CHAPITRE II : LES COMPTES SPÉCIAUX « AVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ETAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS » ET « PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS »
Votre rapporteur spécial de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » l'est également de deux comptes spéciaux, constituant des comptes de concours financiers qui, comme tels, présentent un caractère essentiellement technique .
I. LE COMPTE SPÉCIAL « AVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ETAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS »
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Le compte « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » fait l'objet, dans le présent PLF, d'une prévision de recettes de 7,724 milliards d'euros et d'une prévision de dépenses de 7,744 milliards . Le solde devrait ainsi s'établir, fin 2011, à 20,1 millions d'euros . Les crédits de la mission correspondante seront affectés au préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune à hauteur de 7,5 milliards d'euros. Les remboursements attendus sur le compte tiennent à ce mécanisme, pour un même montant. |
A. L'OBJET DU COMPTE
1. Deux catégories d'avances
Le compte « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » vise à retracer les avances susceptibles d'être accordées par le Trésor , conformément à l'article 52 de la loi de finances pour 1980 qui fixe la liste des organismes susceptibles de recevoir ces avances, et dans les conditions prévues par l'article 24 de la LOLF. Ce sont :
- d'une part, les avances consenties à des services de l'Etat (budgets annexes, services autonomes de l'Etat, services nationalisés) ou à des organismes distincts de l'Etat gérant des services publics (établissements publics nationaux, services concédés, sociétés d'économie mixte, organismes divers de caractère social). Ces avances visent à répondre à des situations d'urgence, pour assurer la continuité de l'action publique ou mettre en oeuvre une mesure de façon accélérée, ou à couvrir provisoirement un besoin de trésorerie imprévu ;
- d'autre part, les avances octroyées à l'Agence de services et de paiement (ASP), au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune (PAC). Ces avances ne visent pas à couvrir un besoin de trésorerie ponctuel, mais répondent au mode de financement propre aux aides agricoles de la PAC, que les Etats membres doivent préfinancer ; le remboursement par la Commission européenne intervient deux mois après le paiement effectif. Pour la France, ce préfinancement est assuré par les versements de l'ASP (qui s'est substituée dans ce rôle à l'Agence unique de paiement depuis le 1 er avril 2009).
Les dépenses du compte consistent dans les avances accordées, ses recettes sont constituées des remboursements obtenus.
2. La mission correspondante
La mission correspondant aux dépenses du compte « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » 29 ( * ) est composée de trois programmes , chacun constitué d'une action unique. Ils recoupent les catégories de dépenses précitées du compte :
- le programme 821 retrace les « avances à l'Agence de services et de paiement, au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune » ;
- le programme 823 rend compte des « avances à des organismes distincts de l'Etat et gérant des services publics » ;
- le programme 824 regroupe les « avances à des services de l'Etat ».
Chacun de ces programmes se trouve sous la responsabilité de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi et, au plan administratif, de celle du directeur général du Trésor. La mise en oeuvre en est assurée par l'agence France Trésor (AFT).
B. LES ENJEUX FINANCIERS POUR 2011
1. Les recettes
Les recettes du compte « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » prévues par le présent PLF ( 7,724 milliards d'euros ) correspondent aux remboursements :
- des avances qui seront octroyées en 2011 sur le programme « Avances à l'Agence de services et de paiement, au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune » ( cf . ci-dessus), à hauteur de 7,5 milliards d'euros comme en 2010 (soit 96,8 % des recettes prévues pour le compte) ;
- d'avances au titre du programme « Avances à des organismes distincts de l'Etat et gérant des services publics », à hauteur de 137 millions d'euros . Ce montant prend notamment en compte les remboursements : d'une part, de 15 millions d'euros sur l'avance de 143 millions octroyée en 2009 à l' Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) ; d'autre part, des avances accordées en 2010, respectivement, de 70 millions d'euros à FranceAgriMer , établissement national des produits de l'agriculture et de la mer, et de 2,5 millions à l' Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF). Le solde, soit 49,5 millions d'euros, anticipe les remboursements dès 2011 d'avances que l'Etat pourra être amené à consentir sur cet exercice, encore indéterminées à ce stade, inscrites à titre de provision en dépenses du compte (cf. ci-après) ;
- enfin, d'avances consenties depuis 2007 et qui le seront en 2011, à partir du programme « Avances à des services de l'Etat », en faveur du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA, cf . ci-après), à hauteur de 86,7 millions d'euros globalement.
