Actes du colloque : vers de nouvelles normes en droit de la responsabilité publique
Palais du Luxembourg, 11 et 12 mai 2001
Le dommage et le préjudice
par Monsieur Jean-Marie PONTIER,
professeur à l'Université Aix-Marseille 3
On pourrait résumer l'évolution sur un siècle en parlant de passage de la responsabilité au préjudice. Cela ne signifie pas qu'il a pu y avoir ou qu'il pourrait y avoir responsabilité sans préjudice. Le préjudice demeure aujourd'hui comme hier une condition de la responsabilité. Une décision, même illégale, ne peut être source de responsabilité si elle ne cause pas de préjudice 1 ( * ) . Cela ne signifie pas non plus que la responsabilité aurait moins d'importance qu'elle n'en eut, ce serait plutôt l'inverse : la responsabilité de l'administration peut plus facilement être engagée qu'autrefois, et elle gagne des champs nouveaux. Mais en évoquant ce passage on veut mettre en lumière les points suivants.
Dans la conception (et dans la présentation) traditionnelle de la responsabilité telle que le juge l'a progressivement dégagée, l'accent est plus mis sur la responsabilité que sur le préjudice. En d'autres termes, l'élaboration d'une responsabilité de l'administration ne se justifie pas seulement et, peut-être pas d'abord, par le souci d'indemniser les victimes de dommages administratifs. Une autre préoccupation est très présente, celle de sanctionner les violations du droit qui résultent de comportements fautifs. En ce sens, ainsi que plusieurs auteurs l'ont fait remarquer, la responsabilité est une des conséquences du principe de juridicité de l'action administrative. Donc au départ, et à la différence du droit civil, le système de responsabilité est plus moralisateur qu'indemnitaire. Il fallait certes réparer, il fallait surtout sanctionner les conséquences d'un comportement ou d'un acte. C'est pourquoi on peut parler de responsabilité sanctionnatrice pour caractériser cette étape de la responsabilité.
La préoccupation de moralisation, de sanction, n'a évidemment pas disparu, mais elle a tendance à céder la première place à la réparation. Ce qui importe aujourd'hui aux victimes, c'est moins la sanction de l'administration que la réparation des dommages qu'ils subissent. Ce déplacement s'explique à la fois par la place prise par la victime dans notre réflexion et par le développement du contentieux. Pour des raisons tenant à des événements historiques comme à un approfondissement de la réflexion, nous avons progressivement pris conscience que la victime n'était pas seulement un acteur auquel on était bien obligé de s'intéresser un peu, mais le coeur de la responsabilité. C'est bien d'abord pour la victime qu'existe une responsabilité de l'administration. Par ailleurs, le contentieux indemnitaire s'est développé parce que les citoyens hésitent moins qu'avant à s'adresser à l'administration et au juge pour leur demander de réparer un dommage qu'ils estiment avoir subi du fait d'un comportement administratif. D'une certaine manière on peut parler d'une "démocratisation" qui a conduit à se préoccuper de la victime plus qu'on ne le faisait jusque là.
Un autre déplacement de la responsabilité porte sur les différents préjudices réparés par le juge. La distinction se faisait traditionnellement entre le dommage patrimonial et le dommage non patrimonial. Aujourd'hui elle tendrait plutôt à s'opérer, comme cela est le cas en droit privé, entre le dommage corporel et le dommage matériel. D'ailleurs le législateur lui-même consacre cette distinction, comme dans la loi du 19 mai 1998 relative à la responsabilité des produits défectueux. Il y a plus qu'une nuance dans cette évolution, qui n'est pas seulement terminologique. Ce qu'elle exprime c'est ce que l'on pourrait appeler l'avènement ou la montée de la personne dans le contentieux de la responsabilité. Certes, il est toujours possible de citer des exemples de reconnaissance de responsabilité qui témoignent, de la part du juge, d'une attention à la personne, notamment à travers la réparation du préjudice moral bien avant que ne soit réparée la douleur morale. Mais ces cas étaient peu nombreux, ils ne pouvaient être considérés comme significatifs. À l'inverse, aujourd'hui, ce qui est caractéristique, dans le contentieux de la responsabilité, c'est l'importance des demandes de réparation de dommages corporels, en particulier à la suite d'hospitalisation ou d'interventions chirurgicales 1 ( * ) .
Deux questions terminologiques doivent enfin être rappelées. Elles tiennent à la dualité de termes utilisés. On parle de dommage, mais aussi de préjudice. S'agit-il de la même notion ? Plusieurs positions se sont affirmées sur ce sujet. Pour les uns, il n'existe aucune différence entre le dommage et le préjudice, ces deux termes pouvant être utilisés indifféremment 2 ( * ) . D'assez nombreux auteurs font une différence entre ces deux termes. Mais certains n'en tirent aucune conséquence, se contentent d'observer que la notion de dommage est plus large que la notion de préjudice 3 ( * ) . D'autres en tirent des conséquences juridiques, mais qui n'ont pas la même portée selon les auteurs. La plupart des auteurs s'en tiennent à la responsabilité. Même parmi eux, les points de vue ne sont pas les mêmes quant à la portée de la distinction 4 ( * ) . Le juge administratif ne semble pas faire de distinction entre le dommage et le préjudice bien que, selon certains auteurs, il recourrait cependant à cette distinction 1 ( * ) . On conçoit assez facilement, avec certains auteurs, qu'un dommage peut exister objectivement sans provoquer subjectivement de préjudice 2 ( * ) .
Une seconde précision terminologique est relative à la distinction entre la réparation et l'indemnisation. L'analyse courante consiste à dire que ces termes sont équivalents, désignent la même action. Mais la distinction comporte un intérêt. La réparation renvoie d'abord à la responsabilité, selon l'article 1382 du Code civil qui est le socle de la responsabilité 3 ( * ) . L'indemnisation est ce à quoi se ramène souvent la réparation, parce que celle-ci se fait en argent et que la restitutio in integrum est impossible, sauf cas particulier 4 ( * ) .
Ainsi, et inévitablement, le préjudice renvoie à la réparation, ou à l'exigence de réparation. L'évolution observée à la période contemporaine peut être résumée par deux traits. Il s'agit, d'une part, d'une admission de plus en plus grande du préjudice indemnisable (I) et, d'autre part, de la recherche d'une véritable réparation (II).
I - L'ADMISSION DE PLUS EN PLUS LARGE DU PRÉJUDICE INDEMNISABLE
L'un des constats qui se dégage de l'évolution du droit de la responsabilité est celui d'une admission de plus en plus grande des préjudices susceptibles de donner lieu à réparation. Mais cette extension n'est pas, en l'état actuel de droit, indéfinie, il demeure des limites à cette admission.
A - L'EXTENSION DES CATÉGORIES DE PRÉJUDICES INDEMNISABLES
Les préjudices donnant lieu à indemnisation sont de plus en plus nombreux. L'extension est notable à un double point de vue, par l'élargissement des catégories de personnes pouvant prétendre à réparation de leur préjudice et par extension des situations considérées comme pouvant être dommageables.
1. L'extension des catégories de personnes pouvant prétendre à réparation de leur préjudice
Il n'y a pas eu de révolution en ce domaine, seulement une évolution mais qui est suffisamment significative pour pouvoir être relevée. On retiendra trois illustrations de cette évolution.
a) Les préjudices subis par les personnes publiques
Dire qu'une personne publique peut subir un préjudice du fait d'une autre personne publique et voir son préjudice réparé de ce fait n'a certes rien de révolutionnaire : à partir du moment où l'on admet qu'une personne publique peut causer un préjudice et être rendue responsable de ce dernier, il n'y a rien d'étonnant à ce qu'une personne publique puisse elle-même subir un préjudice. Ce qui importe, c'est le principe de responsabilité des personnes publiques, ce n'est pas la nature juridique de la personne qui subit le préjudice. Le préjudice n'est pas substantiellement différent selon qu'il est subi par une personne publique ou une personne privée. Mais si cela est indéniable, il convient d'apporter deux précisions qui mettent en valeur cette catégorie de préjudices. D'une part, cette hypothèse qui nous paraît "naturelle" aujourd'hui ne l'était pas au départ. Lorsqu'est élaboré le principe de responsabilité des personnes publiques, c'est avant tout, pour ne pas, dire exclusivement, à la responsabilité des personnes publiques à l'égard des personnes privées que l'on pense. L'idée qu'une personne publique puisse causer un préjudice à une autre personne publique n'effleure guère les esprits. D'autre part, certaines décisions de jurisprudence sont particulièrement intéressantes en ce qu'elles reconnaissent une responsabilité de l'État à l'égard des collectivités locales. En arrière plan de cette reconnaissance de responsabilité, c'est une certaine égalité des collectivités qui se trouve consacrée. Cette idée n'allait pas de soi en un temps où les collectivités locales étaient frappées d'une incapacité qui impliquait, de façon tout aussi naturelle, une prise en charge par l'État. La faute lourde dans l'exercice de la tutelle était précisément l'un des cas d'engagement de la responsabilité de l'État. Aujourd'hui il en est tout différemment puisque la responsabilité de l'État à l'égard d'une collectivité peut être engagée contractuellement.
L'illustration la plus remarquable en est fournie par les contrats de plan État-régions. Le Conseil d'État avait reconnu la nature contractuelle à ces accords 1 ( * ) , bien qu'avec une réserve certaine 1 ( * ) . Mais l'on attend une décision au plein contentieux tirant les conséquences de ces engagements contractuels. Ce n'est pas encore le cas, mais le juge administratif a en revanche reconnu l'État responsable du non-respect d'engagements qu'il avait pris à l'égard de collectivités territoriales et qui avaient entraîné, de la part de ces dernières, des dépenses. Ainsi, en abandonnant le projet de liaison fluviale Saône-Rhin qui était un élément du projet Rhin-Rhône, l'État a commis une faute engageant sa responsabilité à l'égard de la région Alsace. Le préjudice de cette dernière est constitué par les dépenses qu'elle avait engagées au titre de la réalisation de cette liaison et alors que, souligne le juge, l'aménagement d'une partie de la voie navigable (la "section Niffer-Mulhouse") conserve un intérêt économique pour la région 2 ( * ) . L'abandon de cette liaison a également entraîné la responsabilité de l'État à l'égard d'une commune. Bien que l'État n'ait commis aucune faute celle-ci subit un "préjudice particulier", en raison de l'incidence de l'abandon du projet Saône-Rhin dont la commune n'avait contribué à financer les travaux de mise à grand gabarit que dans la perspective de la réalisation de l'ensemble du projet de liaison Saône-Rhin 3 ( * ) .
Il est d'autres hypothèses de préjudices indemnisables résultant de la mise en jeu de la responsabilité de l'État à raison de l'exercice de son pouvoir fiscal à l'égard des collectivités locales 4 ( * ) . La responsabilité peut de même être engagée de la part d'un établissement public à raison des dommages causés à une entreprise publique 5 ( * ) .
b) Les préjudices subis par les proches
Les dommages subis par les victimes peuvent avoir des incidences sur d'autres personnes, en particulier les proches. En droit civil, on parle volontiers, pour qualifier ces préjudices, de "préjudices réfléchis". "Il ne s'agit pas de préjudices indirects, mais de préjudices personnels pour ceux qui les invoquent tels que les frais, la perte de revenus, les troubles dans les conditions d'existence, le préjudice d'affection qui peuvent leur être causés par le décès ou les blessures d'un membre de leur famille" 1 ( * ) . La jurisprudence traditionnelle était restrictive. On déduisait de l'affirmation selon laquelle un dommage qui n'atteint qu'une situation de fait la conséquence qu'en cas de dommage corporel, et notamment d'un accident mortel, seules les personnes envers lesquelles la victime était tenue à une obligation alimentaire pouvaient se prévaloir d'un préjudice réparable. Ainsi que le faisait valoir R. Odent en 1971, cette solution était beaucoup trop rigide car "elle confondait systématiquement la notion de droit à indemnité et celle de droit à pension alimentaire, c'est-à-dire le droit reconnu et établi par un texte législatif. Rien n'imposait cette assimilation et, sans renoncer à exiger des demandeurs la justification d'un droit lésé, on pouvait donner à cette notion de droit lésé une assise plus large" 2 ( * ) . Mais malgré cette atténuation seuls le conjoint (qu'il soit l'époux légitime ou, depuis la décision Dame Muësser de 1978, le concubin) seuls les ascendants et descendants directs se voyaient reconnaître, avec réserve, la possibilité de demander réparation d'un préjudice indemnisable.
Mais un assouplissement est intervenu et, désormais, les collatéraux peuvent se prévaloir d'un préjudice et demander la réparation de ce dernier. Ce préjudice sera, le plus souvent, un préjudice moral. Tel est le cas, par exemple, du préjudice subi par un requérant du fait du décès de son frère au cours d'un exercice de saut en parachute organisé par l'armée et qui révèle une faute dans l'organisation de cette activité 3 ( * ) ou encore de celui éprouvé par le frère et les soeurs mineurs de la victime celle-ci, âgée de onze ans, étant décédée des suites d'une hypothermie maligne provoquée par l'anesthésie générale pratiquée pour traiter une fracture 4 ( * ) . On remarque, d'ailleurs, que si les indemnités demeurent d'un montant modique, ce dernier peut ne pas être seulement symbolique 5 ( * ) .
