gagin, MM. Decool, Guerriau et Lagourgue, Mme Mélot et MM. Menonville, Wattebled et A. Marc.

L’amendement n° 1022 rectifié bis est présenté par MM. Levi, Regnard et Bonnecarrère, Mme Lassarade, M. Hingray, Mme Billon, M. Détraigne, Mmes Saint-Pé, Garriaud-Maylam et Jacquemet, MM. Grand et L. Hervé, Mme Dumont, M. Le Nay, Mme Vérien et M. Duffourg.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéas 4, 7 et 8

Remplacer les mots :

l’absence de toute artificialisation nette des sols

par les mots :

la sobriété foncière

La parole est à Mme Vanina Paoli-Gagin, pour présenter l’amendement n° 590 rectifié.

Mme Vanina Paoli-Gagin. Il est défendu.