Mission "Gestion des finances publiques et des ressources humaines" - Comptes spéciaux : " Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics" et "Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés"

I. VUE D'ENSEMBLE DE LA MISSION

A. L'ORGANISATION

1. Une nouvelle architecture interministérielle à six programmes

La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » est devenue interministérielle à la suite de la réorganisation du Gouvernement intervenue en mars 2010 ^{1 ( * )} , qui a donné lieu au transfert de la compétence en matière de fonction publique du ministre chargé du budget au ministre chargé du travail. De fait, cette mission se trouve à présent pilotée par le ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat , dont elle regroupe les moyens, et par le ministère du travail, de la solidarité et de la fonction publique , pour ce qui concerne ce dernier aspect.

Cette mission est constituée, dans le présent PLF, de six programmes , contre huit en 2010 du fait de la suppression de deux « doublons » techniques créés l'un, par la LFI pour 2009 et, l'autre, par la LFI pour 2010 pour les besoins de la mise en oeuvre expérimentale du système d'information « CHORUS » ^{2 ( * )} . À compter de 2011, ces aménagements n'ont plus de raison d'être, l'ensemble des dépenses de l'Etat se trouvant désormais suivi dans CHORUS ^{3 ( * )} .

2. Une composition faiblement homogène

Les six programmes de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » se répartissent en deux grandes catégories :

- d'une part, des programmes opérationnels de politique fiscale , comptable et douanière , pilotés par les deux grandes directions à réseaux du ministère chargé du budget, la direction générale des finances publiques (DGFiP, pour le programme 156) et la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI, pour le programme 302) ;

- d'autre part, des programmes correspondant à des politiques de pilotage ou de coordination à dimension interministérielle (modernisation administrative, entretien des bâtiments de l'Etat, mesure relatives à la fonction publique).

Ce faisant, cinq programmes retracent des politiques publiques cohérentes (les programmes 156, 221, 302, 309 et 148), parmi lesquels deux programmes sont exclusivement tournés vers l'administration elle-même, avec une portée interministérielle (les programmes 309 et 148). Le sixième programme (218) assure une fonction de « soutien » que le ministère chargé du budget partage avec le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi , mais dont il assume seul le pilotage.

De fait, ces programmes présentent une nature et une taille très différentes et forment une mission assez peu homogène , qui se trouve retracer à la fois des fonctions régaliennes liées à l'impôt et des activités d'état-major, d'expertise, de contrôle et de soutien, ainsi que la formation des fonctionnaires et l'action sociale interministérielle.

B. LES EMPLOIS ET LES CRÉDITS POUR 2011

1. Des emplois (142 466 ETPT) en baisse de 1,94 % par rapport à 2010

Le plafond des autorisations d'emplois de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » est celui du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat . Fixé pour 2011 à 142 466 ETPT , il représente 7,21 % du plafond des autorisations d'emplois de l'Etat (1 975 023 ETPT selon l'article 52 du présent PLF). Le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local », à lui seul, avec un plafond de 118 784 ETPT, concentre plus de 83 % des autorisations d'emplois de la mission ( cf . le tableau ci-après).

Sur cette base, le ministère chargé du budget constitue le quatrième employeur de l'Etat après, dans l'ordre, le ministère de l'éducation nationale (958 194 ETPT prévus pour 2011), le ministère de la défense (301 341 ETPT) et le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales (282 755 ETPT), et avant le ministère de la justice (75 825 ETPT).

Par rapport au plafond défini, pour la mission, par la LFI pour 2010 (soit 145 286 ETPT), la prévision du présent PLF correspond à une baisse de 1,94 % des effectifs . Elle fait suite à la diminution de 2 % prévue de 2009 à 2010 et de 1,4 % constatée de 2008 à 2009 . Cette orientation résulte de la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et, notamment, de la poursuite de l'intégration des réseaux respectifs des anciennes directions générales de la comptabilité publique (DGCP) et des impôts (DGI) au sein de la direction générale des finances publiques (DGFiP ^{4 ( * )} ).