2. La plus grande prise en considération de la personne
Il s'est produit un déplacement d'accent de la jurisprudence indemnitaire par l'attention plus grande portée aux personnes et la consécration plus fréquente de la réparation. En simplifiant quelque peu on pourrait parler d'un passage des choses aux personnes. Cette valorisation des personnes apparaît à travers la reconnaissance de la souffrance comme à travers la prise en compte de l'atteinte à l'intégrité physique.
a) La souffrance comme préjudice
Dans la jurisprudence traditionnelle la souffrance n'est guère prise en compte par elle-même, elle n'est pas reconnue comme élément du préjudice, ou très rarement. Bonnard se situait bien dans cette perspective traditionnelle lorsqu'il faisait valoir que ce n'était pas la sensation subjective qui était indemnisée, la douleur n'était réparée, faisait-il valoir, que parce qu'elle implique "une diminution de la personnalité de la victime du fait de la prostration physique dans laquelle elle est plongée" 1 ( * ) . Or on peut penser que cette analyse de Bonnard ne rend plus compte de la jurisprudence, celle-ci retient la souffrance comme un préjudice, et un préjudice indemnisable.
On ne reviendra pas ici sur la douleur morale éprouvée par les proches de la victime du fait du décès de cette dernière. La reconnaissance de cette douleur, sa réparation, datent de quarante ans, sont un fait acquis même s'il y a lieu de rappeler que ce ne fut pas réticences fortes de la part du juge. La seule question qui se pose, rétrospectivement, est de savoir s'il s'agissait d'une véritable opposition du juge à la réparation de la douleur morale procédant d'une position métaphysique ou d'une simple conséquence de la distinction que faisait le juge entre les dommages objectivement évaluables en argent et, donc, indemnisables, et ceux qui n'étaient pas évaluables en argent. Quoi qu'il en soit, le débat n'a plus aujourd'hui qu'un caractère historique.
Mais l'aspect le plus intéressant dans l'évolution de la jurisprudence est celui qui concerne les "douleurs" ou les "souffrances physiques" éprouvées par la victime. La jurisprudence de ces dernières années conduit à faire trois observations. En premier lieu le juge relève de plus en plus souvent, pour ne pas dire systématiquement, la souffrance comme chef de préjudice. Tantôt il parle de la douleur éprouvée par la victime, et tantôt des souffrances endurées, mais il s'agit d'une même notion, qui est celle de souffrance physique. En deuxième lieu, non seulement la souffrance physique est prise en compte en elle-même, mais elle est même réparée parfois de manière distincte et peut constituer le seul chef de préjudice. Ainsi, dans une affaire où un diagnostic plus précoce n'aurait pas modifié l'évolution de l'état de santé de la victime et où cette dernière ne saurait prétendre à une indemnité au titre de l'IPP dont elle reste atteinte, elle n'est en droit d'obtenir réparation que "du préjudice résultant pour elle de la prolongation de ses souffrances physiques provoquées par le retard de diagnostic" et eu égard à "l'intensité" et au "signalement répété" de ces souffrances la Cour augmentant la somme que lui avait attribuée le TA 2 ( * ) . En troisième lieu, le juge fait souvent référence à l'échelle des souffrances qui a été établie par le corps médical et précise que les souffrances ont été chiffrées, par exemple, à 5 sur l'échelle de 7, Lorsque ces références ne figurent pas, le juge qualifie la souffrance de "faible", "moyenne", ou "importante" (ou "très importante"). Cela montre que, d'une part, le juge éprouve beaucoup moins d'hésitations qu'auparavant à retenir un préjudice qu'en d'autres temps il aurait écarté parce que non évaluable ou trop "subjectif, mais aussi, d'autre part, les experts sont souvent sollicités, le juge s'en remettant le plus souvent à leur appréciation. En quatrième lieu, enfin, le juge regroupe assez fréquemment les souffrances physiques avec le préjudice esthétique et le préjudice d'agrément dans la catégorie, classique, elle, et commode, des troubles de toute nature dans les conditions d'existence. Une Cour déclare aussi que la victime "a enduré des douleurs importantes et subi un préjudice esthétique chiffré à trois sur sept (...) souffrait de troubles et de difficultés dans les domaines urinaires et sexuel" et déclare "qu'il sera fait une juste appréciation de l'ensemble de ses troubles dans les conditions d'existence en les fixant à la somme de 91 469,41 Euros" 1 ( * ) .
b) L'atteinte à l'intégrité physique résultant d'actes médicaux
Il ne s'agit évidemment pas ici d'évoquer l'abandon de la faute lourde en matière de responsabilité médicale. S'il traduit une évolution importante de la jurisprudence, il touche au système de responsabilité et non au préjudice. Ce dernier est en revanche au coeur de deux évolutions jurisprudentielles récentes.
La première de ces évolutions concerne les conséquences dommageables d'un acte médical comportant des risques exceptionnels. C'est ce que l'on a appelé la jurisprudence Gomez-Bianchi. Dans l'affaire Gomez l'intéressé, après avoir subi une intervention chirurgicale selon une nouvelle méthode, a été atteint d'une paraplégie des membres inférieurs. Aucune faute ne pouvait être retenue à l'encontre des praticiens 2 ( * ) .
La Cour de Lyon a innové en affirmant que "l'utilisation d'une thérapeutique nouvelle crée, lorsque ses conséquences ne sont pas encore entièrement connues, un risque spécial pour les malades qui en sont l'objet ; que, lorsque le recours à une telle thérapeutique ne s'impose pas pour des raisons vitales, les complications exceptionnelles et anormalement graves qui en sont la conséquence directe engagent, même en l'absence de faute, la responsabilité du service public hospitalier" 3 ( * ) .
Dans l'affaire Bianchi, l'intéressé, entré dans un établissement hospitalier pour y subir une artériographie, s'était trouvé atteint de tétraplégie consécutive à l'anesthésie. Il ne s'agissait plus, comme dans le cas précédent, d'une thérapeutique nouvelle, mais d'une anesthésie pour laquelle aucune faute n'avait été commise puisqu'il s'agissait d'un risque lié à l'anesthésie elle-même. L'Assemblée du contentieux, appelée à se prononcer, a reconnu la responsabilité de l'établissement en décidant que "lorsqu'un acte médical nécessaire au diagnostic ou au traitement du malade présente un risque dont l'existence est connue mais dont la réalisation est exceptionnelle et dont aucune raison ne permet de penser que le patient y soit particulièrement exposé, la responsabilité du service public hospitalier est engagée si l'exécution de cet acte est la cause directe de dommages sans rapport avec l'état initial du patient comme avec l'évolution prévisible de cet état et présentant un caractère d'extrême gravité 1 ( * ) . La jurisprudence Bianchi a été précisée, en même temps qu'étendue, par la décision Hôpital Joseph-Imbert d'Arles 2 ( * ) selon laquelle la solution de la jurisprudence Bianchi, d'une part, s'applique aux patients et pas seulement aux malades 3 ( * ) , d'autre part s'applique à l'anesthésie générale, qui n'est pas un acte médical mais accompagne celui-ci.
Trois remarques peuvent être tirées, s'agissant du préjudice, de la jurisprudence précitée. En premier lieu, et c'est surtout ce que l'on est tenté de retenir, des préjudices qui n'étaient pas indemnisables auparavant parce qu'il était exigé une faute pour que la responsabilité fût consacrée, le sont désormais. Et il est clair que c'est bien l'étendue du préjudice qui est à l'origine de cette solution. "L'Assemblée semble en fait avoir surtout été sensible à des considérations d'équité", font valoir certains commentateurs 4 ( * ) . Mais, en deuxième lieu, le préjudice doit, pour pouvoir être répare, présenter un caractère "d'extrême gravité", il doit être tout à fait exceptionnel, comme le risque qui, par sa réalisation, en est la cause. "Une telle notion a pour effet d'introduire une gradation au sein des préjudices susceptibles d'entraîner la responsabilité sans faute de l'administration : en principe un dommage anormal et spécial est suffisant ; mais, dans le cas particulier des activités médicales, un préjudice exceptionnellement anormal est requis" 5 ( * ) . En troisième lieu, de ce fait, la part de dommages devant normalement rester à la charge de la victime sera plus élevée dans ce régime que dans les autres cas de responsabilité sans faute.
La seconde évolution résulte de la jurisprudence Telle. Le Conseil d'État déclare que "lorsque l'acte médical envisagé, même accompli conformément aux règles de l'art, comporte des risques connus de décès ou d'invalidité, le patient doit en être informé dans des conditions qui permettent de recueillir son consentement éclairé ; que si cette information n'est pas requise en cas d'urgence, d'impossibilité, de refus du patient d'être informé, la seule circonstance que les risques ne se réalisent qu'exceptionnellement ne dispense pas les praticiens de leur obligation" 1 ( * ) . Cette solution manifeste une inflexion de la jurisprudence antérieure quant à la détermination du préjudice indemnisable. Jusque là le juge assimilait le préjudice à l'ensemble du dommage résultant de l'accident 2 ( * ) . Mais cette solution n'était pas entièrement satisfaisante car "Si l'on conçoit assez aisément que le défaut d'information n'est pas dépourvu de tout lieu avec le préjudice, l'existence d'un lien de causalité direct entre l'ignorance du risque par le patient et l'accident subi semble douteuse. Cela revient, en quelque sorte, à supposer que le patient aurait nécessairement refusé l'intervention et qu'il se serait ainsi soustrait de manière certaine au risque qu'il encourait. Un tel raisonnement peut éventuellement être suivi pour des interventions de confort, mais pas dans le cas, par exemple, d'une intervention dont la non-réalisation affecterait le pronostic vital du patient. Le préjudice réellement subi par le patient se limite à l'impossibilité dans laquelle il s'est trouvé, par la faute du médecin, de prendre sa décision en toute connaissance de cause" 3 ( * ) . À la suite de la Cour de cassation qui a distingué entre le dommage et le préjudice, ce dernier étant "la perte de chance d'échapper, par une décision peut-être plus judicieuse, au risque qui s'est finalement réalisé, perte qui constitue un préjudice distinct des atteintes corporelles" 4 ( * ) , le Conseil d'État retient donc "la perte d'une chance de se soustraire au risque qui s'est finalement réalisé", la réparation de cette perte de chance étant fixée "à une fraction des différents chefs de préjudice subis" 5 ( * ) . En d'autres termes, ce n'est plus l'intégralité du dommage qui est réparée, mais le préjudice qui résulte de la perte d'une chance de se soustraire à un risque du fait de la faute du médecin, ce qui conduit le juge à procéder d'un calcul de probabilités 6 .
B - LES LIMITES À L'ACCEPTATION DU PRÉJUDICE INDEMNISABLE
À supposer que le préjudice existe bien, il n'est pas nécessairement réparable, ou il n'est pas nécessairement entièrement réparable, même si une décision, une action ou une inaction de l'administration en est à l'origine. Des limites existent donc, qui peuvent d'ailleurs évoluer dans le temps, et qui tiennent à ce que le préjudice indemnisable peut n'être qu'une partie du préjudice subi et, de manière plus limitative encore, à ce que tout préjudice subi n'est pas un préjudice indemnisable.
1. Le préjudice indemnisable peut ne représenter qu'une partie du préjudice subi
Le préjudice tel qu'il a été subi par la victime ne coïncide pas nécessairement avec le préjudice indemnisable. Même si on laisse de côté l'évaluation de certains préjudices, comme le préjudice moral, où l'indemnisation accordée par le juge correspond rarement au préjudice tel qu'il est ressenti subjectivement par la victime, tout le préjudice, tel qu'il pourrait être évalué "objectivement" (si cela est possible) ne donne pas lieu à une indemnisation. Les limites qui sont ainsi apportées sont de trois ordres.
a) Les limites tenant au système de responsabilité
À partir du moment où un dommage est causé par l'administration, que ce fait ou cette décision est considéré comme susceptible d'engager la responsabilité de celle-ci, qu'il existe bien un lien de causalité, etc., ce dommage doit être réparé. On parle alors du principe de la réparation intégrale du préjudice, qui impose "que les dommages-intérêts soient exactement ajustés à l'étendue et à la valeur du préjudice à réparer" 1 ( * ) , ce que l'on traduit également en disant que la victime ne doit être ni appauvrie, ni enrichie à la suite du dommage qu'elle a subi. Toutefois, et indépendamment des limites citées ci-après, il est difficile de parler de "réparation intégrale" dans la mesure où la victime ne se trouve pas replacée dans sa situation antérieure et où elle aura rarement le sentiment d'avoir obtenu effectivement une telle réparation. C'est pourquoi celle-ci se transforme nécessairement en une indemnisation considérée comme plus ou moins satisfaisante par la victime.
Un certain nombre de faits peuvent également avoir pour effet de limiter le préjudice indemnisé parce qu'ils réduisent la responsabilité de l'administration 2 ( * ) . Le fait de la victime est le facteur le plus fréquent de limitation de responsabilité et, par conséquent, du préjudice effectivement indemnisé. Le fait de la victime est souvent représenté par une faute de celle-ci. Le juge se livre à une double appréciation qui se prête mal à une quelconque systématisation. D'une part, il apprécie discrétionnairement si le comportement de la victime a constitué ou non une faute. Il faut tenir compte ici à la fois de la situation, de la connaissance que la victime pouvait avoir des risques d'accidents qu'elle encourait par son comportement, de l'âge de la victime, etc. D'autre part, s'il y a faute, le juge apprécie dans quelle mesure cette faute de la victime atténue la responsabilité de l'administration. Une solution simple consiste à laisser la moitié du préjudice à la charge de la victime, mais on peut trouver d'autres appréciations, du tiers ou des deux-tiers, en fonction des circonstances. Une toute autre situation, sans qu'il y ait nécessairement de faute de la victime, est celle dans laquelle l'administration ne fait qu'aggraver un dommage que, de toutes façons, la victime aurait subi. Dans ce cas, le préjudice indemnisable est uniquement celui qui résulte de l'aggravation dont l'administration est à l'origine. Là encore, et inévitablement, le partage entre le dommage qui serait tout de même produit et celui qui s'est réalisé du fait de l'action ou de l'inaction de l'administration résulte d'une appréciation du juge.
