1.7. APERÇU DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES AU JAPON ET DU MOUVEMENT DE LA DÉCENTRALISATION AU JAPON
PAR MONSIEUR NAOHIKO JINNO
Professeur d'économie à l'université de Tokyo
C'est avec une émotion encore plus profonde que la mer que je vais vous parler aujourd'hui des finances locales et de la décentralisation au Japon. Pourquoi donc une émotion aussi forte ?
D'abord, après mes études universitaires, j'ai été chargé pendant six ans de la gestion des ressources humaines chez Nissan et j'ai alors recherché comment on pourrait rendre le travail inhumain plus humain, en lisant notamment «Réflexions sur le travail et la vie», journal que Simone Weil avait écrit dans une usine de chez Renault. A propos, je voudrais vous faire une confidence. Personne ne l'a encore relevé, mais ma démission de chez Nissan est la cause principale de la crise traversée par cette société !
Après cette digression, plus sérieusement, revenons à notre sujet. On parle d'histoire et de culture différentes à propos de la France et du Japon. Mais je considère, quant à moi, que la France est «la matrice» du Japon pour ce qui est des systèmes administratif et financier. Voilà une autre raison déterminante. En effet, le Japon a connu, en 1868, un siècle après la Révolution française, la Restauration de Meiji, sorte de révolution bourgeoise. Au cours de la modernisation qui a suivi cet événement, le Japon a introduit des systèmes d'inspiration française en matière d'administration, de finances et de fiscalité.
En ce qui concerne le système fiscal français moderne, la contribution foncière ainsi que la contribution personnelle et mobilière ont été mises en place en 1791, au cours du processus de la Révolution française, sur la base du rapport de La Rochefoucauld-Liancourt, président de la Commission des Impôts. Ce rapport a été rendu public la même année par cette institution. Sont venues ensuite s'ajouter, en 1798, la patente et la contribution des portes et fenêtres, formant ainsi le système des impôts sur les bénéfices que on appelait à l'époque «les quatre vieilles». Je considère que cela correspond à l'établissement du système fiscal moderne de la France.
Quant au Japon, après la Restauration de Meiji, il a instauré un système fiscal moderne en introduisant le système des impôts sur les bénéfices composé des quatre éléments suivants : à savoir, la contribution foncière, la patente, la taxe sur les bâtiments et la taxe sur les intérêts des capitaux, selon le modèle français. Reste à préciser cependant que le Japon n'a pas introduit ce système directement en provenance de France mais par l'intermédiaire de la Prusse. Toutefois, lorsque l'on observe attentivement l'évolution des systèmes fiscaux et financiers du Japon, on constate bien qu'elle est presque identique à celle de la France, son «pays mère».
Je vous donne encore un exemple. En France, après la Première Guerre mondiale, au fur et à mesure que les impôts sur le revenu croissent, la proportion des taxes additionnelles dans les impôts locaux augmente et les impôts sur les bénéfices deviennent en quelque sorte une taxe additionnelle (centimes additionnels) sans impôt principal. Ainsi, les impôts sur les bénéfices deviennent en réalité des impôts locaux.
Il en va de même pour le Japon à quelques nuances près. En effet, comme je vous l'ai mentionné, le Japon a introduit le système fiscal de la Prusse et mis en place les impôts sur le revenu avant la Première Guerre mondiale, avant même que la France ne le fasse. A mon sens, ce fait constitue la principale cause de la différence entre les systèmes actuels japonais et français.
Toutefois, par la suite, le Japon a poursuivi un chemin différent de celui de la France. La Seconde Guerre mondiale qui mobilisait toutes les forces du pays, en a fourni l'occasion. Ainsi, en 1940, le Japon a effectué une réforme fiscale et financière de grande envergure qui a constitué le modèle des systèmes actuels.
Le point déterminant de cette réforme réside dans l'instauration d'un système de péréquation financière d'envergure selon l'exemple de la réforme mise en oeuvre par Erzberger lors de la République de Weimar en 1920. Ainsi que nous l'avons vu, cette réforme transforme les impôts sur les bénéfices en impôts locaux, alors que l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés, sources de recettes fiscales importantes, sont concentrés au sein des impôts nationaux. Dès lors, s'est établi un système de péréquation financière, consistant à redistribuer les recettes importantes concentrées au niveau du gouvernement central en faveur des gouvernements locaux sous forme de subventions générales afin de corriger les écarts de capacité financière existant entre eux.