2. Des crédits (plus de 11,7 milliards d'euros) représentant 3 % de ceux du budget général

a) La prédominance des dépenses de personnel (près de 8,4 milliards d'euros)

Au total, la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » est dotée par le présent PLF de près de 11,725 milliards d'euros en AE et de 11,75 milliards en CP , hors crédits ouverts par voie de fonds de concours. Cette dotation représente environ 3 % du total des crédits inscrits pour l'ensemble du budget général de l'Etat pour 2011 (378,38 milliards d'euros en AE et 368,55 milliards en CP d'après l'article 48 du PLF). Par rapport aux crédits prévus en LFI pour 2010 (11,574 milliards d'euros en AE et 11,581 milliards en CP), elle correspond à une augmentation de 1,3 % en AE et de 1,45 % en CP .

La répartition de ces crédits entre les six programmes de la mission, très inégale, est figurée par le schéma et présentée dans le tableau ci-après. On notera que le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local », avec une prévision de plus de 8,4 milliards d'euros en AE et CP, en regroupe la majeure part (environ 72 %). Surtout, les dépenses de personnel (titre 2) s'avèrent prépondérantes : 8,6 milliards d'euros sont prévus à ce titre pour 2011, soit pratiquement les trois quarts (73,3 %) des crédits de la mission . Au plan budgétaire, le principal enjeu de celle-ci tient donc à la maîtrise de sa masse salariale .

Par ailleurs, les dépenses de fonctionnement (titre 3) s'élèvent à 2,38 milliards d'euros en AE et 2,33 milliards en CP, soit respectivement 20,4 % des AE et 19,8 % des CP totaux de la mission. Les crédits d'investissement (titre 5), quant à eux, atteignent 401,9 millions d'euros en AE et 478,5 millions en CP, soit respectivement 3,4 % du total des AE et 4 % de celui des CP ; ces crédits sont destinés à couvrir, principalement, l'investissement informatique du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat.

Il convient en outre d'observer que, d'après le présent PLF, la mission sera abondée, en cours d'exécution, par un montant limité de fonds de concours : près de 15,9 millions d'euros en AE et CP globalement, soit l'équivalent d'environ 0,14 % des crédits budgétaires.

Crédits de paiement pour 2011 (hors fonds de concours) de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

(en millions d'euros)

Source : ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat

Crédits pour 2011 (hors fonds de concours) et plafonds d'autorisations d'emplois de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

Source : PAP de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » annexé au PLF pour 2011

b) Une programmation pour 2011-2013 orientée vers la stabilité des crédits

Comme le fait apparaître le tableau ci-dessous, la programmation triennale visant la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », traduite par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 actuellement en cours d'examen, marque une relative stabilité . En effet, les crédits sont orientés vers une légère baisse , en AE comme en CP, pour l'exercice 2012 ( 1,1 % par rapport à 2011), mais celle-ci sera suivie d'une légère remontée en 2013 (+ 0,6 % par rapport à 2012), sans toutefois que le niveau prévu pour 2011 soit alors retrouvé (entre la prévision pour 2013 et celle pour 2011, l'écart s'établit à  0,9 %).

Evolution des crédits prévue pour la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

(en millions d'euros)

Source : PAP de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » annexé au PLF pour 2011

C. UNE MISSION AU CoeUR DES RÉFORMES

1. Le pilotage de la réforme de l'Etat

La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », à travers le programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » ^{5 ( * )} , participe activement au déploiement de deux grandes réformes intéressant l'Etat dans son ensemble.

a) La révision générale des politiques publiques (RGPP)

Le ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, à ce dernier titre, constitue le ministère « pilote » de la « révision générale des politiques publiques » (RGPP) lancée en 2007. Ce pilotage, au plan budgétaire, est assuré à partir de l'action n° 4 (« Modernisation de l'Etat ») du programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » précité, qui retrace les moyens mis à la disposition de la direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME) du ministère.