Enfin et surtout, si l'on s'en tient `à la présentation classique du droit de la responsabilité, le principe de la réparation intégrale ne joue que si l'on trouve dans le cadre d'une responsabilité pour faute. Dans le cas d'une responsabilité sans faute - certains auteurs précisent même : d'une responsabilité sans faute fondée sur la rupture d'égalité devant les charges publiques -, la responsabilité n'est engagée que si le dommage est spécial et anormal, le préjudice n'étant réparé que pour la partie du préjudice qui dépasse ce seuil d'anormalité. Toutefois on constate des divergences d'analyse de la jurisprudence au sein de la doctrine. Certains auteurs considèrent que l'anormalité du préjudice est toujours une condition d'engagement de la responsabilité publique, qu'il s'agisse d'une responsabilité pour faute ou d'une responsabilité sans faute 1 ( * ) . S'agissant de dommages matériels, l'indemnisation serait fonction de l'anormalité de la situation dommageable, quelles que soient les conditions d'engagement de la responsabilité. "L'anormalité n'apparaît pas comme un élément quantitatif mais comme ce que la victime ne doit pas supporter sans contrepartie dans les circonstances de l'affaire" 2 ( * ) . En revanche la question ne se pose pas dans les mêmes termes pour les dommages corporels.
b) L'anormalité du préjudice comme condition de réparation des dommages
Sans entrer dans le débat relatif au point de savoir si l'anormalité du dommage est une condition d'engagement de la responsabilité administrative dans tous les systèmes de responsabilité ou seulement dans les cas (ou certains cas) de responsabilité sans faute, soulignons seulement cette évidence que, dans un certain nombre d'hypothèses, le dommage, pour pouvoir être réparé, doit être un dommage anormal. La question de l'étendue de l'exigence n'est cependant pas sans conséquence pour notre propos. Certains auteurs croient en effet pouvoir déduire de la jurisprudence que la véritable distinction à retenir est celle entre les dommages matériels et les dommages corporels. Et l'on peut suivre facilement un commissaire du Gouvernement selon lequel "les dommages corporels sont anormaux par nature" 3 ( * ) .
L'anormalité du préjudice joue comme un facteur de limitation de la réparation de ce dernier. Mais la doctrine interprète différemment le sens de cette exigence d'anormalité. Certains, rejoignant la doctrine civiliste, estiment que le préjudice suppose une atteinte à un droit lato sensu ; mais, pour être réparable, cette atteinte au droit doit être particulièrement grave. Ainsi F.-P. Bénoit écrit que "les rapports de l'auteur d'un dommage et de la victime ne sont pas autre chose (...) que des rapports obligation-sanction : la responsabilité de l'auteur du dommage est la sanction d'un droit reconnu à la victime" 1 ( * ) . Mais d'autres auteurs analysent l'anormalité du dommage à travers ses conséquences pour la victime : "en réalité, pour le juge administratif, le dommage anormal est non pas un dommage qui n'aurait pas dû arriver, mais simplement, et la nuance est importante, un dommage qui n'a pas à être supporté par la personne qui en a été victime, qui excède ce qu'elle doit prendre en charge" 2 ( * ) . Le préjudice réparé est seulement celui qui excède ce que la victime doit normalement supporter du fait de la vie en société.
Une évolution plus récente concerne l'anormalité avec l'apparition de l'exigence d'un préjudice anormalement grave. Dans la décision Bianchi (ainsi que toute la jurisprudence qui en a découlé) le juge retient la responsabilité du service public hospitalier si l'exécution de l'acte est la cause directe de "dommages sans rapport avec l'état initial du patient comme avec l'évolution prévisible de cet état, et présentant un caractère d'extrême gravité". Cette exigence "d'extrême gravité" du dommage est nouvelle et crée un échelonnement dans l'anormalité des préjudices. La notion de dommage d'une extrême gravité suppose en effet "un préjudice hors du commun, exceptionnellement grave. Une telle notion a pour effet d'introduire une gradation au sein des préjudices susceptibles d'entraîner la responsabilité sans faute de l'administration" 3 ( * ) , 44. La conséquence est que la part de dommages demeurant à la charge de la victime va être plus élevée ici que dans le cas d'exigence de préjudice "simplement" anormal et, à fortiori, que dans les cas où cette exigence n'existe pas et où il y a, sous les réserves exprimées précédemment, une véritable réparation "intégrale".
Ainsi, d'un côté il y a extension du champ du préjudice indemnisable, dans la mesure où le juge reconnaît l'existence de ce dernier dans un nombre plus étendu d'hypothèses mais, d'un autre côté, il y a rétraction de la substance du préjudice indemnisable dans la mesure où ce dernier représente une partie plus réduite que dans les autres hypothèses du préjudice subi.
c) Les préjudices partiellement réparés en raison de l'existence d'une indemnisation forfaitaire
Lorsqu'un agent public subit un dommage à l'occasion du fonctionnement du service qui l'emploie et qu'il existe un régime de pension, ce dernier s'oppose à ce que le service employeur puisse être condamné à verser à l'agent une indemnité complémentaire par l'application des règles jurisprudentielles de la responsabilité administrative. Telle est la règle dite du "forfait à pension" applicable aux agents de l'administration. Cette règle ne résulte pas directement d'une loi mais d'une interprétation d'une loi de 1831 par le Conseil d'État, d'abord par un avis, puis au contentieux 1 ( * ) . Lorsque s'applique ce régime, et ainsi que sa dénomination l'indique, l'agent public ne peut prétendre à une réparation intégrale du préjudice qu'il subit, il peut seulement prétendre au montant de l'indemnisation fixée par le régime de pension applicable, indemnisation qui est "tarifée".
F.-P. Bénoit a bien résumé l'évolution de la signification du forfait à pension : "Ce système de réparation forfaitaire constituait jadis, alors que la responsabilité administrative était inexistante, une faveur pour les agents publics. De là l'expression usuelle : "bénéficier" d'un régime de pension. De nos jours au contraire, alors que le principe de la responsabilité administrative est largement admis, le système des pensions d'invalidité constitue une faveur pour l'Administration en limitant singulièrement ses obligations à l'égard de ses agents dans la plupart des cas : c'est l'Administration qui, désormais, bénéficie du régime des pensions d'invalidité" 2 ( * ) .
Depuis que ces lignes ont été écrites la situation n'a fait que s'aggraver, la limitation figée du forfait à pension s'opposant aux avancées de la responsabilité jurisprudentielle du droit commun. Les commentateurs de récentes décisions du juge peuvent parler, à juste titre, "d'iniquités" pour qualifier ces écarts 3 ( * ) : jusqu'aux récentes décisions du Conseil d'État du 15 décembre 2000, un agent hospitalier victime d'un accident de service et s'estimant victime d'une faute médicale ne pouvait intenter une action complémentaire du forfait à pension devant le juge s'il s'était soigné à l'hôpital qui l'emploie, mais était recevable dans son action s'il avait été soigné dans un autre établissement... ; un fonctionnaire de l'État victime d'un accident de scooter en se rendant sur son lieu de travail ne peut rechercher la responsabilité de l'État à raison du mauvais entretien de la voie, si celle-ci est une route nationale, alors qu'il peut engager une telle action si la voie était à statut départemental ou communal... 4 ( * ) . Et chacun connaît l'avantage dont pourrait bénéficier la concubine par rapport à l'épouse légitime du fait du forfait de pension, la seconde devant se contenter du forfait à pension qui lui est opposable, tandis que la première pourrait engager une action en responsabilité (et obtenir une réparation intégrale). Les commentateurs de l'AJDA précités sont justifiés à parler "d'ubuesques disparités" 5 ( * ) .
Dans deux décisions du 15 décembre 2000 le Conseil d'État a apporté une correction à l'automaticité de la règle du forfait. Dans l'une, le juge a estimé qu'un élève gendarme victime d'une chute de motocyclette au cours du service a pu exercer à rencontre de l'État dont dépend l'hôpital militaire où il a été soigné une action en réparation des préjudices qu'il a subis du fait des soins qui lui ait été dispensés dans cet établissement 1 ( * ) . Dans l'autre, le juge a déclaré que la circonstance que les conséquences dommageables des soins dispensés à un agent hospitalier de l'État qui l'emploie à la suite d'un accident de service ne sont pas détachables de cet accident en ce qu'ils ouvrent droit à l'allocation temporaire d'invalidité prévue par les dispositions de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, ne fait pas obstacle à ce que l'intéressé, s'il estime que les soins ont été dispensés dans des conditions de nature à engager, selon les règles du droit commun, la responsabilité du service hospitalier, exerce à rencontre de l'État une action tendant au versement d'une indemnité complémentaire assurant la réparation intégrale de ce chef de préjudice 2 ( * ) ". Cependant on peut regretter que le juge ne soit pas allé plus loin et, sans aligner le régime des fonctionnaires sur celui des salariés du secteur privé - ce qui n'aurait sans doute pas été souhaitable - ne procède pas à une nouvelle lecture de la loi de 1831, à laquelle l'invitait son commissaire du Gouvernement 3 ( * ) .
2. Tout préjudice subi n'est pas un préjudice indemnisable
Que le préjudice indemnisable ne corresponde pas toujours au préjudice subi est facilement compréhensible : il existe toute une série de situations dans lesquelles si le préjudice existe, ce n'est pas un préjudice indemnisable. Tel est le cas naturellement, sans qu'il y ait besoin d'y insister, des situations illicites 4 ( * ) , des situations précaires 5 ( * ) , ou encore des simples tolérances 6 ( * ) , ou encore de la situation "à laquelle la victime s'est sciemment exposée" 7 ( * ) . Plus problématique est le refus de la prise en compte du préjudice, soit par des textes, soit par la jurisprudence.
a) Les préjudices non susceptibles de donner lieu à réparation en vertu de textes
On sait, depuis quelques affaires célèbres, que des lois comme des conventions internationales peuvent être source de préjudices. Le principe de réparabilité de ces derniers est acquis, si certaines conditions très restrictives sont réunies 1 ( * ) ". Parmi ces conditions figure naturellement la non-exclusion de la réparation par le texte. Or soit de manière explicite, soit de manière implicite, certaines lois excluent toute réparation de préjudice qui peut être causé. Cette exclusion appelle deux remarques.
En premier lieu, les lois qui sont cause de préjudices pour un certain nombre de personnes et qui excluent toute possibilité de réparation ne sont pas aussi rares qu'on pourrait le penser. La loi du 13 avril 1946, dite loi Marthe Richard, ordonnant la fermeture des maisons de tolérance, exclut de manière explicite toute indemnisation des préjudices. De manière tout aussi explicite la loi du 17 janvier 1989 dispose en son article 16 que la validation de certaines décisions n'ouvre pas droit à réparation. Le plus souvent le refus d'indemnisation est implicite et résulte d'une interprétation du texte par le juge. Ainsi, selon le juge, en prévoyant que l'acquisition par l'État d'un objet proposé à l'exportation se ferait au prix fixé par l'exportateur, la loi du 23 juin 1941 a entendu exclure toute indemnisation du propriétaire auquel une telle acquisition légalement décidée causera un préjudice 2 ( * ) . De même, en égard à la législation monétaire "le préjudice résultant de la perte de valeur de la monnaie n'est pas de ceux qui peuvent ouvrir droit à indemnité" 3 ( * ) . Ou encore, la loi du 29 octobre 1974 ayant eu pour objet, notamment, d'interdire à raison de la pénurie toute publicité de nature à favoriser la consommation d'énergie, un règlement pris sur le fondement de cette loi et prohibant tout éclairage à caractère luxueux sur la voie publique ne peut engager la responsabilité de l'État 4 ( * ) . Il résulte de la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature que le législateur a entendu exclure la responsabilité de l'État à raison des conséquences que ce texte a pu comporter pour l'activité professionnelle de taxidermiste 5 ( * ) . Il résulte des travaux préparatoires de la loi du 12 juillet 1983 interdisant certains appareils de jeux que le législateur a entendu exclure toute indemnisation des sociétés dont l'activité se rattache à la fabrication ou au commerce de ces appareils 1 ( * ) . Les servitudes résultant de l'installation de lignes téléphoniques n'ouvrent pas droit à indemnité en vertu de l'article L. 51 du Code des P et T 2 ( * ) . Mais l'exclusion la plus générale est évidemment celle des servitudes d'urbanisme qui, en vertu de l'article L. 160-5 du Code de l'urbanisme, "n'ouvrent aucun droit à indemnité".
Ces exclusions de réparation ne sont pas négligeables, car les préjudices peuvent être très importants (comme, par exemple, dans le cas d'une interdiction de construire) et amènent à s'interroger à la fois sur les finalités poursuivies et sur la constitutionnalité de ces refus d'indemniser. S'agissant des premières on présume que la loi intervient dans un intérêt général et que c'est au nom de ce dernier qu'est refusée toute réparation du préjudice. Mais encor convient-il de préciser cet intérêt général. Et si, pour un certain nombre de lois précitées, cet intérêt général, s'il n'est pas indiscutable, est acceptable parce que le consensus peut s'établir sur l'existence de cet intérêt général, dans d'autres cas et, notamment en ce qui concerne les servitudes d'urbanisme, il est clair que le principe de non-indemnisation "obéit à des considérations principalement financières" 3 ( * ) . L'intérêt financier peut certes être un intérêt général, mais qui ne possède pas la noblesse d'autres finalités et peut donc plus facilement donner lieu à contestation. Il n'est pas étonnant, dans ces conditions, que l'on puisse s'interroger sur la conformité de certaines de ces exclusions, soit à la Constitution 4 ( * ) soit à la Convention européenne des droits de l'homme 5 ( * ) .
b) Les préjudices non susceptibles de donner lieu à réparation en vertu de la jurisprudence
Dans trois séries d'hypothèses, d'inégale importance, le juge ne retient pas le préjudice indemnisable.
