Mission "Aide publique au développement" - Comptes spéciaux : Prêts à des Etats étrangers - Accords monétaires internationaux - Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique

MM. Yvon Collin et Edmond Hervé, rapporteurs spéciaux

CHAPITRE II. LES PROGRAMMES DE LA MISSION
SECTION I. LE PROGRAMME 110 « AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT »

I. LES FINALITÉS ET LES INTERVENANTS DU PROGRAMME

A. LA CONTRIBUTION DU MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE À L'APD

Le programme 110 « Aide économique et financière au développement » est mis en oeuvre par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (MINEFII), concrètement la direction générale du Trésor (DGT). Il se trouve placé sous la responsabilité du directeur général.

Ce programme constitue le support budgétaire principal de la contribution du ministère chargé de l'économie à la politique d'APD . Le reste de cette contribution est principalement retracée au sein du programme 114 « Appels en garantie de l'Etat » de la mission « Engagements financiers de l'Etat » et surtout, hors budget général, dans les trois premiers programmes (n ^os 851, 852 et 853) de la mission correspondant au compte de concours financiers « Prêts à des Etats étrangers » et dans le second (n° 782) de la mission correspondant au compte d'affectation spéciale « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique » ^{35 ( * )} .

Le programme est organisé en trois actions :

- l'action n° 1 vise l' aide économique et financière multilatérale , c'est-à-dire les participations de la France dans les banques multilatérales et régionales et les fonds de développement qui y sont rattachés (entités du groupe de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international [FMI], Banque africaine de développement [BAfD], Banque asiatique de développement [BAsD], Banque européenne d'investissement [BEI], Banque européenne de reconstruction et de développement [BERD], Banque interaméricaine de développement [BID]), ainsi que dans les fonds sectoriels multilatéraux (Fonds pour l'environnement mondial [FEM], Fonds international de développement agricole [FIDA], Facilité financière internationale pour la vaccination [IFFim]...) ;

- l'action n° 2 rend compte de l' aide économique et financière bilatérale , qui met en oeuvre divers canaux d'intervention (aide budgétaire sectorielle ou globale dans le cadre de programmes multi-bailleurs, bonifications de prêts et rémunérations accordées à l'Agence française de développement [AFD], dons du Fonds d'études et d'aide au secteur privé [FASEP], programme français de renforcement des capacités commerciales [PRCC], dotation du Fonds français pour l'environnement mondial [FFEM], projets du GIP « ADETEF », mise à disposition de l'expertise du ministère) ;

- l'action n° 3 regroupe les crédits employés à l'indemnisation de créanciers autres que l'Etat, notamment l'AFD, au titre de l'abandon de leurs créances consenties dans le cadre des traitements de dettes (annulations et restructurations) des pays les moins avancés et des pays à revenu intermédiaire, décidées dans le cadre multilatéral du Club de Paris (Initiative en faveur des pays pauvres très endettés » [PPTE] en particulier) ou de manière bilatérale.

De fait, ce programme s'avère fortement contraint par les engagements internationaux de la France , tels que les contributions obligatoires aux institutions financières internationales, les versements aux fonds multilatéraux (sur lesquels il existe, cependant, une marge de manoeuvre) et le financement des annulations de dettes décidées en Club de Paris.

B. DEUX « QUASI-OPÉRATEURS »

Dans le présent PLF, aucun opérateur, au sens de la LOLF, n'est associé au programme « Aide économique et financière au développement ». Celui-ci, néanmoins, s'appuie sur deux « quasi-opérateurs », intervenant pour le compte du ministère chargé de l'économie sans constituer des opérateurs au point de vue juridique.

1. Le GIP « ADETEF »

Le GIP « ADETEF » (« Assistance au développement des échanges en technologies économiques et financières ») est placé sous la tutelle du MEIE, en pratique la DGT. Agence de coopération technique internationale du ministère, il gère, coordonne et facilite la mise à disposition de l'expertise juridique, économique et financière de celui-ci, pour la réalisation de projets de développement économique et social et de réforme institutionnelle, et intervient sous de multiples formes (conseil, assistance à court, moyen et long termes, méthodologie et ingénierie pédagogique, audit dans des domaines tels que la procédure budgétaire, l'optimisation des systèmes budgétaires, fiscaux, de la prévision économique et de l'information statistique).

Ces actions ne sont pas majoritairement tournées vers les pays de la Zone de solidarité prioritaire (ZSP). Le plan stratégique à trois ans (2010-2012), adopté par le conseil d'administration d'ADETEF en avril 2010 fixe, dans l'ordre, les priorités géographiques suivantes : pays méditerranéens , Balkans , Afrique sub-saharienne , Russie . Aujourd'hui, la présence du GIP est particulièrement forte en Ukraine et dans les pays méditerranéens, ainsi que dans les Territoires palestiniens.