À cet égard, votre rapporteur spécial a constaté avec satisfaction, en annexe au RAP de la mission joint au projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2009, la présence d'un « bilan de la mise en oeuvre des mesures RGPP finies », conformément aux dispositions de la LFI pour 2010 introduites à son initiative. Il est précisé qu'une mesure est considérée comme « finie », au sens de ce document, lorsque sa mise en oeuvre s'avère effective et si tous ses objectifs opérationnels sont jugés atteints, après une analyse contradictoire interministérielle portant en particulier sur la qualité des effets produits. À partir de cette définition stricte, qui conduit à faire sortir du dispositif de suivi de la RGPP les mesures menées à leur terme et impose d'y maintenir celles qui, bien qu'ayant produit des effets, n'ont pas encore atteint l'intégralité de leurs objectifs, 58 mesures décidées au titre de la RGPP ont été clôturées au 31 décembre 2009 , soit 15 % de la totalité des réformes engagées dans ce cadre.

Au-delà des améliorations fonctionnelles ainsi acquises, recensées par ministère, le document précité indique qu' entre 2007 et 2010, au total, près de 100 000 postes auront été supprimés dans les services de l'Etat, soit près de 5 % des effectifs , dont 24 742 ETP en 2009 ^{6 ( * )} . Il en résulte un gain brut annuel de productivité estimé à environ 1,5 % , ce qui pour l'année 2009 représente une économie budgétaire de l'ordre de 900 millions d'euros. Sur ce dernier exercice, 500 millions ont été redistribués aux agents : l' économie nette, en 2009 , est donc évaluée à environ 400 millions d'euros .

Les réalisations de la RGPP en 2010 ne pourront bien évidemment être appréciées qu'à l'issue de l'exécution en cours, telle qu'elle se trouvera retracée par le prochain projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion. À titre indicatif, le troisième rapport d'étape, présenté en février dernier, dressait le bilan suivant : 76 % des mesures RGPP étaient considérées comme « vertes » (c'est-à-dire présentant toutes les conditions pour atteindre les résultats escomptés dans les délais prévus), 21 % comme « orange » (en retard ou présentant des difficultés techniques qui appelaient des mesures spécifiques) et 3 % comme « rouges » (réussite compromise, appelant des mesures correctrices) contre respectivement 75 %, 20 % et 5 % dans le rapport d'étape précédent, publié en mai 2009.

Interrogé par votre rapporteur spécial en application de l'article 49 de la LOLF, le Gouvernement fait valoir qu'il est difficile de réaliser une estimation globale anticipée. Toutefois, l'analyse des portefeuilles ministériels fait apparaître qu' une trentaine de mesures RGPP supplémentaires devraient être clôturées d'ici la fin de cette année .

b) La refonte des systèmes d'information financière et comptable de l'Etat (programme CHORUS)

Le ministère chargé du budget, pilote « naturel » de la mise en oeuvre de la LOLF, doit mener la refonte des systèmes d'information financière et comptable de l'Etat pour laquelle a été conçu le programme « CHORUS ». L'opération, budgétairement, est suivie dans l'action n° 5 (« Information financière de l'Etat ») du programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » précité, dans sa sous-action « Systèmes d'information financière de l'Etat ».

L'enjeu est de mettre à la disposition de l'ensemble des services de l'Etat, administration centrale et services déconcentrés, un outil commun et intégré de gestion financière, budgétaire et comptable, répondant aux exigences de la loi organique. Celles-ci, en effet, s'avèrent incomplètement satisfaites par le dispositif actuel, qui repose sur des applications anciennes ou de type progiciel, adaptées pour répondre aux besoins minimaux. Au terme de son déploiement, le nouveau système doit permettre l'exécution du budget en assurant la protection des comptes de l'Etat, en vue de leur certification par la Cour des comptes .