La première hypothèse, qui a donné lieu à un contentieux peu abondant, est celle des mesures gracieuses. Une mesure gracieuse "ne saurait ouvrir droit à une indemnité" 6 ( * ) . Selon M. Paillet "cette solution renvoie à la question plus vaste de savoir si l'existence d'un préjudice est ou non conditionnée par l'atteinte d'un droit" 7 ( * ) . La question a été examinée à propos d'actes illégaux mais justifiés au fond. Selon le juge la faute commise dans ce cas ne peut engager la responsabilité de l'administration. Certains ont vu dans cette solution l'application de la distinction entre le dommage et le préjudice : il y a dommage mais il n'y a pas préjudice indemnisable parce que la victime ne peut invoquer aucun droit subjectif.
Une deuxième hypothèse, tout aussi classique mais qui, à l'inverse de la précédente, se réalise relativement fréquemment, est celle des dommages, considérés par le juge comme insusceptibles de réparation, qui sont liés à des "modifications apportées à la circulation générale" et qui résultent "soit de changements effectués dans l'assiette ou dans la direction des voies publiques, soit de la création de voies nouvelles" 1 ( * ) . Bien que certains tempéraments aient été apportés à cette règle, le principe demeure celui de préjudices non indemnisables, et l'on ne voit guère d'autre justification à cette solution que celle de la protection des deniers publics 2 ( * ) .
La troisième série d'hypothèses est celle qui, actuellement, soulève le plus d'interrogations et, éventuellement, suscite les passions, c'est celle de la réparation de préjudices liés à la naissance et, plus largement, à la vie. La question, liée aux progrès des techniques médicales et chirurgicales, peut être brutalement posée de la manière suivante : la vie peut-elle être considérée, dans certains cas, comme un préjudice réparable ?
La question s'est présentée en termes de principe devant le juge à propos d'une demande de réparation pour le préjudice que la mère estimait avoir subi du fait de la naissance de son enfant à la suite de l'échec de l'avortement demandé par elle (dans les conditions prévues par la loi, faut-il le préciser). La question de la réparabilité portait, non sur les charges qu'impliquait l'éducation de l'enfant, mais sur les conséquences, les "troubles" qu'entraînait la naissance de l'enfant. Le commissaire du Gouvernement déclarait, devant le Conseil d'État : "Ce qui est indemnisable, selon nous, c'est non la charge de l'enfant, mais les difficultés particulières tant psychologiques que matérielles que la mère rencontre (...) pour assumer cette charge" 3 ( * ) . La question de principe est donc bien celle de "l'enfant-préjudice". La réponse donnée par le Conseil d'État (et contraire aux conclusions de son commissaire du gouvernement) est également analysée comme une réponse de principe. Selon le juge la naissance d'un enfant, en conséquence de l'échec de l'avortement demandé par la mère, "n'est pas génératrice d'un préjudice de nature à ouvrir à la mère un droit à réparation" 4 ( * ) . Cependant, et très prudemment, le juge réservait "des circonstances ou une situation particulières" que la mère aurait pu invoquer. Ces circonstances se sont présentées dans une hypothèse similaire d'échec de l'avortement demandé mais où (malheureusement assez logiquement) l'enfant est né avec un handicap à la suite des lésions provoquées par l'IVG ayant échoué. Le juge a accepté de réparer le préjudice invoqué par la mère 1 ( * ) . La décision du Conseil d'État de 1982 a été étendue par le TA de Strasbourg à la naissance d'un enfant en conséquence de l'échec d'une opération de stérilisation 2 ( * ) . Cette position du Conseil d'État est présentée par certains comme "l'exact contre-pied" de la position adoptée récemment par la Cour de Cassation, et dont les médias se sont largement fait l'écho 3 ( * ) . Il n'est pas certain, cependant, que les positions des deux juges soient aussi éloignées qu'on l'a prétendu. Même si la position du Conseil d'État demeure, dans son principe, celle énoncée dans la décision Mlle R..., elle est beaucoup plus nuancée et, d'une certaine manière, ambiguë, qu'il n'y paraît. Dans la décision du Conseil d'État de 1997 4 ( * ) , ce qui n'est pas retenu, c'est le lien de causalité. Mais, si l'on s'en tient au préjudice, ainsi que l'écrit, B. Mathieu "Le caractère elliptique de la formule (du juge) masque l'apport essentiel de cette décision : la naissance d'un enfant handicapé peut représenter, pour ses parents, un préjudice" 5 ( * )
Cette jurisprudence ouvre la voie à toute une série de préjudices à propos desquels le juge sera amené à dire s'ils sont indemnisables ou non.
II - LA RECHERCHE D'UNE VÉRITABLE RÉPARATION
La réalité du préjudice implique, hormis les atténuations et les exceptions précédemment évoquées, l'idée de réparation. Mais, de même que l'on a pu noter une ambiguïté sur le dommage et le préjudice, une similaire ambiguïté apparaît dans la réparation : les juridictions statuent "sur la réparation" tout en parlant de préjudice indemnisable. Bien qu'il y ait un flottement quant à l'utilisation, largement substituable, de ces deux termes, on peut relever une double différence. D'une part, ainsi que le relevait déjà Littré dans sa définition de l'indemnisation, la compensation qu'apporte celle-ci n'indique pas qu'elle soit égale au dommage. D'autre part la réparation implique, outre le dédommagement, au moins l'idée de satisfaction pour une offense, un tort, elle conserve, à l'arrière-plan, un plan moral de pénitence. Et l'un des traits du préjudice aujourd'hui est que les victimes entendent bien obtenir une réparation et non pas seulement une indemnisation. C'est ce que manifestent les lois qui entendent réparer un dommage comme la sollicitation des citoyens à l'égard des pouvoirs publics pour consacrer une réparation dans des domaines nouveaux.
A - UNE RÉPARATION QUI N'EST PLUS SEULEMENT JURISPRUDENTIELLE
Historiquement, la réparation des préjudices subis par les victimes s'inscrit dans la théorie de la responsabilité telle qu'elle a été dégagée progressivement par le juge. C'est ce dernier qui indique au législateur la voie à suivre, comme le montre la célèbre affaire Cames qui contribuera à l'adoption de la première grande loi sur la réparation des accidents de travail. Mais la perspective est totalement différente aujourd'hui. Le législateur adopte des lois pour réparer des dommages non réparés ou jugés insuffisamment réparés par les juges. Cette réparation est moins originale par ses formes que par ses caractères.
1. Les formes de la réparation non jurisprudentielle
Face aux dommages qui atteignent les citoyens et connaissent un certain retentissement médiatique, les pouvoirs publics se préoccupent de réparer mais à travers deux attitudes, très différentes : tantôt ils affirment clairement et ostensiblement la volonté de réparer, tantôt ils procèdent de manière discrète comme S'ils étaient gênés de l'avouer.
a) La réparation proclamée : les lois de réparation
La réparation législative est bien une caractéristique de notre temps. On ne saurait objecter que dans le passé, déjà, le législateur a voulu réparer des dommages subis par les citoyens 1 ( * ) car les lois antérieures ont bien précisé qu'il ne s'agissait que de secours, bénévolement accordés par la nation, ces secours exprimant une conception qui n'est plus la nôtre aujourd'hui 2 ( * ) .
Les lois prévoyant des mesures d'indemnisation ou de réparation sont nombreuses 3 ( * ) mais il serait inexact de voir la même signification et de trouver la même portée à ces différents textes. Sur ce plan des changements importants sont intervenus. Les lois de réparation "anciennes" sont réservées, restrictives, méfiantes, en définitive, à l'égard de la réparation. La loi de 1964 sur la responsabilité de l'État à raison des conséquences dommageables des vaccinations obligatoires en est une bonne illustration. D'abord le législateur a tardé à intervenir, puisque, depuis plusieurs années, le juge refusait, malgré des tentatives vouées à l'échec, de réparer de tels dommages 4 ( * ) . Ensuite, en intervenant, le législateur ne faisait que réparer une injustice profondément choquante puisque les préjudices (graves) étaient liés à l'obligation, à laquelle étaient soumis les parents, de faire vacciner leurs enfants (notamment la vaccination antivariolique), cette vaccination conditionnant l'admission des enfants à l'école. Enfin cette législation était bien timide puisque la responsabilité de l'État ne jouait que dans le cas où la vaccination était effectuée dans un centre agréé. L'exigence était absurde, car elle aboutissait à une nouvelle injustice en faisant une distinction entre les préjudices résultant de vaccinations effectuées dans des centres agréés, réparables, et les autres, qui ne l'étaient pas. Et il fallut attendre encore onze ans (avec la loi du 26 mai 1975) pour que cette condition soit supprimée.
Les législations d'aujourd'hui expriment beaucoup mieux la volonté du législateur de réparer ce qui est ressenti comme des dommages inacceptables. Deux législations sont aujourd'hui l'application de ces préoccupations, mais d'autres verront probablement le jour dans l'avenir.
La première de ces législations est la loi du 9 septembre 1986 indemnisant les victimes d'attentats terroristes 1 ( * ) . Le terrorisme est une manifestation de violence qui revient cycliquement dans l'histoire, et si aucun pays n'est est exempt, certains tels que la France y sont plus particulièrement exposés en raison de leur histoire, de leurs engagements internationaux, du rôle que notre pays entend tenir dans le monde. Le terrorisme est source de dommages, il crée des victimes qui subissent un lourd préjudice. Le terrorisme que l'on qualifie à tort "d'aveugle" choisit précisément ses victimes, des personnes par définition étrangères à la cause (s'il y en a une) poursuivie par les terroristes. Lorsque se produisent de tels attentats avec des victimes, les pouvoirs publics sont généralement impuissants à faire triompher la justice, c'est-à-dire à arrêter les terroristes. Le sont-ils que ces derniers ne peuvent évidemment pas assurer le dédommagement des préjudices qu'ils ont causé. La responsabilité de l'État ne peut être engagée car, le plus souvent, les autorités publiques n'ont commis aucune faute, ont mis tout en oeuvre pour éviter la survenance de ces attentats. Face à ces préjudices que l'on ne pouvait guère réparer par les voies traditionnelles, face à ce sentiment d'iniquité ressenti par des victimes ne pouvant obtenir réparation, le législateur s'est décidé, après bien des hésitations, à adopter le 9 septembre 1986 une loi prévoyant une réparation des dommages causés par les attentats terroristes 2 ( * ) .
La seconde loi est une loi DDOS du 31 décembre 1991 qui met en place un dispositif d'indemnisation au profit de toutes les victimes contaminées par le Sida lors d'une transfusion sanguine. L'émotion provoquée dans l'opinion par la contamination de personnes transfusées qui se voyaient transmettre la mort alors qu'elles en attendaient la vie a entraîné l'intervention du législateur. Celle-ci est d'autant plus remarquable que, contrairement au cas précédent, des procédures devant les juridictions étaient possibles, et l'on peut même recenser à peu près tous les cas de figure puisque aussi bien les juridictions judiciaires (et, parmi elles, tant les juridictions civiles que les juridictions répressives) que les juridictions administratives ont été saisies et, s'agissant de ces dernières, la responsabilité des personnes publiques a été aussi bien une responsabilité pour faute qu'une responsabilité sans faute. Mais il est apparu au législateur que l'indemnisation que les victimes étaient susceptibles d'obtenir par des actions en justice n'était pas suffisante, donc pas satisfaisante. C'est ce qui explique le vote de la loi précitée 1 ( * ) . Cette loi est particulièrement remarquable, de notre point de vue, parce qu'elle énonce un véritable droit à réparation au profit des victimes, que ce droit est un droit à une réparation "intégrale", que la loi ne distingue pas entre le préjudice subi et le préjudice indemnisable.
b) La réparation administrative
La réparation administrative est celle qui est décidée, fixée, attribuée, par une autorité autre que l'autorité juridictionnelle ou l'autorité législative. Cette forme de réparation est beaucoup plus fréquente qu'il n'y paraît mais elle est beaucoup moins "voyante" que les autres, ce qui explique peut-être que l'on en parle moins. Elle pourrait même être la règle, si l'administration reconnaissait systématiquement les prétentions des demandeurs. On ne peut oublier que la victime doit d'abord demander à l'administration la réparation de son préjudice et que ce n'est qu'en cas de refus qu'elle s'adresse au juge pour faire reconnaître l'existence de ce préjudice.
Le règlement administratif des préjudices consiste pour l'administration à s'entendre avec les victimes, à leur proposer une indemnisation. Ces victimes, si elles s'estiment satisfaites, s'engagent à ne pas intenter de recours juridictionnel pour faire reconnaître la responsabilité de l'administration. Certes, l'on sait que cette renonciation n'a aucune valeur juridique. Les victimes peuvent toujours, nonobstant tous les engagements qu'elles ont pris, intenter un recours en indemnité. Toutefois, l'expérience montre que la plupart des personnes auxquelles il est proposé un arrangement amiable l'acceptent et n'intentent pas, ensuite, de recours en responsabilité, soit que l'indemnisation les satisfasse, soit qu'elles se croient tenues par l'engagement qu'elles ont pris auprès de l'autorité administrative. En tout état de cause, cela diminue le nombre de recours.