Le deuxième point essentiel de la réforme fiscale et financière de 1940 réside en l'introduction d'un système de subventions à grande échelle précisant la répartition des charges entre le gouvernement et les collectivités locales, afin que ces derniers mettent en oeuvre les politiques administratives en période de guerre définies par le gouvernement, comme la conscription et le rationnement.
Enfin, le troisième point clé est la mise en place de contrôles extrêmement stricts sur l'imposition locale et l'émission des emprunts locaux, afin de garantir au gouvernement central la possibilité d'utiliser les recettes fiscales pour couvrir les dépenses de guerre.
Ainsi, durant la Seconde Guerre mondiale, tout en se basant sur les systèmes fiscal et financier de la France, le Japon a cherché à les rendre encore plus centralisateurs. Bien entendu, ce serait une exagération si j'affirmais que les systèmes fiscal et financier établis par la réforme mise en oeuvre à l'occasion de cette période de guerre subsistaient encore aujourd'hui.
Nul n'ignore en effet qu'à la suite de la défaite de la Seconde Guerre mondiale, le Japon a connu une réforme d'après-guerre arborant la bannière de la démocratisation. A l'époque, les chefs des collectivités locales au niveau départemental étaient des préfets nommés par l'Etat, suivant l'exemple français. Ils étaient donc des fonctionnaires du ministère de l'Intérieur. Alors que, dorénavant, selon la réforme d'après-guerre, les chefs des départements sont des gouverneurs élus au suffrage universel. Il faut donc retenir que les systèmes actuels sont le prolongement des systèmes issus des réformes entreprises pendant et après la guerre. Nous allons parler à présent des caractéristiques des rapports entre le gouvernement et les collectivités locales au Japon résultant de ces réformes.
Sur la figure 1, nous trouvons d'une part les Etats fédéraux comme les Etats-Unis ou l'Allemagne, et d'autre part, les Etats unitaires tels que la Grande-Bretagne, la France, la Suède et le Japon. Sur cet histogramme, la colonne de gauche représente la part des dépenses locales. Comme nous le voyons, la part des dépenses locales au Japon est parmi les plus élevées du monde, avec environ 70 %. Seul le Canada pourrait rivaliser avec le Japon, alors que ce chiffre n'est que de 20 à 30 % en France.
La colonne du milieu illustre la part des recettes fiscales locales. La part des recettes fiscales locales au Japon n'est pas particulièrement basse en comparaison avec les autres pays qualifiés d'unitaires tels que la Grande-Bretagne ou la France. En Grande Bretagne, où l'ancien Premier ministre Thatcher a échoué avec la « community charge », la part des recettes fiscales locales ne représente que 1,4 %, soit un pourcentage presque insignifiant.
Quant à la France, ce taux est de l'ordre de 20 %. Ce chiffre relativement faible s'explique par le fait que hles collectivités locales françaises ne disposent pas d'un champ de compétences administratives important, et ont un taux de dépenses locales peu élevé. Comme la part des dépenses locales du Japon représente 70 %, ce qui est un chiffre très important, la part des recettes fiscales locales est également supérieure à celle de la France. Toutefois, le Japon possède une caractéristique, comme vous le constatez sur la colonne de droite. Le taux des transferts financiers de l'Etat vers les gouvernements locaux est très élevé. Il s'agit, par exemple, d'lochune subvention générale, donc à usage non déterminé, qui a été instaurée pendant la Seconde Guerre mondiale et que nous appelons les impôts d'allocation locale. Environ la moitié du budget général de l'Etat correspond à ce transfert.
Dans ces conditions, le Japon est-il un pays décentralisé ou centralisé ? Certes, les collectivités locales effectuent une grande quantité de tâches administratives et la part des recettes fiscales locales n'est pas très basse. Cependant, en réalité, nous considérons à juste titre que le Japon est un pays très centralisé. En effet, pour dire qu'un pays est centralisé ou décentralisé, plutôt que de juger d'après la répartition du travail entre l'Etat et les collectivités locales, il faut se demander qui a le pouvoir de décision.