Il convient en effet de rappeler que cette dernière, dans son rapport de certification des comptes de l'Etat pour 2009, a maintenu la réserve substantielle relative aux systèmes d'information financière et comptable de l'Etat qu'elle avait formulée pour les trois exercices précédents. Le rapport fait valoir que les caractéristiques de ces systèmes « imposent toujours une limitation générale dans l'étendue des vérifications de la Cour et entraînent diverses incertitudes sur la qualité des écritures comptables qu'ils véhiculent » : l'insuffisante intégration des applications et leur conception souvent inadaptée bride la capacité du certificateur à s'assurer de la conformité des écritures comptabilisées aux opérations d'origine et de la réduction à un niveau acceptable du risque d'erreur qu'elles comportent.

La refonte du système assurée à travers le programme CHORUS, déployé progressivement dans les services de l'Etat depuis 2008, est précisément conçue pour remédier à cette situation.

Toutefois, de fortes incertitudes demeurent quant à la capacité de cet outil à prendre en compte l'ensemble des préoccupations exprimées par la Cour des comptes au titre de la certification des comptes de l'Etat. La Cour elle-même, dans son rapport précité, a indiqué qu'elle n'avait « pas acquis l'assurance que le déploiement des nouveaux systèmes d'information se traduira par un réel progrès dans la tenue de la comptabilité générale et dans la mise en oeuvre des techniques d'audit. Le paramétrage de CHORUS et l'insuffisant avancement des travaux de conception de son coeur comptable font peser un risque majeur sur sa capacité à tenir la comptabilité générale de l'Etat à un horizon déterminable ». Pour l'heure, la nécessité de mener des travaux complémentaires sur la tenue dans CHORUS de la comptabilité générale a conduit l'administration à reporter la bascule de cette dernière à la date du 1 ^er janvier 2012 .

En outre, la presse s'est largement faite l'écho, ces derniers mois, des nombreux dysfonctionnements, notamment des retards de paiement de factures ou de remboursements de frais aux agents , auxquels a donné lieu le déploiement de CHORUS pour différents ministères.

Sur la période 2006-2013 , le coût budgétaire prévisionnel global du programme, tel qu'il est indiqué dans le PAP de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » annexé au présent PLF, s'élève à 808 millions d'euros en AE . Ce montant intègre le coût de l'investissement à hauteur de 499,6 millions d'euros, la maintenance pour 231,4 millions et des dépenses de fonctionnement de 77 millions. Compte tenu des développements nouveaux de CHORUS qu'appelle la levée des incertitudes pointées par la Cour des comptes et la correction des dysfonctionnements précités, votre rapporteur spécial doute que cette enveloppe puisse être respectée sans dépassement .

2. La réforme interne du ministère chargé du budget

a) Quatre ans de réformes (2007-2010)

Depuis 2007, la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » a constitué le support budgétaire de nombreuses et souvent importantes réformes des ministères économiques et financiers , principalement le ministère chargé du budget qui, pilote de la réforme de l'Etat, conduit parallèlement sa propre modernisation, partie intégrante du processus général.

Le rythme soutenu de ces efforts de modernisation atteste une recherche active de gains de productivité et d'efficacité.

b) La poursuite, en 2011, de la constitution de la DGFiP

(1) Des directions locales des finances publiques pour un guichet fiscal unifié

En 2011, comme cette année, le ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat et, par conséquent, la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » seront encore surtout marqués par la poursuite du développement de la DGFiP et de l'achèvement de la fusion des réseaux respectifs des anciennes DGI et DGCP , qui se traduit pour les usagers par la mise en place progressive du « guichet fiscal unifié ». Au plan budgétaire, ces opérations sont retracées dans le programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » ^{7 ( * )} .