La réparation administrative contractuelle présente peut-être des avantages pour la victime (au moins celui de n'avoir pas à engager une action contre l'administration), mais en a, à coup sûr, pour l'administration : la mise en cause de sa responsabilité devant le juge, pour cette dernière, n'est pas seulement juridictionnelle, elle présente toujours nécessairement un aspect moral. La condamnation juridictionnelle de l'administration est la reconnaissance que cette dernière n'a pas agi selon un schéma de comportement idéal. Or, l'administration, en tant que corps, est soucieuse de la préservation de l'image d'une institution garante du bon droit, protectrice de l'intérêt général. La condamnation est d'autant plus mal ressentie lorsqu'elle connaît un certain retentissement dans l'opinion, ce qui est précisément le cas pour les préjudices corporels, résultats d'actes médicaux.
Il est extrêmement difficile d'apprécier la réparation administrative par rapport aux reconnaissances de responsabilité par le juge. On est tenté de dire, un peu rapidement, que si le contentieux est la pathologie de l'action administrative, il ne représente qu'une petite partie de celle-ci, il n'est que la partie émergée de l'iceberg. Cependant, il faut se garder de conclure trop vite, rien ne dit que l'augmentation des recours en indemnité en matière médicale, que l'on constate au contentieux, est le signe d'une augmentation encore plus grande des dommages subis et des réparations consentis par l'administration à l'amiable. On sait simplement que dans la plupart des hôpitaux il existe des commissions de conciliation chargées de prévenir le contentieux en proposant, éventuellement aux victimes, une indemnisation. À l'échelon national, les pouvoirs publics ont également préféré une indemnisation par voie contractuelle aux personnes ayant contracté la maladie de Creutzfeldt-Jakob à la suite d'un traitement aux hormones de croissance. Il est vrai que le nombre de cas était relativement limité, ce qui a évité la médiatisation du problème 1 ( * ) ". Il n'en serait probablement plus de même si VESB donnait lieu à un grand nombre de cas de nv MCJ d'ici quelques années 2 ( * ) . De même, les hépatites C post-transfusionnelles pourraient, éventuellement, devenir un problème de santé majeur obligeant les autorités administratives à renoncer à la réparation administrative pour une réparation législative, ce qui change les caractères de la réparation.
À côté de cette réparation on trouve une autre forme, celle de la transaction. Celle-ci peut s'appliquer à de nouveaux domaines, mais il est intéressant de constater que de plus en plus d'établissements hospitaliers y ont recours, le code de la santé publique prévoyant cette possibilité 3 ( * ) ". La transaction est un contrat entre l'établissement et une personne estimant avoir subi un préjudice du chef du premier 4 ( * ) . Les transactions en matière de préjudice hospitalier illustrent plutôt la première hypothèse de l'article 2044 du CC (terminer une contestation née) car la seconde hypothèse impliquerait un engagement hasardeux des fonds publics. La transaction intervient donc en fait à la suite d'un litige né d'une réclamation d'une victime, porté devant le juge et où le principe de la responsabilité de l'établissement hospitalier ne fait pas de doutes. L'administration va donc reconnaître le principe de sa responsabilité et proposer à la victime une indemnisation. Celle-ci sera peut-être inférieure à celle qu'aurait prononcée le juge (d'où l'intérêt de l'administration à la proposer) mais la victime peut trouver intérêt à cette offre parce que l'indemnisation sera plus rapide et évitera les tracas d'un procès. C'est bien le préjudice et non la responsabilité (puisque celle-ci est considérée comme établie) qui fonde la transaction en matière de dommages hospitaliers. Les établissements hospitaliers suivent une procédure codifiée faisant intervenir le service juridique de l'établissement, le médecin expert et l'assureur.
2. Les caractères de la réparation
Dans le droit administratif classique de la responsabilité l'obligation de réparation est une conséquence de la reconnaissance de responsabilité, principalement de la responsabilité pour faute. La nouveauté est la reconnaissance d'une réparation pouvant exister sans responsabilité, ce qui soulève la question du fondement d'une telle réparation.
a) Une réparation qui peut exister sans responsabilité
Dans le droit commun de la responsabilité, la réparation ou l'indemnisation est la conséquence de la responsabilité. Celle-là n'est possible que si celle-ci est reconnue, quel que soit le système de responsabilité dans lequel on se place. Si, en l'absence de préjudice, il ne peut y avoir de responsabilité et, donc, d'indemnisation, inversement et également, l'indemnisation n'existe pas en dehors de la responsabilité, elle n'est qu'un effet de cette dernière, les situations dommageables contemporaines montrent que cette liaison n'est plus toujours obligée, ce qui démontre le déplacement d'intérêt de la responsabilité vers le préjudice.
Dans les systèmes de réparation non jurisprudentiels, la responsabilité n'a pas nécessairement d'incidence sur la réparation. C'est ce qui résulte d'un certain nombre de lois qui organisent une réparation de certains dommages. Tel est le cas de la loi du 1 er juillet 1964 précitée sur les dommages résultant de vaccinations obligatoires. L'injustice du préjudice subi du fait de ces vaccinations, et alors que le juge administratif, même en se plaçant sur le terrain de la présomption de faute lourde, n'arrivait pas à réparer était telle que le législateur a estimé indispensable d'intervenir. La loi dispose que la réparation de tout dommage imputable directement à une vaccination obligatoire est supportée par l'État, ce dernier étant, s'il y a lieu, subrogé dans les droits et actions de la victime contre les responsables du dommage 1 ( * ) , il y a donc réparation du préjudice quelle que soit la cause du dommage, en raison du risque que représentent les vaccinations (en fait essentiellement la vaccination antivariolique, qui n'est plus d'ailleurs, aujourd'hui, obligatoire). Il se peut qu'il n'y ait aucune faute. L'objectif est de réparer les préjudices quelle que soit la responsabilité retenue.
Le législateur va parfois plus loin, en décidant de réparer un dommage déterminé, tout en excluant la responsabilité de la puissance publique. Cette position peut surprendre parce que, traditionnellement, la réparation est liée à la responsabilité, et que l'on peut avoir du mal à accepter cette idée. Cependant, rien n'exclut que la puissance publique puisse venir en aide à des victimes d'un dommage dans la réalisation duquel elle ne porte aucune responsabilité. Il convient, peut-être, de mettre à part les dommages dans la réalisation desquels on ne peut mettre en cause l'activité de l'homme. Dans le cas des catastrophes qualifiées de "naturelles" (et en excluant toutes les hypothèses de causalité entre les activités administratives et la production ou l'aggravation du dommage), les pouvoirs publics ne peuvent demeurer indifférents face à la détresse qui frappe un certain nombre de citoyens. C'est pourquoi, depuis longtemps, des aides sont attribuées aux victimes par les autorités publiques en cas de survenance de telles calamités. Mais chaque fois que le législateur est ainsi intervenu pour venir en aide à une partie de la population touchée par le malheur, il a précisé qu'il s'agissait de secours attribués librement. On ne se trouve donc pas dans une hypothèse d'indemnisation, encore moins dans le cadre d'une volonté de réparation.
En revanche, dans deux cas au moins, on peut parler d'indemnisation sans responsabilité. Il s'agit, en premier lieu, de l'indemnisation des victimes d'attentats terroristes, par la loi du 9 septembre 1986 1 ( * ) . La responsabilité de l'État dans la survenance de ces attentats et dans la production des dommages est à écarter 2 ( * ) , sauf à considérer par exemple - mais il s'agit alors de jugements politiques et non plus de droit - que la politique menée par la France est à la source (et la cause politique ) des attentats et des préjudices qui en découlent. Quoi qu'il en soit, le législateur a écarté toute responsabilité de l'État tout en décidant de réparer les dommages causés aux personnes. Il s'agit, en second lieu, de la réparation des dommages subis par les polytransfusés contaminés par le virus du SIDA 3 ( * ) . La loi du 31 décembre 1991 entend réparer les "préjudices résultant de la contamination par le virus d'immunodéficience humaine causée par une transfusion de produits sanguins ou une injection de produits dérivés du sang". La loi ne se prononce pas sur la responsabilité de l'État. Elle ne l'exclut pas, elle ne la reconnaît pas non plus. Une certaine ambiguïté semble donc subsister sur ce point. Il convient de rappeler que la reconnaissance de responsabilité par le juge, tant judiciaire qu'administratif, n'implique aucunement une reconnaissance de responsabilité de l'État par la loi. Celle-ci est tout à fait indépendante des procédures juridictionnelles engagées par ailleurs 1 ( * ) . Mais le fait que la loi se réfère à la solidarité nationale semble permettre de trancher en faveur de l'exclusion de responsabilité.
b) Les fondements de la réparation sans responsabilité
Déjà, lorsque l'on se situe dans le cadre, classique, de la responsabilité, la question du ou des fondements de cette dernière n'a pas manqué d'être posée dès lors qu'il s'agit d'une responsabilité sans faute. La multiplicité des réflexions et la diversité des réponses montrent l'importance de la difficulté. Cette dernière est évidemment accrue à partir du moment où une indemnisation qui dépasse le simple secours est attribuée aux victimes. Sur quoi une telle indemnisation est-elle fondée ? Plusieurs réponses ont été apportées dont aucune n'est vraiment incontestée ni n'épuise le débat.
Un premier fondement, largement invoqué, et qui paraît constituer une réponse intellectuellement satisfaisante est celui de la solidarité nationale. Celle-ci serait le fondement de la réparation décidée par les pouvoirs publics en dehors de toute responsabilité, en particulier des réparations législatives. Si l'on fait abstraction du solidarisme de L. Bourgeois, qui est plus une idéologie politique qu'un fondement juridique, l'idée de solidarité nationale est évoquée pour la première fois avec force par Carré de Malberg pour réparer les dommages consécutifs à la Première guerre mondiale. Le grand juriste souhaite en 1915 que la loi qui doit être adoptée sur la réparation des dommages de guerre dégage "comme un élément de jus novum", l'idée de "la solidarité nationale qui unit entre eux tous les Français" 2 ( * ) . Le principe de solidarité nationale est inscrit dans le Préambule de 1946 et a donc valeur constitutionnelle. Il reste à déterminer son champ d'application et sa portée, ce qui est beaucoup moins évident. Le juge administratif s'est refusé à l'utiliser, estimant que la formulation était trop vague pour que l'on puisse en tirer une règle juridique 3 ( * ) . Le législateur, dont c'est effectivement le rôle, n'a pas hésité, lui, à utiliser le principe de solidarité nationale et en faire le fondement de l'indemnisation. Deux lois sont notamment citées en ce sens, la loi relative à l'indemnisation des victimes d'actes de terrorisme et, de manière plus explicite encore, la loi relative à l'indemnisation des victimes contaminées par le virus du Sida 4 ( * ) .
Ceci étant, il convient d'ajouter trois remarques. En premier lieu, le principe de solidarité nationale continue de soulever des interrogations et des réserves, certains persistant à y voir plus un principe idéologique ou politique que juridique. Il faut reconnaître que la tendance des groupes sociaux à évoquer à tout propos (et, parfois, hors de propos) le principe de solidarité nationale ne contribue guère à éclairer ou éclaircir le débat. En deuxième lieu, toutes les lois d'indemnisation de dommages ne se réfèrent pas à la solidarité nationale, ce ne sont que quelques rares lois pour lesquelles la solidarité nationale est incontestablement le fondement de la réparation. En troisième lieu, enfin, le Préambule lui-même limite le champ d'application de la solidarité nationale. Tous les dommages pour lesquels interviennent des mesures législatives ou administratives ne sont donc pas susceptibles de relever de la solidarité nationale.
C'est pourquoi des auteurs ont cherché d'autres fondements à la réparation. Certains ont cru trouver un fondement dans la garantie sociale qui serait la contrepartie du "risque social" 1 ( * ) . La garantie sociale emporte des conséquences différentes de celles produites par la solidarité nationale. Cette dernière implique plutôt une réparation assurée par les finances publiques, c'est-à-dire par le budget de l'État. La garantie sociale fait nécessairement une part relativement importante à l'assurance et c'est le cas tout particulièrement pour les catastrophes naturelles 2 ( * ) . Il n'est donc pas indifférent que le fondement soit plutôt la solidarité nationale ou la garantie sociale, ces deux fondements étant beaucoup plus complémentaires qu'opposés. Par ailleurs le principe de garantie sociale encourt les mêmes reproches que la solidarité nationale. Enfin, si l'on en croit certains auteurs, un autre fondement pourrait être trouvé, et expliquerait, peut-être, la jurisprudence Bianchi. Ce fondement serait "à chercher dans la création d'une sorte de droit d'indemnisation à base humanitaire" 3 ( * ) 99. Mais on peut éprouver une certaine perplexité et faire preuve d'une réserve encore plus certaine devant un fondement de ce type tant ce droit "à base humanitaire" pourrait être étiré dans tous les sens et justifier toutes sortes d'indemnisation alors que, déjà, une pression de plus en plus grande se manifeste en faveur d'une réparation toujours plus étendue.
B - UNE RÉPARATION DE PLUS EN PLUS SOLLICITÉE
Les temps ont vraiment changé, dans ce domaine comme dans les autres. Plutôt que de se résigner ou d'implorer les dieux, les hommes, dans un pays tel que le nôtre, préfèrent s'adresser aux autorités. Et parce que les dommages sont potentiellement de plus en plus nombreux, la demande de réparation se fait de plus en plus forte.