Les collectivités locales japonaises ne détiennent pas de pouvoir de décision en matière de finances. Mais pour quelle raison ? Sur la figure 2, nous voyons que le gouvernement se trouve tout en haut et les dépenses locales tout en bas. Juste au-dessus de celles-ci sont indiquées leurs recettes : de gauche à droite, impôts locaux, emprunts locaux, impôts d'allocation locale, enfin les subventions spécifiques. Il existe 2 300 subventions spécifiques au Japon, elles sont donc très nombreuses. En plus des impôts locaux et des emprunts locaux, le taux de transfert de ressources financières telles que les impôts d'allocation locale et subventions est élevé.
En outre, il existe depuis la période de la guerre des contrôles extrêmement stricts sur l'instauration des impôts locaux et l'émission des emprunts locaux. Comme vous le voyez, le «déni de taxe» signifie la négation de la capacité à taxer, donc du droit d'instaurer une nouvelle taxe. Lorsqu'une collectivité locale souhaite mettre en place une taxe en dehors de celles prévues par la loi sur les impôts locaux, donc créées par le gouvernement, elle devra demander une autorisation au ministre de l'Intérieur.
La «restriction de taxe», quant à elle, signifie qu'il n'est pas admis de relever le taux d'impôts, sans une raison spéciale, au-delà du taux standard constituant une référence. Mais au Japon, même avec une raison spéciale, le plafond du taux des impôts autorisé est très bas, représentant 1,1 ou 1,2 fois le taux standard. Le taux d'imposition est donc presque uniforme sur tout le pays.
Par conséquent, lorsqu'une collectivité locale souhaite réaliser un projet, il est toujours très difficile de relever les taux des impôts locaux ou encore d'instaurer une nouvelle taxe. Même si ladite collectivité locale essaie d'émettre des emprunts locaux, il lui faut demander au gouvernement une autorisation aux conditions extrêmement rigoureuses. Aujourd'hui, les conditions se sont un peu assouplies mais il n'y a pas très longtemps, chaque demande d'emprunt était soumise à un examen sévère. Dans d'autres pays, le contrôle est effectué sur l'ensemble des emprunts alors qu'au Japon, le contrôle sur l'émission de chaque emprunt est extrêmement strict.
Dans ces conditions, comment une collectivité locale pourrait-elle trouver des ressources financières pour réaliser une nouvelle activité ? Elle ne peut pas compter sur les impôts d'allocation locale, car les règles sont strictement définies : le montant des impôts d'allocation étant fixé selon le mode de calcul prévu par la loi, le gouvernement ne peut augmenter la somme attribuée à une collectivité locale souhaitant mettre en oeuvre de nouvelles activités. La collectivité locale ne dispose donc plus que de subventions. Elle peut obtenir dhiches subventions spécifiques à usage défini. Toutefois, celles-ci sont aussi octroyées sous des conditions rigoureuses.
Je vous donne un exemple criant même s'il n'est plus d'actualité. Pour obtenir des subventions spécifiques afin de créer un jardin public, il faudra y mettre un toboggan, un bac à sable et une balançoire. C'est pourquoi, dans n'importe quel jardin public partout au Japon, vous trouverez à la fois un toboggan, un bac à sable et une balançoire. De plus, lorsque le même gouvernement local mettra en oeuvre les travaux, il devra naturellement assumer sa part en matière de financement. Mais dans ce cas, en principe, l'émission d'un emprunt est admise. En outre, les impôts dote allocation locale sont octroyés afin de permettre même aux collectivités locales disposant d'une faible capacité financière de réaliser des travaux. Cet octroi est considéré comme une obligation pour le gouvernement. Par conséquent, les collectivités locales effectuent les mêmes travaux dans tout le pays avec un taux d'imposition uniforme.
Nous avons commencé à déployer des efforts afin de décentraliser ce système et de transférer le pouvoir de décision aux collectivités locales. En France, la décentralisation a débuté dans les années 1970 et un véritable mouvement de décentralisation est né en 1982. Tandis qu'au Japon, la Commission pour la promotion de la décentralisation n'a été mise en place qu'en 1995 donnant ainsi naissance à un véritable élan en faveur de la décentralisation. L'important est que les collectivités locales aient une autonomie des recettes et des dépenses. Les collectivités locales n'ayant pas de pouvoir de décision en matière de recettes ne peuvent pas prendre de décisions concernant leurs dépenses. En effet, comme je l'ai mentionné plus haut, dans le système japonais, même si une collectivité locale cherche de sa propre initiative à mettre en place divers projets, elle ne pourra pas les réaliser.