Pour mémoire, après la création, en 2008, d'une direction unique au niveau central, le décret n° 2009-707 du 16 juin 2009 a fixé le cadre juridique de l'organisation des services déconcentrés de la DGFiP. Au plan local, dans chaque département, la direction des services fiscaux (DSF) et la trésorerie générale regroupent leurs missions respectives dans une direction départementale ou régionale des finances publiques . Cette direction est placée sous l'autorité d'un administrateur général des finances publiques, qui exerce l'ensemble des compétences précédemment attribuées au trésorier-payeur général (TPG) et au directeur des services fiscaux. Elle est organisée en trois pôles : un pôle « gestion fiscale », un pôle « gestion publique » et un pôle « pilotage et ressources ».

L'une des réorganisations administratives consubstantielle à ces nouvelles directions locales des finances publiques tient à la mise en place d'un « guichet fiscal unifié » pour les particuliers . Ce guichet est destiné à offrir un « accueil fiscal » : information du contribuable, réception des dossiers d'assiette et des demandes liées au calcul ou au paiement de l'impôt. Il s'incarne soit dans le centre des impôts (CDI), soit dans le service des impôts des particuliers (SIP) constitué à partir du CDI et de la trésorerie situés dans une même commune, soit enfin dans la « trésorerie de proximité » pour les localités dépourvues de CDI.

(2) Une mise en place rapide

Les directions régionales et départementales des finances publiques sont mises en place progressivement, entre 2009 et 2011, sur l'ensemble du territoire . Les huit premières de ces directions ^{8 ( * )} ont fait l'objet d'une préfiguration au second semestre 2008 ; elles ont été créées, formellement, en juillet 2009. Douze autres directions ^{9 ( * )} , désignées dès l'été 2008, ont été juridiquement créées au mois de décembre suivant.

Dans le cadre d'une troisième vague de créations, 32 nouvelles directions régionales ou départementales ont été mises en place cette année ^{10 ( * )} , de sorte qu' au 1 ^er septembre 2010, 52 directions locales des finances publiques étaient installées , soit plus de la moitié de la cible, qui est de 101 directions. Le ministère escompte que 88 directions seront en place à la fin de cette année , en avance sur le calendrier prévisionnel initial.

Parallèlement, l'ensemble des services chargés de la fiscalité des particuliers ont offert dès l'automne 2009 un « accueil fiscal » de proximité , évitant aux usagers les doubles démarches. Après une phase de préfiguration dans douze sites en 2008, les SIP sont progressivement installés depuis 2009 : 260 SIP étaient créés au 31 décembre 2009, 529 au 1 ^er septembre 2010 ; 700 à 705 devraient l'être à horizon 2012.

En outre, il convient de noter que le recouvrement des créances fiscales présentant des enjeux spécifiques ou une complexité particulière, que ces créances concernent les particuliers ou les professionnels, est transféré par les services fiscaux à des pôles de recouvrement spécialisé (PRS) déployés de manière échelonnée depuis le 1 ^er décembre 2009. Au total, 104 PRS doivent avoir été créés au 1 ^er décembre 2010.

Votre rapporteur spécial, à l'occasion de l'examen du PLF pour 2010 ^{11 ( * )} , avait jugé raisonnable le calendrier alors mis en avant pour la constitution du réseau de la DGFiP, lequel était estimé atteindre une cinquantaine de directions locales fin 2010, pour un rythme de créations annoncé, ensuite, « de vingt à trente par an, le règlement des situations résiduelles s'effectuant en 2012 ^{12 ( * )} ». Tout en appréciant à sa juste valeur l' efficacité que traduit une exécution plus rapide que prévue , il souhaite mettre en garde contre la tentation d'accélérer trop brusquement le déploiement de cette réforme . Comme il l'a déjà fait valoir à plusieurs reprises, mieux vaut, en la matière, avancer prudemment mais sûrement , plutôt que de forcer la marche.