1. Des dommages potentiellement de plus en plus nombreux et ressentis comme des préjudices
C'est un fait difficilement niable que la vie moderne est à la source de nouveaux dommages potentiels, dommages qui sont également mal supportés par les victimes.
a) Des dommages potentiellement multipliés
Les sociétés développées ont vu disparaître des maux qui, pendant des siècles, frappaient de terreur les hommes, en particulier certaines épidémies. L'augmentation spectaculaire de l'espérance de vie à la naissance, qui se poursuit, est un signe tangible de l'amélioration de la condition de vie des hommes. Mais si les "cavaliers du malheur" ont été vaincus, les sociétés contemporaines sont à l'origine de nouveaux risques qui peuvent être à la source de nouveaux préjudices. On peut retenir brièvement trois facteurs de risques.
Un premier facteur d'augmentation des dommages est, banalement, l'intervention des pouvoirs publics. On peut certes présumer que cette intervention se fait dans le but d'améliorer la condition et la vie des citoyens. Mais même si cela est indéniable, il est rare qu'une action ait seulement des effets favorables, elle comporte généralement aussi des inconvénients. Et même si le "bilan coûts- avantages" est favorable à la collectivité, il se peut que quelques personnes subissent de ce fait un préjudice. C'est le cas en particulier des travaux publics. Outre les inconvénients que la jurisprudence a qualifiés de "normaux" qu'ils provoquent au voisinage, outre les accidents dus aux travaux publics et aux ouvrages publics, qui fournissent une part non négligeable du contentieux, il y a tous les autres inconvénients qu'ils résultent de la réalisation des travaux publics ou de la présence d'ouvrages publics. Les citoyens demandent désormais réparation de préjudices tenant au bruit, aux odeurs, à la vue résultant, selon eux, de la présence de certains équipements 1 ( * ) . Il convient de remarquer, au passage, que si les citoyens souhaitent, voire exigent, de pouvoir bénéficier de ces équipements publics, en revanche, ils ne veulent pas en supporter les inconvénients (parfois importants). En témoigne la difficulté pour choisir le site d'un nouvel aéroport ou encore, dans une grande ville face de France, la vaine quête d'un site pour la création d'une usine de traitement des ordures ménagères, nécessaire mais dont personne ne veut près de chez soi.
Un deuxième facteur d'aggravation des risques, sur lequel il n'y a pas lieu d'insister, mais il convient de rappeler, est représenté par les nouveaux modes d'intervention de l'administration. Dans un certain nombre de domaines (on pense naturellement aux nouvelles méthodes pénitentiaires ou psychiatriques, mais il y a également le cas, par exemple, de toutes les expérimentations biomédicales) les modes d'intervention ont évolué. Si ces modes présentent des avantages, réels ou potentiels, pour les intéressés, ils créent également des risques, soit pour ces derniers (expérimentations biomédicales) soit pour les autres. En cas de dommages se pose inévitablement la question de leur responsabilité.
Un troisième facteur de dommages encore moins maîtrisable est représenté par le progrès technique. Sans reprendre les refrains habituels sur le progrès on peut faire deux brèves observations. D'une part et, notamment, parce qu'il multiplie la puissance de l'homme, le progrès est facteur de risque : un transformateur est, par lui-même, dangereux. Il en est de même des matériaux nouveaux que nous fournit le progrès : leur innocuité ou leur toxicité n'apparaît souvent pas immédiatement. Ainsi, pendant des années, l'amiante a été considéré comme un isolant remarquable pour les constructions et un matériau permettant d'améliorer le freinage des véhicules, avant que l'on s'aperçoive qu'il pouvait être la cause d'une maladie respiratoire chronique (l'asbestose) et, plus gravement encore, d'un cancer de la plèvre dont le pronostic est généralement défavorable (le mésothéliome). Dans ce dernier cas les dommages sont tels qu'en dehors des actions en justice intentées par les intéressés 1 ( * ) des mesures spécifiques ont été adoptées. Mais, d'autre part, il faut se garder de l'illusion qu'il serait possible de trouver des procédés, des matériaux, des produits, qui ne présenteraient aucun risque, le "risque zéro" n'existant nulle part, selon une formule connue, et cela quelles que soient les précautions que l'on prenne. Ainsi par exemple les éoliennes, présentées comme une source d'énergie écologique, outre qu'elles ne peuvent pas concurrencer véritablement (dans un pays tel que le nôtre) l'énergie nucléaire, abîment le paysage et, si elles sont nombreuses, peuvent affecter le climat 2 ( * ) . Et, pour prendre un autre exemple, il n'est pas certain que les pots catalytiques, coûteux et imposés par la réglementation pour les véhicules neufs, soient sans effets sur l'environnement 3 ( * ) W3.
b) Des dommages de moins en moins supportés
Les risques auxquels nous sommes soumis sont sans doute plus diffus que les risques traditionnels mais, quels qu'ils soient, ils sont de moins en moins bien supportés par les citoyens. Trois explications peuvent être proposées.
En premier lieu, les hommes de notre temps refusent de plus en plus l'explication de la fatalité à laquelle, pendant des siècles, on a recouru. Cette attitude va de pair avec la confiance dans le progrès. Malgré les désillusions de ce dernier, et même s'il ne peut apporter le bonheur, les hommes en attendent d'apporter des solutions à un certain nombre de leurs difficultés. Cela vaut particulièrement, depuis quelques années, pour les dommages résultant des éléments naturels, notamment les inondations (mais ce fut vrai également pour les incendies). L'argumentation, peut-être simpliste, du citoyen moyen est la suivante : à l'heure où l'homme a été capable d'aller sur la lune et envisage d'aller sur les autres planètes (au moins sur Mars), où il est possible de cloner des êtres vivants, il est incompréhensible que l'on ne puisse se prémunir contre la violence de la nature. Le changement (éventuel) de climat ne convainc guère les victimes et celles-ci ont volontiers tendance à accuser les pouvoirs publics d'incompétence ou/et d'incurie. Et tout état de cause elles exigent un dédommagement.
En deuxième lieu, dans certains domaines tel que le domaine médical les hommes de l'art font appel à de nouvelles techniques, de nouveaux procédés qui sont conçus pour apporter des améliorations, pour procurer plus d'efficacité à une intervention et qui aboutissent parfois à aggraver le dommage ou à créer un dommage beaucoup plus grave que celui qui devait être réparé. C'est ce que constatent les juges dans les différentes affaires où ils relèvent que le recours à une nouvelle technique d'investigation ou une nouvelle thérapeutique a entraîné la "perte d'une chance" d'avoir conservé leur intégrité physique pour les intéressés. La disproportion entre l'attente d'un soulagement ou d'une guérison et la réalité d'un dommage très grave explique la revendication des victimes.
En troisième lieu, enfin, se trouve la conviction, de plus en plus répandue, que le préjudice doit être réparé et que, s'il ne peut l'être, une indemnisation doit intervenir. Certains seront peut-être tentés d'y voir une tendance française à s'en remettre à l'État pour tout ce qui va mai, une expression d'une déresponsabilisation des individus, de la "société assurantielle", etc. Mais, quelles que soient les explications, le fait est que les individus acceptent mal l'idée qu'un préjudice qu'ils subissent ne soit pas réparé ou indemnisé. Et il est impossible aux autorités politiques de ne pas tenir compte de cette attente, de ne pas la prendre en compte. Cette demande des citoyens ne porte plus sur une satisfaction de principe, comme autrefois, mais sur une véritable réparation.
2. La demande d'obtention d'une véritable indemnisation
Faute de pouvoir obtenir ce qui serait une vraie réparation, les victimes veulent obtenir une véritable indemnisation. C'est dire que cette dernière doit être financièrement significative mais aussi qu'il existe une attente pour une certaine cohérence dans le montant des indemnisations accordées par le juge administratif et par le juge judiciaire.
La question du montant de l'indemnisation ne se pose vraiment que pour le préjudice personnel, qu'il s'agisse du préjudice corporel ou de la douleur morale. En ce qui concerne les préjudices matériels, même si les victimes peuvent ne pas êtres satisfaites par les barèmes appliqués (le taux de vétusté, par exemple) 1 ( * ) les règles ne donnent guère lieu à contestations doctrinales 1 ( * ) .
En ce qui concerne la souffrance physique, les juges indemnisent, le plus souvent, en se référant à une échelle établie par les experts et qui va généralement de 1 à 7. Certains préfèrent, au vu du dossier, qualifier la douleur de faible, moyenne, importante ou très importante, et fixent le montant de l'indemnité en conséquence. Les sommes attribuées varient considérablement parce que, d'abord, les situations dont différentes et que le juge se détermine en fonction de l'espèce, dont l'arrêt ne permet pas de connaître toutes les données 2 ( * ) , ensuite, le juge conserve un pouvoir d'appréciation qui fait qu'on peut le trouver plus ou moins "généreux", enfin, ainsi que le rappellent les arrêts, "aucune disposition législative ou réglementaire, ni aucun principe général du droit, ne s'opposent à ce qu'un tribunal fixe globalement l'indemnité due pour deux ou trois chefs de préjudice, alors même qu'ils auraient été évalués de manière séparée par la victime, à condition de ne pas dépasser le total des sommes sollicitées" 3 ( * ) . À titre d'exemple, la CAA de Nantes a fixé à 10.671,43 l'indemnisation de souffrances physiques qualifiées d'importantes 4 ( * ) et à 4.573,47 l'indemnisation de souffrances qualifiées de moyennes 5 ( * ) .
C'est en ce qui concerne la douleur morale que des évolutions significatives ont eu lieu en matière d'indemnisation. Bien qu'ayant reconnu la douleur morale le juge administratif, c'est-à-dire le Conseil d'État, se montrait plus que mesuré dans l'indemnisation, qui était surtout de principe et se montait à 762,25 ou 914,69. L'indemnisation des troubles dans les conditions d'existence ne compensait que partiellement cette faiblesse de l'indemnisation 6 ( * ) . Désormais le montant de la réparation au titre de la douleur morale est d'un montant beaucoup plus raisonnable 7 ( * ) .
CONCLUSION
Reste le problème de l'équivalence de la réparation, selon que la victime intente son action (ou doit intenter son action) devant le juge administratif ou devant le juge judiciaire. Traditionnellement ce dernier était considéré comme plus généreux que le juge administratif. Mais cela est de moins en moins vrai, ou appelle des nuances importantes selon les moyens invoqués, selon que l'on se trouve en première instance ou en appel. Il n'est pas toujours aisé de comparer les réparations, du fait de chefs de réparation particuliers (comme, par exemple, les "troubles dans les conditions d'existence" en droit administratif). Ceci étant, il est effectivement de moins en moins compréhensible, et donc de moins en moins admissible, pour les victimes, que la réparation soit différente selon que l'on se trouve devant le juge administratif ou le juge judiciaire. L'un et l'autre sont d'ailleurs conscients de cette exigence et tentent de rapprocher les montants de réparation qu'ils accordent aux victimes.
Monsieur le Doyen Georges VEDEL
Merci beaucoup mon cher collègue. Vous avez parfaitement éclairé la question et vous avez amorcé le problème de vocabulaire sur les mots "préjudice" et "dommage", sans vous y engager totalement, mais nous aurons tout à l'heure une discussion probablement. Si vous le permettez la dernière intervention, mais non la moins importante et la moins intéressante, est celle de notre collègue GUETTIER, professeur à l'université du Mans. Et alors là c'est vraiment un point d'interrogation qui assortit la question : "Disparition, maintien ou réformation de la dualité de juridiction ?". Vous avez la parole.
* 1 8 janv. 65 Liesenfelt, p. 14 ; 20 fév. 74, Min. dévelop. industriel et scientifique, Ste Alpha-service, p. 120 ; 4 juin76, Desforets p. 301.
* 1 Les infections nosocomiales, qui donnent lieu régulièrement à des actions en responsabilité, sont beaucoup plus nombreuses qu'auparavant, d'une part parce qu'on les détecte mieux, d'autre part parce que les malades passent souvent par plusieurs services.
* 2 V. par ex. R. Chapus selon lequel "il n'y a aucune différence à faire entre ces termes" (Responsabilité publique et responsabilité privée. Les influences réciproques des jurisprudences administrative et judiciaire, thèse Paris, 1952, p. 400).
* 3 C.-A. Colliard, Le préjudice dans la responsabilité administrative, thèse, Dalloz, 1938, p. 9-10.
* 4 Le premier auteur à avoir donné une véritable portée à la distinction entre le dommage et le préjudice est F.-P. Bénoit selon lequel "le dommage est un fait : c'est toute atteinte à l'intégrité d'une chose, d'une personne, d'une activité ou d'une situation" ; il possède un caractère objectif en ce sens qu'il est "perceptible indépendamment de l'idée que peut s'en faire la personne qui en est victime et des conséquences diverses qu'il peut avoir pour elle". Le préjudice est "constitué par un ensemble d'éléments qui apparaissent comme les diverses conséquences découlant du dommage à l'égard de la victime de celui-ci" (Essai sur les conditions de la responsabilité en droit public et privé, problèmes de causalité et d'imputabilité), JCP 1957, 1, 1351.
* 1 Selon C. Emeri, "le juge, sans effectuer la distinction entre le dommage, y a recours quand même" (De la responsabilité de l'Administration à l'égard de ses collaborateurs, LGDJ 1966, p. 273). Pour M. Paillet la distinction dommage/préjudice "paraît particulièrement utile pour éclairer un délicat problème, celui de l'existence d'un droit lésé" (La faute du service public en droit administratif français, LGDJ, BDP, 1980 n° 204). V. également G. Darcy, La responsabilité administrative, Dalloz Connaissance du Droit et M. Deguergue, Jurisprudence et doctrine dans l'élaboration du droit de la responsabilité administrative LGDJ 1993.