ADETEF n'est pas considéré comme un opérateur au sens de la LOLF, car son financement n'est pas en majorité assuré par l'Etat . En effet, sur le montant total des recettes prévues pour l'exercice 2010, qui s'élève à 20,9 millions d'euros, plus la moitié (10,7 millions) doit provenir de programmes de jumelages financés par l'Union européenne, de contrats sur appels d'offres lancés par différentes institutions internationales et de programmes directement financés par les pays bénéficiaires. Cependant, votre rapporteur spécial appelle l'attention sur la nécessité de vérifier le versement effectif de ces fonds au GIP : le statut d'opérateur ou de « non-opérateur » doit être constaté à partir de l'exécution, et non de la prévision des ressources.

Pour 2011, le présent PLF inscrit en faveur du GIP une subvention de fonctionnement de 4,3 millions d'euros , contre 4,4 millions en LFI pour 2010, versée à partir de l'action n° 2 « Aide économique et financière bilatérale » du programme « Aide économique et financière au développement ». Les effectifs d'ADETEF sont actuellement de 106,5 ETPT , son budget prévisionnel pour 2010 de 22,1 millions d'euros (déficitaire de 1,2 millions).

2. L'Agence française de développement

L' Agence française de développement (AFD) constitue l' opérateur pivot de la coopération française dans les pays de la ZSP et, plus largement, un instrument essentiel de l'APD mise en oeuvre par notre pays. Sa tutelle est assurée conjointement par le ministère chargé de l'économie (MINEFII), le ministère des affaires étrangères (MAEE) et le ministère chargé de l'immigration (aujourd'hui le ministère chargé de l'intérieur).

a) Un pilotage renforcé

Bien qu'elle remplisse a priori les quatre critères d'un opérateur au sens de la LOLF ^{36 ( * )} , il a été décidé de ne pas considérer l'AFD comme un opérateur . Le refus de cette qualification est motivé par les quelques opérations privées sur fonds propres que réalise l'Agence et au statut « mixte » de cet établissement public industriel et commercial, qui fonctionne en partie comme une banque privée et intervient en principe sans la garantie de l'Etat. De fait, l'AFD, employeur de 1 412 agents actuellement (dont plus d'un tiers recrutés localement, dans les agences du réseau), n'est pas soumise au plafond d'autorisations d'emplois des opérateurs en place depuis 2009 ^{37 ( * )} .

À cette réserve près, le compromis actuel consiste à faire « comme si » l'AFD était un opérateur au sens strict, tant en termes de gouvernance (triple tutelle ministérielle, participation de l'Etat au conseil d'administration, contractualisation des relations avec l'Etat) que d' information dans les documents budgétaires (indicateurs spécifiques associés aux programmes 110 « Aide économique et financière au développement » et 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement », explications détaillées dans le DPT).

En outre, le décret du 5 juin 2009 modifiant les statuts de l'AFD , pris en application des décisions du CICID du même jour et dans le cadre de la RGPP, a renforcé la transparence sur la stratégie et les moyens de l'Agence, ainsi que sa tutelle. Ce texte prévoit :

- d'une part, la création d'un conseil d'orientation stratégique (COS), dont la première réunion s'est tenue en novembre 2009 . Présidé par le ministre chargé de la coopération et composé des représentants de l'Etat au conseil d'administration de l'AFD, ce conseil tend à renforcer l'articulation entre les orientations politiques relatives à l'APD définies par le CICID et leur déclinaison opérationnelle par l'Agence ;

- d'autre part, la signature d' un contrat d'objectifs et de moyens (COM) unique entre l'Etat et l'AFD , en lieu et place des différentes conventions-cadre liant l'Agence à ses tutelles. La mesure vise à clarifier et rationaliser les relations entre l'Etat et son « quasi-opérateur ». Ce document, encore en attente , concernera l'ensemble des activités mises en oeuvre par l'AFD, en tant qu'opérateur des politiques d'APD et de développement des collectivités d'outre-mer ce qui comprend la totalité de l'activité « pour compte propre » (dons, prêts concessionnels et non concessionnels, y compris via la filiale PROPARCO spécialisée dans le financement du secteur privé, garanties, prises de participation, etc.), l'activité mise en oeuvre pour le compte de l'Etat (conformément à l'article R. 516-7 du code monétaire et financier), et la production intellectuelle, la communication et les activités de « conseil » au bénéfice de l'Etat ;