Au demeurant, votre commission des finances a décidé de demander à la Cour des comptes , en application de l'article 58-2° de la LOLF, une enquête sur la fusion de la DGCP et de la DGI à réaliser, en 2011, en vue d'une audition « pour suite à donner » préalable à l'examen du PLF pour 2012. Dans l'esprit de votre rapporteur spécial, cette investigation aura pour but d'apprécier les conditions dans lesquelles la DGFiP a été développée, non seulement sur un plan budgétaire et comptable, comme il conviendra de l'envisager, mais également sous l'aspect administratif et managérial. En particulier, il en attend une analyse de l'accompagnement des agents dans cette mutation , alors que des travaux sont engagés par le ministère, aujourd'hui, pour unifier les statuts et les règles de gestion du personnel du réseau.

(3) La modernisation informatique issue du programme COPERNIC

La mise en place de la DGFiP s'est accompagnée de la réforme informatique de l'administration des impôts directs , placée sous le label « COPERNIC ». Ce programme de modernisation est retracé, budgétairement, par l'action n° 9 (« Soutien ») du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » précité, dans sa sous-action « Soutien COPERNIC ». Il a fait l'objet d'un rapport d'information de votre rapporteur spécial , s'appuyant sur l'enquête qui, à son initiative, avait été demandée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° précitée de la LOLF ^{13 ( * )} .

On rappelle ici que COPERNIC, dès son lancement en 2001, a été conçu, avec l'objectif principal de la réalisation du « compte fiscal simplifié » des contribuables, en vue de coordonner les actions de la DGI et de la DGCP. Dans le contexte de la fusion de ces directions générales à partir de 2008, le délai de réalisation du programme, initialement fixé à neuf ans (2001-2009), a été étendu jusqu'en 2012 , afin de faire coïncider son achèvement avec celui de la constitution de la DGFiP. Cependant, le coût officiel , depuis 2001, reste évalué par le ministère chargé du budget à 911,5 millions d'euros .

De fait, la Cour des comptes n'a pas décelé de « dérive » à cet égard, mais elle a constaté des anomalies d'ordre comptable. En particulier, les dépenses de personnel n'ont pas été retracées comme l'aurait exigé la LOLF. En tenant compte de ces dépenses, sur la période 2001-2012, le coût global du programme est évalué à près de 1,5 milliard d'euros hors dépenses de fonctionnement ^{14 ( * )} .

La prorogation du délai de réalisation n'affecte pas le coût des investissements, qui correspond à l'allocation initiale précitée (911,5 millions d'euros) ; en revanche, elle entraînera un surcoût en dépenses de personnel à hauteur de 41 millions d'euros et, pour la formation initiale, de l'ordre de 33 millions d'euros. Par ailleurs, on ignore le coût des dépenses qui seront nécessaires au développement d'applications non imputables sur COPERNIC mais indispensables pour la poursuite de la modernisation engagée.

En effet, les réalisations dues au programme sont déjà importantes, notamment la dématérialisation des données et des échanges de l'administration fiscale, grâce aux procédures de télédéclaration et de télépaiement. L'amélioration de la qualité du service rendu aux contribuables est indéniable. Les agents, de leur côté, ont bénéficié de l'unification des données permise par la mise en service de référentiels nationaux. Cependant, des chantiers sont encore ouverts pour l'achèvement ou l'optimisation de cette réforme .

Il s'agit en particulier de la mise en place de la nouvelle application de recouvrement et, dans la mesure où celle-ci doit être limitée au recouvrement contentieux et à celui des impôts auto-liquidés, la modernisation des applications qui resteront utilisées pour le recouvrement spontané et amiable. Or, dans son rapport de certification des comptes de l'Etat pour l'exercice 2009, la Cour des comptes a estimé qu'elle ne disposait « toujours pas d'éléments d'information tangibles » pour se prononcer sur cette évolution, précisant que le projet « ne sera pas déployé avant 2012 et l'état de sa conception actuelle ne semble pas répondre aux observations de la Cour relatives au besoin d'une plus grande traçabilité et d'un système réellement adapté à la tenue d'une comptabilité en droits constatés ». La réponse fournie par le Gouvernement, sur ce point, à la question que lui a soumise votre rapporteur spécial en application de l'article 49 de la LOLF, n'apporte pas plus d'éléments dans la mesure où elle se borne à faire état d'une étude en cours sur les modalités de remplacement des applications concernées.