* 2 C'est le cas d'une mesure illégale qui n'a aucune conséquence. Ainsi que l'écrit M. Paillet, "Dans ces affaires il est clair que le requérant a subi un dommage, c'est-à-dire que la décision illégale l'a objectivement défavorisé, mais il n'a pas subi de préjudice parce que sa situation n'a pas été réellement aggravée à partir du moment où il ne pouvait prétendre se voir garantir une situation plus favorable que celle qui a finalement découlé de la décision illégale" (op. cit. § 205, p. 181).
* 3 Selon cet article 1382 "tout fait quelconque, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé, à le réparer".
* 4 Ainsi "si les notions d'indemnisation et de réparation peuvent être confondues sur le terrain du résultat, c'est-à-dire l'étendue de la réparation, elles continuent à s'opposer sur le terrain des moyens", la distinction détermine "le système de compensation des préjudices applicable" (M. Sousse, La notion de réparation de dommages en droit administratif français, op. cit., p. 9).
* 1 Cela peut paraître normal dans la mesure où la loi les qualifiait expressément de contrats. Mais le Conseil d'État éprouvait quelques réticences à admettre la réalité de contrats entre l'État et les collectivités locales, ce qui peut expliquer à la fois par la rédaction assez peu contractuelle des documents mais également par une certaine propension du Conseil d'État à considérer que l'État est seul à incarner véritablement l'intérêt général et peut modifier à tout moment ces actes.
* 1 Ainsi, après la décision Ass. 8 janv. 1988 ministre chargé du Plan et de l'Aménagement du territoire contre CU de Strasbourg et autres, Rec. 3, RFDA 1988.25, concl. S. Daël, le Conseil d'État rend la décision restrictive du 25 oct. 1996 Assoc. Estuaire-Ecologie, RFDA 1997. 339, concl. J.-H. Stahl.
* 2 Par une lettre du 19 avril 1990 le préfet de la région Alsace avait fait connaître au président du conseil régional que le coût des travaux de mise à grand gabarit de la "section Niffer-Mulhouse" était évalué à 453 millions de francs, que le plan de financement prévoyait une participation des collectivités locales concernées égale à 20 % de ce coût et que cette participation serait considérée comme un "à-valoir" à réintroduire dans le financement global de la liaison Rhin-Rhône CE 15 nov. 2000, Région Alsace, req. n° 207 146.
* 3 CE 15 nov. 2000, Commune de Morschwiller-le-Bas, req. n° 207 418.
* 4 En l'espèce il s'agissait de la répartition du droit fixe de patente d'une usine d'EDF entre deux communes, l'administration n'ayant pas respecté les articles 1379 et 1459 du CGI dans leur rédaction applicable au cours des années dont s'agissait et le tarif des patentes figurant en annexe à ce code. CE sect. 7 fev. 1986, ministre du budget c/ Commune de Tallard, req. n° 236 02.
* 5 Ainsi de la responsabilité de GDF à l'égard de la SNCF à raison de travaux d'installation d'une canalisation de gaz dans la plate-forme d'une voie ferrée ayant provoqué une brèche importante sous les rails, CE 18 fev. 1987, Sté Emery et Gaz de France, req. n° 512 83.
* 1 R. Chapelard, Le préjudice indemnisable dans la responsabilité extra-contractuelle de la puissance publique, Thèse Droit Grenoble 1981, p. 64.
* 2 R. Odent, Contentieux administratif, Les cours de droit 1971, p. 1534.
* 3 CE 25 nov. 1988, Gordien, req. n° 46645.
* 4 CE 27 oct. 2000, Centre hospitalier de Seclin, req. n° 208 640.
* 5 Ce montant peut être de l'ordre de 304,90 à 457,35 Euros mais peut se monter à 4 573,47 Euros, pour chacun des frères et soeurs, dans la décision Centre hospitalier de Seclin, précitée, 5 335,72 pour la soeur d'un jeune homme plongé dans un coma végétatif sans issue (CAA Nantes 10 fev. 1994, Consorts Alix et CHR de Rennes, Rec.616).
* 1 R. Bonnard, note sous CE 24 avr. 1942, Morell, RDP 1943 p. 80 et s.
* 2 CAA Nantes 3e ch., 18 nov. 1999, Mme Dominique Vorilhon, req. n° 95 NT 00 588.
* 1 CAA Paris 3e ch., 26 janv. 1999, CPAM de Paris, Mme Cosse, Chopin, Merlin c/ Assistance publique -Hôpitaux de Paris, req. n° 97 PA 01823, 97 PA 02144, 97 PA 02232. V. aussi, par ex, l'arrêt qui indemnise les "troubles de toute nature (... ) subis dans ses conditions d'existence (...) y compris le préjudice d'agrément et sexuel", CAA Nancy, 3e ch., 6 avr. 2000, Hospices civils de Lyon c/ M et Mme Didienne et CPAM de Mulhouse, req. n° 95 NC 01994 et n° 97 NC 00308.
* 2 La maladie dont souffrait le sieur Gomez justifiait, selon l'expertise, le recours à la méthode, nouvelle, qui fut utilisée. Les risques liés à ce type d'intervention étaient mal connus à l'époque en raison du faible nombre d'opérations effectuées.
* 3 CAA Lyon 21 déc. 1990, Cons. Gomez, Rec. 498, AJDA 1991 p. 126, chron. J.-P. Jouguelet et F. Loloum, D. 1991, SC p. 292, obs. p. Bon et p. Terneyre, G. Pal 21 juil. 1991, note D. Chabanol, JCP 1991, n° 21698, note J. Moreau, RDSS 1991 p. 258, note R.-G. Medouze, RFDA 1991 p. 466, obs. C. B.
* 1 CE Ass. 9 avr. 1993 Bianchi, Rec. 17, concl S. Daël, AJDA 1993 p. 349, chron. C. Maugué et G. Touvet, D. 1994, SC, p. 65, obs. p. Bon et p. Terneyre, JCP 1993, 1, n° 3700, chron. E. Picard, JCP 1993 n° 22061, note J. Moreau, LPA 13 juin 1994, p. 15, note H. Pauliat, RDP 1993, p. 1059, note M. Paillet.
* 2 CE Sect 3 nov. 1997, Hôpital Joseph-lmbert d'Arles c/ Mme Mehraz, Rec. 412, AJDA p. 959, chron. T.- X. Girardot et F. Raynaud, D 1998 p. 146, note p. Chrestia, D. 1999, SC, p. 45, obs. p. Bon et D. de Béchillon, DA 1998, n° 32, obs. C. Esper, JCP, I, n° 165, chron. J. Petit, JCP 1998, n° 10016, note J. Moreau, LPA janv. 1998, n° 4, note P.-A. Lecoq, n° 12 note S. Alloiteau, RDP 1998, p. 891, note J.-M. Auby.
* 3 Le jeune Bianchi n'était pas malade, puisqu'il se trouvait dans l'établissement hospitalier afin d'y subir une opération de circoncision rituelle pratiquée sous anesthésie générale. Le commissaire du Gouvernement a proposé à la section de Conseil d'État, qui l'a suivi, de remplacer le terme de "malade" de la première condition de la décision Bianchi par le terme de "patient".
* 4 Chron. C. Maugüé et L. Touvet, précitée, p. 352.
* 5 Chron. L. Touvet, précitée, p. 352.
* 1 CE Sect. 5 janv. 2000, Cons. Telle, AJDA 2000, chron p. 137 et, du même jour, CE Sect. 5 janv. 2000, Assistance publique - Hôpitaux de Paris.
* 2 CE 17 fev. 1988, CHR de Nancy, Req. n° 71974.
* 3 M. Guyomar et p. Collin, chron. de jurisprudence précitée, p. 141.
* 4 Cass. l ère civ. 7 fév. 1990, Bull, cass., 1, n° 39.
* 5 V., sur la notion de "perte de chance", M. Deguergue, La perte de chance en droit administratif français in L'égalité des chances, La découverte, 2000, p. 197.
* 1 R. Chapus, Droit administratif général, t. 1 Montchrestien, 14e éd. 2000, p. 1234, § 1425.
* 2 On laisse ici de côté le cas fortuit, dont certains auteurs estiment même qu'il n'existe pas en tant que cause distincte d'atténuation ou d'exonération de responsabilité parce qu'il ne fait qu'exprimer les hésitations du juge. En tout état de cause il est si rare qu'il ne mérite guère d'être retenu ici.
* 1 V., M. Waline, Préface de thèse de G.-C. Henriot, Le dommage anormal, thèse Droit, Paris 1960.
* 2 R. Chapelard, thèse précitée, p. 225.
* 3 Rougevin-Baville, concl. sur CE Sect. 2juin 1972, Sté les Vedettes blanches, D. 1974, p. 260.
* 1 F.-P. Bénoit, Le droit administratif français, Dalloz 1968, § 1250 ; Le régime et le fondement de la responsabilité de la puissance publique, JCP 1954, 1, 1178, n° 36 ; V. également J.-C. Mélin, Faute de service et de préjudice dans le contentieux de la responsabilité pour illégalité, thèse Droit, Nantes, 1969, p. 458 ; G. Soulier, Réflexions sur l'évolution et l'avenir du droit de la responsabilité de la puissance publique, RDP, 1969, p. l039.
* 2 43 p. Amselek, La responsabilité sans faute des personnes publiques d'après la jurisprudence administrative, Mél. Eisenmann, LGDJ, 1975, p. 249.
* 3 C. Maugüé et L. Touvet, chron. de jurisprudence administrative, AJDA 1993 p. 336 et s., p. 352.
* 1 Avis des sections réunies des finances et de la législation du 1 er juillet 1905, décision du 12 janvier 1906, Paillotin, Rec. 36.
* 2 F.-P. Bénoit, Le Droit administratif français, op. cit., § 1280 p. 705 ; V. également, du même auteur, Forfait de pension et droit commun de la responsabilité administrative, JCP 1956 1. 1290 et 1291 bis et, de C. Emeri, La responsabilité de l'administration à l'égard de ses collaborateurs, LGDJ 1966.
* 3 M. Guyomar et p. Collin, chron. de jurisprudence administrative, AJDA 2001 p. 143 et s, p. 159, à propos des décisions M. Castanet et Mme Bernard, du 15 décembre 2000.
* 4 Exemple cité par D. Chauvaux dans ses concl. sur les deux affaires du 15 déc. 2000 précitées.
* 5 M. Guyomar et p. Collin, chron. précitée, p. 160.
* 1 CE Sect. 15 déc. 2000, M. Castanet, req. n° 214 065. L'élève gendarme avait été victime d'une chute de motocyclette ayant entraîné une fracture du col du fémur gauche et avait gardé de cet accident des séquelles qu'il imputait à des fautes commises par l'hôpital à l'occasion de la réduction de sa fracture par ostéosynthèse. Le ministère de la défense opposait à la demande de l'intéressé le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre.
* 2 CE Sect. 15 déc. 2000, Mme Bernard, V. les commentaires précités de M. Guyomar et p. Collin à l'AJDA.
* 3 L'explication proposée à la solution retenue serait le refus du Conseil d'État de faire oeuvre de législateur, dans la mesure où l'on considère habituellement que ce dernier s'est "approprié" l'interprétation faite par le juge de la loi de 1831. Elle ne convainc pas vraiment, car le juge, en d'autres circonstances, a fait preuve de plus d'audace...
* 4 Tel est le cas d'une occupation illégale du domaine public, d'une exploitation non autorisée, d'une construction sans permis, etc. Mais, ainsi que l'écrit M. Paillet, "on perçoit une certaine tendance jurisprudentielle à n'écarter toute indemnité que si l'illicéité est en relation avec le préjudice" (La responsabilité administrative, op. cit., § 461, p. 208. V. les ex. cités par cet auteur).
* 5 Il s'agit principalement de l'occupation du domaine public. Le non-renouvellement de l'autorisation d'occuper une dépendance domaniale n'ouvre droit à aucune indemnité, sauf texte contraire. V. par ex. CE Ass. 29 mars 1968, Ville de Bordeaux c/ Sté Menneret, Rec.217.
* 6 V. par ex. le refus d'attribuer une indemnité à des personnes qui exploitaient une champignonnière dont l'accès a été interdit CE 6 fév. 1987 Époux Babin, req. n° 64 509.
* 7 CE 10 juill. 1996 Meunier, rec. 286, RDP 1997 p. 246 concl. J.-H. Stahl. V. Les ex. cités par R. Chapus in Droit administratif général, t. 1, op. cit., § 1422 p. 1230.
* 1 Elles sont si restrictives que, s'agissant des conventions internationales, on ne peut citer, jusqu'à présent, qu'une seule application de la mise en jeu de la responsabilité dans la décision du CE Sect. 29 oct. 1976, Dame Burgat, Rec. 452, RDP 1977 p. 213, concl. J. Massot, AJDA 1977 p. 30, chron. M. Nauwelaers et L. Fabius, Clunet 1977 p. 630, note G. Burdeau, D 1978 p. 76, note C.-L. Vier et F. Lamoureux, JCP 1977, n° 18 606, note F. Julien-Laferrière.