2. Les dépenses
Les dépenses du compte « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » prévues par le présent PLF ( 7,744 milliards d'euros ) sont réparties comme suit (en AE et CP) :
- sur le programme « Avances à l'Agence de services et de paiement, au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune », 7,5 milliards d'euros (soit 96 % des dépenses prévues pour le compte), niveau de crédits identique à celui de la LFI pour 2009 ;
- sur le programme « Avances à des organismes distincts de l'Etat et gérant des services publics », 50 millions d'euros , montant global fixé à titre de provision, en l'absence de besoin identifié a priori , contre 100 millions en LFI pour 2009 ;
- enfin, sur le programme « Avances à des services de l'Etat », 194,3 millions d'euros destinés au BACEA , contre 250 millions en LFI pour 2009. Il convient ici de rappeler que les ressources du BACEA sont constituées de redevances, versées par les compagnies aériennes notamment, et d'une quote-part de la taxe d'aviation civile. Elles comprenaient également, jusqu'en 2006, le produit d'emprunts bancaires : cette dernière ressource, sur décision ministérielle, a été remplacée par un financement au moyen d'avances. La mesure, visant à éviter la fragmentation de la dette de l'Etat, est issue des préconisations formulées en 2005 par notre ancien collègue Paul Girod, alors rapporteur spécial de la mission « Engagements financiers de l'Etat », dans son rapport d'information sur la gestion de la dette publique dans le contexte européen 30 ( * ) .
En conséquence de ces dépenses, le solde du compte « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » est estimé à 20,1 millions d'euros fin 2011 .
C. L'ÉVALUATION DES PERFORMANCES
L'AFT est chargée d'exécuter les avances arrêtées par le Gouvernement. Elle dispose de moyens limités pour contraindre au remboursement un service bénéficiaire. Aussi, la performance de la mission « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » ne peut être mesurée qu'en termes de conformité du processus de mise en oeuvre des avances du Trésor aux règles fixées pour leur emploi .
Etablis dans cette perspective, les indicateurs de performance associés à cette mission sont transversaux à ses programmes.
Un premier indicateur permet, pour les trois programmes de la mission, de vérifier la neutralité financière, pour l'Etat, des opérations d'avance . Conformément à l'article 24 de la LOLF, cette neutralité doit être assurée par la facturation d'intérêts sur la base du coût des emprunts de l'Etat à une échéance équivalente. L'indicateur rend compte du nombre de décrets en Conseil d'Etat pris, dans l'année, pour déroger à cette règle. Aucun décret n'a été adopté en ce sens ces dernières années, et aucun n'est prévu pour 2011.
Le second indicateur ne concerne que les programmes « Avances à des organismes distincts de l'Etat et gérant des services publics » et « Avances à des services de l'Etat ». Il porte sur le respect des conditions de durée des avances , l'article 24 de la LOLF exigeant que toute avance du Trésor soit prévue pour une durée déterminée. L'indicateur retrace le nombre d'avances ayant donné lieu, notamment, à renouvellement, rééchelonnement ou constatation d'une perte probable. L'objectif est que ces évènements ne se produisent pas.
Votre rapporteur spécial prend acte du rééchelonnement , que fait apparaître le PAP de la mission « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » annexé au présent PLF, accordé en 2010 à la Cité de la musique , pour le remboursement par celle-ci de l'avance de 6,5 millions d'euros autorisé par la LFR du 20 avril 2009 en vue de son acquisition de la salle Pleyel.
* 29 Suivant l'article 20 de la LOLF, un compte spécial doté de crédits constitue une mission.
* 30 Rapport d'information n° 476 (2004-2005). Le BACEA a enregistré un niveau d'endettement de plus d'un milliard d'euros fin 2009 ; cf. la contribution de notre ancien collègue Alain Lambert et de nos collègues François Fortassin, Fabienne Keller et Gérard Miquel, rapporteurs spéciaux, au rapport n° 587 (2009-2010), tome II, sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2009.