Un autre enjeu connexe, mis en évidence par l'enquête de la Cour des comptes, tient à la consolidation de la gestion de la DGFiP et de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) dans des applications communes, en vue d'un « compte fiscal » unique pour les contribuables. Cette piste, proposée à la réflexion par votre rapporteur spécial, paraît ne pas encore avoir fait l'objet des prospections du ministère . Votre rapporteur spécial le regrette.

Selon l'étude commandée par l'administration à un cabinet d'audit, le moment au-delà duquel les avantages issus du programme COPERNIC seront supérieurs aux coûts de son développement et de son déploiement le « point mort » de l'investissement devrait se situer en 2011. L'étude a évalué, par an, à 486 millions d'euros les recettes supplémentaires et à 294 millions d'euros les moindres dépenses occasionnées par COPERNIC. De son côté, la DGFiP impute au programme une baisse d'effectifs à hauteur de 2 100 ETPT sur la période 2005-2009. La valeur de ces estimations reste sujette à caution : la plus grande partie des gains de productivité semble provenir des simplifications législatives et administratives de l'organisation fiscale.

3. La nécessité d'une attention renforcée au « climat social »

Dans le contexte des profonds changements d'organisation qui viennent d'être décrits, en particulier mais pas seulement en ce qui concerne la DGFiP, votre rapporteur spécial est soucieux que le « climat social » du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat fasse l'objet d'un suivi attentif.

En ce domaine, pour l'administration comme pour les entreprises, l'évolution du taux d'absentéisme constitue souvent l'indicateur le plus pertinent. Aussi, il convient d'être vigilant face au niveau des congés de maladie observé, en 2009, dans les deux ministères du pôle « Bercy » - le ministère chargé du budget et le ministère chargé de l'économie -, qui s'est établi, en moyenne, à hauteur de 14,2 jours par agent, et a représenté plus de 80 % des causes d'absence recensées.

Certes, ce résultat marque une stabilisation, et même une légère baisse, globalement, par rapport à celui qui a été constaté pour l'année 2008 (14,3 jours par agent). Toutefois, comme le retrace le tableau ci-après, il reste sensiblement supérieur au niveau enregistré en 2007, qui avait lui-même constitué une hausse par rapport à 2006 . Surtout, si les congés de longue maladie (15 % des absences toutes catégories confondues) ont été moins nombreux en 2009 qu'en 2008, en revanche les congés de longue durée (20 % des absences) n'ont pas diminué, et les congés ordinaires (45 % des absences) ont encore augmenté .

Absentéisme des agents relevant des ministères chargés du budget et de l'économie

(en jours/agent)

* Congés pour garde d'enfant malade, congés pour l'accompagnement de fin de vie, congés de formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente (agents de moins de 25 ans), autorisations d'absence.

Source : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

Pour ce qui concerne les seuls services relevant de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », le taux d'absentéisme varie différemment selon que l'on considère l'administration centrale, le réseau de la DGFiP et celui de la DGDDI, mais pour l'ensemble, comme le tableau suivant le fait apparaître, l'orientation, sur les derniers exercices clos, est très clairement à la hausse.

Absentéisme des agents relevant des services rattachés à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

(en jours par agents)

Source : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

Dans l' administration centrale , le nombre moyen de jours pris au titre de congés ordinaires de maladie a augmenté de 9 % entre 2005 et 2009 ; ces congés représentent 45 % des jours d'absence pris en 2009. Pour la même période, les congés de longue maladie , qui représentent 23 % des jours d'absence en 2009, ont connu une progression de 31 % .