- enfin, la création, dans les postes diplomatiques, d'un pôle de développement placé sous l'autorité de coordination et d'animation de l'ambassadeur. Votre rapporteur spécial rejoint les observations de son prédécesseur, notre ancien collègue Michel Charasse ^{38 ( * )} , pour considérer que ce renforcement de la tutelle suppose que les services des ambassades disposent des compétences techniques suffisantes et des effectifs adéquats pour porter une appréciation éclairée sur des projets de l'AFD, lesquels répondent à des logiques distinctes de celles que poursuivent les SCAC. L'avis de l'ambassadeur préalable à la soumission d'un projet au conseil d'administration de l'Agence, en effet, revêt encore trop souvent un caractère formel, de l'ordre de la « non-objection », à un stade où le projet est quasiment finalisé, de sorte qu'il serait difficile d'en remettre en cause certaines modalités. Nos ambassadeurs sont chargés de porter une vision d'ordre politique sur les projets ; l'AFD ne saurait se substituer à eux dans ce rôle.

b) Une activité soutenue

Le projet d'orientation stratégique (POS) de l'AFD pour la période 2007-2011 , le deuxième du genre, élaboré en concertation avec les tutelles et approuvé par le conseil de surveillance en janvier 2007, a permis de renouveler les objectifs de l'Agence, déclinés en dix-sept plans d'action. En particulier, il est prévu de consacrer à l'Afrique subsaharienne 60 % des ressources budgétaires et 80 % des subventions , et de partager l'activité de l'AFD en trois tiers : l'un pour la lutte contre la pauvreté , l'autre pour la protection des biens publics mondiaux (y compris la responsabilité sociale et environnementale des entreprises), le dernier en faveur de la promotion de la croissance économique . Les orientations stratégiques de l'Agence devraient être redéfinies avant la fin 2010 , pour donner lieu à un nouveau POS (troisième génération).

Des indicateurs de suivi de ce POS ont été mis en place. Au regard des résultats enregistrés, l'activité de l'AFD en 2009 témoigne d'une progression tout à fait satisfaisante , pleinement conforme aux orientations arrêtées, les cibles étant souvent dépassées. D'ailleurs, votre rapporteur spécial relève avec satisfaction que la pression de la crise économique et financière n'a pas conduit l'Agence à infléchir la vigilance avec laquelle elle étudie les projets, ni la rigueur avec laquelle elle les met en oeuvre.

Principaux indicateurs de suivi du plan d'orientation stratégique de l'AFD

(en millions d'euros)

Source : AFD

c) Les ressources de l'Agence

Les activités « pour compte propre » de l'AFD sont financées à partir de trois sources :

- des ressources aux conditions de marché . L'AFD emprunte sur les marchés financiers, sans la garantie de l'Etat, sous forme d'émissions obligataires ou de placements privés ;

- des ressources propres , constituées des reprises sur provisions consécutives à un traitement de dettes dans le cadre du Club de Paris et du résultat financier annuel ( 242,4 millions d'euros en 2009 , contre 167,2 millions en 2008). Jusqu'en 2010, ce résultat était intégralement mis à la disposition de l'Etat, qui l'affectait au financement des concours de l'Agence. Depuis 2010, en application des dispositions de la LFI pour 2009 introduites à l'initiative de notre ancien collègue Michel Charasse, il doit être versé au budget général, au titre de dividende à l'Etat, en recettes non fiscales ^{39 ( * )} de l'exercice qui suit celui de sa constatation ;

- des ressources budgétaires , en provenance du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE, en particulier pour financer les C2D et les subventions à projets), du ministère chargé de l'économie (MINEFII), pour financer les aides budgétaires globales, les bonifications d'intérêts au titre des prêts et le PRCC notamment) et du ministère chargé de l'outre-mer (pour les bonifications).

Ressources de l'AFD

(en millions d'euros)

Source : AFD

On observera que, jusqu'en 2009, la rémunération de l'AFD se trouvait intégralement prise en charge par le programme 110 « Aide économique et financière au développement », à la fois pour les activités financées à partir de ce programme et pour celles que finançait le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement ». Depuis 2010, pour donner suite aux observations de la Cour des comptes et du Parlement, chaque programme porte la part de rémunération correspondant aux activités que l'AFD met en oeuvre pour son compte.

---

* ³⁴ Cf . supra , chapitre I (II, B).

* ³⁵ Cf . infra , deuxième partie (section II).

* ³⁶ Fixés par un arrêté du 21 mai 2004, ces critères sont : être doté de la personnalité morale, exercer une activité majoritairement non marchande, être placé sous le contrôle direct de l'Etat et contribuer à la mise en oeuvre d'une politique de l'Etat dont la traduction se trouve en loi de finances.

* ³⁷ Conformément aux dispositions de la LFI pour 2008 introduites à l'initiative de notre ancien collègue Michel Charasse. L'article 53 du présent PLF fixe ce plafond à hauteur de 365 909 ETP pour les 583 opérateurs de l'Etat recensés.

* ³⁸ Cf . en dernier lieu le rapport précité n° 101 (2008-2009), tome III, annexe 4.

* ³⁹ Ligne 2110 « Produits des participations de l'Etat dans des entreprises financières » au sein de l'annexe « Evaluation des voies et moyens » jointe aux projets de loi de finances.