Nous avons initié le mouvement vers la décentralisation dans les années 80, donc presque à la même époque que la France. Néanmoins, c'est à partir de 1995 que ce mouvement a pris corps. Mais pourquoi donc le mouvement de décentralisation est-il né seulement dans les années 80 ? Tout simplement parce que le système centralisateur a très bien fonctionné jusqu'à cette date. En fait, comme il s'agissait d'un système créé dans le contexte d'une guerre totale, il convenait parfaitement à une autre forme de "guerre totale", celle de la croissance rapide. Ce système fonctionnait tant que les services publics pouvaient être produits et consommés en masse et de façon uniforme. Toutefois, la situation a commencé à évoluer à partir des années 80 : la demande est devenue plus diverse et une grande variété de services publics a dès lors été recherchée.
On assiste par ailleurs à un autre changement fondamental dans les années 80. En bref, l'économie devient mondiale et dépasse les frontières, entraînant par là même le dysfonctionnement des différentes composantes du filet de sécurité telles que les allocations, les pensions de retraite ou l'indemnité de chômage, qui protégeaient les personnes en situation précaire. La libéralisation financière entraîne également un dysfonctionnement en matière de redistribution. C'est la raison pour laquelle le développement de la mondialisation s'accompagne, à mon sens, d'un accroissement de la régionalisation, mais aussi d'une certaine avancée du «local».
Dans le cas du Japon, le point clé de la décentralisation, dans l'avenir, sera «l'autonomie des recettes», en d'autres termes, l'autonomie budgétaire.
Le plus important est de savoir comment réduire 2 300 subventions spécifiques ! Il s'agit indubitablement d'un défi extrêmement difficile. En effet, à la différence de la France, il n'existe pas au Japon de Comité des finances locales qui distribue les subventions. Ce sont les ministères qui effectuent cette tâche. Il s'agit, notamment, des ministères de l'Industrie, de l'Agriculture, de la Construction ou des Transports. Ces ministères distribuent des subventions selon des critères propres à leurs politiques respectives. Ainsi, les collectivités locales sont obligées de privilégier des politiques industrielles ou d'aménagement du territoire, en négligeant les services publics de proximité qu'elles devraient naturellement proposer tels que l'action sociale, la santé ou encore l'éducation. D'où la nécessité primordiale de réduire considérablement les subventions de l'Etat.
En tout état de cause, la réduction des subventions entraînant la diminution des ressources des collectivités locales, il serait dans cette hypothèse nécessaire d'accroître les ressources locales à usage libre. Au Japon, il existe déjà les impôts d'allocation locale mais ils ne permettent pas une véritable indépendance, l'Etat détenant la compétence de déterminer leur montant total. Compte tenu de cette situation, je pense qu'il faudrait renforcer la fiscalité locale, à savoir mettre en oeuvre le transfert d'impôts d'Etat aux collectivités locales.
Nous sommes allés voir, il y a trois ans, Monsieur le professeur PORTELLI, professeur de droit à l'Université Paris II, afin de mieux appréhender la nature de la décentralisation en France où le transfert des ressources fiscales est effectué même dans le cas des taxes liées à l'automobile.
Je supposais, à l'époque, que la réforme mise en oeuvre en France dans les années 80 comportait à la fois deux volets :
d'une part, la réforme de décentralisation, communément appelée la «démocratisation» que le Japon a réalisée après la Seconde Guerre mondiale et qui consistait à élire les gouverneurs au suffrage universel dans notre pays, et en ce qui concerne la France, à transférer les grands pouvoirs de décision détenus par les préfets vers les présidents des conseils généraux.
et d'autre part, la réforme de décentralisation que, pour notre part, nous avons mise en oeuvre entre les années 80 et 90.