* 2 CE 3 avr. 1987, Corn. Heugel, Rec. 119, AJDA 1987 p. 534, concl. S. Hubac et p. 700 chron. M. Azibert et M. de Boisdeffre, LPA 30 sept. 1987, p. 11, note F. Moderne. Cette loi de 1941 a été remplacée par une loi du 31 déc. 1992 plus libérale pour les propriétaires d'objets d'art mais moins protectrice de ces derniers.
* 3 CE 10 nov. 1989, Ville de Lyon, RDP 1990, p. 1195 ; CE 19 mai 1965, Lassausse, Rec. 289.
* 4 CE 29 oct. 1984, Sté Claude Publicité, req. n° 40 204.
* 5 CE 14 déc. 1984, R ouillon, Rec. 423.
* 1 CE 11 juill. 1990, Sté Stambouli, Rec. 214, D 1991, SC, p. 286, obs. p. Bon et p. Terneyre.
* 2 CE 11 janv. 1986, Herrenschmidt ; le préjudice résultant "des travaux de construction de la ligne et de son entretien" peut, lui, donner lieu à réparation.
* 3 M. Paillet, La responsabilité administrative, op-cit, § 455 p. 204.
* 4 C'est le cas pour l'article L. 51 du code des P et T depuis la décision du Conseil constitutionnel du 13 déc. 1985.
* 5 S'agissant des servitudes d'urbanisme V. pour ces interrogations CE Sect. 3 juill. 1998, Bitouzet, Rec. 288, concl. R. Abraham, AJDA 1998 p. 570, chron. F. Raynaud et p. Fombeur ; R. Abraham, RFDA 1990, p. 1063, F. Bouyssou, D. 1984, chron., p. 231 ; F. Sudre, D. 1988, chron., p. 71.
* 6 CE 27 mars 1987, Ville de Tarbes c/ Mme di Constanzo, Rec. 111, AJDA 1987, p. 556, obs. X. Prétot, D. 1988, SC, p. 58, obs. F. Moderne et p. Bon. Il s'agissait, en l'espèce, d'un refus d'inscrire un adulte comme auditeur dans une école de musique.
* 7 M. Paillet, La responsabilité administrative, op. cit., § 458, p. 206.
* 1 CE 28 mai 1965, Époux Tebaldini, Rec. 304, concl. G. Braibant, AJDA 1965, p. 340, chron. M. Puybasset et J.-P. Puissochet ; CE Sect. 2 juin 1972, Sté Les Vedettes blanches, Rec. 414, AJDA 1972, p. 347, chron. D. Labetoulle et p. Cabanes, D. 1974, p. 260, concl. M. Rougevin-Baville, RDP 1972, p. 497, note M. Waline.
* 2 Les "modifications apportées à la circulation générale", motivées, généralement, par une préoccupation d'amélioration du réseau, sont très nombreuses chaque année, et le renversement du principe entraînerait probablement une charge assez lourde pour les finances publiques, peut-être, d'ailleurs, surtout, les finances communales et départementales.
* 3 M. Pinault, concl. sur CE Ass. 2 juill. 1982 Mlle R .... RDSS 1983, p. 95.
* 4 CE Ass. 2 juill. 1982, Mlle R.... Rec. 266, AJDA 1983, p. 206, obs. JC, D. 1984, p. 435, note J.-B. d'Onorio, D. 1984, IR, p. 21, chron. F. Moderne et p. Bon, Gaz. Pal. 1983. 1. 193, note F. Moderne.
* 1 CE 27 sept. 1989, Mme Karl, Rec. 176, AJDA 1989, p. 776, chron. E. Honorat et E. Baptiste, D., SC, p. 299, obs. p. Bon et p. Terneyre, D. 1991, p. 80, note M. Verpeaux, Gaz. Pal. 1990, 1, p. 19, conc. M. Fornacciari, RFDA 1991, p. 316, obs. p. Delvolvé et, p. 325, note M.-P. Deswarte.
* 2 TA Strasbourg 21 avr. 1994, Mme M., c/ Hospices civiles de Colmar, RFDA 1995, p. 1223, concl. J. Martinez. V. aussi, à propos de malformations d'un enfant à sa naissance, alors que les parents avaient demandé une échographie qui n'avait rien révélé, et qui demandaient réparation du fait de la faute lourde qui, selon eux, aurait été commise et leur aurait fait écarter l'IVG qu'ils avaient envisagée, la note, longue et fouillée, de G. Darcy, AJDA 1991, p. 217.
* 3 Cass. plén. 17 nov. 2000, Perruche, JCP 2000. II. 10438, note F. Chabas.
* 4 CE Sect. 14 fév. 1997, CHR de Nice cl époux Quarez, RFDA 1997, p. 374, concl. V. Pécresse, p. 382 note B. Mathieu.
* 5 B. Mathieu, note sous CE 14 fév. 1997, précitée.
* 1 On met à part le cas très particulier des dommages de guerre que le législateur entend réparer. Mais l'on observera, d'une part qu'il s'agit pour lui beaucoup plus d'une nécessité que d'une libre volonté de réparer, d'autre part, et surtout, que ces lois relatives aux dommages de guerre reposent (notamment celles du 26 décembre 1914 et du 17 avril 1919) sur l'idée de responsabilité et de culpabilité de l'adversaire c'est-à-dire de l'Allemagne.
* 2 V., pour éclairer cette notion de secours très différente de la réparation que nous trouvons dans les lois actuelles J.-M. Pontier, Les calamités publiques, Berger-Levrault, 1980.
* 3 V. C. Bréchon-Moulènes, Les régimes législatifs de responsabilité publique, LGDJ 1974.
* 4 Le système de présomption de faute lourde, retenu dans l'affaire Dejous, de 1958, était vain dans la mesure où l'administration pouvait facilement démontrer qu'elle n'avait commis aucune faute puisque les dommages tenaient, non aux conditions de la vaccination, mais à la vaccination elle-même.
* 1 Loi n° 86-1020 du 9 sept. 1986 relative à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l'État, J.O. 10 sept. 1986, modifiée et complétée par la loi n° 86-1322 du 31 déc. 1986 V. T. Renoux, L'indemnisation publique des victimes d'attentats, Economica, PUAM, 1988
* 2 Sur cette loi V. T. Renoux, L'indemnisation publique des victimes d'attentats, Economica, PUAM 1988.
* 1 Sur cette loi et le mécanisme d'indemnisation prévu V. J.-M. Pontier, L'indemnisation des victimes contaminées par le virus du Sida, ALD, 12 mars 1992, p. 35.
* 1 V. nos remarques in J-M Pontier, La prise en charge collective de l'aléa thérapeutique. L'État et les fonds de garanties, in L'indemnisation de l'aléa thérapeutique, sous la dir. de D. Truchet, Sirey 1994, p. 73 et s.
* 2 Le temps d'incubation de cette variante de la maladie de Creutzfeld-jakob peut être d'une dizaine, voire de plusieurs dizaines d'années, et, s'agissant de la Grande-Bretagne qui, semble-t-il, devrait être la plus touchée, la fourchette va de 2000 cas à 100 000.
* 3 Selon l'article L. 714-4 de ce code "le conseil d'administration délibère sur (...) 16°. Les actions judiciaires et les transactions".
* 4 Selon l'article 2044 du Code civil : "la transaction est un contrat pour lequel les parties terminent une contestation née ou préviennent une contestation à naître"
* 1 Sur cette loi v. R. Savatier, Responsabilité de l'État dans les accidents de vaccination obligatoire reconnus imparables, Mél. Waline, LGDJ 1974, LU, p. 751 et s.
* 1 Sur cette loi v. T. Renoux, L'indemnisation publique des victimes d'attentats, 1987 ; L'indemnisation des victimes d'actes de terrorisme, RFDA 1987 p. 909 ; v. également J-M. Pontier, Le législateur, l'assureur et la victime, RFDA 1986 p. 98.
* 2 Ainsi que le reconnaît, par exemple, le juge dans une affaire telle que CE Sect. 29 avr. 1987 cons. Yener et cons. Erez, Rec. 151, AJ 1987, p. 450, chron. M. Azibert et M. de Boisdeffre, D 1988, SC, p. 53, obs. F. Moderne et p. Bon, RFDA 1987, p. 643, concl. M. Fornacciari.
* 3 Sur cette loi v. J-M. Pontier, L'indemnisation des victimes contaminées par le virus du SIDA, ALD 12 mars 1992, p. 35 et s.
* 1 En revanche, l'inverse n'est pas vrai : les juridictions, en particulier administratives, tiennent compte, dans l'indemnisation des victimes, des sommes déjà perçues par ces dernières au titre du Fonds d'indemnisation créé par la loi.
* 2 R. Carré de Malberg, Du fondement du droit à la réparation intégrale pour les victimes de dommages de guerre, publications du CNARIDG, fax. H, juin 1915, p. 13 V. les commentaires de J.-M. Pontier in Les calamités publiques, op. cit.
* 3 V. sur ce point J.-M. Pontier, De la solidarité nationale, RDP 1983, p. 899 ; v. également le commentaire de l'alinéa 12, précité.
* 4 J.-M. Pontier, L'indemnisation des victimes contaminées par le virus du Sida, ALD 12 mars 1992, p. 35 ; V. également, plus largement, la bibliographie citée précédemment
* 1 Celui-ci étant à distinguer du risque-profit et du risque créé V. sur ce point p. Delvolvé, Le principe d'égalité devant les charges publiques, LGDJ 1969, § 439, p. 286.
* 2 V. J.-M. Pontier, Le législateur, l'assureur et la victime, RFDA 1986, p. 98 ; C. Guettier, Indemnisation des victimes de catastrophes naturelles et socialisation du risque, Rev. gén. du droit assurances, 1997, p. 672.
* 3 F. Ewald, Philosophies de l'indemnisation de l'aléa thérapeutique, précité, p. 35 et s., p. 39. Selon cet auteur c'est le point de vue qu'aurait soutenu le commissaire du Gouvernement dans l'affaire Bianchi, M. Combarnous.
* 1 Le cas des aéroports est bien connu, mais il y a eu aussi, par exemple, des demandes d'indemnisation à raison des dommages provoqués par la proximité d'une centrale nucléaire. Dans ce dernier cas le juge a accepté de réparer le préjudice résultant du bruit, mais non de la vue de la centrale et des panaches de fumée s'élevant de celle-ci. V. CE 2 oct. 1987, EDF c/ Mme Spire, Rec. 302, AJDA 1988, p. 239, obs. X. Prétot, CJEG 1987 p. 898, concl. E. Guillaume, note D. Delpirou V. également CE 5 avr. 1991, Épx Docquet-Chassaing, RDP 1991 p. 1444.
* 1 Les effets dangereux pour la santé de l'amiante ont été perçus assez tôt, les mesures d'interdiction de l'amiante et de "désamiantage" ont été prises tardivement.
* 2 Lorsqu'il y a, ce qui est fréquent, des "micro-climats". Mais cela vaut également pour une autoroute ou un barrage.
* 3 S'ils suppriment les émissions de plombs, on a relevé une augmentation très importante de la teneur en rhodium et en palladium dans l'atmosphère, sans que l'on puisse dire quels en seront les effets.
* 1 V. les ex. précis et intéressants donnés par L.-M. Boucraut, La réparation des atteintes aux biens dans le contentieux des responsabilités civile et administrative, Gaz. Pal. - Litec 1993.
* 1 On laisse ici de côté le problème de la date d'évaluation du préjudice, qui n'est plus aujourd'hui qu'un problème technique.
* 2 Ainsi, par exemple, dans le cas d'une victime, décédée depuis, ayant enduré "des douleurs importantes et subi un préjudice esthétique chiffré à 3 sur 7" et qui "souffrait de troubles moteurs et de difficultés dans les domaines urinaire et sexuel" le juge a apprécié l'ensemble des troubles dans les conditions d'existence à la somme de 91469,41 E au sein de laquelle 3 048,98 constituent la part d'indemnité de caractère personnel (CAA Paris 3 e ch. CPAM, Mmes Cosse, Chopin, Merlin c/ Assitance publique - Hôpitaux de Paris 26 janv. 1999 req. n° 97 PA01823, 97 PA 02144, 97 PA 02232) tandis que dans une autre affaire l'indemnité pour souffrances endurées a été fixée à 1524,49 et les troubles dans les conditions d'existence à 19 818,37 (CAA Marseille 3 e ch. 18 janv. 1999, Département du Var, req. n° 96 MA 00773, 98 MA00905).
* 3 CAA Nancy 3e ch. 29 avr 1997, M. Claude Domenech c/ Centre hospitalier de Creil, req. n° 94 NC 00368, 95 NC 00488.
* 4 CAA Nantes 3e ch. 27 avr. 2000, Centre hospitalier de Vire c/ Mme Jacqueline Maouche, req. n° 96 NT00143, 97 NT 00512, 99 NT 02293.
* 5 CAA Nantes 2 e ch. 26 avr. 2000, M. Bruno Vah, M. Michel Vah, Mme Bernadette Vah c/ CPAM d'Indre-et-Loire et commune de Saint-Branchs, req. n° 97 NT 01433, 99 NT 00140, 99 NT 00173.
* 6 On a fait valoir quelquefois que si le montant de la réparation au titre de la douleur morale était faible il était compensé par les TCE pour lesquels le juge se serait montré plus généreux
* 7 À titre d'exemple, après le décès d'une victime suite à un incendie, le père de celle-ci a obtenu, au titre de la douleur morale, une somme de 15 244, 90, ses demi-frères ont obtenu chacun 3 811,23 et sa demi-soeur, âgée de 8 mois seulement au moment des faits, une somme de 762,25 (CE 29 déc. 1999, Communauté urbaine de Lille, req. n° 197502.