De même, en ce qui concerne la DGFiP , le nombre moyen de jours pris au titre des congés ordinaires de maladie a progressé de 7 % entre 2005 et 2009 ; ces congés représentent 44 % des jours d'absence pris dans le réseau en 2009. Pour la même période, les congés de longue durée et de longue maladie , qui représentent respectivement 22 % et 16 % des jours d'absence de 2009, ont connu une croissance de 24 % pour les premiers et de quelque 43 % pour les seconds.

À la DGDDI , la tendance est différente de celle qui a été constatée pour l'administration centrale et la DGFiP : cette direction générale connaît une croissance sensible du nombre de jours pris au titre des congés ordinaires de maladie : + 27 % entre 2005 et 2009, ces congés représentant 53 % du total des jours d'absence en 2009. À l'inverse, les congés de longue durée et de longue maladie ont enregistré un net recul , respectivement à hauteur de 55 % et de 35 %.

Malgré ce dernier point, qui constitue pratiquement le seul aspect positif du bilan, les données précitées ne laissent pas de susciter la préoccupation de votre rapporteur spécial . Il entend interpeler le Gouvernement, en séance, sur la situation sociale qu'elles traduisent, car il convient de garder à l'esprit que les réformes engagées ne pourront être menées à bien qu'avec la pleine collaboration des agents .

Du reste, il déplore que, faute de statistiques interministérielles, en la matière, depuis 2003, procéder à une comparaison de l'absentéisme observé au ministère chargé du budget avec celui de la fonction publique de l'Etat dans son ensemble s'avère impossible.

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* ¹ Décret du Président de la République du 22 mars 2010.

* ² Il s'agissait, respectivement, du programme 311 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local : expérimentations CHORUS » et du programme 318 « Conduite et pilotage des politiques économique et financière (hors CHORUS) ».

* ³ Sur CHORUS, cf. infra , C.

* ⁴ Cf . infra , C.

* 5 Cf . infra , II, B.

* 6 Le résultat pour 2009 tient à l'exécution du schéma d'emploi pour l'exercice, et non à la somme des gains en ETP issus des seules mesures de la RGPP considérées comme menées à bien. En effet, la plupart des mesures RGPP, même celles qui ne sont pas finies, ont déjà commencé à produire des résultats en termes de réduction des effectifs.

* ⁷ Cf. infra , II, A.

* ⁸ Dans l'ordre chronologique : Nord, Hauts-de-Seine, Hérault, Marne, Somme, Côte-d'Or, Landes et Indre.

* ⁹ Alpes-Maritimes, Haute-Garonne, Meuse, Orne, Pas-de-Calais, Pyrénées-Orientales, Seine-Maritime, Deux-Sèvres, Vosges, Essonne, Val-de-Marne et Guyane.

* ¹⁰ Ain, Alpes-de-Haute-Provence, Aube, Aude, Calvados, Charente-Maritime, Cher, Côtes-d'Armor, Doubs, Drôme, Eure-et-Loir, Gard, Gironde, Jura, Loiret, Manche, Mayenne, Meurthe-et-Moselle, Morbihan, Oise, Puy-de-Dôme, Pyrénées-Atlantiques, Hautes-Pyrénées, Rhône, Paris, Vaucluse, Vendée, Vienne, Seine-Saint-Denis, Territoire-de-Belfort, Guadeloupe et Martinique.

* ¹¹ Cf. le rapport n° 101 (2009-2010), tome III, annexe 14.

* ¹² PAP de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » annexé au PLF pour 2010.

* ¹³ Rapport d'information n° 70 (2009-2010). L'audition « pour suite à donner » de votre commission des finances, dont le compte-rendu est joint en annexe à ce rapport, s'est tenu le 28 octobre 2009.

* ¹⁴ Dans le détail : 911 millions d'euros au titre des dépenses d'investissement du service COPERNIC, 393 millions pour les dépenses de personnel (celles du service COPERNIC et celles d'autres services), enfin 193 millions d'euros en dépenses non récurrentes de formation.