Nous avions souhaité étudier l'expérience de la France, encore une fois, «pays mère» du Japon, avec le professeur PORTELLI, car ce pays avait réalisé le transfert des ressources fiscales, le renforcement des droits de décision locale en matière d'imposition fiscale, et enfin la libéralisation de l'émission des emprunts locaux.
Or, à notre grande surprise, le professeur PORTELLI nous a donné son point de vue en l'occurrence plutôt négatif, en affirmant qu'il ne s'agissait que de mesures formelles ! Désespérés, nous nous sommes rendus, cette fois-ci, au ministère de l'Intérieur où cette analyse négative a été niée. Aujourd'hui, je ne sais plus quoi penser, en tout cas je ne suis pas en mesure de me prononcer précisément sur cette question. Malgré tout, nous aimerions mettre en oeuvre la décentralisation au Japon selon l'expérience française, tout en tirant profit de nos propres points forts qui font défaut au dispositif français.
Alors, quels sont ces points forts ? Tout d'abord, l'impôt sur le revenu compte déjà au nombre des impôts locaux. En effet, au moment de la Seconde Guerre mondiale, une partie de l'impôt sur le revenu était perçue en tant qu'impôt local, ce qui est resté inchangé. Aujourd'hui encore, l'impôt local sur le revenu représente une part importante des recettes fiscales locales. A l'heure actuelle, les recettes fiscales des communes japonaises sont composées de l'impôt local sur le revenu et de la taxe foncière qui correspondent à l'ensemble de la taxe sur le foncier bâti et de la taxe sur le foncier non-bâti en France. Notre impôt local sur le revenu est appelé taxe de résidantet diffère de la taxe d'habitation française. C'est le premier point fort de notre système.
Deuxième point fort, les départements japonais disposent d'une taxe qui correspond à la taxe professionnelle en France, appelée taxe sur les entreprises. La différence avec le système français est que cette taxe japonaise est imposée sur les profits des sociétés. La taxe professionnelle diminue en ce moment en France, en raison de la réforme concernant la partie liée aux salaires. Les profits eux-mêmes ne font pas l' objet de cette taxe, alors qu'au Japon, la taxe sur les entreprises a pour assiette les profits des sociétés. Cet aspect constituait un avantage en période de croissance rapide, car le montant de cet impôt augmentait. Mais avec la fin de cette phase, une telle caractéristique est devenue un inconvénient.
C'est pourquoi, nous cherchons de nouveau à revenir au système à la française. Vous l'avez certainement déjà lu dans le journal, il s'agit d'un projet « d'imposition sur le volume d'activité des entreprises». Le volume d'activité d'une entreprise ne se mesurera pas par l'importance des locaux affectés à l'activité. Ce projet ne signifie donc pas le retour à un système primaire comme l' imposition sur le nombre de fenêtres ou de portes, mais plutôt le retour à la taxe à la valeur ajoutée appliquée au revenu. En France, la taxe à la valeur ajoutée appliquée au P.I.B. a été préconisée sans aboutir pour autant à sa mise en oeuvre, alors que le Japon cherche à créer une taxe sur le revenu net, à savoir, sur les salaires et les profits.
Compte tenu de cet avantage indéniable qui consiste à compter les taxes importantes de base parmi les impôts locaux, nos objectifs sont les suivants :
-
· le renforcement de l'impôt sur le revenu des particuliers, à savoir l'impôt local sur le revenu ;
· l'augmentation de la part de l'impôt national sur le revenu perçue par les collectivités locales ;
· la modification de la répartition de la taxe à la valeur ajoutée sur la consommation, qui est actuellement de un pour les collectivités locales contre quatre pour l'Etat ;
· et enfin, la transformation de la taxe sur les entreprises en taxe sur «le volume d'activité des entreprises», autrement dit, en taxe à la valeur ajoutée "sur le revenu".
En résumé, nous souhaiterions renforcer les ressources fiscales locales, donc les finances locales, à l'image du système français tout en mettant en valeur nos propres avantages dont la France ne dispose pas. Le transfert d'impôts d'Etat aux collectivités locales n'a pas été intégré dans la réforme que le gouvernement japonais a mise en oeuvre récemment. Il s'agit donc d'une réforme encore inachevée qu'il nous reste encore à finaliser. Il s'agit là d'un nouveau défi.
